Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов




Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи | Материалы

Теория организации — Учебник. Часть 1

Теория организации

Освещены теоретические аспекты и концептуальные основы организационной деятельности и процесса взаимодействия человека и организации. Применительно к предприятиям и организациям, работающим в современных условиях России, изложены законы, определяющие их функционирование, а также принципы построения и проектирования организационных систем. Особенностью данного учебника является освещение широкого круга проблем пространственного и регионального организационного развития. Приведены контрольные вопросы и практические примеры, иллюстрирующие ключевые положения курса.

Для студентов, слушателей и аспирантов, изучающих управленческий цикл дисциплин, а также тех, кто занимается вопросами управленческой и организаторской деятельности в компаниях, федеральных, региональных и муниципальных органах государственной службы.

Ю.С. ДУЛЬЩИКОВ — Теория организации

Учебник

Рекомендовано к изданию кафедрой менеджмента

Рецензенты:

В.Ф. Уколов – доктор экономических наук, профессор;

В.И. Чалов – доктор экономических наук, профессор

Теория организации по сути своей – это философия менеджмента. Она не только вооружает менеджера знаниями организационных законов и отношений, но и позволяет понять, что менеджмент является частью организационной системы.

Как отмечается в Государственном образовательном стандарте, область деятельности менеджера – обеспечение рационального управления экономическими процессами, организация управления, совершенствование управления в соответствие с тенденциями социально-экономического развития. Менеджер должен быть готов к следующим видам деятельности: управленческой, организационной.

В последнее время в России издано довольно большое количество книг, посвященных проблемам организации. Это объясняется тем, что изменения в системе государственного управления сводятся в основном к организации и проведению различных экономических реформ, социальных проектов, региональных преобразований. При этом результаты указанных мероприятий далеки от ожидаемого позитива.

Вся система управления настроена на совершенствование организационного потенциала Российской Федерации. Следовательно, все проблемы организации ориентированы на вертикаль власти, и все ее составляющие работают на реализацию резервов природы, труда, бизнеса, интеллекта и других элементов организационного инжиниринга.

Теория организации наряду с теорией систем, кибернетикой, синергетикой и другими новыми научными направлениями образует теоретический фундамент многих прикладных наук, к числу которых относятся теория организаций, теория социального управления, теория организационного поведения, теория организации производственных систем.

В настоящее время система управления экономикой России с огромными трудностями и «страданиями» врастает в рыночные организационные отношения. Для экономики это не просто новая парадигма развития, это совершенно незнакомая для отечественного управленца, его менталитета система организационных отношений, сущность которых еще предстоит распознать. На первый взгляд, закономерности рыночной экономики являются всеобщими, и нет необходимости их персонифицировать в зависимости от отдельной страны или региона. Однако рынок, который регулировал государство, сформировал совершенно определенные стереотипы. В соответствии с ними рядовой гражданин смотрит на государственные структуры как на социальных защитников, и когда он не встречает соответствующего понимания со стороны государственных органов управления, он подчас видит выход в социальном недовольстве.

Указанные обстоятельства навели автора на мысль о необходимости глубокого и всестороннего исследования феномена «организации». Возможности и резервы организационных отношений трудно переоценить, их совершенно необходимо максимально использовать в повседневной практике менеджмента. С одной стороны, понятно, что организация представляет собой объективное явление, с другой – зависит от созидательной деятельности человека, ее интеллектуального и организационного использования.

В настоящем учебнике изложены некоторые идеи, технологии и примеры, относящиеся к сфере организационной деятельности. Автор обозначил ее как организационный потенциал, смысл которого охватывает сферы государственного и межгосударственного применения, потенциалы семьи, коллективов, предприятий, корпораций и других организационных структур.

Теория организации входит в состав дисциплин обязательного профессионального обучения будущих специалистов в области административно-государственного управления.

Учитывая указанные обстоятельства и руководствуясь общими требованиями образовательного стандарта, формировалась структура предлагаемой книги.

Глава I. ВВЕДЕНИЕ В ТЕОРИЮ ОРГАНИЗАЦИИ. ЕЕ МЕСТО В СИСТЕМЕ НАУЧНЫХ ЗНАНИЙ — Становление теории организации

Основой становления и развития теории организации являются образ жизни, система ценностей и исторически сложившиеся парадигмы социальных стандартов.

Образ жизни – это упорядоченное взаимодействие людей, их организационные отношения, в которых люди исполняют соответствующие социальные роли на основе своего социального статуса. Исполнение ролевых функций людьми в процессе их взаимодействия – жизненно необходимое условие самоорганизации общества, его функционирования как системы.

Образ жизни и система ценностей – это структурные звенья, которые являются организующими составляющими общества, соединяющими его с индивидом и поэтому становящимися главным механизмом включения человека в систему глобальной общественной организации. При этом если образ жизни есть сфера непосредственной реализации социальных функций человека, то система ценностей, прежде чем выявить себя в роли организатора внешнего поведения индивидов и их взаимных общественных связей, порождает в сознании специальную систему ценностных ориентаций и только через ее посредство проявляет свою социально-организа­торскую функцию.

Жизнедеятельность человека всегда связана с реализацией его витальных функций, направлена на овладение, усвоение адекватных ему материальных и духовных объектов (идеи, принципы, эталоны деятельности), которые суть ценности. Жизнь людей – а все существенные аспекты ее являются социальной реальностью – есть практическое развитие организаторской мысли, опосредованное материальными и духовными ценностями, как в процессе производства, так и за его пределами (общественная деятельность, семейно-быто­вые отношения, сфера досуга).

При всем разнообразии позиций и установок взаимодействующих индивидов в пределах данного общества каждый человек, исходя из некоторой единичной системы ценностей, преобразует ее в свою личностную структуру ценностных ориентаций. Для упорядочения этих ориентаций взаимодействующие индивиды должны ориентироваться на ценности, имеющие организационно единую систему знаний.

В основе организации лежит теория систем. Любая организация представляет собой систему как совокупность взаимосвязанных и действующих элементов. Число элементов определяется объективной потребностью и числом подсистем.

В указанном контексте интересным и довольно полным является высказывание Д.А. Керимова: «Всеобщее определение системы, имеющее гносеологическую цель, должно включать в себя такой набор характеристик, который позволил бы ориентировать любое системное исследование, во-первых, на обнаружение составных частей системной целостности; во-вторых, на выявление специфических качеств каждой из частей; в- третьих, на аналитическое изучение связей, отношений и зависимостей частей между собой; в-четвертых, на обобщение частей в их качественной определенности и взаимодействии, раскрывающем свойства системы как единого целого; в-пятых, на познание функционального назначения, роли и эффективности воздействия системы и каждой ее части на среду и обратного влияния среды на систему»[1].

Философия трактует систему (от греч. sistema – целое) как «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места»[2].

Любые организационные отношения являются подсистемами целого. Так, например, Советский Союз создал одну из мощнейших государственных систем в мире. Однако стоило в этой системе не сработать одному звену – кооперации, как система рухнула. Следовательно, очень важно взаимодействие человека и других подсистем, например человека и машины, человека и системы машин. Отсутствие этого взаимодействия приводит к серьезным последствиям.


[1] Керимов, Д.А. Методология права. Предмет, функции, проблемы философии права. – М., 2001. – С. 244.

[2] Краткая философская энциклопедия. – М., 1994. – С. 415.

Система имеет следующие свойства.
1.     Свойство связности. Только при этом можно получить результат.
2.     Свойство эмерджентности: потенциал системы может быть большим, равным или меньшим суммы потенциалов составляющих его элементов.
3.     Свойство самосохранения. Система стремится самосохраниться, несмотря на возмущающие воздействия.
4.     Свойство организационной целостности: потребность в организации и управлении.

Классификация систем
Искусственные системы, естественные системы, открытые сис­темы, закрытые системы, полностью предсказуемые системы (институционально организованные, например программа обучения), частично предсказуемые (вероятностные), которые отличаются от задуманных. Жесткие системы (как правило устойчивые к внешним и внутренним воздействиям). Мягкие системы (чувствительные к внешним и внутренним воздействиям: творчество, интеллектуальное сотрудничество, бизнес – котировка ценных бумаг).
Системы бывают активные и пассивные, простые и сложные.
С системой связана широта подходов, как в исследованиях, так и в производственной и другой деятельности.
Любая организация в своей деятельности использует: системный подход, комплексный подход, аспектный или факторный подход.

Организация как процесс и как явление
Организация (от фр. organisation, восходящего к греч. organon – орудие, инструмент). Как процесс организация представляет собой совокупность действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого, например к созданию работоспособного коллектива. Как явление организация представляет собой физическое объединение реальных элементов для выполнения программы действий.

Производные от организации: организация производства, организационные факторы, организованный человек, дезорганизация и т. д.
В правовом отношении организация имеет четыре формы: юридическое лицо; неюридическое лицо – простое объединение, товарищество; неюридическое лицо – предприниматель без образования юридического лица; неформальная организация граждан – жителей дома, игроков спортивной команды и т. д.


Контрольные вопросы и задания

  1. Какую смысловую нагрузку несет термин «организация»?
  2. Охарактеризуйте понятие «система», ее основные свойства.
  3. Какие научные исследования способствуют пониманию организации?

Глава II. ОРГАНИЗАЦИЯ КАК СИСТЕМА 1. Предпосылки создания организаций

Трудно представить развитие общественных отношений без организационного фактора. Люди веками накапливали организационные навыки и правила поведения, организации хозяйства, строительства, питания, здоровья, военных действий и т. д. И только в середине ХIХ и начале ХХ века стали обобщать накопленные знания и формировать научные принципы организации и групповых действий.

Наиболее яркие страницы организационной науки связаны с именами Ф. Тейлора, Г. Форда, А. Файоля, М. Вебера, А. Богданова, П. Керженцева, А. Гастева. Следует напомнить, что основные работы указанных авторов связаны с организационной деятельностью трудовых коллективов, предприятий и организационными принципами, повышающими производительность труда. Однако исторические примеры социально-экономического развития больших и малых государств связаны, как правило, с социальными, организующими массы идеями.

Наиболее ярким примером подобных организационных принципов, давших мощный толчок в общественном развитии, была идея строительства коммунистического общества. Именно эта идея объединила трудовые и интеллектуальные слои населения в Великой Отечественной войне, наконец, она же объединила усилия всего народа по восстановлению и развитию послевоенного народного хозяйства. Можно сегодня спорить о преимуществах или недостатках социальных свершений нашего общества в ХХ столетии, однако они были. Самым серьезным организационным недостатком государственного социализма был широко распространенный и проникнувший во все сферы общественной жизни БЮРОКРАТИЗМ, питающийся командно-административным принципом управления. Он сдерживал прогрессивное развитие страны, не давал развить хозяйственную инициативу трудовых коллективов и собственников производственных и хозяйственных ресурсов.

Вероятно, все организационные преимущества социалистического общества к концу ХХ века были исчерпаны. На первое место в качестве организационного фактора стал выдвигаться капитал. Теории разделения и обобществления, специализации и кооперации, открытые К. Марксом в фундаментальном труде «Капитал», показали большие преимущества частного предпринимательства. Можно только серьезно пожалеть о пренебрежении к открытиям К. Маркса, которые во многом могли бы помочь организовать и повысить так всеми ожидаемую производительность общественного труда.

Подводя некоторые итоги организационных преобразований в России в ХХ столетии, следует обратить внимание на исторические уроки, которые можно объединить в четыре блока последствий.

Исследование уроков экономических реформ, политических преобразований, социальных революций, как правило, происходит в двух, не исключающих друг друга направлениях. Первое из них опирается на негативные последствия произошедших преобразований. Просчеты позволяют следующим поколениям управляющих или действующим менеджерам-политикам не допускать аналогичных ошибок. Первый урок, который извлекается из данной ситуации: «так делать нельзя». Второе направление – это использование накопленного положительного опыта проводимых в исторической ретроспективе социально-экономических и политических мероприятий. Этот опыт позволяет утверждать, что его можно тиражировать.

Период командно-административного управления, присущий советскому периоду истории страны, характеризуется бесспорными и проверенными методами управления. Они никем не оспаривались, но директивно внедрялись и осуществлялись.

Опыт социалистического строительства можно характеризовать как беспрецедентный, исторически не оправданный, но во многом сориентировавший многие развитые страны на решение социальных задач, характерных для социалистической системы жизни. И в ряде стран (Швеции, Дании и др.) многие социальные стандарты социалистического образа жизни были внедрены.

Постсоветский период политических и хозяйственных реформ, охвативший полтора десятка последних лет, характеризуется исключительной противоречивостью и непоследовательностью. Например, если в советское время организационные структуры и формы управления подчинялись закономерностям развития производительных сил в стране (в каждом регионе существовали типовые организационные структуры) и соответственно строилось управление (по отраслевому или территориальному принципу), то в постсоветский период в основе хозяйственных преобразований и формирования организационных форм управления просматривался глубоко личностный, субъективный подход руководителя субъекта Федерации или иного ответственного лица.

Проблема государственного строительства в настоящее время – это создание федеративного государства в России и реализация его принципов: демократического централизма и регионального самоуправления. Динамика использования указанного принципа связана со многими внутренними и внешними факторами развития. Есть сферы управленческой деятельности, построенные на единстве действий. Это особенно важно при принятии и реализации единой Концепции (программы) социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Преимущества централизации управления в данном случае состоят в следующем:

—       Правительству РФ как организации целого (в настоящее время – 83 субъекта Федерации) легче выполнять свои функции;

—       регионы Российской Федерации (субъекты Федерации, ассоциации экономического взаимодействия, федеральные округа) не могут иметь самостоятельности больше, чем необходимо для принятия собственной программы устойчивого роста;

—       облегчаются координация и организация процесса управления страной в целом;

—       специализация отдельных регионов приобретает устойчивый характер и реализует природно-географические и ресурсные преимущества;

—       ускоряется процесс принятия решений, который в ином случае мог бы замедлиться, поскольку нужно было бы найти компромисс между центральными и региональными органами власти;

—       формируются типовые формы отношений между участниками единого управленческого процесса, их эквивалентность;

—       повышается роль новых организационных форм отдельных крупных межрегиональных объединений, которые превращаются в полюса роста;

—       для эффективного функционирования российской экономической системы отдельные субъекты Федерации слишком малы, а федеральные округа слишком велики для инновационного решения интеграционных проблем. В современных условиях целесообразно субъекты Федерации и федеральные округа преобразовать в губернии – крупные территориально-хозяйственные образования, количество которых может быть в пределах 25–28.

В хозяйственной практике субъекты Федерации сталкиваются с тем, что «команда и контроль» сверху значительно сужают сферу деятельности лидеров региональных управленческих элит. Рыночная организация отношений между субъектами государственного управления требуют набора иных принципов управления и принятия решений. В таких организациях традиционная иерархическая структура перестает быть доминирующей. Формируется командный тип отношений руководителей субъектов Федерации, где последние работают как единая команда.

В этих условиях демократизация управления требует такой организации, при которой принятые решения удовлетворяют требованиям каждого в отдельности губернатора (главы администрации субъекта Федерации). Анализ опыта демократизации управления последних лет позволяет выделить признаки, которые характеризуют ее преимущества:

—       приближает решение к участникам управления, которые решают частные вопросы в структуре общих;

—       стимулирует мотивационный механизм регионального управления, положительно влияет на использование территориальных преимуществ каждого субъекта Федерации;

—       прерогативы регионального управления становятся важнейшей составляющей процесса командного управления;

—       бюрократические процедуры управления (иерархия и соподчиненность) не носят доминирующий характер;

—       возрастает ответственность руководителей субъектов Федерации не только перед населением региона, но и перед центральной властью.

Следовательно, реализация принципа демократического централизма тесно связана с проблемой самостоятельности социально-экономического развития субъектов Федерации и формированием концепции социально-экономического развития страны в целом. Прецеденты выборности глав администраций регионов и выбор ими направления социально-экономического развития «своей» территории не являются преимуществами демократии. Очевидно, что историческая целесообразность территориального развития страны состоит в формировании единого территориального пространства.

Профессиональная подготовка руководителей субъектов Федерации сильно отстает от потребности. Возможность занять эту должность слабо подготовленными людьми, не знающими или слабо знающими особенности данного региона, усугубляет трудности в выборе концепции или направления социально-экономического развития взятой под управление территории. В советский период каждый регион имел собственную специализацию производства, и центральные власти на этом строили кооперационные связи с соседями и отдаленными территориальными единицами.

Процессы приватизации и развивающиеся отношения собственности в России в начале 90-х годов ХХ столетия характеризовались принципиально отличными (от зарубежного опыта) целями, методами и формами перевода государственного имущества в частную собственность. Универсальность данного исторического урока состоит в развитии предпринимательской активности населения, что особенно важно при формировании стихийного рынка.

Стержнем российской приватизационной модели 1992 года стала программа массовой приватизации, которая объединила широкомасштабную корпоратизацию и видимость распределения приватизационных чеков среди граждан России. Видимость состояла в том, что население страны не признало ваучеры предметом собственности. Поэтому важными ее элементами стали закрытая подписка на акции среди инсайдеров, система чековых аукционов и наличие посредников – чековых инвестиционных фондов.

В России в отличие от опыта других стран мира приватизация тесно переплеталась с изменением в этом процессе властных отношений в обществе и носила масштабный характер. Учитывая тот факт, что приватизация государственной собственности осуществлялась государственными структурами, здесь на стартовом этапе отсутствовали конкурентная среда и институциональная инфраструктура. Это предопределило выбор «ускоренной модели приватизации», приверженцы которой использовали политические, а не экономические аргументы. Результатом подобного обстоятельства было присвоение государственной собственности государственными чиновниками, имеющими прямой доступ к этой собственности. Чиновничий аппарат в этих условиях формирует принципиально новый класс собственников – олигархов.

Как бы то ни было, но формальный количественный успех программы «массовой приватизации» очевиден. Ее содержательные социально-экономические и политические итоги, лежащие вне количественных оценок, были и остаются предметом острых дискуссий. Вместе с тем приватизационные схемы продолжают волновать заинтересованные лица, которые требуют компенсировать внеэкономические методы продаж, широко используемые на первом этапе государственной приватизации.

Конечно, правительственные претензии на пополнение бюджета за счет приватизации вполне правомерны. Однако они слабо корреспондируются с беспрепятственным захватом национальной собственности в виде естественных монополий.

Административная реформа в мировой практике управления является бесспорным историческим уроком. По его историческим результатам можно сформулировать, по крайней мере, следующие принципы административной деятельности, которые могут быть правилом во все времена:

—       стоять у руля, а не плыть по волнам;

—       давать гражданам полномочия, а не только предоставлять им услуги;

—       создавать конкуренцию, а не монополии;

—       определять деятельность должны законы, а не правила;

—       ориентироваться следует не на процесс или выделенные средства, а на достигнутые результаты;

—       удовлетворять потребности клиентов, а не бюрократии;

—       думать как предприниматель о выгоде, а не о расходах;

—       предугадывать события и инвестировать в профилактику, а не в лечение запущенных проблем;

—       обеспечить широкую связь госаппарата с общественностью, ради чего госаппарат и существует;

Экономическая политика Российской Федерации направлена на сохранение единого экономического пространства и преодоление элитной суверенизации субъектов Федерации в различных организационных формах.

Программа экономических реформ Министерства экономического развития РФ во многом ориентирована на американский тип рыночных отношений. Она включает апробированные корпоративные формы управления. Наиболее популярная форма корпоративного управления в США – подход к реализации региональных программ. Важными сферами деятельности государственных корпораций являются водо- и газоснабжение, производство и распределение электроэнергии, транспорт, страхование, кредитование. Большая часть государственных корпораций в США действует на уровне штатов. Особый класс среди них составляют так называемые региональные корпорации, призванные осуществлять комплексные многоцелевые мероприятия по стимулированию регионального экономического развития. Так, например, в 1933 г. решением Конгресса США была образована Администрация долины реки Теннесси (TVA) как многоцелевая государственная корпорация производственно-хозяй­ственного назначения. Перед этой государственной корпорацией стояла генеральная цель – направить природные ресурсы долины р. Теннесси на решение острых социальных проблем региона. Стратегия достижения цели состояла в выборе видов деятельности, государственное регулирование которых могло принести ощутимый успех. Были определены следующие направления:

—       строительство и эксплуатация системы гидротехнических сооружений;

—       производство и распределение электроэнергии;

—       развитие сельского хозяйства на основе его химизации и электрификации;

—       улучшение качества окружающей среды и развитие рекреационных ресурсов;

—       развитие городов и населенных пунктов региона.

По существу, деятельность TVA – это форма прямого государственного регулирования в условиях преобладания рыночных отношений. Ее целесообразно использовать, когда нельзя ожидать быстрой отдачи от вложенных инвестиций и когда приоритет отдается социальным целям и задачам охраны окружающей среды.

Еще одним актуальным вопросом для российского территориального управления является построения общественных структур в области экономического развития территорий.

Общественные организации экономического развития имеют ряд преимуществ перед частными агентствами. Они могут располагать участком земли, иметь доступ к субсидиям «сверху», обеспечить финансирование из общественного сектора, а также льготы для содействия проектам, кроме того – лоббировать свои интересы в правительстве. Организации общественного сектора могут содействовать экономическому развитию через:

—       улучшение инфраструктуры;

—       собственность на землю;

—       планирование, прерогативы на выдачу разрешений и регулирование;

—       строительство и эксплуатацию общественных сооружений;

—       льготные условия для бизнеса;

—       маркетинг, эндогенное и экзогенное развитие бизнеса;

—       поддержку и финансирование предпринимательства;

—       развитие недвижимости.

Организации экономического развития обычно подразделяются по географическому, тематическому (например: развитие бизнеса, финансы и администрация) или какому-либо иному принципу. Департаменты организованы в иерархические структуры с главами департаментов, подотчетными высшим представителям организации, обычно исполнительному директору. В конечном счете, общественные агентства подотчетны, а следовательно, подчинены местным выборным официальным лицам. Они финансируются главным образом из налоговых поступлений и других финансовых ресурсов администрации, из ресурсов, которые они собирают в частном секторе, и из определенных общественных инициатив, таких как финансирование от увеличенных налоговых поступлений.

Государственная система управления социально-экономичес­ким развитием включает всю систему федеральных органов исполнительной власти; новое место в структуре исполнительной власти заняли министерства. Они создали новые органы: федеральные службы по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также по выполнению специальных функций; федеральные агентства, исполняющие функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции. Федеральные службы и агентства находятся в  ведении министерств.

Указанная реорганизация системы управления разрушила сложившийся ранее отраслевой подход в управлении, не создав, однако, устойчивой системы управления социально-экономическим развитием страны в целом. Причем система не ориентируется и на территориальный принцип управления. Поиск рационализации управления в высших эшелонах власти привел к необходимости изменения системы полномочий и предметов ведения различных структур государственного управления. В этих целях были приняты федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Многие мероприятия по реформированию системы государственного управления наталкивались на серьезные организационные сложности. Это связано в первую очередь с распределением полномочий между регионом и федерацией, регионом и местными органами управления.

Чтобы преодолеть указанные трудности, была создана Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. По итогам работы Комиссии были внесены некоторые изменения. Основным нововведением стал перечень так называемых собственных полномочий субъектов Федерации, осуществление которых финансируется из их бюджетов и подлежит их нормативно-правовому регулированию.

С целью упорядочения работы государственного аппарата страны Указом Президента Российской Федерации от 16 июля 2004 г. № 10 создана Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления. В составе комиссии организованы межведомственные рабочие группы: а) по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы; б) по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления; в) по вопросам системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Комиссии придан статус постоянно действующего консультативного органа при Президенте РФ с обширным кругом задач и четкой ориентацией по следующим, в частности, направлениям деятельности:

– оптимизация структуры и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти;

– исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;

– совершенствование правового регулирования разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в целях упразднения избыточных функций органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;

– совершенствование деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, включая прекращение избыточного государственного регулирования;

– реформирование государственной службы Российской Федерации;

– развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики.

Если судить только по полномочиям, которые предоставлены Комиссии, становится понятным многоплановость и сложность поставленной проблемы.

Разработка и сохранение социальных стандартов – важнейший исторический урок современных преобразований в России. Условия для этого характеризуются большим разнообразием по всей территории страны.

Значительная часть регионов подвержена влиянию целого ряда негативных факторов. Ряд из них связан с устойчивым застоем (депрессией) большинства отраслевых и региональных производственных комплексов, их показателей, с опережающим увеличением цен и тарифов на предметы первой необходимости, в частности энергию и коммунальные услуги. Нарушение экономических связей и сокращение поставок продовольствия и топлива, межнациональные конфликты и высокая концентрация на отдельных территориях беженцев и вынужденных мигрантов значительно усугубляют ситуацию в регионах. Более того, это приводит к формированию территориальных зон социальной напряженности.

Ни для кого не является секретом купирование негативных социальных процессов в Северокавказском экономическом районе. Здесь весьма слаба финансовая база – по размеру подушных налогов район занимает последнее место в РФ, наиболее низок уровень жизни населения, самая большая концентрация беженцев, очень напряженная социально-психологическая обстановка в связи с межнациональными конфликтами и террористическими актами. Особенно остро эти проблемы проявляются в республиках, чей ресурсный потенциал не позволяет рассчитывать на достаточно быстрое решение стоящих перед ними проблем собственными силами.

В центральных регионах европейской части России также назревают социальные проблемы. Они связаны главным образом с устойчивым нарастанием безработицы. Справиться с этой проблемой местные власти не могут. Требуется государственное решение.

Чрезвычайно острой является проблема социального развития регионов Крайнего Севера. Приостановка государственного влияния на развитие регионов Севера привела не просто к остановке предприятий в этом регионе: парадигма развития регионов Севера приобрела совершенно иной, неконтролируемый характер. Предпринимательские претензии собственников-олигархов сводятся к получению сверхприбылей и игнорированию национальных и социальных интересов страны и населения. Результатом такого состояния регионов Севера явились беспрецедентное снижение уровня жизни населения и безработица, возросла неуправляемая миграция населения, приводящая к вымыванию наиболее квалифицированных и мобильных кадров.

Такая ситуация чревата не только крупными потерями для народного хозяйства, но и социальными взрывами. Освоение и развитие северных регионов всегда было одним из приоритетных направлений государственной политики. В условиях, когда Север остается одним из опорных регионов, обеспечивающих Россию топливом, сырьем и валютными ресурсами, ситуация в социальном самочувствии регионов Севера должна оставаться под жестким контролем государства.

Если говорить о проблемах в других регионах России, то, прежде всего, следует обратить внимание на такие субъекты Федерации, как Читинская область, Республика Бурятия, Республика Тыва, Приморский край и Сахалинская область. Это в основном депрессивные регионы, которые нуждаются в государственном стратегическом регулировании их экономик.

Государственное влияние должно осуществляться на фоне развития в регионах рыночной среды, реализации конституционных принципов обеспечения на всей территории России свободы движения товаров, капитала и труда. Большое влияние на межрегиональное взаимодействие, на емкость внутреннего рынка, на платежеспособный спрос и, следовательно, на динамику производства оказывают транспортная инфраструктура и уровень транспортных тарифов.

Глава II. ОРГАНИЗАЦИЯ КАК СИСТЕМА — 2. Организация как управляемая система

К настоящему времени известны четыре классических подхода, которые позволили внести существенный вклад в развитие теории и практики управления.

  1. Подход с позиций выделения различных школ в управлении заключает в себе фактически четыре разных подхода. Здесь управление рассматривается с четырех различных точек зрения. Это школы научного управления, административного управления, человеческих отношений и науки о поведении, а также науки управления, или количественных методов.
  2. Процессный подход рассматривает управление как непрерывную серию взаимосвязанных управленческих функций.
  3. В системном подходе подчеркивается, что руководители должны рассматривать организацию как совокупность взаимозависимых элементов, таких как люди, структура, задачи и технология, которые ориентированы на достижение различных целей в условиях меняющейся внешней среды.
  4. Ситуационный подход концентрируется на том, что пригодность различных методов управления определяется ситуацией. Поскольку существует такое обилие факторов как в самой организации, так и в окружающей среде, не существует единого «лучшего» способа управлять организацией. Самым эффективным методом в конкретной ситуации является метод, который более всего соответствует данной ситуации.

Организация как функция управления представляет собой организационную деятельность, которая включает в себя распределение ресурсов, заданий и внедрение процедур, призванных обеспечить выполнение этих заданий.

Организационную деятельность осуществляет руководитель любого ранга. Однако не каждый из них выполняет эту работу достаточно эффективно. Как показывает практика, не существует одной правильно выбранной организационной процедуры. Главное для любого руководителя организации, – это научиться выявлять, выстраивать и проверять на практике те методы организации, которые соответствуют поставленным задачам и целям коллектива.

Один из принципов организационной деятельности – централизация управления при одновременной передаче на максимально низкий уровень структурной иерархии полномочий и ответственности по принятию оперативных решений. Данный принцип говорит о рациональном соотношении централизации и демократизации, которые имеют свои плюсы и свои минусы. Плюсы централизации:

—       организация существует как целое, при этом отдельные части подчиняются целому;

—       успешная координация;

—       эффект специализации;

—       минимальные затраты на процедуру принятия решений;

—       унификация и стандартизация документооборота.

В то же время у демократизации также имеются свои плюсы:

—       приближает решение к исполнителям;

—       усиливает мотивацию и создает рабочий настрой;

—       рождает готовность к сотрудничеству;

—       противодействует бюрократии;

—       усиливает ответственность.

Организация – одна из функций управления; по сути, это форма разделения труда по принятию и реализации управленческих решений. Иногда говорят об организации в более узком смысле – в смысле организации производства. В этом случае можно сказать, что организация производства – это комплекс мер по эффективному сочетанию трудовых процессов с материальными и нематериальными факторами производства.

В годы советской власти, в условиях дефицита специалистов сложился особый тип организационной деятельности. «Если будут искать, – говорили руководители советского государства, – директора, который знает все наши машины, то толку не будет. Если директор настоящий коммунист, то он через три месяца будет знать все, что ему нужно. “Красные директора” зачастую понятия не имели о промышленности, а стали сразу управлять производством, потому что они звали к себе представителей рабочих, инженерной интеллигенции и говорили: “Товарищи, вот какие стоят вопросы. Как надо их решать?” И товарищи подсказывали верное решение. Директор – это, прежде всего, большой организатор на предприятии. Если он правильно организует массы, советуется с массами, опирается на коллектив, то он любое задание выполнит»[1]. Такая политизация в управлении приводила к командно-административ­ному типу организации. Как показала практика, такой тип организации хорошо проявил себя в экстремальных условиях войны (Гражданской, Великой Отечественной) и периода восстановления разрушенного войной хозяйства.


[1] См.: Экономическая газета. – 1963. – № 1.

«Организация» как функция управления имеет несколько толкований. Например: организаторская деятельность имеет особое значение для работы руководителя. Организаторская функция главным образом предполагает распределение ресурсов, заданий и внедрение процедур, призванных обеспечить выполнение задач организации. Есть мнение, что процессы коммуникации, в которых участвуют работники аппарата управления, являются жизненно важными связующими звеньями между руководителем и его подчиненными, между руководителями одного уровня, между организацией и внешней средой[1].

В начале ХХ столетия организационным проблемам уделялось особенно много внимания. Возможно, это было связано с рядом социальных революций, прошедших в странах Европы.

Уникальное время сопровождалось удивительными требованиями к организаторам производства и труда. Руководители Советского государства были убеждены, что руководитель любого ранга должен обладать высоким уровнем политического развития. Сама организационная деятельность представляет собой процесс, который осуществляет руководитель любого ранга. Однако не каждый из них выполняет эту работу достаточно эффективно. Более того, наполнение этой функции в различных организациях, на разных ступенях управленческой лестницы, в различные исторические эпохи развития управленческих отношений различны.

Опыт построения и функционирования различных по характеру предприятий (экономических систем) позволили сформулировать ряд основных принципов организационного управления, в том числе:

1) единство распорядительства всеми ресурсами организации при одновременном расширении источников их получения;

2) централизация управления предприятием при одновременной передаче на максимально низкий уровень структурной иерархии полномочий и ответственности по принятию оперативных решений;

3) баланс ответственности и прав;

4) единство, четкость постановки, доступность и понятность финансовых и рыночных, маркетинговых целей по всей структуре;

5) простота структуры, в том числе малозвенность и четкость построения и управления;

6) эффективная система связей с другими подразделениями, включая обратную связь;

7) координация ответственности – на высшем уровне управления компанией;

8) гибкость, приспособляемость структуры в соответствии с динамикой рынка и стратегией фирмы.

Кроме того, на организационное управление влияют следующие группы факторов:

—      масштаб и структура самой организации;

—      технологические факторы, особенности технологического процесса производства товаров или услуг;

—      экономические факторы (например, снижение управленческих издержек);

—      человеческие факторы (социальная структура персонала и взаимоотношения между людьми).

Следовательно, организация будет эффективной тогда, когда она способна осуществлять свои цели, решать поставленные задачи, быстро реагировать на все изменения и приспосабливаться к новым условиям хозяйствования.

Эффективность организации управления

Эффективная организация управления и труда на предприятиях всегда были особым объектом внимания. Многие исследователи производительности труда занимались этой проблемой.

Впервые данную закономерность обнаружил и сформулировал итальянский экономист и социолог Вильфредо Парето (1848–1923). Впоследствии она получила известность как принцип Парето: «80 : 20 – в процессе работы за первые 20% расходуемого времени достигается 80% результатов, остальные 80% затраченного времени приносят лишь 20% итога». На его основе разработан и широко используется так называемый АВС-анализ, или метод Пареmо-диаграмм.

Математическая зависимость, которая легла в основу Принципа 80/20, была более ста лет назад, в 1897 году открыта тем же Вильфредо Парето. Его открытие называли по-разному, в том числе принципом Парето, законом Парето, правилом 80/20, принципом наименьшего усилия, принципом дисбаланса. В данном учебнике мы будем именовать его Принципом 80/20. Этот принцип оказал огромное, хотя и незаметное широкой публике, влияние на многих ныне преуспевающих людей, особенно бизнесменов, энтузиастов-компьютерщиков, специалистов отделов технического контроля и, таким образом, способствовал формированию того мира, в котором мы сейчас живем. Тем не менее Принцип 80/20 остается одной из величайших тайн нашего времени, и даже те немногие из осведомленных о нем, кто знает и применяет его, используют лишь небольшую долю его мощи.

Так что же обнаружил Вильфредо Парето? Так случилось, что он рассматривал распределение богатства и доходов в Англии XIX века. Он выяснил, что большая часть доходов и материальных ценностей принадлежит меньшинству людей в исследованных группах. Возможно, что для Парето не было в этом ничего удивительного. Однако он также установил два очень примечательных, по его мнению, факта. Во-первых, что существует неизменное математическое соотношение между численностью группы людей (в процентах от общей численности рассматриваемого населения) и долей богатства или дохода, контролируемой этой группой. Другими словами, если известно, что 20% населения владеют 80% материальных ценностей, то можно с уверенностью сказать, что 10% населения имеют приблизительно 65% материальных ценностей, а 5% населения – 50%. Для Парето главным здесь были не цифры процентного соотношения, а тот факт, что распределение богатства среди населения предсказуемо несбалансированно.

Во-вторых, находкой Парето, восхитившей его, было то, что данная схема дисбаланса оставалась неизменной для статистических данных, относящихся к различным периодам времени и различным странам. Будь то данные по Англии за любой период ее истории или доступные Парето данные по другим странам за разные периоды времени, выяснялось, что схема снова и снова повторяется, причем с математической точностью. Данный принцип действует и в региональной экономике. Например, на 100% субъектов Российской Федерации 20% являются самодостаточными.

Румынский экономист Юзас Юран сделал принцип Парето (или, как он иногда его называл, «принцип немногого, имеющего решающее значение») синонимом изыскания путей повышения качества продукции.

Нельзя не отметить, что организационная деятельность в управлении связана с организационной эффективностью. Эффективность в данном случае рассматривается как оптимальное соотношение производства, качества, результативности, гибкости, удовлетворенности, конкурентоспособности и развития. Все это рассматривается в контексте организационного поведения.

Различают три вида организационной эффективности. Индивидуальная эффективность отражает уровень выполнения задач конкретными служащими или членами организации. Подлежащие выполнению задачи являются частью рабочего процесса или должностных обязанностей в организации.

Обычно служащие работают в группах, следовательно, выделяется групповая эффективность. Ее можно рассматривать как простую сумму вкладов каждого участника коллективной организационной деятельности.

Организационная эффективность является синергетическим результатом деятельности участников процесса. Фактически основой существования организаций является их свойство выполнять бóльший объем работ, чем это возможно за счет индивидуальных усилий.

Эффективная управленческая деятельность включает ряд относительно самостоятельных процессов:

—              планирование эффективности, которое предполагает уточнение не только целей организации, но и методов их достижения;

—              организация эффективной деятельности: определение ответственности и полномочий каждого отдельного лица, определение работ, которые будут выполняться конкретным отделом;

—              руководство эффективностью, т. е. тесный и постоянный контакт руководства с исполнителями;

—              контроль эффективной деятельности практически существует для обеспечения совпадений запланированных и полученных результатов.

Таким образом, концепция организационной деятельности основана на предположении о том, что необходимость в управлении возникает в тех случаях, когда работа является специализированной и осуществляется двумя и более лицами. При таких обстоятельствах работа должна координироваться, что требует управленческих мероприятий. Следовательно, природа управленческой деятельности состоит в координации действий индивидов, групп и организаций посредством осуществления четырех управленческих функций: планирования, организации, руководства и контроля.


[1] Мильнер, Б.З. Теория организации. – М., 2001. – С. 143.

Функция регулирования – прерогатива государственных федеральных структур власти и управления. Функция координации – это специфическая функция управления. Она понимается как децентрализованная форма управления, субъектом которой являются специфические органы федерального и регионального уровня. Сочетание понятий «регулирование» и «координация» лучше рассматривать в контексте государственного регулирования и экономической координации. То и другое понятия имеют самостоятельное значение и дополняют друг друга. В конечном счете, регулирование – это нормативно-правовое воздействие на субъект собственности, а координация – это партнерство.

Следует заметить: это не игра в термины. Они отражают современную природу экономических процессов, которые разительно отличаются от времен конца 80-х годов ХХ столетия, когда административно-командная система управления обеспечивала плановую форму государственного регулирования и координации; от начала 90-х годов, когда им на смену приходят стихийное рыночное регулирование и полная потеря накопленных преимуществ планового ведения хозяйства. И только в начале нового тысячелетия осознаются преимущества государственного регулирования и экономической координации социальных процессов во всех регионах России.

Возникла принципиально новая проблема: рыночная самостоятельность и геополитическая суверенность большинства субъектов Федерации требуют согласования различных интересов и эффективного взаимодействия субъектов регионального развития. Это взаимодействие может осуществляться локально местными сообществами в форме самоуправления, регионально – органами, представляющими интересы крупных территориальных единиц и общегосударственно – в масштабах всей страны.

Не будет лишним напомнить, что идеологической доминантой регулирования является социальная ориентация, которую в широком смысле может обеспечить государство. Государственное регулирование в ряде случаев является обязательным. Там, где процессы, протекающие в обществе, не нуждаются в государственном воздействии, оно может регулировать общественные процессы косвенно.

Государственное регулирование территориального развития осуществляется всегда и везде. Целенаправленное регулирование территориального развития есть обязательная функция практически всех государств мира, и если государство не осуществляет такого регулирования, то это означает лишь, что либо проблем такого регулирования просто не существует (например, в Ватикане), либо государство не озабочено свои настоящим и будущим, либо оно бессильно.

Подобная проблема особенно хорошо видна на развитии северных территорий России. Они перестали служить объектом государственного регулирования и контроля. В результате интересы частных предпринимателей совершенно не согласованы с интересами государства. Ситуация складывается таким образом, что чем больше субъектов вовлечено в процессы северного развития, тем сложнее преодолеть информационную асимметрию между ними, добиться одинакового понимания, единой трактовки, одного видения существующих проблем, чтобы затем приступить к совместному их разрешению. Государство бессильно показать свою активную позицию.

Региональное государственное регулирование исключительно многообразно и многообъектно. Вертикальная и горизонтальная интеграция субъектов собственности и хозяйствования в рыночных условиях общественного воспроизводства не всегда поддается регулированию. Однако конечная цель ее может и должна находиться под государственным контролем.

В этом смысле государственное регулирование можно осуществлять, в частности, в виде государственной селективной поддержки отдельных регионов, которая представляет собой систему мер, осуществляемых органами государственной власти с целью:

—       стимулировать развитие тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития;

—       активизировать и поддерживать ресурсами социальную мобильность (миграцию) населения отдельных регионов;

—       способствовать формированию «точек и полюсов роста», учитывая ресурсные и геополитические особенности больших и малых территориальных образований.

Селективная поддержка социально-экономического развития регионов государством осуществляется не только для тех регионов, которые в этом крайне нуждаются, но и для тех, которые для этого действия наиболее готовы. Государство, как всегда, обеспечивает необходимое финансирование.

Новая координационная роль государственных структур в этом и в других случаях совместной деятельности с трудом проникает в сознание руководителей субъектов Федерации. Они видят решение проблемы в настойчивом экономическом лоббировании своих и частнопредпринимательских интересов в структурах федеральной власти. В то же время они игнорируют тот факт, что огромный резерв наращивания динамики и повышения эффективности экономического и социального развития их регионов заключен в обеспечении бесконфликтной координации действий и поведения основных субъектов хозяйствования региона или группы регионов.

Для современной российской действительности особую значимость имеют федеральное государственное регулирование и координация. Они приобретают тем большее значение, чем больше расходятся интересы отдельных регионов и чем больше последние нуждаются в их интеграции с помощью «внешней силы». Координация обладает относительной возможностью интегрировать действие и воздействие. Поэтому координацию можно рассматривать как совокупный вид деятельности и важнейшую функцию системы управления.

Специфика российской государственности такова, что при одновременном и далеко не одинаковом развитии рыночных отношений в регионах России возникает необходимость участия федеральных структур одновременно на трех уровнях управления. Во-первых, развитие и укрепление державных институтов и органов управления. Во-вторых, контролируемое расширение самостоятельности субъектов Федерации в выработке и реализации региональной социально-экономической политики, повышение их ответственности за ее результаты. В-третьих, контроль становления и развития системы местного самоуправления в качестве форм негосударственного управления.

Органы государственного управления, в том числе аппарат Президента Российской Федерации, исполнительные и представительные органы управления, региональные органы и органы местного самоуправления, общественные и коммерческие структуры управления постоянно менялись, конъюнктурно адаптируясь к требованиям времени. Это отнюдь не означает, что структура управления экономикой Российской Федерации объективно улучшалась. Этого не происходило по многим причинам, среди которых можно назвать и ту, что организационная структура управления в регионах и в центральных органах государственного управления не имела единой концепции. Правительство Российской Федерации не только не декларировало процесс формирования организационных структур и форм управления в регионе, но и практически упустило из виду возможности регулирования и контроля производства, численности населения, процессов взаимодействия администрации региона с населением.

Основными формами участия государства в регулировании регионального развития являются:

—       размещение федеральных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд;

—       разработка в рамках региональной диагностики и прогноза федеральных программ регионального развития с долевым государственным финансированием;

—       создание специализированного Центра федеральных программ по развитию регионов. Это позволит скоординировать хозяйственную деятельность регионов и интегрировать ее в Концепцию социально-экономического развития страны. Деятельность указанного Центра предполагает организацию работ по мониторингу социально-экономического развития регионов и создание центральных органов планирования и прогнозирования развития в составе Правительства Российской Федерации;

—       прямая поддержка региональных бюджетов в контексте их участия в Комплексной программе социально-экономического развития страны в ближайшей и отдаленной перспективе;

—       участие в крупных структурообразующих инвестиционных проектах с привлечением заинтересованных инвесторов с помощью конкурсов и контрактов.

Поскольку Россия сохранила государственный сектор в экономике, то многие отрасли, такие как металлургия, железные дороги, связь, должны регулироваться и координироваться Правительством, государственными корпорациями и выполнять функции государственного управления. Иначе говоря, все естественные монополии должны находиться в управлении государственными структурами. Это очевидно, но, к сожалению, не факт.

Регулирование территориального развития осуществляется в виде государственной селективной поддержки отдельных регионов. Эта поддержка как совокупность специальных мер призвана:

– во-первых, с помощью ресурсов (и других стимулов) обеспечить развитие тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать как самообеспечивающая система;

– во-вторых, создавать условия для возникновения и функционирования национально значимых «полюсов роста» (ресурсных и машиностроительных комплексов, технопарков, ТПК и т. п.);

– обеспечивать выполнение отдельными территориями общегосударственных функций (содержание объектов и отраслей федерального значения: оборонных комплексов, закрытых территориальных образований и т. д.);

– в-четвертых, формировать и поддерживать специфические организационно-правовые территориальные структуры: федеральные округа, свободные экономические зоны и т. п.

Государственное регулирование регионального развития обусловлено заинтересованностью субъектов Федерации в этом. При расширении рыночных отношений и предоставлением регионам большей самостоятельности неизбежно возрастает значение региональных экономических интересов. Повлиять на них можно двояко: прямо или косвенно.

Государственное регулирование социально-экономического развития регионов и экономическая координация данного процесса осуществляется в следующих направлениях:

– координация с помощью главы Правительства РФ;

– координация с помощью специализированных министерств;

– координация с помощью дополнительных органов территориального управления;

– создание периферийных служб регулирования и координации.

При изменении политической схемы выборов глав администраций субъектов Федерации возрастает значение главы Правительства РФ (Премьер-министра) в качестве координатора программ социально-экономического развития регионов России.

Известно, что процесс координации и регулирования проходит в двух векторах управления: вертикальном и горизонтальном интегрировании. В первом случае наблюдается тенденция сосредоточения в руках Премьер-министра специальных управленческих функций. При них образуются специальные службы, организованные в виде министерств и ведомств, государственных межведомственных комиссий. Подобное явление объясняется ростом горизонтальной специализации, тогда как министерства создаются как следствие вертикальной специализации управления.

Функциональная координация

Она осуществляется под руководством Президента или Премьер-министра с помощью функциональных министерств и ведомств. Если глава исполнительной власти должен на практике обеспечить межведомственную координацию, что является его конституционной обязанностью и соответствует логике управления, то у него не всегда есть для этого реальные возможности и средства. Функциональная координация осуществляется под его эгидой, но при посредничестве специальных органов.

Классическая разновидность функциональной координации обеспечивается двояко: экономически и интеллектуально.

Экономическая координация состоит в обеспечении единства действий правительства (специализированных министерств), их финансовой и материальной направленности. В системе министерств отсутствует координационный центр, обеспечивающий согласованность их действий. Складывается ситуация, когда инвестиционная политика каждого министерства не имеет согласования с политикой ряда других министерств и ведомств.

В ряде правительственных структур стран Европы существует центр, осуществляющий экономическую координацию. Он называется Генеральный секретариат правительства. В него входят четыре службы: законодательная, занимающаяся оформлением проектом законов и декретов; служба подготовки заседаний правительства; служба связи с парламентом, которой поручено хранение законопроектов и передача принятых законов в СМИ для публикации; служба изучения и документации.

Возможно, нет необходимости копировать структуру органов координации, которые действуют в европейских странах, однако и в нашей системе управления подобная проблема существует и ее необходимо разрешить. Это касается, к примеру, согласованного финансирования федеральных и региональных целевых комплексных программ. Инвестиционная деятельность субъектов Федерации не имеет единого критериального подхода.

Экономической координации в регионе свойственная определенная противоречивость, которая вытекает, прежде всего, из объективных противоречий между интересами: разных групп населения; личными и общественными; отраслевыми и региональными; региональными и межрегиональными. Единство всех видов региональных интересов может быть обеспечено путем проведения большой организационной работы по согласованию и сглаживанию существующих противоречий. В конечном счете, речь идет о согласовании (государственном регулировании и экономической координации) деятельности различных субъектов собственности и хозяйствования: от казенных, совместных до широкого круга частнопредпринимательских структур и фирм.

Экономическая координация таких сфер деятельности, как здравоохранение, образование, рекреация и туризм, проходит довольно противоречиво. Многое зависит от собственного регионального бюджетирования. Однако в компетенции государственных федеральных структур находятся такие финансовые источники, как дотации, субвенции, региональные фонды поддержки, с помощью которых осуществляется необходимая финансовая деятельность федеральных структур исполнительной власти.

Интеллектуальная координация. Ее главная особенность – переговоры. В нашей стране, как и в большинстве стран мира, создаются и действуют многосторонние комиссии. Их многообразие зачастую удручает, однако без них не может работать никакая межведомственная структура управления. Она настолько противоречива, насколько и полезна.

Встречи представителей заинтересованных министерств, создание межведомственных комиссий, состав которых стал более или менее классическим, – это координация на основе обмена мнениями, дающая министерствам основания для выводов. В зависимости от предоставленных межведомственных комиссиям полномочий они могут принимать административно-правовые или рекомендательные решения. Чаще всего межведомственные комиссии создаются для обмена мнениями или получения необходимой методической помощи при реализации принятого решения.

Встречи представителей заинтересованных министерств, состав которых становится классическим, – это каждый раз повторяющаяся схема обмена мнениями, где доминантой служит функциональная задача. Например, при решении вопросов экономической безопасности Российской Федерации наблюдается ведомственная разобщенность, прежде всего, в службах наблюдения и контроля исходных данных. В результате затруднен мониторинг экономической безопасности. В соответствии с основными задачами и направлениями деятельности образуются межведомственные комиссии Совета Безопасности по функциональному или региональному признаку на постоянной или временной основе. В их числе – межведомственные комиссии по проблемам оборонно-промыш­ленного комплекса, охраны здоровья населения, федеральной конституционной безопасности, информационной безопасности, экологической безопасности, по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией, экономической безопасности.

Единственная и труднопреодолимая сложность подобной координации – институционализировать координацию, т. е. создать постоянный орган с подчинением Президенту или Премьер-минист­ру. Полномочия подобного органа должны быть хорошо продуманы и четко сформулированы.

В условиях административной реформы интеллектуальная координация (создание коллегиальных органов управления) приобретает принципиальное значение. Бесконечное и слабо аргументированное реформирование министерств и ведомств, уменьшение и увеличение их числа, восстановление и упразднение одних и тех же управленческих структур – все это обостряет значение межведомственных комиссий как средства координации еще не устоявшихся, но уже изменившихся функций управления. Различные органы коллегиального управления в этом случае являются эффективным средством координации сотрудничества. Они позволяют лучшим и кратчайшим путем одновременно информировать широкий круг участников управления, знакомиться с их точками зрения и предложениями, распределять задания и обсуждать проблемы.

Следует иметь ввиду, что число межведомственных комиссий за последние годы стало быстро расти. Чтобы преодолеть этот парадокс координации, стали создавать правительственные комиссии, которые, в свою очередь, координируют работу действующих межведомственных комиссий. Так, например, распоряжением Правительства Российской Федерации[1] был утвержден состав Правительственной комиссии по вопросам экономической интеграции, образованной постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2004 года № 215 «Об упорядочении состава координационных, совещательных, иных органов и групп, образованных Правительством Российской Федерации».


[1] См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2004 г. № 1359-р, г. Москва // СЗ РФ. – 2004. – № 17. – Ст. 1658.

Координация при помощи дополнительных
органов управления

В управленческой деятельности наряду с координацией путем обмена мнениями (межведомственные комиссии) под руководством главы государства все большее развитие получает координация при помощи дополнительных (специализированных) органов. Такой способ координации в наибольшей степени отвечает современным требованиям административного управления.

С конца 1990-х гг. большинство ключевых министерств имеют территориальные органы межрегионального уровня. Создан промежуточный (между федеральным и субъектно-федеральным) орган государственного административного управления, тем самым произошла рационализация структуры управления в соответствии с масштабом управляемости.

Административная реформа в Российской Федерации, безусловно, назрела. Однако сложность ее реализации заключается в «размытости» функций органов управления, которые подчинены непосредственно Президенту Российской Федерации, его Администрации, и функций Правительства РФ. С изменением статуса представителя Президента и созданием федеральных округов многие функции административного управления приобретают расплывчатый характер. В настоящее время на полномочного представителя Президента Российской Федерации возложены следующие функции:

1)   обеспечивать координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

2)   анализировать эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносить Президенту Российской Федерации соответствующие предложения;

3)   организовывать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

4)   разрабатывать совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

5)   согласовывать кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти;

6)   организовывать контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

7)   согласовывать проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;

8)   принимать участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

9)   организовывать по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа.

Перечень функций, возложенных на полпреда Президента в федеральном округе, в большей своей части дублирует перечень функции административного управления Правительства Российской Федерации. Данная ситуация требует четкого разграничения полномочий и предметов ведения между данными государственными структурами управления.

К примеру, в задачи полпреда входит организация контроля исполнения в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти. Аналогичная задача стоит и перед правительственными структурами государственного управления. В результате неясного статуса взаимодействия указанных уровней управления либо происходит дублирование функций, либо затрудняются функции полпреда в федеральном округе и Правительства РФ по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Некая группа людей должна соответствовать нескольким обязательным требованиям, чтобы считаться организацией. К ним относятся:
—      наличие по крайней мере двух людей, которые считают себя частью этой группы;
—      наличие по крайней мере одной цели (т. е. желаемого конечного состояния или результата), которую принимают как общую все члены данной группы;
—      наличие членов группы, которые намеренно работают вместе, чтобы достичь значимой для всех цели.

Соединив в одну эти существенные характеристики, мы получаем важное определение: организация – это группа людей, деятельность которых сознательно координируется для достижения общей цели или целей.

Для большей точности отметим, что приведенное выше определение справедливо не просто для организации, а для формальной организации. Существуют также неформальные организации, группы, которые возникают спонтанно, но где люди вступают во взаимодействие друг с другом достаточно регулярно. Неформальные организации существуют во всех формальных организациях, за исключением, быть может, очень маленьких.

Контрольные вопросы и задания

  1. В чем значение государственного регулирования?
  2. Определите терминологическое различие понятий «регулирование» и «координация».
  3. В чем стратегическое значение государственного регулирования и экономической координации?

Глава III. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В УПРАВЛЕНИИ 1. Система государственного управления и организационные отношения

Принципы организации государственного управления

Среди принципов организации государственного управления необходимо выделить такие, как разделение труда, иерархичность, сочетание централизации и децентрализации, единоначалие, сочетание федерального, регионального и муниципального управления. Большую часть принципов управления была разработана классиками науки об организации М. Вебером и А. Файолем. Они продолжают разрабатываться и отечественными исследователями, тем более, что интеллектуализация производства и управления становится очевидной тенденцией, при которой знания превращаются в ключевой ресурс развития (в том числе любой организации).

Принципы разделения управленческого труда, иерархичность, сочетание уровней управления и возрастающая сложность в начале ХХ столетия были тесно связаны с бюрократизацией управленческих отношений. С развитием научно-технического прогресса в производстве и управлении, с усилением демократических методов управления и коммерциализацией отношений в обществе в целом произошли существенные изменения в содержании указанных принципов государственного управления.

Так, принцип разделения управленческого труда означает распределение функциональных обязанностей между участниками управленческого процесса в соответствии с компетенцией каждого уровня управления. Иначе говоря, данный принцип является одновременно принципом субсидиарности.

Иерархичность как принцип управления всегда сопровождался разграничением полномочий и ответственности по всей технологической цепочке реализации функций. Формируется скалярная (от лат. skalaris – ступенчатый) цепочка, звенья которой контролируются в иерархической последовательности, и их деятельность оперативно корректируется вышестоящими структурами.

Принцип сочетания централизма и децентрализма всегда вызывал трудность при его реализации, потому что оптимизировать их взаимодействие очень трудно. С одной стороны, в процессе федеративного строительства централизм позволяет выделить общие для государства цели и организовать их выполнение. С другой стороны, централизм нуждается в коррекции на развивающуюся в стране или регионе демократию. Так, настоящее время многие регионы (субъекты Федерации) страны оправдываются существованием депрессивной экономики, хотя она зачастую порождена пассивностью руководства администрации, а не отсутствием концепции развития или амбиций централизованного государственного управления.

Особое значение имеет принцип сочетания федерального, регионального и муниципального управления. Его реализация во многом зависит от принятия федеральных законов, таких как Закон «О разграничении полномочий и предметов ведения субъектов государственного управления» и Закон «Об общих принципах работы местных органов самоуправления». Он тесно связан с принципом субсидиарности. Здесь особенно важно решать управленческие проблемы там, где они возникают и в соответствии с объемом и уровнем компетенции органа управления.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 16 мая 2003 года настоятельно рекомендуется осуществление административной реформы. В соответствии с этим 21 июля 2003 года принят Указ Президента Российской Федерации № 792 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах». В нем выделены основные направления административной реформы:

—       ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

—       исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

—       развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

—       организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

—       завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти[1].


[1] См.: Российская газета. – 2003. – 25 июля.

Принципы государственного управления далеко не полностью могут реализовать поставленные обществом цели. Известно, что частный капитал, частная инициатива населения во многом могут способствовать реализации государственных задач. К сожалению, большая часть населения страны достаточно пассивно реагирует на государственные методы работы. А задействовать человеческий фактор – это гарантия быстрой стабилизации социально-экономического развития страны. Примером могут служить страны с высоким уровнем развития, где эта проблема была решена.

В 70-е и 80-е годы XX века организационные отношения в СССР отличались застоем. Многочисленные попытки оживить мотивационный механизм административной системы управления не дали положительного результата. Так, организационно-экономическая реформа 1964 года предполагала значительно ослабить административное управление, расширить принципы демократического централизма, уменьшить число отчетных показателей производственной деятельности предприятий, снять административное давление на их хозрасчетную деятельность.

Реформа управления в 1974 году предполагала: широкие организационные изменения в системе управления, в частности, создание отраслевых производственных объединений, научно-произ­водственных объединений; значительное расширение хозяйственной самостоятельности большинства предприятий, превращение их в крупные и крупнейшие производственные комбинаты, обладающие самостоятельными программами развития.

Региональные органы управления также находились в поисках рациональной системы управления, при которой возможно больше получить финансовой свободы. Широкое признание получил так называемый Потийский эксперимент (по названию г. Поти Грузинской ССР, более подробно см. с. 44–45), в соответствии с которым все социально-экономические результаты местных органов власти зависели от собственной деятельности, а средства, полученные от нее, оставались в ведении этих органов. После этого в стране получил широкое распространение региональный хозяйственный расчет. Несмотря на указанные организационные мероприятия, положение в экономике не улучшалось. Более того, в стране назревало недовольство населения социально-экономическим положением.
В структуре действий организация выступает в виде организационных отношений. В процессе общественного производства, обмена и потребления материальных ресурсов можно выделить экономические, технологические, социальные, правовые, культурные и другие организационные отношения.
С точки зрения процесса управления все организационные отношения можно сгруппировать вокруг четырех крупных блоков:
1)    организационно-политические отношения (федеративное государственное строительство);
2)    организационно-экономические отношения (экономический механизм, действующий в обществе);
3)    организационно-социальные отношения (парадигма организации: отношении собственности);
4)    организационно-технологические отношения (ресурсная и технологическая составляющая).
Указанные блоки организационных отношений имеют широкий спектр взаимных связей, которые, в свою очередь, могут быть:
—       формальные и неформальные;

—       легитимные и противоправные;

—       свободные и административные;

—       равные и неравные;

—       зависимые и независимые;

—       последовательные и параллельные;

—       устойчивые и неустойчивые;

—       дискретные и непрерывные;

—       жесткие и мягкие;

—       притягивающие и отталкивающие;

—       центростремительные и центробежные;

—       совместимые и несовместимые;

—       эквивалентные и неравнозначные;

—       детерминированные и стохастические;

—       вертикальные и горизонтальные;

—       диффузные и локализованные;

—       симметричные и асимметричные;

—       централизованные и децентрализованные.

 

2. Организационно-политические отношения

Организационно-политические отношения представляют собой отношения государственного строительства. Они могут строиться по вертикали и горизонтали. С первых дней формирования нового федеративного Российского государства встала проблема вертикали власти. Десятилетний поиск организационной формы укрепления властной вертикали привел к созданию института представителей Президента в семи федеральных округах. Отношения по горизонтали были направлены на формирование и реализацию региональной политики Российской Федерации. Федеральные органы управления достаточно активно стали делегировать хозяйственные и производственные функции региональным структурам управления, при одновременном финансовом контроле за формированием бюджетного федерализма.

Обеспечение единого территориального пространства – важнейшая цель государственной региональной политики. В то же время девять автономных округов (за исключением Чукотского) входят в более крупные территориальные единицы. Например, Ненецкий автономный округ входит в Архангельскую область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа включены в состав Тюменской области и т. д. Но в соответствии с Конституцией Российской Федерации и часть территории (автономный округ), и целая территория (край, область) являются равноправными субъектами Федерации. В чем здесь причина? Либо это ошибка управления высших органов власти РФ, которые не смогли сопротивляться региональным элитам, претендующим на рост их политических амбиций. Либо политическое руководство того времени просто не понимало последствий такого рода преобразований. В результате мы получили в стране уникальную административно-территори­альную асимметрию: слабые в экономическом отношении и малочисленные республики получили политические прерогативы перед донорами – экономически устойчивыми и ресурсно богатыми крупными субъектами Федерации.

Мировой опыт административного управления доказывает, что политические потрясения, революции и империи практически ничего не изменили в трех основных административных институтах: централизации, опеке и административной юстиции.

Чиновничий аппарат государства практически приватизировал исполнительную власть, что привело к расцвету коррупции, взяточничества, криминальным формам захвата собственности. Организационная структура государственного управления соответствовала этому факту и была направлена на защиту интересов крупного коррумпированного капитала. Потеря экономических «высот» и формирование «купленного» административного аппарата и депутатских мест в Государственной думе значительно осложнили государственное регулирование социально-экономического развития страны.

3. Организационно-экономические отношения

Одним из распространенных корпоративных методов территориального управления была организация межрегиональной структуры управления – советов народного хозяйства (совнархозов).

За сравнительно короткий период своего существования (1957–1965 гг.) совнархозы проделали большую работу по территориальной организации производства. Были ликвидированы тысячи мелких полукустарных предприятий с передачей их плановых заданий другим современным предприятиям. Сложилась система внутрирегионального кооперирования, когда промышленное строительство велось по принципу комбинирования и кооперирования производства, т. е. с использованием преимуществ территориальной близости предприятий. Это позволило не только повысить специализацию предприятий. Главное – появилась возможность быстро концентрировать и использовать ресурсы в наиболее важных направлениях, осуществлять масштабные мероприятия по развитию социальной инфраструктуры.

Практика работы совнархозов показала их преимущества в решении проблем развития производственной и социальной инфраструктуры, создания на местах мощной строительной базы. Однако, несмотря на позитивный опыт, после 1965 года совнархозы были упразднены, и была восстановлена отраслевая система управления. Отказ от совнархозов объяснялся тем, что дробление экономики на большое количество территориальных хозяйственных образований (к 1965 году их число превысило 100) привело к снижению возможностей внутриотраслевой координации, ослабило темпы научно-технического прогресса, уменьшило возможности государства в реализации крупных программ. Главная же причина, по мнению многих ученых-регионалистов1, заключалась в том, что усиление роли регионов подрывало основы централизованной административно-командной системы, ослабляло возможности политического и хозяйственного диктата.

Начало 80-х годов XX века ознаменовалось усилением интереса к территориальному аспекту управления. Стали возникать и развиваться новые экспериментальные формы территориального управления, базирующиеся как на официальных, так и на общественных организациях, стал создаваться инструментарий территориального управления.

Преимущества корпоративных методов управления хорошо проявили себя еще в советский период социально-экономичес­кого развития. Новизна экспериментальных форм заключалась в организации при местных органах власти специальных структур, в хозяйственном управлении которых находились предприятия, выпускающие продукцию межотраслевого назначения или товары народного потребления.

Во многих странах Востока и Запада в последние годы широкое распространение получили методы корпоративного управления: межрегиональные структуры – так называемые узлы стабилизации и развития. Суть их состоит в том, что в менее развитых районах (регионах) специально выделяются территории, на которых совместными усилиями государства, местных властей, частного сектора и иностранных инвесторов формируются новые территориально-производственные образования (ТПО). Последние становятся «полюсами роста» (очагами развития, узлами стабилизации) для данных регионов.

Исторические прецеденты территориального социально-экономического и эффективного развития в советской России могут служить полезным уроком для современных организационных форм управления экономикой региона. Таковым является имевший место в отечественной практике совершенствования территориального управления эксперимент, прошедший в г. Поти (Грузинская ССР), начавшийся в 1981–1982 гг. и получивший название «Потийский эксперимент».

В результате указанного эксперимента был разработан новый корпоративный механизм комплексного экономического и социального развития города на основе рационального сочетания отраслевого и территориального принципа управления. Новый хозяйственный механизм способствовал решению не только конкретных проблем г. Поти, но и аккумулировал опыт типичного механизма совершенствования экономического и социального развития территорий (в частности, улучшение координации деятельности предприятий и организаций, укрепление финансовой базы местного хозяйства, рациональное использование трудовых и материальных ресурсов, увеличение производства и расширение ассортимента товаров народного потребления и др.).

Главными особенностями Потийского эксперимента были:

—       создание при местной власти специализированной организационной структуры, способной на практике осуществлять расширяющиеся функции местных органов государственного управления в области хозяйственного и культурного строительства, а также централизовать выполнение отдельных производственно-хозяйственных функций предприятий и организаций;

—       использование эффективного финансового механизма и системы экономического стимулирования, обеспечивающих рост заинтересованности городских органов управления, а также предприятий и организаций в улучшении конечных результатов функционирования хозяйственного комплекса города;

—       существенное расширение возможностей местных органов в осуществлении текущего и перспективного планирования, контроля за выполнением планов на подведомственной территории, в обеспечении кооперации и взаимодействия предприятий города.

Историческим уроком современного управления экономикой региона являются развивающиеся рыночные отношения. Они включают систему, состоящую, как минимум, из четырех взаимосвязанных блоков.

Первый блок отношений – государственное регулирование экономических отношений. Без регулирующего воздействия государственных структур управления в нашей стране, как, впрочем, и в большинстве развитых стран, экономика эффективно работать не будет. Государственное воздействие необходимо, в частности, для создания антимонопольного механизма хозяйствования, поддержки малого и большого бизнеса, применения налоговой политики в интересах государства и налогоплательщика, жесткого разграничения компетенций Федерации и ее субъектов и др. Стратегическое значение государственного регулирования экономики является бесспорным преимуществом и результатом международного опыта взаимоотношений государства и предпринимательских структур.

Второй блок отношений – самостоятельный товаропроизводитель. Он – основа рынка, и если его самостоятельности препятствуют, то рыночные отношения теряют свой классический смысл или перемещаются в сферу теневой экономики. Здесь следует особенно подчеркнуть конституционную свободу предпринимательства и предпринимателя. Никто не может препятствовать их деятельности, если она не противоречит закону.

Третий блок отношений – система социальной защиты. Она особенно важна, когда меняются принципы формирования бюджетов (государственного, регионального, местного и семейного), стереотипы и прерогативы социального и экономического развития страны.

Четвертый блок отношений – инфраструктура рынка как основа эффективного функционирования самостоятельного товаропроизводителя. Здесь должны сформироваться совершенно непривычные для старой системы управления различные виды рынка: рынок товаров (биржи, ярмарки и др.), рынок средств производственного назначения, рынок финансовых средств (биржи, фонды), рынок труда, рынок жилья, а также банковская система, управленческая инфраструктура (информационное обеспечение управленческих решений).

Можно спорить о составляющих каждого из указанных блоков системы управления рыночной экономикой, но существование именно этих четырех взаимодействующих блоков системы – аксиома.

Контрольные вопросы и задания

  1. Дайте формулировку организационным отношениям.
  2. Какова система организационных отношений?
  3. Организационно-политические отношения связаны с государственным строительством. Каким образом они корреспондируются между собой?
  4. Организационно-социальные отношения – это социальные стандарты и национальные проекты. Каковы их параметры и перспективы?
  5. Специализация региона всегда связана с его научно-тех­ническим потенциалом. Каким образом государственные органы управления используют эти региональные организационные преимущества?

1 См., например: Верт, Н. История советского государства. – М., 1994; Штульберг, Б.М., Введенский, В.Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. – М., 2000.

Глава IV. ЗАКОНЫ, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩИЕ ФУНКЦИОНИPОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ — 1. Особенности законов в социальных системах

Исследованием законов организации в обществе на самых различных уровнях и сферах занимались давно. Их формулировка отличалась серьезными обобщениями общественных отношений. Но они исследовались и на обыденном уровне. Наиболее популярными трактовками общественных законов были законы Паркинсона и законы Мерфи. Каждый из указанных научных выводов заслуживает самостоятельного изучения.

Понятия «зависимость», «закон», «закономерность»
В любой организации имеются управляемые, частично управляемые и неуправляемые процессы. Каждый процесс включает четыре составляющие:
– входное воздействие (вход) (поступающая информация, распоряжение руководителя);
– преобразование входящего воздействия (обработка входа воздействия по известным или новым алгоритмам);
– результат преобразования – ввод воздействия (управленческое решение или исполнительское действие самого руководителя);
– влияние результата на входное воздействие (корректировка алгоритма обработки начального входного воздействия или изменение его значения).

Между входным воздействием и выходным результатом имеется зависимость, которую можно представить в различном виде: табличном, графическом, формульном, словесном.

Зависимости могут быть объективными (формируются независимо от воли и сознания людей) и субъективными (формируются людьми для реализации глобальных целей организации или страны); кратковременными (например, зависимость выбора вариантов решения оперативного планирования от имеющегося времени) и долговременными (например, зависимость заработной платы работника от его производительности); моральными (связаны с соблюдением в обществе норм повеления человека, идеалов добра и зла) и аморальными (связаны с обычаями и традициями, так или иначе нарушающих права человека. Эти зависимости проявляются в незаконных общественных формированиях или в организациях, находящихся в неестественных условиях существования.

Таким образом, все решения и поступки человека так или иначе подчиняются некоторым осознанным или неосознанным зависимостям.

Закон – это зависимость, которая либо зафиксирована в законодательных документах и является общепринятой нормой для большой группы людей или организаций (такие нормы есть в Библии, Коране); либо получила признание и поддержку авторитетных ученых (законы организации).

Закономерность является частью закона. Закон или закономерность с позиций менеджмента можно представить как связь целей управления со средствами и методами их достижения. Таким образом, закон имеет механизм действия и механизм использования. Механизм действия заключается в формировании зависимости выходных параметров от входных, а механизм использования – это набор правил и норм для реализующего механизм действия работника с указанием перечня его прав и ответственности.

Законы организации
Законы организации имеют в своем составе общие и особенные части. Общая часть закона имеет механизм действия, независимый от географического расположения, страны, сферы деятельности организации, а особенная – это та часть закона, которая не меняет его сути и отражает особенности организации как социальной системы. (Например, общий уровень культуры и профессиональной подготовки).

Законы играют решающую роль в теории организации, в том числе образуют теоретический фундамент, способствуют переходу от эмпирического подхода к профессиональному, позволяют правильно оценить возникающую ситуацию и анализировать зарубежный опыт.

Законы организации по важности делятся на два уровня:
– основополагающие (законы синергии, самосохранения, развития);
– менее важные (информативности-упорядоченности, единства синтеза и анализа, композиции и пропорциональности, специфические законы социальной организации).

2. Основополагающие законы организации

Закон синергии
Любая организация характеризуется следующими элементами: производительностью, заинтересованностью, научным потенциалом, отношением к внешней среде, микроклиматом в коллективе, кадровым потенциалом, техническим потенциалом, перспективы развития, имидж. Они определяют потенциал организации, ее способность к деятельности. Процесс существенного усиления или ослабления потенциала материальной системы называется синергией.

Закон: для любой организации существует такой набор элементов, при котором ее потенциал всегда будет либо существенно больше простой суммы потенциалов входящих в нее элементов (людей, компьютеров), либо существенно меньше.

Задача руководителя заключается в том, чтобы найти такой набор элементов, при котором синергия носила бы созидательный характер. (Пример. Можно ли создать молодую семью, потенциал которой всегда будет в области созидательной энергии? Ответ: очень трудно, так как не все элементы необходимые для синергии, подвластны сфере управления семьи – пьющие родители, влияние внешней среды и т. п.)

Создание корпоративного предприятия, как правило, осуществляется за счет слияния. В этом случае предприятие, вошедшее в корпорацию, дополняет технологическую цепочку услуги. В результате технология услуги качественно (в некоторых случаях, и количественно) возрастает. Это представляет собой синергетический эффект, который характеризует превышение стоимости нового образования над суммой стоимости составляющих частей. Причем количество вошедших в корпорацию не обязательно связано с количеством источников экономического роста. Эффект от слияния (в том числе и прибыль) может быть за счет качества услуг.

Синергетический эффект в нашем случае может иметь несколько типов: операционная синергия – что соответствует сокращению энергетических затрат, финансовая синергия – снижение финансовых затрат, управленческая синергия – замена руководства и создание более эффективного менеджмента.

Заранее спроектировать условия достижения синергии достаточно трудно. Также трудно оценить возможное увеличение общего потенциала организации.

Измерение синергетического эффекта пока не производится. Однако проводятся накопления статистических данных о влиянии синергии, формируются простейшие модели условий ее достижения.

Для успешной реализации закона синергии существует ряд методов. Метод «вопросы и ответы» наиболее прост в организационном исполнении, его реализация может быть частично формализована с помощью компьютера путем создания информационной базы возможных вопросов, ответов и последствий их реализаций. Весьма перспективен метод «конференция идей», в основе которого лежит стимулирование процесса мышления на уровне сознания. С обычной конференцией здесь мало общего. Основные принципы данного метода:
– число участников от 4 до 12;
– запрещаются насмешки, критика, даже позитивная; для обсуждения формулируются одна – две зависимые друг от друга задачи;
– продолжительность конференции 30–50 мин; ведется запись всех предложений, в том числе и абсурдных.

В США распространен метод «мозговой атаки», в его основе лежит стимулирование подсознания, который является неиссякаемым источником человеческого духа, появления блестящих идей.
Все методы должны быть направлены на усиление действий закона синергии.
Закон самосохранения
Теоретической основой для анализа общего состояния организации является закон самосохранения.

Закон: каждая материальная система (организация, коллектив, семья) стремится сохранить себя (выжить) и использует для этого весь свой потенциал (ресурс).
В аналитическом виде данный закон имеет следующий вид:
Ri > ? (V1i + V2i);
где Ri – потенциал (ресурс) организации в области i (экономика, политика, финансы и так далее), способствующий ее развитию;
V1i – ресурс внешнего разрушительного воздействия;
V2i – ресурс внутреннего воздействия, стремящегося ликвидировать организацию или нанести ей ощутимый вред.
Таким образом, общая сумма созидательных ресурсов организации должна быть больше суммы внешних и внутренних разрушительных ресурсов.

Левая часть в формуле называется «энергией удержания», а правая – «энергией ликвидации». Энергия удержания должна быть больше, чем энергия ликвидации.
Для анализа положения организации очень важен показатель «уровень самосохранения» (УР). Он вычисляется по формуле: разность ресурсов удержания и ликвидации поделить на суммарный объем ресурсов удержания (УР= (У-Л / У) * 100%).

Представляют практический интерес семь уровней самосохранения. (В них встречаются такие характеристики, как «организацию следует немедленно ликвидировать» или же «нормальная, благоприятная ситуация в рыночной экономике».)
Как поддерживать на достаточном уровне или увеличить положительный ресурс организации (то есть ресурс удержания)? Этого можно добиться за счет правильной работы с внешней средой. Здесь существуют и используются четыре стратегии.

Пассивно-индивидуальная стратегия. Основана на ожидании партнеров и предложений для заполнения свободных ниш в деятельности сторонних организаций. Эта стратегия предполагает проведение умеренной рекламной кампании. Основная особенность такой стратегии – предпринимательский риск. Ведь по сути, руководитель просто сидит и ждет, потребуются ли кому-нибудь услуги или товары его организации. Эту стратегию стоит применять, когда у предпринимателя уже есть иной стабильный источник доходов. Ведь здесь довольно велик риск быть невостребованным и обанкротиться.

Пассивно-коллективная стратегия. Основана на заинтересованности государства или какого-либо общества в развитии определенной сферы производства товаров, услуг, информации, знаний в какой-либо области, т. е. государство каким-либо образом поддерживает организацию, руководители же опять довольно пассивны.
Активно-индивидуальная стратегия. Стратегия постоянного поиска фирмы своей ниши в науке, технологии и информации.

Активно-коллективная стратегия. Предполагает создание руководителем собственной инфраструктуры под собственную организацию (организацию-лидера). Удержаться на заданных уровнях самосохранения компании помогает страхование ресурсов и рисков. Уменьшая потенциал организации на сумму страховых взносов, руководитель существенно увеличивает стабильность (постоянство) этого потенциала.

Страхование рисков по всей управленческой и производственной цепочке деятельности фирмы может существенно увеличить страховое поле и уменьшить количество конечных рисков. Для комплексного страхования юридического лица необходимо реализовать девять отраслей страхования, среди них: страхование имущества, транспортное страхование, страхование профессионализма персонала, страхование интеллектуальной собственности.

Закон развития
Развитие – это необратимое, направленное, закономерное изменение материи и сознания. Две формы развития – эволюционное (постепенные количественные и качественные изменения, изменение сознания сочетается с изменением материи) и революционное (скачкообразный неосознанный переход от одного состояния материи к другому, либо скачкообразное изменение сознания без соответствующего изменения базиса). Выделяют также прогрессивное и регрессивное развитие.

Развитие организаций обусловлено следующими факторами:
– изменение внешней среды (экономика, политика, этика, культура и др.);
– изменение внутренней среды (перемещение работников, переход на новые технологии и др.);
– потребности и интересы человека и общества (потребность в самовыражении человека, потребность в прибавочном продукте общества и др.);
– старение и износ материальных элементов (оборудования, человека, технологии);
– изменение экологии;
– технический прогресс;
– глобальное состояние мировой цивилизации.

Закон развития: каждая материальная система стремится достичь наибольшего суммарного потенциала при прохождении всех этапов жизненного цикла.
Закон развития опирается на принципы:
—       инерции – изменение потенциала (суммы ресурсов) системы начинается спустя некоторое время после начала воздействия изменений во внешней или во внутренней среде и продолжается некоторое время после их окончания;
—       эластичности – скорость изменения потенциала зависит от самого потенциала. На практике эластичность системы оценивают в сравнении с другими системами, исходя из статистических данных или классификаций. В чем состоит значение эластичности, например, для организации обладающей высокой эластичностью? При резком долговременном уменьшении спроса на продукцию работники в короткие сроки освоили и стали выпускать новую продукцию, пользующуюся большим спросом;
—       непрерывности – процесс изменения потенциала системы идет непрерывно, меняются лишь скорость и знак изменения;
—       стабилизации – система стремится к стабилизации диапазона изменения потенциала системы. Этот принцип основан на известной потребности человека и общества к стабильности.

Успешное развитие и рост организации могут привести к синдрому большого бизнеса, который характеризуется следующими признаками:
—       крайне централизованным и разбухшим аппаратом управления;
—       всеохватывающей системой специальных форм и процедур для принятия повседневных решений;
—       ростом числа всякого рода совещаний для выработки таких решений;
—       передачей решений и ответственности из одного отдела в другой.

Снять синдром большого бизнеса позволяют методы регрессивного развития путем движения назад, к более простым структурам.

Бизнес-план – это основа эффективной реализации закона развития. Он является правопреемником известного среди многих поколений экономистов бывшего СССР промфинтехплана (промышленно-финансового технологического плана). Бизнес-план – это соединение фоновой (пояснительной) информации со строгой системой расчетов промфинтехплана. Он рассчитан на широкий круг специалистов, каждый из которых найдет в нем интересующую его информацию.
Система стремится достичь наибольшего суммарного результата при прохождении всех этапов развития. Диалектика развития состоит в следующем.

Адаптация – это первая и основная деятельность организации в сложившихся и развивающихся условиях. Адаптация – это приспосабливаемость системы. Совершенствование организационной системы управления на предприятиях связано с технологическими изменениями. Ручной труд, механизация, комплексная механизация, автоматизация, роботизация и компьютеризация, нанотехнологии предопределяют необходимость совершенствования системы управления и формирование адекватной организационной модели управления. Различают следующие виды адаптации: кратковременную, долговременную, структурную, функциональную, активную и пассивную.
Метод проб и ошибок предполагает поиск наиболее эффективных (с тоски зрения позитивного решения) методов и организационных форм управления предприятием.
Метод поиска решений при игнорировании изменений.
Метод заимствования удачных решений в других организациях.
Метод ориентации на опыт и интуицию руководителя.
Эксперимент (почти 90 лет он был одним из самых распространенных «методов хозяйствования» сначала в СССР, а затем – в Российской Федерации)

3. Законы организации второго уровня

Закон информированности-упорядоченности
Все коммуникации в организации основаны на получении, обработке, передаче и хранении данных. Данные – это сообщения, результаты мыслительной деятельности, сведения любого происхождения, вида и назначения. Управленческая информация – это данные, несущие в себе новизну и полезность для работника, принимающего решение. Информация здесь рассматривается как часть данных.

Обычно информацию разделяют на два больших класса: объективную (овеществленную в товаре (например, о работнике – в дипломе об образовании, трудовой книжке)) и субъективную (отраженную, организованную людьми).
Категория «информация» имеет смысл лишь тогда, когда есть источник (информатор) и ее получатель (информант).

Информация обладает такими показателями, как объем, достоверность, ценность, насыщенность и открытость.
Информатизация управления вносит коррективы в существующие формы управленческого труда и расширяет их состав. Она способствует усилению позитивного действия законов и принципов управления, в первую очередь – законов, свойственных управлению в целом.
К таким законам относятся:
—      закон единства систем управления;
—             закон соотносительности управляющей и управляемой систем;
—      закон пропорциональности производства и управления;
—      закон экономии времени;
—      закон экономии интеллектуальной энергии;
—      закон перехода от административных к организационным методам управления.

Информационная среда, ввиду ее важности, является объектом управления, наряду с персоналом, финансами и т. п. Информационная среда управления подчиняется закону информированности-упорядоченности.

Закон: чем большей информацией располагает организация о внутренней и внешней среде, тем она имеет большую вероятность устойчивого функционирования (самосохранения).
Следствие: информированность работника после достижения критического уровня переходит в его компетентность. Поэтому руководитель должен создать работникам условия для получения информации.
Самым важным приложением закона информированности-упорядоченности является рекламная деятельность. Реклама – это информация о потребительских свойствах товаров и услуг с целью их реализации и создания спроса на них.

Закон единства анализа и синтеза
Анализ и синтез – элементы гармонии. Суть анализа – в разделении целого на части, в представлении сложного в виде простых составляющих. Суть синтеза – в соединении простых составляющих объекта в единое целое. Анализ и синтез в человеческом мышлении сильно переплетаются и не могут существовать друг без друга, поэтому, говоря об единстве анализа и синтеза, мы подразумеваем их неразрывность и взаимодействие в процессе любой мыслительной деятельности.

Сущность закона: каждая материальная система (живой организм, социальная организация и др.) стремится настроится на наиболее экономный режим функционирования в результате постоянного изменения своей структуры или функций. Эти изменения идут в следующем цикле:
Скорость и результат преобразования зависят от диапазона изменения внешней и внутренней среды.

Практический подход к анализу и синтезу организаций может быть реализован с помощью метода постепенного приближения, который включает четыре уровня:
1) предварительный анализ с позиций стороннего наблюдателя;
2) проведение «мозговой атаки» на совещании основных специалистов организации;
3) создание группы развития организации и формирование ее стратегии развития;
4) постоянная работа группы развития в рамках нового структурного подразделения организации.

Закон композиции и пропорциональности
В окружающем нас мире все приспособлено для совместного сосуществования. Все лишнее, избыточное постепенно уходит, а недостаточное постепенно развивается, достигая некоторого временного равновесия – гармонии. Гармония – это естественный эволюционный процесс, происходящий на всех уровнях мировой цивилизации: государств, отраслей, организаций, семьи и даже одного человека. Гармония предполагает наличие совокупности элементов, процессов и их соотносительности (пропорциональности).

Сущность закона: каждая материальная система стремится сохранить в своей структуре все необходимые элементы (композицию), находящиеся в заданной соотносительности или в заданном подчинении (пропорции).
Практика использования закона состоит в обоснованном выборе необходимых элементов организации и обеспечение требуемой их пропорции.
Этот закон рассматривается на уровне организации и на уровне внешней среды, в которой организация является одним из элементов.

Закон наименьших
Согласно мнению А.А. Богданова, в силу этого закона прочность цепи определяется наиболее слабым из ее звеньев: «скорость эскадры определяется наименее быстроходным из ее судов и т. п.». А потому расширение хозяйственного целого зависит от наиболее отстающей его части. По мнению А.А. Богданова, этот закон относится ко всем системам: физическим, психическим, социально-экономическим.

С этой точки зрения он подходил и к установлению общей схемы планомерного восстановления частично разрушенного хозяйства. В первую очередь, считал он, необходимо выяснить нормальную пропорцию разных звеньев целого при его равновесии. По закону наименьших, роль сдерживающих будут играть наиболее отстающие отрасли, которые и будут «ударными» (именно их и следует развивать в первую очередь, повышая одну за дугой минимальные по сравнению с нормой величины).
Закон наименьших трактуется как суммарная устойчивость комплекса по отношению к данной среде. Это сложный результат частичных устойчивостей разных частей этого комплекса по отношению к направленным на них воздействиям.
Идея «наиболее слабого звена» позднее легла в основу метода сетевого планирования и управления. Развивая эту идею, А.А. Богданов высказывает интересные суждения, касающиеся действия закона наименьших в области руководства трудовыми коллективами. Руководитель, писал он, мог целые годы правильно и целесообразно вести дело, по всей линии поддерживая своевременным, умелым вмешательством достаточную устойчивость организации, но если даже в одном вопросе его интеллектуальная энергия изменила ему или просто на минуту ослабло его внимание, то может быть нанесен непоправимый ущерб.

Специфические законы социальной организации
Каждая организация представляет собой маленькое общество со своими населением и территорией, экономикой и целями, материальными ценностями и финансами, коммуникациями и иерархией. Она имеет свою историю, культуру, технологию и персонал. Существуют формализованные коммуникации и неформальные отношения человека с другими людьми, их соотношение должно заранее определяться руководителем.

Среди элементов, влияющих на формализованные коммуникации и неформальные отношения можно выделить общее и особенное. Общее в отношениях людей в организации можно прогнозировать и на этой базе создавать различные виды нормативной документации. Особенное – это колорит отношений, который в отдельных случаях может иметь решающее значение в деятельности организации. Сочетание общего и особенного в отношениях людей существенно влияет на общее и особенное в деятельности самой социальной организации, ее реакции на действие того или иного закона.

Контрольные вопросы и задания

  1. Дайте определение и толкование понятию «зависимость».
  2. Каковы условия перерастания зависимости в закон?
  3. В чем различия между законами организации и законами для организации?
  4. Какова полезность законов Паркинсона, Мерфи и других законов?

Глава V. ПРИНЦИПЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ — 1. Принципы управления (администрирования)

Разнообразие принципов деятельности организаций обусловлено широким диапазоном их применения. Принципы организации можно разделить на принципы организации общества: пространственные, экологические, природно-географические, этнические; и принципы организации управления: структурные принципы, принципы процесса управления, принципы конечного результата.

А. Файоль приводит достаточно полный список принципов управления. В частности, он пишет, что количество принципов управления беспредельно. Особую роль в его карьере сыграли четырнадцать принципов управления.
1. Разделение труда.
2. Власть.
3. Дисциплина.
4. Единство распорядительства.
5. Единство руководства.
6. Подчинение индивидуальных интересов общим.
7. Вознаграждение.
8. Централизация.
9. Скалярная цепь (властная вертикаль).
10. Порядок.
11. Справедливость.
12. Стабильность состава персонала.
13. Инициатива.
14. Корпоративный дух (единение персонала).

Так, характеризуя новые подходы к системе управления экономикой страны, мы исходим из двух принципиальных условий. Первое состоит в том, что происходит глубокое качественное реформирование всех организационных отношений, присущих планово-распределительной системе. Второе – переход к рыночным отношениям. Рынок – понятие ключевое. Концепция последнего состоит в том, что основным регулятором экономической деятельности выступает специфический механизм, в котором возможны беспрепятственное проникновение на рынок и уход с него. Понятие рыночной экономики подразумевает определенные отношения собственности и адекватную институциональную и политическую структуру.

Структурно рынок можно представить как систему четырех взаимосвязанных блоков.

1-й блок – самостоятельный товаропроизводитель. Он – основа рынка, и если это условие не выполняется, то рыночные отношения перемещаются в сферу теневой экономики. Здесь особенно следует подчеркнуть свободу предпринимательства и предпринимателя. Беспрепятственная деятельность всех рыночных структур обусловлена содержанием Основного Закона Российской Федерации, его социальной направленностью. Во имя его реализации возможно государственное регулирование рыночной системы хозяйствования. Причем регулирование направлено на расширение сферы участия и участников рыночных отношений. Здесь особенно важно вовлечь в эту систему хозяйствования все население страны, обеспечив ему необходимую и доступную правовую базу.

2-й блок – инфраструктура рынка как основа эффективного функционирования самостоятельного товаропроизводителя. Здесь должны сформироваться совершенно непривычные для предыдущей системы управления различные виды рынка: рынок товаров (биржи, ярмарки и т. д.), рынок средств производственного назначения, рынок финансовых средств (биржи, фонды), рынок труда, рынок жилья, банковская система, управленческая инфраструктура (информационное обеспечение для принятия управленческих решений); инфраструктура инноваций и инвестиций.

3-й блок – государственное регулирование экономических отношений, без которого в нашей стране, как, впрочем, и в большинстве развитых стран, функционирование экономики будет крайне затруднительным. Здесь имеются в виду государственное воздействие на антимонопольный механизм хозяйствования, поддержка малого и большого бизнеса, применение налоговой политики в интересах государства и налогоплательщика, жесткое разграничение компетенций Федерации и ее субъектов и др.

4-й блок – система социальной защиты. Это особенно важно, когда меняются принципы формирования семейных и местных бюджетов, стереотипы и прерогативы социального и экономического развития страны. В стране формируются социальные стандарты, которые характеризуют достоинства и преимущества общественного строя. Отказ федерального центра от прямой ответственности за многие ключевые виды социальной помощи населению (семья, материнство, детство, здоровье, образование, культура, спорт) неизбежно приведет к исчезновению единого социального пространства, и как следствие, размеры и доступность этой помощи населению страны резко дифференцируются по отдельным субъектам Федерации.

В каждой стране административная реформа имеет свои особенности. В России в настоящее время она привела к торжеству чиновнической системы организации труда. Этот недостаток в свою очередь привел к коррумпированной экономике, но не к активному участию населения в малом и среднем бизнесе.

2. Принципы организации производства

Принципы организации производства, как правило, связаны с изменениями в технологии производства и научно-техническим прогрессом, и, в силу этого, с организационными изменениями. Так, например, Г. Форд сформулировал основные принципы организации производства:

—       массовое поточное производство;

—       стандартизация и унификация;

—       конвейер с глубоким разделением труда (множество операций и непрерывные технологические цепочки);

—       система контроля и планирования;

—       управление всеми частями производства из одного центра.

Причем, введя принципиально новую организацию производственного процесса – конвейер, Г. Форд поднял производительность труда и экономическую эффективность производства в несколько раз. Так, например, ручная сборка автомобиля занимала по времени полтора дня, а его стоимость составляла 850 долларов. Эффективность поточности линии – соответственно 2 часа и 400 долл.

Любая, даже самая передовая технология кроме положительных и эффективных результатов имеет существенные недостатки, накопление которых зачастую сводит на нет ее преимущества. Так, недостатками поточной линии являются:

—       физический износ человека;

—       монотонность труда;

—       высочайшая интенсивность эксплуатации человеческого труда;

—       в результате – резкое снижение производительности и эффективности.

В этих условиях нужна новая организация и мотивация труда. Технологические и организационные изменения в процессе производства потребовали адекватных изменений в системе управления. Первым человеком, осознавшим это, был Ф. Тейлор, который подготовил комплекс идей под названием «управление производством». В первую очередь, он занялся «организацией труда».

Принципы организации производства и управления связаны с теоретическими и методологическими исследованиями по региональной экономике.

В СССР до перехода к рыночным отношениям эти исследования концентрировались вокруг трех проблем:

—       выявление закономерностей, принципов и факторов развития производительных сил;

—       формирование теории экономического районирования;

—       создание методологии планирования и регулирования территориального и регионального развития.

Многие проведенные исследования не теряют актуальности и в настоящее время. Так, к числу важнейших принципов организации народного хозяйства и сейчас относят: 1) рациональное, наиболее эффективное размещение производства; 2) комплексное развитие хозяйства экономических районов, всех субъектов Федерации; 3) рациональное территориальное разделение труда между регионами и в пределах территории; 4) выравнивание уровней экономического и социального развития регионов.

Столь же важными выводами можно воспользоваться, когда определяются основные принципы районирования или размещения производительных сил. К числу наиболее часто встречающихся следует отнести принципы:

—       приближения производства к источникам сырья, топлива, энергии и местам потребления готовой продукции;

—       равномерного размещения производства по территории страны;

—       специализации хозяйства отдельных регионов с целью максимального использования эффекта территориального разделения труда;

—       комплексного развития хозяйства регионов;

—       укрепления обороноспособности страны и т. д.

Наиболее сильной стороной отечественной школы размещения и регионального социально-экономического развития является использование методов прогнозирования и планирования.

В шестидесятые годы ХХ столетия в стране разрабатывалась Генеральная схема развития и размещения производительных сил. Она охватывала временной горизонт до 2005 года. Методика ее формирования применима и в настоящее время.

Формирование современной региональной науки связано с послевоенными тенденциями политической и экономической интеграции, синтеза пространственной организации экономики. Регион стал рассматриваться не только как средоточие природных ресурсов и населения, производства и потребления товаров, но и как носитель широкого круга общественных отношений, особых экономических интересов.

Новым принципом региональной экономики в настоящее время становится размещение инноваций, телекоммуникационных и компьютерных систем. В современных условиях территориальные акценты перемещаются с традиционных факторов размещения (транспортные, материальные, трудовые издержки) на проблемы инфраструктурного обеспечения, учета экологических ограничений. Приоритетными становятся нематериальные принципы размещения производства: интенсивность, качество, культура, рекреация, организационный и интеллектуальный потенциал и т. п.

Современные теории структуризации и эффективной организации экономического пространства опираются на обязательное использование набора принципов, в частности принципов рационализации. Цели рационализации:

—       устойчивость развития компании;

—       получение преимуществ в конкуренции;

—       расширение рынка сбыта;

—       увеличение прибыли на инвестиционный капитал;

—       достижение социальной гармонии в коллективе.

Среди принципов рационализации, в первую очередь, нужно обратить внимание на философию рационализации. В частности, существует принцип последовательного подключения: философия преобразований в компании должна разрабатываться специалистами с сенсуальной организацией мышления, основные принципы преобразований – специалистами с иррациональной организацией мышления, а непосредственное проектирование и осуществление преобразований – специалистами с рациональной организацией мышления.

Принцип планирования: каждая организация должна иметь обоснованный план деятельности и развития.
Принцип координации: каждая организация должна следить за стратегическими, тактическими и оперативными изменениями и вносить соответствующие коррективы в механизм выполнения.
Принцип полноты: каждая организация должна выполнять весь набор функций производства и управления на своем участке деятельности либо своими силами, либо с помощью привлеченных организаций.
Принцип всесторонности рекомендаций по рационализации компании: рекомендации, выдаваемые компании по рационализации ее деятельности и состояния, должны затрагивать не только непосредственные объекты рационализации, но и объекты, соприкасающиеся с ними прямо или косвенно.
Определяющее значение для различных по размеру и объему производства компаний имеют принципы менеджмента.

Они предполагают:
– четкое определение сферы деятельности;
– достаточно четкую сформулированность цели существования компании;
– ясность в определении целей производительности и графиков ее достижения;
– наличие достаточных собственных ресурсов и систем контроля за их использованием;
– четко расставленные полномочия и компетенции участников сторон с точки зрения технологий, ноу-хау, прав собственности.

Участники должны осознавать собственные сферы ответственности и отслеживать полученные результаты. При этом на одного из партнеров возлагается ответственность за текущее управление компанией.

Со временем возрастает значение профессиональных знаний и умения использовать их в процессе управленческой деятельности. Следует иметь в виду, что многие специалисты нуждаются в поиске своего места в менеджменте организации. Сегодня можно сформулировать основные принципы современного менеджера-управленца. К современным принципам администрирования относятся:
—      дать характеристику проблемы (прогнозировать ситуацию, определить возможные риски, т. е. обеспечить информационную полноту исследуемой проблемы);
—      определить время исполнения и конкурентные преимущества окружающей среды во времени и пространстве;
—      анализировать окружающую обстановку;
—      предложить альтернативы решения;
—      оценить по ресурсам реальность выполнения;
—      осуществить контроль над реализацией;
—      создать специализированную (временную или долговременную) организационную структуру.

Данные принципы администрирования ориентированы на современный менеджмент. Если сравнить принципы администрирования, сформулированные А. Файолем, с последними принципами администрирования, то разница заметна в динамичности последних, активной позиции современного менеджера.


Контрольные вопросы и задания

  1. Какова необходимость выделения принципов организации?
  2. Назовите общие принципы организации, имеющие отношение к производству.
  3. Назовите общие принципы организации размещения производительных сил страны.
  4. Каковы принципы взаимодействия партнеров по корпорации?

Глава VI. ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ ПОТЕНЦИАЛ — 1. Сущность, источники развития организационного потенциала

Организационный потенциал включает в себя две составляющих понятия: организация и потенциал организации. Сам термин «огранизация» произошел от фр. «organiser», означающего «налаживать, упорядочивать», т. е. характеризует образование «порядка» из «хаоса». Причем понятие «порядок» (или «хаос») зависит от субъекта его воспринимающего. Иначе говоря, качество как категория организации имеет оценочную характеристику в указанных понятиях. Организация позволяет людям понять, что совместными усилиями добиться успеха значительно легче. В настоящее время она приобрела самостоятельное значение как понятие, характеризующее качество системы, в том числе системы управления.

Потенциал (от лат. potentia – возможность, мощность) представляет собой источники, возможности, средства, запасы, которые могут быть использованы для решения какой-либо задачи, достижения определенной цели; речь идет о возможностях отдельного лица, семьи, предприятия, фирмы, города, региона, области, республики, государства, коммерческих структур, общества и общественных организаций, государственных исполнительных и представительных структур (учреждений) в определенной области. Организационный потенциал, таким образом, есть понятие собирательное, оно включает как организационно-вещественные факторы, так и отношения по поводу производства, распределения, обмена и потребления, а следовательно, и отношения управления. Следовательно, организационный потенциал представляет собой совокупность различных (зачастую скрытых), внешне невидимых (растянутых во времени и пространстве), однако при определенных условиях способных проявиться и осуществить высочайшей эффективности результат.

Рассматривая организационный потенциал, мы структурируем его на потенциал государства, региона (субъекта Федерации), отрасли, предприятия, личности.

Организационный потенциал государства охватывает источники и возможности, которые заложены в самой организации общественных отношений нашей страны (федерализм, корпоратизм, частное предпринимательство), интеллектуальные и национальные качества как резервы (в Японии – трудолюбие, Германии – дисциплина и организованность, России – огромные природные ресурсы, пространственные и геополитические резервы и т. д.).

В указанном контексте следует обратить внимание на объективные факторы развития государственной системы управления Российской Федерации и на приобретенные (субъективные) факторы региональной промышленной и социальной политики. Прежде всего, речь идет о ее внутренних особенностях (присущих только ей). В первую очередь, это относится к географии и природе.

Огромная территория. С одной стороны, она является позитивным фактором (обилие ресурсов, разнообразие условий и возможностей), с другой – негативным (низкая плотность населения, трудности взаимодействия территорий, отдаленность от административного и культурного центра и т. д.).

Суровая природа. Значительная часть территории Россия расположена в суровых северо-восточных регионах, 3/4 ее пространств покрыты тундрой и тайгой на вечной мерзлоте, лишь пятая часть пригодна для распашки, да и то ее половина лежит в зоне рискованного земледелия. Современная Россия потеряла обширные территории с почти тропическим климатом (Крым, Кавказ, Средняя Азия). Многие реки и моря зимой замерзают. Государственные границы России смещены (в связи с распадом Советского Союза) и требуют для своей охраны больших материальных и организационных затрат.

Неравномерность размещения населения. Три четверти населения России сосредоточены на европейской ее части, которая составляет 1/4 территории страны, а на остальные 3/4 приходится всего 1/4 населения.

Природные богатства. Россия является природной кладовой мира и «черпать» из нее следует крайне бережно. Большая часть ресурсов, обилием которых знаменита Россия, расположена далеко от главных хозяйственных центров. Эта особенность и это преимущество развивающейся России сильно влияют на организационные проблемы формирования современной Федерации (ведь именно природные ресурсы должны находиться под контролем федеральных структур власти). Любое отклонение от него приводит не просто к разбазариванию природных богатств страны, но и к паразитированию местных властей под благовидным предлогом заботы о населении, живущем на этой территории. Более того, возможность бесконтрольно использовать природные ресурсы в значительной степени осложняет экологическую обстановку не только страны или региона, но и мира.

Национально-территориальное строительство Российского государства сочетается с богатством национальных культур. Это обстоятельство, с одной стороны, обогащает организационный потенциал страны и ее регионов. С другой – обязывает учитывать многообразие этнических особенностей использования потенциала.

Организационный потенциал характеризуется тем, что огромное разнообразие наций уживается со значительным преобладанием одной из них по численности, жесткий государственный централизм – с традиционной автономией отдаленных окраин и диспропорциями в уровне и характере хозяйственного развития ряда регионов России.

Наряду с природными особенностями России на ее становление огромное влияние оказали приобретенные в годы государственного социализма качественные черты, которые мешают прогрессивному социально-экономическому и научно-техническому развитию. Это прослеживается, во-первых, в концентрации хозяйственной жизни в крупнейших городах, а во-вторых, в падении плотности населения по мере удаления от региональных центров. Сложность территориальной структуры усугубляется фетишизацией крупных и крупнейших предприятий и производств, созданием территориально-производственных комплексов. Результатом этого является монополизм отдельных суперзаводов, зависимость страны от двух-трех центров производства, гиперспециализированных регионов. Предприятия взяли на себя несвойственную функцию – развитие социальной сферы на соответствующих территориях. Суперзаводы имели собственные (часто закрытые) города с собственной системой и сферой услуг.

Нельзя не заметить, что с распадом Союза и активным развитием экономических реформ старые связи и отношения быстро разрушились, стали катастрофически нарастать межрегиональные диспропорции. Неслучайно этот процесс, с одной стороны, сопровождался спадом производства и усилением межрайонных контрастов в социальных показателях (детская смертность, уровень преступности и т. д.), с другой – поиском новых технологических решений при создании новых производств и специализации регионов. Однако новые технологии (даже если их и нашли) не могли сами по себе разрешить проблему государственного строительства, нужна была административная, экономическая акция (революционная реформа) по качественной замене социально-экономической парадигмы общественного развития, без которой Россия не может встать в ряд развитых государств мировой экономической системы.

Такая акция (политический переворот) произошла, но с ним неожиданно пришел ужасающий всеобщий (как его теперь называют – системный) кризис. Политическим деятелям, в том числе и правительственным чиновникам, было не до программ социально-экономического развития. А те, которые понимали их необходимость, считали возможным справиться с экономическими и технологическими проблемами за короткое время, в крайнем случае, за 400–500 дней. Благодаря этим горе-чиновникам и политикам страна в кризисной ситуации находится уже много лет. Политическая борьба за власть подменила экономические реформы и сместила социально-экономические проблемы в сторону от центра – в регионы Российской Федерации.

Организационный потенциал региона как составляющая часть государственного потенциала включает различные признаки качественного его использования. Среди них: политические, социальные, экономические, региональные, структурно-отраслевые, природно-ресурсные, научно-технические, технологические, трудовые, кадровые, военно-экономические, экспортные, производственные, фирменные (производственного звена) и другие.

Этот перечень можно продолжить, однако в современных условиях, когда, наконец, намечаются положительные сдвиги в общественном производстве, хотелось бы больше внимания обратить на качественные показатели организационного развития России. В первую очередь, речь идет об экономическом потенциале региона, который представляет собой совокупную способность экономики региона, ее структурных составляющих: отраслей, территориально-хозяйственных комплексов, государственных и коммерческих предприятий, осуществляющих производственно-экономическую деятельность, выпускающих разнообразную продукцию, удовлетворяющих запросы населения и в целом общественные потребности.

Интересно, что экономическое развитие страны в ближайшее десятилетие в различных регионах будет осуществляться за счет отраслей – «локомотивов роста». В первые три года это будут химия и нефтехимия, производство стройматериалов, пищевая промышленность, а также машиностроение в части производства станков. Через три года из этого списка выпадет большая часть машиностроения, но в него войдут лесная отрасль, легкая промышленность и черная металлургия.

В связи с этим экономический потенциал региона во многом определяется особенностями его природных ресурсов, производственным, трудовым и научно-техническим потенциалом, накопленным национальным богатством. Первые ростки положительных экономических сдвигов хорошо просматриваются в использовании производственного потенциала.

Количественный и качественный уровень основных фондов как ведущего звена материально-технической базы общества составляет производственный потенциал. Здесь имеются в виду существующие и потенциальные возможности производства, наличие факторов производства, его обеспеченность ресурсами.

Важную роль в организационном потенциале региона играет научно-технический потенциал, который представляет собой совокупность кадровых, материально-технических, информационных ресурсов, предназначенных для решения стоящих перед регионом задач.

Сеть научных организаций – научно-исследовательских, конструкторских, проектных институтов, а также исследовательских подразделений вузов, функционирующих в целях производства, распространения и внедрения в практику научных знаний, реализации единой научно-технической политики, – составляет научный потенциал региона (часто его рассматривают как часть всего научно-технического потенциала).

В современных условиях особое значение организационные возможности принадлежат интеллектуальному потенциалу.

Интеллектуальный потенциал управления – это сумма знаний и навыков работников органов управления, а также управленческие и административные возможности органов управления в целом.

Интеллектуальный потенциал образует прежде всего компетенция персонала управления. Компетенция сотрудников администрации и других органов управления это их образование, квалификация, знания, опыт, умения и навыки, способность действовать в разнообразных ситуациях, творческие способности, моральные ценности и отношение к работе.

Особо важное значение для практического внедрения достижений научно-технического прогресса в производство приобретает формирование инновационной инфраструктуры – организаций, способствующих осуществлению инновационной деятельности и формированию «точек роста» (инновационно-технологические центры, технологические инкубаторы, технопарки, учебно-деловые центры и т. д.).

Изучение научно-технического потенциала страны в настоящее время необходимо, так как действующая система государственного размещения производительных сил с учетом специализации и кооперации регионов, в условиях гипертрофированной суверенизации последних, не отвечает современным требованиям.

Организационный потенциал предприятия формируется и используется в условиях, которые ему декларируют государственные и местные органы управления. Их деятельность регламентируется законодательной базой государства. Возможность повышения эффективности использования организационного потенциала на предприятии, в регионе, государстве имеют свои внутренние предпосылки.

2. Формы использования организационного потенциала

Можно выделить две формы использования организационного потенциала региона: механическую (формальную) и органическую, (адаптивную, неформальную).

Механическая, устойчивая форма организации более пригодна при следующих условиях:

—       среда относительно стабильна;

—       цели четко определены и испытаны временем;

—       технологии относительно единообразны и стабильны;

—       деятельность носит рутинный характер;

—       принятие решений программируемо, процессы координации и контроля имеют тенденцию к жестко структурируемой, иерархичной системе.

Органическая, адаптивная форма организации управления применима при наличии следующих условий:

—       среда относительно неопределенна и подвижна;

—       цели различны и изменчивы;

—       технология сложна и динамична;

—       существует много нерутинных видов деятельности, для которых важен творческий подход и готовность к быстрой реакции;

—       системы коммуникации и координации неформальны и неиерархичны.

Иначе говоря, концепция перестройки организационного потенциала базируется на положениях, требующих, с одной стороны, отказа от устоявшихся стереотипов управления, устаревших, морально изношенных структур, форм взаимодействия с субъектами хозяйствования, а с другой – широкого вовлечения новых, интенсивных элементов организационных структур, ориентированных на критерии и показатели рыночной экономики, демократических методов управления.

Неэффективность существующего организационного потенциала, в частности региона, обусловлена отсутствием основополагающих базисных принципов регионального развития, которые могли бы обеспечить его эффективное использование. К ним, в частности, относится незавершенность политического устройства. Субъекты Федерации находятся в плену собственных амбиций по поводу неограниченной суверенизации своих конституционных прав и принятию собственных (часто противоречащих Конституции РФ) законов. Б.Н. Ельцин неоднократно пытался преодолеть неуправляемую самостоятельность глав администраций субъектов Федерации. Это ему не удалось. Свидетельством может служить Всероссийское совещание по вопросам развития федеративных отношений, которое было организовано Правительством РФ в конце января 1999 года. В повестку был включен вопрос о рассмотрении Заявления участников Всероссийского совещания «О совершенствовании федеративных отношений и укреплении российской государственности». Тогдашний премьер-министр Е.М. Примаков предложил всем губернаторам подписаться под текстом, который, казалось бы, не вызывал разночтений. В проекте, например, были слова о том, что участники совещания по вопросам развития федеративных отношений, представляющие органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действуют в соответствии с конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации; что они стремятся к упрочению единства политического, правового и экономического пространства Российской Федерации и, руководствуясь необходимостью сохранения общественного согласия, упрочения основ конституционного строя, обязуются строить свои отношения на взаимном признании и уважении конституционных прав органов государственной власти всех уровней и стремятся к развитию интеграционных процессов в Российской Федерации; что участники совещания, сознавая необходимость обеспечения достойного уровня жизни населения, создания в регионах бюджетных и финансовых условий, при которых гражданам будет гарантировано получение стандартного социального минимума, независимо от территории их проживания, стремятся к объединению усилий всех звеньев государственной системы и гражданского общества для утверждения принципа равноправия граждан различных национальностей и вероисповеданий, укрепления взаимопонимания между ними, обязуются действовать согласованно при проведении региональной политики на федеральном и региональном уровнях.

В Заявлении содержались слова о «своей личной ответственности», «об обеспечении государственных интересов»… Были перечислены обязательства исполнительных органов соблюдать Конституцию Российской Федерации и устранить противоречия в нормативных правовых актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что данное Заявление не было не только не подписано участниками Совещания, но даже не озвучено, что говорит о молчаливом несогласии глав администраций поступиться своими суверенными амбициями. Насколько активно губернаторы восприняли призывы брать суверенитет региону «столько, сколько можете», настолько же трудно «забрать» его назад. Было очевидно, что противостояние центральной власти региональной серьезно затрудняет хозяйственное развитие страны. Чего стоят статьи конституций ряда северокавказских и других республик, например о праве проводить свою внешнюю политику, иметь свои вооруженные силы, и других законодательных акты, противоречащие Конституции Российской Федерации!

Второй Президент России В.В. Путин продолжил организационную работу более активно. Указом от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» он преобразовал институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в семи федеральных округах: Центральном (с центром в г. Москве), Северо-Западном (Санкт-Петер­бург), Северо-Кавказском (Ростов-на-Дону), Приволжском (Нижний Новгород), Уральском (Екатеринбург), Сибирском (Новосибирск), Дальневосточном (Хабаровск). Этим шагом он предпринял меры по укреплению вертикали государственной власти. Это во-первых. Во-вторых, Президент становился не только гарантом Конституции РФ, но и ее проводником. Этим он фактически начал проведение административной реформы Российской Федерации, на которую за годы своего президентства так и не решился Б.Н. Ельцин.

Вновь созданные федеральные округа, в соответствии с указом Президента РФ, сосредоточили в своих органах достаточно высокий административный потенциал. Он состоял в том, что в них сосредоточены:

1)    усилия всех силовых министерств в регионах и на местах;

2)    усилия всех федеральных органов исполнительной власти, находящихся в субъектах Федерации.

ФО обеспечивают надзорную, контрольную функцию за выполнением в регионах Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента РФ.

Среди сформированных округов особенно масштабным является Центральный округ. По числу субъектов Федерации он кроме Центральной ассоциации экономического взаимодействия включает еще и Центрально-Черноземную ассоциацию. В него входят Москва, Московская область и весь индустриальный центр России, управлять которым необходимо не с военных, а экономических позиций. При исключительных возможностях многих из них представляется затруднительными не только их координация, но, главное, выбор стратегических направлений развития.

Как мы видим, организационный потенциал указанных полномочных представителей Президента Российской Федерации имеют столь высокую значимость, что можно предположить необходимость их участия в работе Правительства РФ, как ранее предполагалось участие в его работе руководителей ассоциаций экономического взаимодействия.

Трудно говорить о повышении качества управления при появлении нового промежуточного (окружного) управленческого органа, но необходимость его организационной направленности на социально-экономические цели очевидна.

Сложно активизировать резервы организационного потенциала, если нет согласованности между различными его составляющими. В качестве препятствий на пути такой согласованности можно выделить следующие.

1. Нет четкого разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными, региональными и муниципальными органами управления. В результате Правительство Российской Федерации постоянно наталкивается на разночтения в исполнении нормативно-правовых актов со стороны субъектов Федерации.

2. Отсутствие системы ценностей (социальных стереотипов), к которым стремится население региона. За этим скрывается взаимное непонимание своих целей администрацией (правительством) региона и различными слоями населения. Исполнительные органы власти, как на местах, так и в центральных управленческих структурах, не знают, на какую социальную группу населения следует ориентироваться. Очевидно, что все (от бедняков до крупных предпринимателей) нуждаются в государственной поддержке, однако здесь необходимо выделять приоритеты. Более того, чтобы вернуть доверие населения, необходима адекватная экономическая политика, в частности, признание частной собственности и самоуправления, реализация преимуществ индивидуальности человека.

3. Отсутствие стратегической программы экономического развития. Со времени начала рыночных реформ (1991 г.) было сделано всё, чтобы разрушить сложившуюся, пусть неэффективную, экономику страны и регионов, но практически ничего не было сделано, чтобы остановить ее дальнейший распад и тем более создать стратегическую программу социально-экономического развития. Это касается практически всех регионов – субъектов Российской Федерации. Более того, субъекты Российской Федерации в настоящее время (как никогда раньше) нуждаются в государственном регулировании и участии каждого из них в системе общественного территориального разделения и кооперации труда.

4. Органы государственного управления, в том числе аппарат Президента РФ, исполнительные и представительные органы управления, региональные и органы местного самоуправления, общественные и коммерческие структуры управления постоянно менялись, конъюнктурно адаптируясь к требованиям времени. Это отнюдь не означает, что структура управления экономикой Российской Федерации объективно улучшалась.

Причин было достаточно много. Среди них необходимо выделить:

– либерализацию, т. е. снятие или резкое сокращение государственного контроля во всех сферах хозяйственной деятельности, прежде всего путем отмены директивного планирования и обязательного государственного заказа на продукцию предприятий, перехода к формированию цен в основном в соответствии со спросом и предложением и, наконец, отмены государственной монополии внешней торговли и разрешения всем хозяйствующим субъектам заниматься внешнеэкономической деятельностью;

– приватизацию, т. е. изменение характера собственности посредством передачи или продажи на различных условиях государственной собственности экономическим субъектам, которые используют ее в дальнейшем в хозяйственной деятельности, неся при этом полную имущественную ответственность за результаты;

– формирование рыночной инфраструктуры, т. е. новых механизмов установления хозяйственных связей, включая, в частности, товарные и фондовые биржи, рынки, коммерческие банки;

– демонополизацию экономики и поощрение конкуренции путем снятия ограничений на движение товаров на внутреннем рынке; формирование и сохранение естественных монополий;

– перестройку структуры экономики. Пока она осуществляется спонтанно, без научного обоснования, предоставляя регионам возможность самостоятельного выбора стратегии социально-экономического развития, причем этот выбор зачастую носит сугубо личностный (губернатора) характер и слабо согласован с интересами социально-экономического развития региона;

– систему социальной поддержки, имеющую беспрецедентные искажения. Это касается, в частности, невыплат заработной платы работникам бюджетной сферы, пенсий пенсионерам, задержки бюджетных выплат на социальные цели по многим регионам России. Устойчивый характер приобрела дифференциация доходов населения в различных регионах России. В настоящее время она достигает 30 и более раз;

– регулирование экономики обеспечивается с помощью макро-экономических, прежде всего финансово-стабилизационных, средств, обеспечивающих административное воздействие на экономическую устойчивость страны. Жесткая денежно-кредитная политика способствовала подавлению инфляции, но совершенно не помогала становлению и развитию отечественного производства. Впрочем, она объективно не могла ему помочь. Возможно, что эта цель реформаторами и не ставилась.

– организационную структуру управления в регионах и в центральных органах государственного управления, не имевшую единой концепции. Отсутствие одновременной административной реформы, адекватной качественным изменениям происходящим в обществе, привело к слабому взаимодействию управленческих структур в единой управленческой вертикали. Это, кстати, нашло отражение в названиях руководящих лиц администрации регионов – от глав администраций и губернаторов до председателей правительств и президентов республик. Это обстоятельство, в свою очередь, ослабляет ведущую роль федеральных структур исполнительной власти.

Следовательно, мировой экономический кризис, смена структурно-технологических приоритетов в развитии промышленности страны, возрастающее влияние западных (зарубежных) финансовых и других социально-экономических технологий, а также обилие на отечественном рынке зарубежной потребительской продукции, наконец, непрекращающаяся социальная напряженность во всех регионах России – все это нашло отражение в искаженной системе использования организационного потенциала управления регионами.

3. Организационный потенциал государства

Сохранение и укрепление Российского государства прямо зависит от того, насколько успешно будут формироваться федеративные отношения, развиваться местное самоуправление и строиться вертикальные и горизонтальные структуры управления законодательных и исполнительных органов власти. Вот почему в новом государственном устройстве большое значение придается укреплению и развитию федерализма – отношениям субъектов Федерации между собой и с Федерацией в целом, основанным на разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также на конституционно-правовом равенстве субъектов Федерации между собой и в отношениях с федеральными органами государственной власти.

Задачи укрепления федерализма решаются в результате:

– защиты и обеспечения интересов Федерации в целом, действий государственной власти и регионов, направленных на сохранение единства и территориальной целостности России;

– децентрализации, демократизации власти, расширения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и повышения их ответственности перед населением;

– правового и экономического выравнивания прав и компетенции субъектов Федерации;

– разработки мер политического, экономического и правового характера, обеспечивающих конституционно установленную самостоятельность регионов, сочетание селективной государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России;

– последовательного и пропорционального взаимодействия субъектов Федерации с федеральными органами власти в хозяйственной, финансовой, социальной, культурной и национальной политике;

– реального обеспечения каждому гражданину России гарантированных конституционных прав и свобод на всей территории государства.

Следует иметь в виду, что в России, как, впрочем, и в других странах, число административно-территориальных образований никогда не было раз и навсегда установленным. Если такие региональные образования, как республики, строились по национально-территориальному признаку, то это не вызывало разночтений и протестов. Однако края, области и округа всегда имели очень приблизительные критериальные границы, поэтому довольно часто их меняли. Это касается таких исторических прецедентов, как губернии при царской власти или совнархозы при советской административно-командной системе управления.

Экономическое и социальное положение субъектов Федерации характеризуются крайней противоречивостью. Особенно заметным это стало в середине 90-х годов. По данным 1995 года, уровни экономического развития регионов, рассчитанные на основе душевого объема валового регионального продукта (ВРП) в процентах к среднероссийскому показателю, различаются по экономическим районам в 2,9 раза (Западная Сибирь – 152%, Северный Кавказ – 52%), а на основе валовой продукции промышленного производства – в 3,9 раза. По субъектам Федерации (без АО) разрыв уровней (по ВРП) достигает 17,6 раза (Тюменская область – 370%, Дагестан – 21%). До последнего времени ситуация практически не изменилась.

По числу занятых в государственном секторе (1995 год) лидируют Восточная Сибирь (49%), европейский Север (48%) и Дальний Восток (48%). На среднероссийском уровне (42%) или несколько выше его находятся районы: Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Поволжский, Уральский и все восточные. Доля частного сектора выше или на уровне средней (34%) в районах Северо-Запада, Центра, Черноземья, Северного Кавказа. Смешанной формой собственности против среднего показателя (22%) выделяются районы: европейский Север, Волго-Вятский, Черноземье, Поволжье, Урал, Западная и Восточная Сибирь, Дальний Восток. В 1998 году было 75 финансово-промышленных групп, в которые входили более 1500 предприятий и 90 банков.

Российская Федерация имеет еще одну особенность – своеобразную форму территориальной организации регионального управления: ассоциации экономического взаимодействия. Их у нас восемь.

Ассоциации экономического взаимодействия представляют собой организационную форму интеграции экономических интересов регионов. Однако не все они хорошо используют подобное преимущество. Особенно в сложном положении находятся две из них. Первая – АЭВ «Центральная Россия». В ее составе – наиболее развитые в экономическом отношении регионы и одновременно наиболее разобщенные в политических претензиях, нарушающих их потенциальные возможности совместного организационного развития. Достаточно сказать, что такие промышленные регионы-«монстры», как Москва и Московская область, самодостаточны и практически не нуждаются во взаимодействии с другими регионами ассоциации. Вторая – АЭВ «Северный Кавказ», которая раздирается национально-территориальными претензиями и не сможет самостоятельно (без федеральной поддержки) справиться с экономическими и социальными проблемами. Одновременно результативные преимущества видны в деятельности ассоциаций экономического взаимодействия «Сибирское соглашение», «Урал», «Центральное Черноземье». Проблемы применения указанной организационной формы регионального управления заключается в ее правовой неопределенности, как по отношению друг к другу, так и по отношению к Федерации. Понятно, что неоднородное экономическое и политическое пространство регионов России затрудняет как их экономическое взаимодействие, так и участие последних в совместной государственной программе социально-экономического развития.

Указанные выше обстоятельства особенно остро ставят проблему нового качества регионального управления, а именно программы для ее решения – формирования новой региональной политики Российской Федерации. В указанном контексте под региональной политикой в Российской Федерации следует понимать одно из важнейших направлений деятельности государственных органов.

Конституция Российской Федерации декларирует диалоговую систему согласования интересов федеральных органов власти, органов власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также частного предпринимателя по обеспечению устойчивого саморазвития человека на конкретной территории, в конкретном времени и конкретном социуме.

Следует отметить, что возможности государственной поддержки регионов приобретают качественно новые черты. Это особенно касается финансовой поддержки.

Финансовая помощь регионам может проводиться посредством следующих фондов:

– Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации (ФФПР). Трансферты центра распределяются так, чтобы выровнять средние затраты на душу населения, используя федеральные социальные стандарты и индекс бюджетных расходов для каждой группы регионов;

– Фонда регионального развития (ФРР), являющегося региональным разрезом инвестиционной части федерального бюджета для социальных целей. Региональный разрез федерального бюджета развития обеспечивает поддержку инвестиций производственного характера;

– Фонда развития региональных финансов (ФРРФ), формирующегося за счет кредитов Мирового банка и Евробанка реконструкции и развития, направляемых в те регионы, которые выдерживают стандарты и показатели реформ и которые оздоравливают свой бюджет.

Многоканальная помощь нуждается в реконструкции на базе создания единого источника финансирования социально-экономического развития регионов.

Дальнейшее развитие системы управления регионом связано не столько с использованием его потенциала, сколько со стратегической линией государственной системы управления страной в целом и сбалансированного развития регионов. Конечно, требуется учет всего разнообразия их особенностей. Для этого необходимо определить стратегические направления их развития.

Довольно затруднительно это сделать без глубокого диагностирования регионального развития. Выше показано, что произошел качественный сдвиг в системе управления в стране и отдельных субъектах Федерации. Под качественным сдвигом мы понимаем изменения в системе на различных уровнях. Первый уровень (самый верхний) предполагает изменения в Правительстве РФ. Здесь, в первую очередь, произошла смена парадигмы организации. Второму уровню (региональному), в соответствии с изменениями на первом уровне, переданы многие его функции, которые зачастую не согласованы между собой. Третий уровень (муниципальный) слабо согласован с предыдущими. Четвертый уровень (предприятие (первичное производственное звено) и его разновидность – частное предпринимательство) вообще выведен из государственной системы управления, чем было значительно задержано организационно-технологическое и социально-экономическое развитие общества.

Интересно, что во всем мире организационным факторам развития общества уделяется пристальное внимание на всех уровнях государственного и коммерческого управления. В этом отношении интересно, например, высказывание одного крупного предпринимателя: «Всюду, где мы вкладывали только в экономические факторы производства, особенно в капитал, мы не добивались развития. В немногих случаях, когда мы смогли породить энергию менеджмента, мы порождали стремительное развитие».

4. Организационный потенциал региона

Чтобы осуществить эффективное его использование, необходимо сформировать региональный организационно-экономический производственный комплекс. Строго говоря, регион – это динамичное и устойчивое территориальное или локальное (компактное) сочетание предприятий и отраслей хозяйства, объединяемых также разветвленными и тесными внутренними связями.

Организация управления в регионе должна подчиняться двум требованиям. Одно из них – сугубо организационное, которое предусматривает обеспечение единообразной организацией региональные государственные структуры управления. Другое требование – экономическое, на основе которого предполагается обеспечить сбалансированное экономическое развитие регионов, осуществлять планы регионального развития и проводить политику освоения новых территорий.

Следует иметь в виду, что качество регионального управления подвергается влиянию внешних и внутренних, объективных и субъективных, природных и приобретенных факторов развития. Нетрудно заметить, что, во-первых, каждый регион в процессе экономических реформ приобретает новое геополитическое и экономическое положение. Так, одни стали приграничными, другие потеряли свое место (специализацию) в едином экономическом пространстве страны. Во-вторых, многие регионы вынуждены менять схемы и структуру своего промышленного и аграрного развития.

В этих условиях качественные параметры организационно-экономического развития общества отождествляются с системой управления регионом. Указанное обстоятельство обусловлено тем, что возможности обновления и оживления хозяйственных связей, использование организационного потенциала регионов связывались с их особенностями, моделями управления хозяйственными системами, моделями развития субъектов Федерации. Управленческая элита региональных систем управления использовала такие модели в собственных интересах.

Качественные территориальные особенности субъектов Федерации позволили выделить пять моделей регионального развития. К ним относятся:

1)   индустриально развитые регионы России, которые имеют исторически сложившийся организационный потенциал, нуждающийся, однако, в серьезном обновлении техники и технологий производства;

2)   сельскохозяйственные регионы, где необходимо вновь создавать разрушенный аграрно-промышленный комплекс России;

3)   регионы с развитым военно-промышленным комплексом, подвергшимся поспешной конверсии. Здесь стоит проблема налаживания новых социально-экономических отношений предприятий военно-промышленного комплекса с государственными органами власти и рыночными структурами. Предприятия ВПК должны работать на основе хозяйственных договоров и государственных заказов;

4)   ресурсные регионы. Известно, что северные регионы России располагают исключительно богатыми запасами уникальных природных богатств. Опасность данной региональной модели управления заключается в отсутствии нормативно-правовой базы сохранения этих богатств от безрассудного и расточительного использования их в интересах местных региональных элит;

5)   модель управления, построенная на географических и особых ресурсных прерогативах регионов России. Так, свободная экономическая зона Калининградской области не вызывает разночтений. Она может служить организационной формой управления для других регионов, некоторых городов и районов страны в виде оффшорных зон, таможенных и других рыночных структур. Уникальные запасы золота на Чукотке, алмазов в Якутии, цветных металлов на севере Сибири предполагают создание адекватной системы регионального управления. Однако и здесь проблемы принадлежности к соответствующей собственности и ее нормативно-правовой защиты остаются актуальными.

Не следует преувеличивать значение и размах изменений, произошедших в территориальной структуре Российской Федерации, так как каждый регион пытается самостоятельно справиться с трудностями переходного периода. В результате экономическая дезинтеграция стала устойчивой тенденцией, а федеральные исполнительные органы не могут эффективно и устойчиво воспрепятствовать этому процессу.

Процесс дезинтеграции неоднозначен. С одной стороны, он отражает исторически присущую России тенденцию к известной автономии региональных рынков. Стремление к самостоятельности регионов объясняется геополитическими особенностями страны, ликвидацией сверх централизованной системы управления и объективной необходимостью расширения полномочий местных властей, переходом к рыночным отношениям. С другой стороны, заметно тяготение к экономическому сепаратизму, стремление захватить все новые полномочия явочным порядком. Еще не доказано, какой путь однозначно ведет к дезинтеграции, а какой нет. По крайней мере, ясно, что государственное регулирование становится объективно необходимым. Здесь нельзя не опереться на мировой опыт.

Подобная ситуация складывалась в различных странах, строящих федеративные отношения. Это достаточно ярко проявилось в США. В конце ХIХ столетия французский ученый-историк А. де Токвиль в книге «Старый порядок и революция», исследуя сложности взаимоотношений территориальных субъектов федерации с центральными органами власти США, так характеризует ситуацию: «Или я сильно ошибаюсь, или федеральное Правительство имеет тенденцию к ослаблению… Когда они дадут себе отчет в том, что слабость федерального Правительства угрожает самому существованию Союза, возникнет обратная тенденция – к его усилению»[1].

В управлении регионами во Франции эта проблема не была столь острой. Уже в самом начале префект округа (территориального образования страны) являлся одновременной руководителем департамента и все указания и приказы получал непосредственно от премьер-министра Франции. Тогда как в России руководитель региона является лицом, выбираемым местной законодательной властью, и взаимоотношения премьер-министра с главой администрации региона носят рекомендательный характер, что значительно затрудняет единство власти и государственного управления Российской Федерации.

Для многих сегодня стало понятным, что государственное регулирование социально-экономического развития регионов Российской Федерации является стратегическим фактором.

В стране исторически сложилось исключительно глубокое территориальное разделение труда, и ни один, даже самый крупный регион не в состоянии существовать в режиме абсолютной автономии. Иллюзорная убежденность местных властей в обратном не только нарушает целостность единого экономического пространства и тормозит рыночную реформу, но и препятствует использованию преимуществ государственного регулирования социально-экономических интересов регионов. Вот почему необходимо создать федеральное правовое пространство, в котором интересы регионов и Федерации не противостояли бы друг другу.

Об объединении регионов России

7 марта 2003 года был проведен референдум по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого АО в Пермский край. Предложение об объединении одобрено подавляющим большинством голосов. Объединение вступило в силу 1 декабря 2005 года. 17 апреля 2005 года был проведен референдум по присоединению Таймырского и Эвенкийского АО к Красноярскому краю. Предложение о присоединении одобрено подавляющим большинством голосов. Объединение вступило в силу 1 января 2007 года. 23 октября 2005 года был проведен референдум по объединению Камчатской области и Корякского АО в Камчатский край. Предложение об объединении одобрено подавляющим большинством голосов. Объединение вступило в силу 1 июля 2007 года. 16 апреля 2006 года был проведен референдум по присоединению Усть-Ордынского Бурятского АО к Иркутской области (предлагавшиеся названия – Ангарский, Приангарский или Прибайкальский край – не утверждены). Предложение о присоединении одобрено подавляющим большинством голосов. Присоединение вступило в силу 1 января 2008 года. Референдум об объединении Читинской области и Агинского Бурятского АО в единый Забайкальский край состоялся 11 марта 2007 года. Край считается образованным с 1 марта 2008 года. Начата предварительная работа по объединению Архангельской области и Ненецкого АО. Но процедура по объединению заморожена. Возможное название – Поморский край.

Поэтому в настоящее время в составе Российской Федерации – 83 равноправных субъекта, в том числе 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа.

Контрольные вопросы и задания

  1. Что означают понятия «потенциал» и «организация»? Какая между ними связь?
  2. Какие преимущества имеет «организационный потенциал» в период перестройки экономики?
  3. Каковы резервы организационного потенциала в процессе вывода экономики страны из нынешнего кризиса?
  4. Каким образом можно классифицировать потенциал и организационный потенциал?
  5. Можно ли с помощью организационного потенциала моделировать систему управления экономикой региона?

[1] Токвиль, А. Старый порядок и революция. – М., 1990.

Глава VII. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ СИСТЕМЫ (СТРУКТУРЫ) УПРАВЛЕНИЯ — 1. Сущность организационной структуры управления

Организационная структура управления представляет собой сложную совокупность связей и отношений, соответствующих им организационных форм производственного и общественного процессов, складывающихся по мере развития производительных сил и производственных отношений[1].

В контексте конкретных производственных систем организационная структура управления – это упорядоченная совокупность взаимосвязанных управленческих подразделений и отдельных должностей в организации, находящихся между собой в устойчивых отношениях, обеспечивающих функционирование и развитие организации как единого целого.

Организационная структура управления – это нормативно закрепленная форма разделения управленческого труда. Она устанавливает упорядоченность задач, ролей, полномочий и ответственности. Она создает условия для осуществления организацией своей деятельности и достижения установленных целей. Она развивается и изменяется под воздействием стратегии организации и в соответствии с изменениями во внешней среде.

В организационной структуре управления выделяют звенья (отделы, департаменты), уровни, связи. Структура управления определяется составляющими ее звеньями и иерархическими уровнями управления. Каждый уровень характеризуется своей совокупностью звеньев. Отношения между звеньями управления (департаментами) поддерживаются благодаря связям (взаимоотношениям, коммуникациям), которые принято подразделять на горизонтальные и вертикальные. Горизонтальные связи (связи кооперации и координации равноправных звеньев управления) носят характер согласования и являются одноуровневыми. Вертикальные связи (субординационные, иерархические связи) – это связи руководства и подчинения, они служат каналами передачи распорядительной и отчетной информации. Определяющими для организационной структуры являются: цели организации, функции и процедуры их выполнения, информационные потоки и технические средства по их обработке, распределение полномочий и обязанностей персонала, внешняя среда[2].

Приоритет в исследовании организационных структур принадлежит западным теоретикам. А. Файоль определил организационную структуру как социальный организм: компоненты, входящие в этот организм, занимают точно определенное место, следуют своей функциональной принадлежности, что наделяет структуру такими свойствами как универсальность и мобильность[3].

Макс Вебер разработал иную концепцию подхода к построению организационных структур. Он предложил идеальную модель рациональной бюрократии[4]. Главными понятиями структуры управления он определил: рациональность, ответственность и иерархичность. Требования, предъявляемые им к структуре, включают: 1) четкое разделение труда, использование на каждой должности квалифицированных специалистов; 2) иерархичность управления, при которой нижестоящий уровень подчиняется и контролируется вышестоящим; 3) наличие формальных правил и норм, обеспечивающих однородность выполнения менеджерами своих задач и обязанностей; 4) дух формальной обезличенности, характерной для выполнения официальными лицами своих обязанностей; 5) осуществление найма на работу в соответствии с квалификационными требованиями к данной должности, а не с субъективными оценками.

И. Ансофф выделил два подхода к формированию организационных структур управления[5]. Первый из них – структурный подход, когда основное внимание уделяет внутреннему строению, разделению функций и рационализации управления. Второй, динамический, сосредотачивается на анализе связей фирмы с внешней средой и с источниками ресурсов.

М.Х. Мескон, М. Альберт и Ф. Хедоури определяют организационную структуру как логические соотношения уровней управления и функциональных областей, организованных таким образом, чтобы обеспечить эффективное достижение целей[6].


[1] См.: Дульщиков, Ю.С. Региональная политика и управление. – М., 1998. – С. 17.

[2] См.: Лафта, Дж.К. Эффективность менеджмента организации. – М., 1999. – С. 133.

[3] См.: Файоль, А. Общее и промышленное управление. – М., 2002.

[4] См.: Вебер, М. Избранные произведения. – М., 2003.

[5] См.: Ансофф, И. Стратегическое управление. – М., 1989.

[6] См.: Мескон, М., Альберт, М., Хедоури, Ф. Основы менеджмента. – М., 1999. – С. 103.

2. Типы организационных структур управления

Организационные структуры различаются между собой: формализацией (т. е. степенью использования заранее установленных правил и процедур); сложностью (т. е. степенью разделения деятельности на различные функции), соотношением централизации и децентрализации (т. е. уровнями, на которых принимаются управленческие решения).

Большое количество различных организационных структур типизируются в трех классических типах: линейной, функциональной и линейно-функциональной.

Линейная структура предполагает, что каждый работник подчинен и подотчетен только одному руководителю и связан с вышестоящей системой только через него. Руководитель полностью отвечает за деятельность вверенного ему подразделения.

В линейной структуре ясно выражена ответственность, она гарантирует быстроту реакции на прямой приказ. Примером линейной организационной структуры управления может служить структура управления в армии, где каждый начальник подразделения полностью отвечает за действия своего подразделения перед вышестоящим командиром. Условно линейная структура представлена на рис. 1.

Функциональная организационная структура управления – это такая структура, в которой разделение управленческого труда происходит по функциям. Например, в рамках производственного предприятия можно выделить следующие направления работы: производство, экономическое развитие и финансы, научные исследования и опытно-конструкторские разработки, снабжение, социальное развитие коллектива. По каждому из этих направлений можно назначить соответствующего заместителя директора и передать ему соответствующие полномочия и ресурсы. Схематично функциональная структура управления представлена на рис. 2. Данная структура хороша для крупных фирм и учреждений с большим количеством персонала и неизменными видами деятельности.

Рис. 1. Линейная структура управления

В чистом виде линейная или функциональная структуры на практике встречаются редко. Чаще встречается смешанный вариант, который получил название линейно-функциональной структуры.

Среди типов организационных структур управления особое местно занимает матричная структура. Она применялась и применяется в относительно крупных (программных) проектах, региональных и отраслевых (межотраслевых) организациях и предприятиях, в рамках которых осуществляется одновременно несколько относительно самостоятельных проектов.

Имеются также другие типы организационных структур управления – штабная, сетевая, звездная и др.

Существует два типа организации производства и управления.

Рис. 2. Функциональная структура управления предприятием

1) Экстенсивный тип организации производства и управления:

—       командно-бюрократический централизм в управлении;

—       слабая реакция на изменения;

—       затратный принцип мотивации;

—       директивные методы управления;

—       отсутствие механизма адаптации;

—       нет механизма замены устаревших структур на новые.

2) Интенсивный тип организации производства и управления:

—       преимущество экономических методов управления;

—       реакция на самосовершенствование;

—       возрастание роли социальных факторов;

—       балансировка элементов организационной структуры;

—       мобильность к изменениям;

—       возрастание роли знаний в управлении.

Все типы организационных структур управления целесообразно разделить на две большие группы. Это иерархические и адаптивные организационные структуры.

Иерархические организационные структуры (формальные, механистические, бюрократические, классические, традиционные) характеризуются жесткой иерархией власти, формализацией используемых правил и процедур, централизованным принятием решений, узко определенной ответственностью в деятельности.

Адаптивные организационные структуры (органические, гибкие) характеризуются хорошей приспособляемостью к внешним и внутренним условиям работы, к иерархии управления, адекватным числом уровней управления, гибкостью структуры, слабым или умеренным использованием формальных правил и процедур, децентрализацией принятия решений, широко определяемой ответственностью в деятельности.

Более четко различия между этими двумя группами организационных структур управления представлены в табл. 1.

Таблица 1

Сравнение иерархических и адаптивных
организационных структур

Критерий
сравнения
Иерархическая структура управления Адаптивная структура управления
Характеристика иерархии управления Жесткая иерархия. Уровни управления четко определены Отсутствие иерархии или ее размытость. Уровни управления четко не определены
Характеристика развития вертикальных и горизонтальных связей Сильно развиты вертикальные субординационные связи Высокий уровень горизонтальной интеграции между персоналом. Хорошо раз-витые связи кооперации и координации
Тип руководства Моноцентрический, постоянный Полицентрический, смена лидеров по ситуациям
Формализация применяемых правил и процедур осуществления управленческой деятельности. Жесткая формализация правил и процедур Слабая или умеренная формализация правил и процедур
Формализация отношений управленческого персонала Узко определенные обязанности, права и ответственность Широко определенные права, обязанности и ответственность
Разделение управленческого труда Узкая специализация деятельности. Жесткое и постоянное закрепление функций Широкая специализация деятельности. Временное закрепление функций за группами
Характеристика принятия управленческих решений Централизация принятия управленческих решений Децентрализация принятия управленческих решений
Характеристика отношений персонала компании Формальные отношения, носящие официальный характер Неформальные отношения, носящие личностный характер

Источник: Владимирова, И.Г. Компании будущего: организационный аспект // Менеджмент в России и за рубежом. – 1999. – № 2. – С. 58–72.

Написано: admin

Декабрь 5th, 2019 | 3:53 пп