Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов




Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи | Материалы

Некоторые проблемы реформирования системы органов местного самоуправления в свете социальной самоорганизации.

Социально-экономическое развитие России в начале XXI века невозможно без активной перестройки самосознания народа, усиления энергии его творчества в сфере частной инициативы и социальной самоорганизации. На наш взгляд, разработка новой управленческой парадигмы в России, обеспечивающей единство социальной самоорганизации и государственного управления, а также динамическое ускорение экономики страны, стабильность и безопасность в социальном плане, должна быть основана на реформе системы органов местного самоуправления.

Кемеровская область является одним из крупных промышленных регионов России. Динамика темпов производства по основным отраслям за 2002 – начало 2004 гг. представлена в табл. 1.

В целом Кузбассом произведено товарной продукции за 2003 г. более чем на 191 млрд. руб. Индекс промышленного производства в феврале 2004 г. по сравнению с январем-февралем 2003 г. составил 105 процентов. В действующих ценах промышленной продукции с учетом деятельности индивидуальных предпринимателей за январь-февраль 2004 г. произведено на 38,4 млрд. руб.

Из приведенных в табл. 1. данных, видно что за 2003 г. темпы роста экономики снизились со 108 до 105 %, и особенно значительно по двум главным отраслям Кемеровской области – по топливной промышленности со 117 до 105 % и по химической – со 115 до 107 %.

Рассматриваемая статистика может дать основание для следующего вывода: даже в Кемеровской области, где административный ресурс управления максимально высокий, традиционная тактика линейного ускорения уже не срабатывает, утрачивает свою эффективность, а в отдельных случаях становится социально опасной (имеется в виду, что ускорение роста добычи угля, поставленное губернатором во главу угла, приносит все больший уровень травматизма на шахтах).

Таблица 1.

Отрасль Январь-февраль 2003 г. к январю-февралю 2002 г. (%) Январь-февраль 2004 г. к январю-февралю 2003 г. (%)
Электроэнергетика 103 96
Топливная 117 105
Черная металлургия 99,6 104
Цветная металлургия 100,4 106
Химическая и нефтехимическая 115 107
Машиностроение и металлообработка 120 120
Лесная и деревообрабатывающая 79 84
Промышленность строительных материалов 92 97
Легкая 72 107
Пищевая 97 100,4
Мукомольно-крупяная и комбикормовая 65 135
Медицинская 65 104
Полиграфическая 121 82
Всего по области 108 105

Сохранение и даже ускорение динамики развития экономики региона невозможно без мобилизации ее человеческого и социального капитала, т. е. без развития социальной самоорганизации на разных уровнях, особенно на уровне местного самоуправления.

По нашему мнению, именно данный уровень должен стать начальным этапом поиска оптимального сопряжения самоорганизации населения и государственного управления, поскольку здесь формируются возможности использования частной предпринимательской и социальной инициативы и направление ее государством в русло общественно-продуктивных процессов.

Такие процессы уже начаты благодаря принятию в октябре 2003 года закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». До 31 марта 2005 г. законодатели Кемеровской области примут около 30 законов о новых муниципальных образованиях. До 1 января 2006 г. институт местной власти в стране и Кузбассе претерпит существенные изменения, т. к. с 2006 года вновь образованные структуры приступят к работе. В частности, согласно новому закону, муниципальных образований в России станет больше. Кроме административно-территориального деления органы местного самоуправления наделяются соответствующим финансовым наполнением: по замыслу разработчиков закона, им не придется просить деньги у региональных властей.

По новому закону главы городов и районов могут приниматься по контракту. Однако, проблема, на наш взгляд, заключается в том, что данная норма противоречит европейской Хартии о местном самоуправлении, которую подписала и Россия. Мы считаем, что подобная поправка в законе – уступка губернаторам, которая резко сужает возможности социальной самоорганизации населения. В условиях, когда административный ресурс утрачивает свою эффективность, общество должно получить поддержку собственной инициативы. Для этого необходимо расширить информированность общества о реальном состоянии дел в экономике и социальной сфере. В средствах массовой информации необходимо чаще публиковать не только сведения об изменениях темпов ВВП и величины инфляции, но и число новых предприятий, количество рабочих мест, затраты на производство, доходы и расходы бюджетов всех уровней по-статейно. Более того, целесообразно допустить участие представителей общественности в самом процессе местного законотворчества. Так, Кузбасская Общественная Палата, объединяющая представителей различных партий и общественных организаций Кемеровской области, высказалась за то, чтобы в СМИ была опубликована концепция нового деления области, план законотворческой деятельности депутатов областного совета. Члены Общественной Палаты добиваются, чтобы их представители были включены в рабочие группы по разработке нормативных документов по реформированию органов местного самоуправления в Кузбассе.

Если указанные усилия членов Общественной Палаты реализуются, то это станет, возможно, начальным этапом на пути к единству процессов управления и социальной самоорганизации.

 

Стратегическое совещание в ситуационной комнате

Под стратегией компании, органа власти, общественной организации  можно понимать согласие команды людей относительно целей, к которым надо стремиться, и путей, которых надо придерживаться для достижения целей. Стратегия может быть представлена, например, в виде основных положений концепции, целевой программы, плана стратегических мероприятий.

Стратегию может достаточно быстро разработать коллектив самой организации. Для этого руководством подбирается представительная группа сотрудников (25 — 35 человек), включая руководство и весь топ-менеджмент, и она за 1 — 2 дня по определенным методикам проводят стратегическое совещание.

Опыт такой – быстрой — разработки стратегий в корпорациях, органах государственной власти показывает, что в отведенное время можно уложится только при использовании технологий ситуационных комнат — когда есть хорошая методика, средства инструментальной аналитической поддержки, экраны коллективного пользования и возможность участникам совещания быстро получать дополнительную справочную информацию, и, главное, с клавиатур компьютеров влиять на процесс принятия решений, вводить экспертные данные.

Поводом быстрой разработки стратегии может быть возникновение следующих ситуаций: «дискомфорт, смутное беспокойство руководства», «не утверждают целевую программу»; «неуверенность руководства в действиях»; «нужно обоснование или аудит организационной структуры»; «отсутствие взаимопонимания в коллективе»; «конфликт», «кризис» и многое другое.

Стратегическое совещание обычно ведет внешний консультант (ведущий, модератор). Обязательно участие Руководителя, но он не отвлекается, как правило, на вопросах ведения совещания, а сосредоточивается на содержании проблемы.

В процессе проведения стратегического совещания перед ведущим может стоять следующая задача: обеспечить формулирование коллективом дерева целей для разрешения проблемной ситуации, определение перечня внешних и внутренних факторов, влияющих на ситуацию, постановку проблем и задач, препятствующих достижению целей, разработку основных направлений и мероприятий. И, главное, необходимо обеспечить консенсус по вопросам приоритетов сформулированных целей, факторов, проблем и др.

Роль инструментальной поддержкой проведения стратегического совещания в ситуационной комнате могут играть следующие методы и средства: интеллектуальные технологии (особенно когнитивные модели, нечеткие вычисления, эволюционные алгоритмы), статистический анализ; метод анализа иерархий, метод парных сравнений; методы решения некорректных задач в неметризуемых пространствах; геоинформационный анализ, и, естественно, средства визуализации.

Опыт проведения стратегических совещаний (по темам: высшее и профессиональное образование, ЖКХ, строительный комплекс; молодежная политика; социальная защита населения, здравоохранение, религиозная политика, развитие коренных народов Севера, развитие российской отрасли информационных технологий и др.) показывает, что результаты совещания и сам процесс его проведения помогают навести порядок в: планировании работ, организационном и функциональном структурировании, повышении мотивации сотрудников, совершенствовании контроля, внедрении принципов менеджмента качества и др.

Проведение в ситуационных комнатах стратегических совещаний и коллективное формирование стратегии действий органа власти повышает имидж руководителя, помогает быстро снимать конфликты, формировать атмосферу лидерства и доверия в коллективе, повышает результативность и согласованность ведения работ в коллективах.

Муниципальные образования в условиях реформирования

Олеся СОТНИКОВА — старший преподаватель кафедры финансов Поволж­ской академии государственной службы им. П.А. Сто­лыпина

Реформа местного самоуправления вле­чет за собой изменение межбюджетных от­ношений, сложившихся в последнее время между государственной властью субъектов РФ и местным самоуправлением. Становле­ние новых взаимоотношений требует тесно­го взаимодействия этих двух форм народо­властия, которые должны дополнять друг друга при условии четкого разграничения расходных обязательств и доходных полно­мочий в интересах общества и государства.

В рамках реформирования межбюджет­ных отношений предполагается:

•    разграничение доходных и расходных полномочий за уровнями бюджетной си­стемы;

•    ликвидация необеспеченных мандатов путем своевременного обеспечения передаваемых расходных полномочий не­обходимым и достаточным финансирова­нием и материально-технической базой;

•    долгосрочное закрепление доходов бюд­жетов бюджетной системы;

•    переход от «мягких» к «жестким» бюд­жетным ограничениям для каждого уровня бюджетной системы;

•    распределение финансовой помощи на формализованной основе*. Формирующаяся с начала 90-х годов ор­ганизационно-правовая основа местного са­моуправления претерпела значительные из­менения. Были устранены многие недостат­ки, касающиеся наличия различных моде­лей организации местного самоуправления — как одноуровневых, так и двухуровневых, которые не учитывались бюджетным зако­нодательством при установлении основ вза­имодействия региональных и местных орга­нов власти.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступил в силу в 2006 г., определил единую на тер­ритории РФ двухуровневую организацию местного самоуправления. На территории Саратовской области были образованы 4 городских округа и 38 муниципальных рай­онов, которые соответствуют первому уров­ню организации местного самоуправления, а на территории муниципальных районов выделены 397 поселений, в том числе 42 городских и 355 сельских, которые и пред­ставляют второй уровень местного само­управления.

В соответствии с действующим законо­дательством за каждым типом муниципаль­ного образования закрепляется определен­ный перечень вопросов местного значения. Уместно заметить, что этот перечень в це­лом был сокращен в сравнении с предыду­щими годами. В то же время поселения на­делены новыми расходными полномочиями, которыми они ранее не обладали.

Решение вопросов местного значения муниципальных образований должно осуще­ствляться непосредственно за счет собст­венных доходов их бюджетов (в собствен­ные доходы включаются также безвозмезд­ные перечисления за исключением субвен­ций из фондов компенсаций]. Переданные расходные полномочия должны финансиро­ваться за счет предоставленных субвенций из вышестоящих бюджетов.

Из-за определенных сложностей финан­сового, организационного и материального характера предусмотрен переходный период до 2009 г.

На 2006 г. Законом Саратовской обла­сти от 28 ноября 2005 г. Nb 108-ЗС0 «О порядке решения вопросов местного значе­ния органами местного самоуправления вновь образованных поселений Саратов­ской области в 2006 году» определено, что органы местного самоуправления решают только 10 вопросов местного значения из предусмотренных 27.

В 2007 г. в рамках «пилотных» проек­тов передаются в полном объеме вопросы местного значения поселений органам ме­стного самоуправления поселений, распо­ложенных на территориях Татищевского и Пугачевского муниципальных районов Са­ратовской области, которые будут само­стоятельно формировать и исполнять свои бюджеты. Для поселений, находящихся на территориях остальных муниципальных районов области, устанавливается пере­чень из 19 вопросов местного значения, кроме девяти муниципальных образова­ний, которым установлен перечень из 21 вопроса. При этом бюджеты в указанных поселениях не формируются, а доходы и расходы поселений предусматриваются в бюджетах соответствующих муниципаль­ных районов.

Проведение бюджетной реформы за­труднено административно-территориаль­ным делением. Многие вновь созданные по селения объединяют территории нескольких населенных пунктов, расположенных в не­скольких километрах друг от друга, что в оп­ределенной степени осложняет организа­цию финансово-хозяйственной и управлен­ческой деятельности муниципальных обра­зований.

* Лавров A.M. Бюджетная реформа 2001 — 2008 гг.: от управления затратами к управле­нию результатами // Финансы. 2005. № 9.

Другой важной проблемой является на­деление местного самоуправления расход­ными полномочиями без адекватного наде­ления их доходными источниками. Распре­деление доходных полномочий между уров­нями бюджетной системы в соответствии с Бюджетным и Налоговым кодексами закре­пило за бюджетами поселений и городских округов только два местных налога — зе­мельный налог и налог на имущество физи­ческих лиц, которые в размере 100% зачис­ляются в соответствующие бюджеты. Ос­новная проблема здесь кроется в недоста­точной заинтересованности, а зачастую и отсутствии дополнительных финансовых ре­сурсов, что не позволяет владельцам зе­мельных паев, иных собственников и поль­зователей имуществом зарегистрировать соответствующие права в установленном законом порядке.

В соответствии со ст.389 Налогового кодекса только земельные участки, на ко­торые в Регистрационной палате зарегист­рированы права собственности, права по­стоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владе­ния организаций или физических лиц, мо­гут признаваться объектами налогообло­жения. Несмотря на невозможность совер­шения любых правомочных сделок с зем­лей без ее соответствующей регистрации, данный процесс идет очень медленно, ли­шая тем самым местное самоуправление основного источника дохода их бюджетов и, соответственно, затрудняя решение во­просов местного значения и увеличивая по­требность в дополнительной финансовой помощи.

Так, на территории Ровенского муници­пального района Саратовской области в 2006 г. только 5,8% общей площади зем­ли оформлены в установленном порядке, из которых земель сельскохозяйственного на­ значения — 7,4%, земель поселений — 3,4%. Доля земельного налога в общей сумме до­ходов без учета безвозмездных поступлений бюджета Ровенского муниципального райо­на на 2006 г. составляла 5,9% — 1132 тыс. руб. В Энгельсском муниципальном районе данные поступления составляли 13,4% — 73 726,9 тыс. руб., что почти в 2,3 раза превышает показатель по первому району из-за более развитой инфраструкту­ры и высокой деловой активности населе­ния Энгельсского муниципального района. В бюджете Саратова, имеющего статус город­ского округа, на 2006 г. было запланиро­вано поступление данного налога в размере 186 832,5 тыс. руб., что составляет 6,9%) от доходов бюджета без учета безвозмезд­ных перечислений.

Помимо местных налогов в бюджеты по­селений в соответствии с бюджетным и на­логовым законодательством зачисляются 10% налога на доходы физических лиц и 30% единого сельскохозяйственного налога. В бюджеты городских округов — 30% на­лога на доходы физических лиц и 60% еди­ного сельскохозяйственного налога, а так­же 90% единого налога на вмененный до­ход и госпошлина за государственную реги­страцию определенных юридически значи­мых действий в размере 100%).

В бюджеты муниципальных районов за­числяются земельный налог, взимаемый на межселенных территориях в размере 100%, налог на имущество физических лиц, взимаемый на межселенных террито­риях, — 100%), налог на доходы физических лиц в размере 20%, единый налог на вме­ненный доход — 90%, единый сельскохозяй­ственный налог — 30%, госпошлина за госу­дарственную регистрацию определенных юридически значимых действий в размере 100%.

Если оценить уровень обеспеченности муниципальных образований собственными доходами без учета безвозмездных перечис­лений от других бюджетов бюджетной систе­мы РФ в общей сумме доходов, то ситуация складывается следующим образом. Данный показатель в Энгельсском муниципальном районе по состоянию на 2006 г. составля­ет 56,2%, а по Саратову — 73,1%. В сред­нем по Саратовской области уровень обес­печенности муниципальных образований собственными доходами без учета безвоз­мездных перечислений составляет 50,7% от общей суммы доходов. Из них местные налоги — 5,7%, закрепленные налоги — 37,7% и неналоговые доходы — 7,3%. Около половины всех доходов бюджетов муници­пальных образований — 49,3%) — приходятся на межбюджетные трансферты, из них 33,1% идут на субвенции по переданным полномочиям, а 16,2% — на финансовую по­мощь.

Налоговый потенциал многих муници­пальных образований позволяет аккумули­ровать необходимые финансовые ресурсы, но сегодня распределение налоговых дохо­дов по уровням бюджетной системы отлича­ется значительной централизацией доходов в федеральном и областном бюджетах. По состоянию на 2005 г. 42,2% фактически собранных налогов по Саратовской области зачислялись в федеральный бюджет, 42% — в бюджет области и только 15,8%) остава­лись в местных бюджетах.

Необходима перестройка распределе­ния доходов в бюджетной системе, кото­рая позволит за счет закрепления на по­стоянной основе отчислений от большей части федеральных налогов увеличить соб­ственную доходную базу местных бюдже­тов. В свою очередь это уменьшит потреб­ность в финансовой помощи из вышестоя­щих бюджетов и, соответственно, значи­тельно сократит возникающие в процессе межбюджетного регулирования обратные потоки денежных средств, которые влекут за собой дополнительные издержки обра­щения.

Для дополнительного увеличения доход­ной базы бюджетов необходимо использо­вание такого инструмента, как средства са­мообложения граждан, что позволит акку­мулировать средства в местном бюджете для решения насущных вопросов данного муниципального образования. Этот способ, с одной стороны, должен оказать стимули­рующее воздействие на жителей данной территории к уплате данного взноса, по­скольку за счет аккумулируемых средств осуществляется целевое финансирование конкретного необходимого общественного блага, которое потребляется только жите­лями данного муниципального образова­ния. Но, с другой стороны, неэффективное использование данных средств может ока­зать дестимулирующее воздействие на пла­тельщиков. Чрезмерное использование та­кого инструмента может создать огромную налоговую нагрузку на жителей отдельного муниципального образования. Следует от­метить, что полнота поступления средств от этого вида платежа невозможна без предварительной информационной работы, которая должна проводиться администра­цией поселения.

Реформа местного самоуправления требует также изменения системы внутри­регионального межбюджетного регулиро­вания. С 1 января 2006 г. действует За­кон от 20 декабря 2005 г. N° 137-3C0 «О межбюджетных отношениях в Саратов­ской области)). В соответствии с ним на региональном уровне создана система фондов финансовой поддержки муници­пальных образований, средства которых распределяются по формализованным ме­тодикам.

Областной фонд финансовой поддержки поселений предназначен для первичного вы­равнивания бюджетной обеспеченности по­селений. Право на получение дотаций из не­го имеют все городские и сельские поселе­ния, в которых среднедушевые расчетные налоговые доходы не превышают установ­ленного уровня. Размер дотации определя­ется в расчете на одного жителя исходя из их численности. Законом предусмотрено на­деление органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями по расчету и предоставлению дотаций поселе­ниям с передачей на эти цели субвенций из областного бюджета.

Областной фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) образуется в целях выравнивания различий в их бюджетной обеспеченности. Часть средств этого фонда распределяется по по­душевому принципу и передается местным бюджетам в виде дополнительных нормати­вов отчислений от налога на доходы физи­ческих лиц. Остальные средства предостав­ляются в форме дотаций исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности муни­ципальных районов.

Областной фонд компенсаций создает­ся с целью финансового обеспечения ис­полнения органами местного самоуправле­ния муниципальных районов (городских ок­ругов) отдельных государственных полномо­чий, передаваемых на местный уровень за­конами области. Средства фонда предо­ставляются бюджетам муниципальных рай­онов (городских округов) в виде целевых субвенций, порядок расчета и предоставле­ния которых определяется указанными об­ластными законами.

Законом предусматривается возмож­ность создания фонда муниципального развития, фонда софинансирования соци­альных расходов и фонда сбалансирован­ности местных бюджетов, а также предо­ставление иных дотаций и субсидий мест­ным бюджетам и изъятие части сверхдохо­дов у высокообеспеченных территорий, то есть «отрицательных трансфертов)). На 2006 г. в бюджете Саратовской области было запланировано поступление отрица­тельных трансфертов на сумму 76 859,6 тыс.руб.

Данный инструмент межбюджетного ре­гулирования носит двойственный характер. С одной стороны, он может справедливо пе­рераспределять ресурсы территорий, с дру­гой — оказывать дестимулирующее воздей­ствие на развитие территорий. Для дости­жения оптимального эффекта при исполь­зовании отрицательных трансфертов необ­ходимо выявлять причины, повлекшие уве­личение доходности бюджетов и учитывать их при определении размера отрицательных трансфертов.

Предусматривается создание районных фондов финансовой поддержки поселе­ний. В связи с тем, что поселения в

2006 г. не составляли собственные бюд­жеты, а их доходы и расходы учитывались в бюджетах соответствующих муниципаль­ных районов, муниципальные районы не об­ладали полномочиями по расчету и предо­ставлению дотаций поселениям.

Средства финансовой помощи из областного фонда финансовой поддержки поселений зачис­лялись в бюджеты соответствующих муни­ципальных районов.

В целом удельный вес дотаций на вырав­нивание бюджетной обеспеченности в бюд­жетах 38 муниципальных образований ко­леблется от 8,6% до 57,9%) объемов дохо­дов местных бюджетов и составляет 23,1% в среднем по области. Не получали дотаций Саратовский район, Татищевский район, го­рода Ртищево и Саратов. Если сравнить уро­вень дотационности местных бюджетов в 2006 г. с 2005 г., то заметно увеличение на 7,4% . Общий объем межбюджетных трансфертов местным бюджетам в 2006 г. снизился на 10% по сравнению с 2005 г., что связано с изменением расходных полномочий.

Перестройка межбюджетных отношений позволяет создать такой механизм бюджет­ного выравнивания, который способствует повышению заинтересованности в эффек­тивном управлении бюджетными средства­ми и отказу от иждивенческих настроений в бюджетировании. Но децентрализацию рас­ходных полномочий следует осуществлять параллельно с оптимальной децентрализа­цией доходных полномочий, чтобы обеспе­чить меньшую зависимость местных бюдже­тов от межбюджетных трансфертов и тем самым создать возможность для долгосроч­ного финансового планирования, повыше­ния самостоятельности местных бюджетов. В связи с этим необходим пересмотр бюд­жетного законодательства.

Достижение целей реформы межбюд­жетных отношений невозможно без форми­рования четкой системы финансового кон­троля за порядком формирования и эффек­тивностью использования бюджетных средств как в стоимостных, так и в нату­ральных показателях.

К вопросу кадрового обмена в сфере взаимодействия местных органов власти и предпринимательства

Людмила ЧУМАК — аспирантка кафедры государственной службы и кадро­вой политики РАГС

В условиях ограниченности высокопрофес­сиональных кадров на местном уровне, в частности специалистов в области управ­ления и экономики, особенно значимым становится кадровый обмен между различ­ными сферами деятельности. Это относит­ся и к кадровому обеспечению местных ор­ганов власти, использованию кадрового потенциала тех социальных групп, которые в большей степени вобрали в себя уже со­стоявшихся, достаточно опытных специа­листов, в первую очередь из среды пред­принимателей.

Но анализ материалов социологических исследований, проводимых в последние го­ды, показывает, что отношение населения, предпринимателей и муниципальных служа­щих к переходу предпринимателей на рабо­ту в местные органы власти в значительной мере разнится.

Отношение населения к пополнению ря­дов муниципальных служащих за счет пред­принимателей можно назвать насторожен­ным. Это неудивительно, поскольку отрица­тельных примеров подобного обмена много и они, как правило, получают большую офи­циальную или неформальную («народный те­леграф») огласку.

Среди муниципальных служащих отно­шение к переходу предпринимателей в ме­стные органы власти воспринимается более спокойно и доброжелательно. Высококвали­фицированные специалисты из сферы пред­принимательства формируют вокруг себя довольно устойчивые межличностные отно­шения «командного» типа, в которые часть муниципальных служащих может входить, часть — не входить, но оставаться при этом конформной.

Что касается самих предпринимателей, то большинство из них относятся к перехо­ду своих коллег в местные властные струк­туры положительно.

Такая позиция вполне понятна — предприниматели имеют разнооб­разный опыт (в том числе и самоорганиза­ционный), у них высокий уровень социаль­ной и профессиональной мобильности, они способны использовать любые возможнос­ти для решения своих проблем и удовлетво­рения собственных интересов и потребнос­тей. Необходимо также отметить умение предпринимателей осознавать и нести от­ветственность за результаты своей дея­тельности.

Таким образом, импорт профессио­нальных ресурсов в местные органы влас­ти из кадрового потенциала предпринима­тельства уже имеет статус устоявшегося и традиционного социального явления в об­щественном мнении, в профессиональной среде муниципальных служащих и пред­принимателей. При этом стоит подчерк­нуть, что данное обстоятельство обуслов­лено не только объективными потребнос­тями укрепления кадрового состава мест­ных органов власти, задачами развития социального партнерства и сотрудничест­ва между властью и бизнесом, но и субъ­ективными интересами и потребностями тех предпринимателей, которые непосредственно участвуют в кадровом обмене.

Как свидетельствуют оценки мотивов перехода предпринимателей на постоян­ную работу в местные органы власти, об­щественное мнение в основном консоли­дировано в том, что благодаря такому пе­реходу предприниматели пытаются решить свои коммерческие проблемы за счет но­вых возможностей. Это мнение поддержи­вают также муниципальные служащие и предприниматели, не отрицая желания ус­тановить новые выгодные связи, стремле­ния к социальной стабильности и безопас­ности накопленных материальных средств. В то же время предприниматели признают, что они тем самым хотели бы полнее реализовать свои профессиональ­ные знания, навыки и возможности.

Этот мотив и в общественном мнении, и в оцен­ках муниципальных служащих представля­ется менее важным субъективным факто­ром в процессах кадрового обмена. Ины­ми словами, по всем оценкам, граждан­ская позиция, ориентированность на же­лание принести пользу людям не служат значительным основанием для перехода предпринимателей в систему местного са­моуправления. Это еще раз подтверждает то, что гражданское общество в России не выработало собственных социальных стимулов активизации профессиональных ресурсов, оно испытывает недостаток сплоченности и организованности, инсти­туциональной завершенности.

Такое положение создает условия для влияния на процессы самоорганизации гражданского общества квазигражданских структур (из среды теневой экономики, кри­миналитета, коррумпированного чиновниче­ства и т.п.). Общественное мнение оценива­ет это влияние на взаимодействие предпри­нимательства и местной власти как значи­мый негативный фактор.

Предприниматели пессимистично оце­нивают влияние теневых структур на их взаимодействие с местной властью. Му­ниципальные служащие в этом отноше­нии дают более умеренные оценки, но почти треть из них затруднились выска­зать свое мнение. На наш взгляд, это не в последнюю очередь связано с тем, что теневые и криминальные структуры от­крыто проявляют свои интересы в сфере местного самоуправления, в том числе и путем сращивания с коррумпированным чиновничеством.

Общественное мнение усматривает ос­новные угрозы влияния теневых структур в расширении социальной базы коррупции и взяточничества среди местных чиновников, в девальвации авторитета местной власти, ее подконтрольности криминальным инте­ресам, в нецелевом использовании бюджет­ных средств, в значительной степени сни­жающем эффективность социальных про­грамм.

Наиболее опасно то, что авторитет и доверие местной власти в глазах населе­ния снижается значительно сильнее, чем предпринимательства. Предприниматели с данной точкой зрения вполне солидар­ны, но при этом выделяют еще и такую уг­розу, как искажение принципов добросо­вестной конкуренции предпринимательст­ва, которое имеет свои социальные функ­ции и ответственность перед населением. Муниципальные служащие тоже с этим согласны, но их в большей степени волну­ет проблема сохранения собственного статуса как ведущего субъекта регулиро­вания социальных процессов на местном уровне.

Таким образом, круг основных проблем в этом вопросе достаточно определен, равно как и позиции заинтересованных в их разрешении сторон. Остается надеять­ся, что участие этих сторон [населения, предпринимателей и муниципальных слу­жащих) в процессах самоорганизации гражданского общества не позволит во­зобладать деструктивному влиянию квази­гражданских интересов, создаст условия сохранения социальной стабильности и партнерства.

Совет по делам Русской православной церкви и Московская патриархия: штрихи к взаимоотношениям в 1940 — 1950-е гг.

Наталия ДЕМИДОВА — соискатель кафедры государственно-конфессио­нальных отношений РАГС

По мере приближения Великой Отечествен­ной войны к победоносному завершению высшее руководство Советского Союза все более стало склоняться к либерализации своей, до того жесточайшей, вероисповед­ной политики. К этому госаппарат подталки­вали очевидные факты: активная патриоти­ческая позиция религиозных организаций в борьбе против фашистских захватчиков и то, что на оккупированной территории веру­ющие нередко пользовались той религиоз­ной свободой, которой не было на простран­стве, контролируемом Красной армией. Кроме того, нельзя было не обращать вни­мания на давление союзников по антигитле­ровской коалиции.

Инструментом реализации обновленной политики государства, в частности в отно­шении православия, должен был стать Со­вет по делам Русской православной церкви (РПЦ) при Совете министров СССР с его ап­паратом уполномоченных в республиках, краях и областях страны, созданный в сен­тябре 1943 года. Возглавил Совет полков­ник КГБ Г.Г. Карпов.

Начали с избрания патриарха и воссоз­дания епископата церкви, который к сентя­брю 1943 года насчитывал всего четыре действующих архиерея.

На 1 января 1947 года имелось уже 66 архиереев. Всего в СССР существовало 83 епархии, 17 епархий оставались неза­мещенными, а потому некоторые архиереи временно управляли 2-3 епархиями.

На 1 января 1948 года в РПЦ имелось 3 митрополита, 24 архиепископа и 42 епи­скопа, всего архиереев — 69 человек, из них 52, или 74,3%, стали епископами с 1941 по 1947 гг. [1].

В отчете Совета по делам РПЦ за 1946 год отмечалось, что епископат в целом пол­ностью лоялен к советской власти: «Как пра­вило, епископы также лояльны к советской власти, правильно осуществляют руководст­во епархиями, ведут борьбу с нарушителями установленных правил церковной жизни, про­водят в церквах патриотическую работу и почти всегда согласовывают свои действия с Уполномоченными Совета. В то же время большинство из них сосредоточивают свое внимание на возможности обогащения, зани­маясь накапливанием средств)) [2].

Но власти как раз и были заинтересова­ны в том, чтобы епископат состоял из лиц, занятых прежде всего личным благополучи­ем, а не развитием церковной жизни, гото­вых на любые компромиссы ради сохране­ния своего положения. Позицию Совета в отношении высшего духовенства право­славной церкви его руководитель Г. Г. Кар­пов формулировал следующим образом: «Совет не заинтересован в том, чтобы уп­равляющие епархиями епископы в СССР бы­ли деятельными и богословски образован­ными людьми. Однако некоторое число культурных и богословски образованных архиереев необходимо для заграничной и представительской работы церкви» [3].

Совет по делам РПЦ гораздо лучше был осведомлен о деятельности и личной жизни епархиальных архиереев, чем глава церкви — Патриарх Московский и всея Руси Алек­сий (Симанский). Многие подробности из жизни подчиненных ему епископов патриарх впервые узнавал из бесед и переписки с Г.Г. Карповым. Он не раз просил Карпова предоставить отзыв кого-то из уполномочен­ных Совета о местном иерархе в качестве дополнительных сведений к имеющимся в Синоде. Полученная из Совета информация помогала главе церкви в его кадровых ре­шениях, в частности, при увольнении или переводе на менее значимые кафедры наи­более скомпрометировавших себя еписко­пов.

Например, Г.Г. Карпов указывал: «Сре­ди высшего духовенства имеется немало людей, которые стремятся всеми способа­ми нажиться за счет церковных средств, они ведут богатый образ жизни, в связи с чем в Совет поступает немало жалоб верую­щих и низшего духовенства, в которых вы­ражается недовольство поведением еписко­пов» [2]. Бывший архиепископ Минский и Белорусский Василий присвоил себе более 10 миллионов рублей церковных денег. В итоге он уволен и лишен сана.

Поведение архиепископа Василия (Рат- мирова) действительно было вопиющим. Принятый из обновленцев в сущем сане в 1941 году и участвовавший в разведопера- ции против немцев, Ратмиров открыто попи­рал церковные каноны, бравируя своей свя­зью с властью. Г.Г. Карпов даже был вынуж­ден снять с работы уполномоченного Совета по делам РПЦ при СНК Белорусской ССР [по­зднее он был арестован) «за систематичес­кое пьянство с архиепископом Минским и Белорусским Ратмировым» [4]. Ратмиров умышленно занижал фактический доход епархии, присваивал деньги, которые прихо­ды перечисляли якобы на строительство его дома (дом предоставило государство), а так­же на содержание Жировицкой семинарии, заставляя голодать семинаристов. Как ука­зывает Д. В. Поспеловский, Ратмиров — «тип до того нравственно опустившийся, что спа­сенный им из тюрьмы Виталий Боровой, впоследствии профессор-протопресвитер и один из архитекторов внешней политики Московского патриархата с конца 40-х го­дов до начала перестройки, долго сомневал­ся в благодатности своего священства, полу­ченного из рук этого иерарха»[5].

Под давлением Патриархии 30 декабря 1946 года Ратмиров вынужден был подать прошение об увольнении на покой «по бо­лезни». На заседание Синода 13 мая 1947 года, куда он был вызван для отчета по по­воду исчезнувших денег, он не явился и был запрещен в служении. Считается, что судь­ба его с того времени неизвестна. Однако о нем было хорошо известно патриарху Алек­сию, к которому архиепископ Василий не раз приходил, прося денег и каждый раз их получая. Так, 3 августа 1952 года патри­арх записал в своем дневнике: «Бывший Ар­хиепископ Василий — дал ему шесть тысяч рублей». 26 декабря 1952 года он полу­чил у патриарха десять тысяч рублей. Был он на приеме у патриарха и 21 декабря 1955 года, также прося денег [6]. Давле­ние органов безопасности, с которыми был тесно связан Ратмиров, заставляло патри­арха Алексия закрывать глаза на кражу им церковных денег и регулярно выделять ему немалые средства из бюджета Патриархии.

С другой стороны, Совет оказывал дав­ление на патриарха Алексия в направлении ужесточения политики в отношении еписко­пов, наиболее принципиально отстаиваю­щих или могущих отстаивать интересы Церкви. Например, 31 мая 1949 года па­триарха Алексия посетил епископ Гавриил (Абалымов) — в прошлом один из близких сподвижников архиепископа Феодора (Поз- деевского). До 1946 г. Абалымов прожи­вал на покое в Ташкенте и других городах, а затем в Сызрани, но потом восстановил общение с Московским патриархатом. Пат­риарх, однако, не получил согласия Совета на назначение его на кафедру.

В отчете Совета за 1946 год Г.Г. Кар­пов указывал: «…отдельные епископы, же­лая видеть церковь в ее былом ореоле, стремятся к увеличению приходов и вооб­ще к усилению религиозности (архиеписко­пы Крымский Лука, Астраханский Фи­липп)» [1]. Следует отметить, что их патри­арх пытался защитить. Но, не имея воз­можности возводить в сан высшего право­славного духовенства наиболее достойных и назначать на кафедры многих архиереев старого рукоположения, был вынужден ра­ботать с теми епископами, с которыми поз­воляла власть. Сожаление об этом патри­арх выразил однажды в разговоре с одним протоиереем. Тот рассказал о затруднени­ях некоего епископа, которому необходимо было назначать священников на приходы, а пригодных кандидатов не находилось, так что он вынужден был рукополагать не вполне достойных.

— Я его понимаю, — вздохнул патриарх, — у меня точно такая же история с архи­ереями [7].

Эти слова красноречиво свидетельству­ют о той тяжелой ситуации, в которой Рус­ская православная церковь несла свою ду­ховную миссию. Но, как бы там ни было, церковное возрождение состоялось. Имен­но с ним, спустя десятилетие, поведет та­кую беспощадную борьбу Н.С. Хрущев и его политическое окружение.

Высшей иерархии приходилось прояв­лять немало выдержки, мудрости, а порой и изобретательности, чтобы по возможности отводить от Церкви удары советской госу­дарственной машины.

Литература

1.   Одинцов М.И., Чумаченко Т .А. Работа Совета по делам Русской православной церкви носила политический характер… // Свобода совести в России: историчес­кий и современный аспекты (выпуск 2). М., 2005. http://www.rusoir.ru/print.

2.   ГАРФ. Ф. 6991. Оп.1. Д. 153. Л.8.

3. ГАРФ. Ф. 6991. Оп.1. Д.1225. Л.79; Чумаченко Т.А. Государство, право­славная церковь, верующие. С. 140.

4. Чумаченко Т.А. Государство, право­славная церковь, верующие. 1941-1961 гг. М., 1999. С.43.

5.   Поспеловский Д.В. Сталин и Церковь: «конкордат» 1943 г. и жизнь Церкви // Континент. 2000. № 103.

6.  Паттриарх Алексий (Симанский) . Дневниковые записи. Машинопись. Кн.2. 1950-1955.

7.   Цит. по: Ардов М. Мелочи архи…, про- то… и просто иерейской жизни. 2-е изд. М., 1998. С.42.

Обновление госслужбы Монголии и необходимость использования аудита персонала

БАЯРХУУ Жигжидсуренгийн — аспирант кафедры государственной служ­бы и кадровой политики РАГС

Монголия сейчас переживает период транс­формаций практически всех сфер жизни, в том числе и государственной службы. Осо­бенно заметными стали эти процессы с на­чала 90-х годов. В этой связи можно выде­лить три этапа.

На первом этапе (1990-1993 гг.) скла­дывалась новая структура государственных организаций, определялись ее правовые и политические рамки. Произошел переход от партийно-политической системы к государ­ственно-политической; были приняты новая Конституция (1992 г.) и основные право­вые нормативы; сложилась новая структура законодательных, исполнительных, судебно- процессуальных государственных органов.

На втором этапе (1993-2000 гг.] глав­ная задача состояла в формировании ком­петентного и профессионального состава госслужащих. При поддержке ООН, ряда стран-инвесторов и международных орга­низаций была реализована Программа развития управления, которая фактически стала первой попыткой обновления орга­нов государственной власти Монголии. В результате удалось достичь трех основных целей. Во-первых, были созданы Государ­ственный ревизионный комитет и Совет госслужбы, а также новые институты. Во- вторых, принят Закон «О госслужбе» и об­разована правовая среда ее деятельнос­ти. В-третьих, сформировался потенциал руководящего аппарата. Упомянутый за­кон впервые за всю историю Монголии оп­ределил кадровую политику госаппарата и правовое положение госслужащих, спо­собствовал установлению благоприятных правовых условий для обновления систе­мы госслужбы. В рамках Программы раз­вития управления была разработана госу­дарственная политика по реформирова­нию и обновлению деятельности Прави­тельства Монголии, которая была утверж­дена Великим государственным хуралом (ВГХ) в 1996 г.

Третий этап реформирования госслужбы Монголии начался в 2000 г. Среди приори­тетных направлений данного этапа можно назвать следующие:

•   Укрепление управленческого и институ­ционального потенциала госслужбы.

•   Усиление эффективности и результатив­ности деятельности госсектора.

•   Повышение качества и доступности го­сударственных услуг населению.

Для достижения намеченных целей в 2002 г был принят Закон Монголии «Об управлении и финансировании бюджетных организаций». Согласно этому закону глав­ный менеджер бюджетной организации об­ладает правом решать кадровые вопросы, участвовать в разработке комплексного стратегического планирования. При этом на него возлагается ответственность за ка­чество продукции, «покупаемой» правитель­ством. В связи с концепцией этого закона в том же году была принята новая редак­ция Закона Монголии «О госслужбе», кото­рый регулирует вопросы совершенствова­ния оценки деятельности госслужащего, повышения ответственности за ее конеч­ный продукт (результат). Кроме того, был принят Закон Монголии «О государствен­ном аудите» (2003 г.), согласно которому Государственный ревизионный комитет был преобразован в Национальную службу ауди­та, которая стала осуществлять не только финансовый контроль, но и аудит деятель­ности, аудит эффективности бюджетных организаций.

С целью активизации и углубления про­цесса обновления аппарата госслужбы Мон­голии ВГХ в 2004 г. обсудил и принял Сред­несрочную стратегию. В данном документе определены следующие принципы обновле­ния аппарата госслужбы.

1.   Оказание массовых услуг .Гос­служащий должен воспринимать оказание им услуг государству, народу Монголии как высокий долг и ставить его превыше лич­ных интересов.

2.   Профессионализм и устойчивость аппарата госслужбы. При назначении на руководящую должность и продвижении по службе необходимо брать во внимание только профессионализм и ис­полнительность госслужащего.

3.   Цель назначе­ния заключается в выборе наиболее компе­тентного госслужащего, при этом выбран­ное лицо может представлять любую органи­зацию. Такой принцип предусматривает не­зависимость отбора и способствует повыше­нию профессионализма и устойчивости сис­темы госслужбы.

4. Равные права. Правительство представляет собой образец работодателя. Привлечение в госсектор различных, в том числе «уязвимых», групп общества свиде­тельствует о том, что их не притесняют и что это открытый процесс.

5.   Предоставление менеджеру условий для выполнения функций руководства. Менеджер должен нести ответственность за конечный результат, за эффективность деятельности организации, которую он контролирует. Он получает необ­ходимые полномочия и возможность быть гибким при выполнении своего долга.

6. Эффективное управление государственным фондом не с целью контроля над ресурсами, а для достижения конечного результата . Этот принцип применяется в финансовом менеджменте и в ходе бюджетных реформ.

7.   Постоянное повышение ква­лификации госслужащих, что позво­лит им стремиться к новым инициативам и вместе с тем использовать накопленный опыт.

8.   Полномочия для управления и служебная.  Чтобы менеджер нес ответственность за ко­нечный результат, ему необходимо предоста­вить достаточные полномочия для контроля над ресурсами.

9.   Поощрение премией в зависимости от исполнения . Служащих госсектора следует поощрять премией толь­ко за конечный результат работы.

10.   Экономичность . Этот принцип способствует созданию эффективной, ком­пактной, компетентной госслужбы, способ­ной внести достойный вклад в развитие Монголии.

Политика обновления госслужбы нашла отражение в законах «О госслужбе», «Об управлении и финансировании бюджетных организаций», в других законодательных актах. Среди основных положений этих за­конов и правовых актов можно назвать следующие.

Госслужба должна быть отделена от по­литики. Во исполнение этого был создан Совет госслужбы, который обязан отчиты­ваться за свою деятельность перед ВГХ. Решения кадровых вопросов должны быть открытыми, прозрачными. Каждый гражда­нин Монголии имеет равные права при по­ступлении на госслужбу. Госслужащий дол­жен действовать в правовых рамках, на ос­нове чувства долга, соблюдая нормы эти­ки, обязан предоставлять информацию о частных доходах и собственности. Госслу­жащий беспрекословно подчиняется стар­шему по должности; запрещается рабо­тать на руководящей должности, имея в подчинении кого-то из родственников.

Среднесрочная политика реформирова­ния госслужбы Монголии нацелена на то, чтобы:

•    усовершенствовать стратегическое пла­нирование госорганизаций, исполни­тельного менеджмента;

•    улучшить кадровый менеджмент гос­службы;

•    достойно пополнять резерв госслужбы;

•    совершенствовать систему материаль­ного стимулирования.

Результаты обновления госслужбы Мон­голии свидетельствуют, что она становится устойчивым, компетентным институтом. Тем не менее ошибок и просчетов еще немало. Это, в частности, показала проверка Сове­том госслужбы случаев конфликтов между госслужбой и должностными лицами аппа­рата управления. Число конфликтов из-за освобождения таких лиц без весомых на то оснований в 2004 г. увеличилось в 2 раза по сравнению с предыдущим 2003 г., а в 2005 г. — в 9 раз. Если эта тенденция со­хранится, переход от партийно-политической системы к государственно-политичес­кой застопорится и госслужба рискует по­пасть под влияние политиков и олигархов. Из-за того, что система госслужбы Монго­лии не обладает достаточным иммунитетом, вмешательство политических и бизнес-группировок в вопросы назначения и отстране­ния должностных лиц органов управления высшей государственной власти усиливает­ся, а условия для эффективной деятельнос­ти госслужащих ухудшаются.

 

Написано: admin

Декабрь 5th, 2019 | 1:45 пп