Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Народ, Государство, Регионы — часть 6

МЕХАНИЗМЫ … — Рост числа начальных школ с 1864 по 1914 гг.

Рост числа начальных школ с 1864 по 1914 гг. свидетельствовал о том, что земство ставило образование во главу угла удовлетворения муниципальных потребностей, рассчитывая на него как на один из основных ресурсов, способствующих рациональному решению социально-экономических проблем того времени.

В январскую сессию Московского губернского земства в 1868 г. был разрешен вопрос о взаимоотношениях губернского и уездного земства по народному образованию. Было признано, что пособие училищам есть дело уездного земства, образование учителей — губернского.

Следует отметить, что Коломенское земство не только увеличило количество школ в уезде, оно смогло организовать качественное обучение, привлекая на службу талантливых педагогов, преданных делу просвещения. В коломенских земских школах работали учителями выпускники коломенских гимназий (мужской и женской), Новинской и Московской учительских семинарий, Мариинского и Филаретовского епархиальных училищ, Зарайского реального училища, Московского Николаевского института.

Под контролем земства находились такие важные вопросы, как содержание школ, жалование учителям, курсы повышения квалификации преподавателей, а также материальное обеспечение крестьянских детей. Последнее было особенно важно. Нередко начав образование, ученики не могли его продолжать из-за элементарного отсутствия одежды или обуви. В этих случаях земство помогало учащимся.

Одновременно с заботами о расширении и благоустройстве школ земство принимало участие в организации внешкольного образования, устраивая народные библиотеки и народные чтения. Земские общественные библиотеки были открыты в крупных селах уезда.

Кроме того, Коломенское земство принимало активное участие в культурной жизни города. В 1899 г. усилиями городской интеллигенции в Коломне была открыта общественная библиотека. Она существовала за счет платы за пользование книгами, личных пожертвований коломенцев, субсидий от Городской думы и земства.

Как свидетельствует смета расходов Коломенского земства, более 30 % всех доходов уходило на народное образование, включая выплату дополнительных пособий учителям.

Московское губернское земство также помогало учителям дополнительными выплатами из своих средств. Подобное внимание к учителям способствовало сохранению стабильного штата квалифицированных кадров.

Особая роль в местной экономической политики отводилась деятельности земств по поддержке крестьянских хозяйств. Так, при Коломенском земстве работал Экономический совет, в состав которого входили: председатель и члены управы, избранные гласные, волостные старшины, агрономы, ветврачи, страховой агент. Совет занимался широким спектром вопросов развития крестьянского хозяйства.

Земская реформа явилась продолжением реформы об отмене крепостного права. Наряду с личной свободой крестьяне приобрели и массу проблем. Надельная земля была разорвана на мелкие участки, а значит не имелось возможности оградить свои поля от потрав, завести более выгодный севооборот. Из-за недостатков кормов не хватало рабочего скота.

Обладая малыми средствами, крестьянские хозяйства находились в постоянной тесной зависимости друг от друга. Для их поднятия и развития требовались серьезные меры со стороны таких крупных общественных учреждений, как земства (не исключая, конечно же, общегосударственных мероприятий).

В Коломенском уезде проводилось обследование селений для выяснения степени нужды в кормах. Учитывая эти данные, земства закупали корма и продавали их населению по заготовительным ценам.

Земские ветеринары лечили больных животных в амбулаториях и на местах, осматривали лошадей и рогатый скот, наблюдали за убиваемым скотом на бойнях, осматривали привозное мясо на коломенском рынке.

Через созданные земством специальные склады среди населения распространялись сельскохозяйственные машины, орудия, улучшенные сорта семян, саженцы плодово-ягодных культур.

Склады земства составили конкуренцию для частных торговцев, так как торговали по более низким ценам и тем самым нарушали их монополию.

Заботой о материальном положении жителей уезда было продиктовано участие земства в развитии кустарных промыслов. Занятие одним из видов ремесла помогало не только крестьянам во время неурожая, но и фабричным, заводским рабочим в случае увольнения.

Важную роль в формировании местной экономической политики играли земские выставки. В 1903 г. земским собранием было принято решение об устройстве сельскохозяйственной выставки в Коломне.

Определенное внимание в местной экономической политике уделялось развитию земской почты и проблемам дорожной повинности.

В 1870 г. земским учреждениям разрешили основать свою почту. Почтовая контора в Коломне была открыта в 1871 г. В этом же году была выпущена первая коломенская марка. Всего за время существования коломенской земской почты (с 1871 по 1916 гг.) было выпущено в обращение 46 типов земских марок.

На содержании земства находились все мосты в уезде и другие дорожные сооружения. Вопросы о строительстве шоссе, ремонте, содержании мостов и дорог обсуждались на земских собраниях гласными.

Местная экономическая политика подкреплялась соответствующими финансами. Жизнестойкость земства в значительной степени обеспечивалась самофинансированием. Коломенское земство существовало за счет окладных и неокладных сборов.

Смета доходов на уездные земские повинности по Коломенскому уезду на начала XX в. выглядела следующим образом.

Сборыг окладныые:

с земель, принадлежащих: владельцам, собственникам заселенных и незаселенных имений; обществам крестьян всех наименований; городу; казне; с фабрик и заводов, состоящих в городе и уезде; с торгово-промыгшленныгх заведений и мельниц;

с недвижимого имущества, состоящего в городе и уезде, с дачных помещений.

Сборыг неокладныге: с продажи гильдейских свидетельств и билетов;

со свидетельств на мелочный торг, промысловых, приказчичьих и вообще с билетов на лавки; с патентов на продажу питий; со свидетельств на продажу табака. Как свидетельствует документ «Предметы расхода земства по Коломенскому уезду в 1904 г.», доходы распределялись следующим образом:

❖ участие в расходах правительственных учреждений (содержание лошадей и земских станционных пунктов, разъездные деньги чинам полиции и судебным следователям, вознаграждение казначейств за прием и хранение земских сумм и плата за хранение процентных бумаг в государственном банке, пенсии чиновникам) 2,51 %;

❖ содержание земского управления 9,83 %;

❖ устройство и содержание мест заключения 0,57 %;

❖ дорожная повинность 4,7 %;

❖ народное образование 32,91 %;

❖ общественное призрение (содержание богаделен, приютов) 0,25 %;

❖ медицинская часть 33,63 %;

❖ ветеринарная часть (содержание ветврачей, приобретение медикаментов, меры по организации ветеринарной части) 1,32 %;

❖ расходы по содействию экономическому благосостоянию (меры по предупреждению спада производства в сельском хозяйстве, мероприятия по улучшению условий сбыта сельскохозяйственных продуктов, содержание агрономов) 2,53 %.

МЕХАНИЗМЫ … — Основной процент расходов земства приходился …

Основной процент расходов земства приходился на две статьи: здравоохранение и народное образование.

Коломенское земство относилось к числу богатых, это неоднократно отмечалось московской уездной земской управой. Однако хорошее финансирование сочеталось с умелым и расчетливым расходованием средств. Именно так были достигнуты значительные успехи в развитии народного образования, медицины, укреплении крестьянского хозяйства.

Таким образом изложенное позволяет сделать вывод о том, что на протяжении существования земства жизнеспособность его местной экономической политики базировалась на трех важнейших основах: на самоуправлении; самофинансировании и высоком профессионализме кадров.

При наличии этих основополагающих факторов можно говорить о формировании и реализации в России современной местной экономической политики на муниципальном уровне управления

Немаловажно при этом и полноценное нормативно-правовое обеспечение. Дело в том, что муниципальные учреждения и предприятия функционируют на базе муниципальной собственности, передаваемой им на правах оперативного управления или хозяйственного ведения. Порядок и условия передачи муниципальной собственности в оперативное управление и хозяйственное ведение устанавливаются Советом депутатов, который осуществляет свои полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством РФ, Московской области и Уставом муниципального образования.

Поскольку с 1917 г. по 1990 г. в России фактически не было местного самоуправления в его классическом понимании (самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения), постольку на уровне городов и районов практически полностью отсутствует нормативная база для практического решения стоящих перед администрацией городов и районов задач местной экономической политики. В такой ситуации муниципальные образования вынуждены искать нетрадиционные решения путем формирования местной правовой базы и применения на практике собственных наработок.

Между тем, хотя органы местного самоуправления и не отнесены к органам государственной власти (Конституция РФ, ст. 12), от местных органов зависит будущее государственности, поскольку именно к вопросам местного значения относятся такие животрепещущие проблемы, как развитие учреждений дошкольного, общего и профессионального образования; содержание и развитие здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка и ряд других вопросов, от успешного решения которых зависит существование государства.

Но если местное самоуправление не входит в систему государственной власти, т. е. существует параллельно, то естественно возникает вопрос, на какие средства оно должно решать стоящие перед ним задачи? К сожалению, ответа на него нет, так как до сих пор отсутствует закон о финансово-экономических основах местного самоуправления. По этим же причинам на уровне местного самоуправления невозможно, в частности, в полной мере исполнение закона о ветеранах.

Однако Государственная Дума не принимает должных мер к выполнению принятых ею же законов о местном самоуправлении, а Совет Федерации отклонил проекты законов «О финансовых основах местного самоуправления» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Свидетельством того, что законодатели и власть вообще не спешат заполнить правовой вакуум законами о местном самоуправлении является и то, что Россия до настоящего времени не ратифицировала «Европейскую хартию о местном самоуправлении», принятую Советом Европы 15 октября 1985 г., в которой записано: «Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им Конституцией или законом полномочиям».

Не решены на практике в законодательном порядке и такие вопросы, как взаимодействие органов местного самоуправления с субъектами Федерации.

В силу изложенных причин разработка и принятие Положения об администрации как своего рода прообраза правовой базы на уровне местного самоуправления представляется приоритетным направлением в системе мер по обеспечению законодательных основ местной экономической политики.

Изменение организационных структур управления и их функций при реализации местной экономической политики

Объективные процессы изменения организационных структур управления городской администрации напрямую связаны с представлениями об их природе и задачах. Понимание этого позволяет создавать или осуществлять изменения организационных структур, адекватных критериям их качества.

Понятие «организовать» означает создать, упорядочить (определять и планировать), объединить воедино функциональные обязанности и действия структурных подразделений, необходимых для исполнения задач власти по удовлетворению муниципальных потребностей населения1.

Сущность понятия «организация как процесс» заключается в квалифицированном решении вопросов формирования организационной структуры управления посредством обоснования совокупности составляющих ее подразделений и определения меры их ответственности за реализацию конкретных функций.

В свою очередь, «организация как структура» характеризуется составляющими ее подразделениями и связями между ними, посредством которых и обеспечивается реализация целей и задач городской администрации, в том числе и местной экономической политики.

Деятельность организационной структуры управления городской администрации становится возможной в процессе взаимодействия ее работников, прежде всего в рамках отношений, возникающих между ее подразделениями.

Искомые взаимоотношения предстают как функционально обусловленные связи работников, обладающих необходимыми знаниями и методами управления, которые используются для достижения заданной общей цели.

В процессе создания организации обычно формируется относительно законченная, целостная организационная структура управления с таким расчетом, чтобы работающие в ней люди могли служить гарантом ее нормального функционирования (с возможно малыми издержками) и надлежащего осуществления стоящих целей и задач.

1См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. С. 403.

 

Изменение организационной структуры управления городской администрации — это процесс приведения ее в иное состояние, соответствующее меняющимся базовым факторам, предопределяющим качество ее функционирования. Применительно к сфере деятельности местной администрации эффективность организационной структуры управления определяется необходимой совокупностью, качеством и оперативностью реализуемых ею решений. Интегральными характеристиками эффективности при этом могут быть быстродействие и результативность, сочетающиеся с высоким уровнем ответственности за принимаемые решения, которые в концентрированном виде отображают конечные итоги организационных усилий администрации по формированию и реализации местной экономической политики.

МЕХАНИЗМЫ … — В настоящее время в процессе изменения организационных …

В настоящее время в процессе изменения организационных структур управления городских администраций необходимо ориентироваться на достижение их гибкости и возможности решать не столько текущие, сколько перспективные задачи.

Анализ деятельности успешно функционирующих организационных структур управления позволяет выделить некоторые принципиальные методологические подходы, которые могут быть полезны в процессе их изменений.

Важнейшая первооснова конструктивных изменений — это четкое определение целей и задач городской администрации в формировании и реализации местной экономической политики. Наибольшие результаты от изменений организационной структуры управления могут быть получены в том случае, если им будут подвергнуты в комплексе:

❖ цели и задачи как администрации в целом, так и каждого ее подразделения, а также отдельных должностных лиц;

❖ содержание совокупного процесса управленческой деятельности;

❖ формы, в которых осуществляется деятельность;

❖ используемые способы воздействия на работников, обеспечивающие своевременное и высококачественное исполнение решений.

Высшей степенью конкретизации целей является определение их для каждого работника индивидуально. Правильно сформулированные и документально зафиксированные цели и вытекающие из них задачи для всех звеньев организационной структуры управления городской администрации составляют необходимое условие ее эффективной работы. В противном случае процесс управления формированием и реализацией местной экономической политики, направленный на достижение недостаточно продуманных целей, неизбежно будет сопровождаться бесполезным расходованием ресурсов и потерями. Чем точнее установлены цели и сформулированы задачи, тем при прочих равных условиях больше предпосылок для создания научно обоснованных организационных структур управления, тем легче и эффективнее можно осуществлять координацию и контроль за управленческой деятельностью работников.

Необходимо помнить, что организационная структура управления городской администрации отражает цели и задачи не столько непосредственно, сколько через ее функции. В конечном счете именно объем и характер функций, закрепляемых за отдельными подразделениями аппарата управления и фиксируемых в соответствующих нормативных документах, составляют основу организационной структуры. Только функция должна рождать определенное звено организационной структуры управления городской администрации, но никак не наоборот.

Объем и содержание функций характеризуют границы полномочий управленческого аппарата, исполнение которых гарантирует реализацию целей и задач по формированию и реализации местной экономической политики. Параметры функций в свою очередь определяются:

❖ совокупностью мер по формированию и реализации местной экономической политики;

❖ масштабом деятельности администрации;

❖ объемом перерабатываемой информации;

❖ уровнем механизации управленческих работ и т.д.

Содержание, группировка и взаимосвязи функций определяют структуру системы управления городской администрации. Различные функции управления, выполняемые в их взаимосвязи и взаимозависимости, образуют сложную многоконтурную систему управления, в чем легко убедиться на примере любой современной городской администрации.

В городских администрациях должны реализовываться следующие основные функции по формированию и реализации местной экономической политики, выражающие конкретные виды управленческой деятельности -прогнозирование, планирование, организация, координация, регулирование, учет, анализ и контроль, а также важнейшие этапы процесса управления: сбор, первичная обработка и хранение информации; подготовка и принятие решений; организация их выполнения.

Осуществляя изменения, необходимо помнить, что функции управления отражают характер специализации труда работников различных подразделений городской администрации, деятельность которых должна кооперироваться и входить в целостную организационную структуру. Иначе говоря, организационная структура управления городской администрации является не просто производной от функций, но и органично интегрирует их для успешной управленческой деятельности.

В рамках рационально измененной организационной структуры совокупность функций управления обеспечивает взаимоувязку частных задач различных структурных подразделений администрации города, подчиняя разрешение всех возникающих противоречий достижению высокого конечного результата.

Степень взаимодействия общих и конкретных функций, с одной стороны, и уровень их дифференциации — с другой, служат важными характеристиками качества оргструктуры управления.

При совершенствовании организационных структур управления городских администраций целесообразно также учитывать неформальные отношения, сложившиеся между сотрудниками. Принимая во внимание характер взаимодействия формальных и неформальных лидеров персонала управления, можно получить дополнительные возможности повышения результативности их совместной деятельности.

Изменения оргструктур городских администраций должны проводиться с учетом того, что они подвержены влиянию многих внутрисистемных факторов: компетентности кадров, методов, применяемых ими при выполнении своих функций, психологического климата в коллективе и др. Из этого следует вывод о том, что сам характер разделения управленческого труда предполагает определенную гибкость организационной структуры управления, способность ее адаптироваться к меняющимся внутренним условиям деятельности городской администрации. Данный вывод распространяется и на внешние, особенно основополагающие факторы, такие как изменение целей, задач администрации в формировании и реализации местной экономической политики.

Возможности придания оргструктуре управления требуемой гибкости определяются, на наш взгляд, тем, насколько предсказуемы управляемые процессы в области формирования и реализации местной экономической политики. Если они прогнозируются довольно точно, то структура управления может быть относительно малоизменяющейся. Но когда они носят в большой степени вероятностный характер, необходима более гибкая структура, ориентированная на динамику системы, восприимчивая к усложнению выполняемых и появлению новых функций, к сдвигам в их соотношениях.

МЕХАНИЗМЫ … — Итак, изменение действующих организационных структур …

Итак, изменение действующих организационных структур городских администраций предполагает:

❖ уточнение задач данного муниципального органа власти, реализующего местную экономическую политику, и его места в системе более высокого порядка;

❖ выявление и увязку применительно к этим задачам совокупности новых функций, полномочий и ответственности каждого подразделения аппарата управления;

❖ организационное оформление вновь появившихся связей в системе управления;

❖ координацию деятельности различных подразделений, занятых выполнением обновленных задач;

❖ обеспечение такого соотношения централизации и децентрализации, которое бы наилучшим образом соответствовало всем условиям функционирования системы.

Факторы, обусловливающие объективную необходимость изменения организационных структур городских администраций, можно условно объединить в две группы: изменения в объекте управления (местной экономической политике), предполагающие возникновение новых задач и новых функций, повышение требований относительно оперативности и качества их реализации, а также изменения в самой организационной структуре управления как системе, укрепление ее технической базы, повышение уровня профессиональной подготовки кадров.

Всякие изменения организационной структуры должны иметь убедительные объективные аргументы. Нередко бывает так, что имеющийся потенциал оргструктуры городской администрации не востребован, а руководство начинает проводить очередные изменения в виде сокращений, слияния и укрупнения подразделений, перераспределения их функций. Непродуманные изменения, как правило, наносят ущерб формированию и реализации местной экономической политики, размывают ответственность муниципальных органов власти, приводят в конечном счете к проблемам в удовлетворении потребностей населения и могут серьезно влиять на доверие, имидж власти.

При изменениях организационной структуры управления городской администрации необходимо руководствоваться и рядом других соображений.

Как правило, в городских администрациях доминирующими являются линейно-функциональные структуры, сочетающие в себе два подхода: ли-нейныый (каждое подразделение и каждый подчиненный имеют одного руководителя, через которого по одному единственному каналу и получают все команды) и функциональный (исполнение различных функциональных обязанностей закрепляется за подразделениями, возглавляемыми руководителями соответствующего профиля). При этом в основе образования функциональных подразделений был заложен линейный принцип организации: каждое подразделение состоит из специалистов, а возглавляет его руководитель-единоначальник. В рамках функционального подразделения, входящего в систему линейного управления, учреждается присущая последнему иерархическая подчиненность руководителей разного ранга. Тем самым формируются предпосылки эффективного взаимодействия линейной и функциональной структур управления.

Следует иметь в виду, что структура управления, основанная на четком обособлении всех видов деятельности и разделении функций, имеет недостаток, заключающийся в том, что каждое подразделение или работник оказывается заинтересованным в достижении прежде всего своей узкой цели. Кроме этого, при линейно-функциональной структуре управления, в которой доминируют вертикальные связи, на верхних уровнях управления аккумулируются полномочия по решению (наряду со стратегическими) множества оперативных задач реализации местной экономической политики. В результате последние начинают превалировать над задачами стратегического характера, что нетрудно наблюдать во многих городских администрациях.

Изменения организационной структуры управления городской администрации предпочтительнее проводить так, чтобы она в большей мере стала соответствовать общим и специфическим условиям функционирования данного органа власти, и могла эффективно осуществлять координационные функции.

Подобные возможности достигаются путем изменений оргструктур и приближения их по сути к программно-целевой основе построения, при которой вся совокупность работ по реализации задач рассматривается не с позиций существующей иерархии подчинения, а под углом зрения достижения конечной цели. Здесь внимание линейных руководителей концентрируется не столько на совершенствовании выполнения конкретных функций отдельных подразделений, сколько на интеграции всех видов деятельности и улучшении их координации, создании условий, благоприятствующих решению общих задач с возможно меньшими издержками.

Наиболее распространенной разновидностью программно-целевой структуры является матричная структура, в которой реализация задач местной экономической политики осуществляется в условиях эффективной межфункциональной координации различных специализированных видов деятельности администрации. При этом руководители несут ответственность как за реализацию задач в целом, так и за координацию и выполнение отдельных функций. Для этого в установившуюся линейно-функциональную структуру городской администрации могут вводиться временно или постоянно особые штабные органы (лица), которые берут на себя координацию существующих в ней горизонтальных связей при сохранении также вертикальных связей, свойственных данной структуре. Основная часть работников администрации, занятых реализацией конкретных задач местной экономической политики, может оказаться в подчинении не менее чем двух руководителей, но по разным вопросам. При этом руководители высшего уровня городской администрации освобождаются от необходимости принимать решения по текущим вопросам, а на среднем и низовом уровнях повышается оперативность управления и ответственность за качество выполнения конкретных операций.

На первый взгляд в случае применения городскими администрациями программно-целевого управления происходит наложение целевой структуры на действующую структуру управления. Это действительно так. Однако последняя практически остается в целости, но при этом существенно изменяется соотношение прав и обязанностей отдельных ее подразделений.

Подобные изменения позволяют преобразовать городские администрации в весьма перспективный организационный механизм, который вписывается в существующую линейно-функциональную структуру в качестве ее органической составной части. Программно-целевой тип организации управления городских администраций не отменяет существующие типы структур их построения, а скорее дополняет их как более эффективная форма руководства местной экономической политикой или другими сферами деятельности.

Качество организационной структуры управления городских администраций во многом определяется тем, насколько в процессе внесения изменений были соблюдены соответствующие принципы. Сами же принципы изменения организационных структур с наибольшей результативностью могут быть использованы в рамках системного подхода, который предполагает учет по возможности всех доминирующих факторов, воздействующих на структуры.

Принципы изменения организационной структуры управления городских администраций могут быть сведены к некоторым базовым. Важно определиться с иерархией и установить целесообразное число уровней управления. Исследование действующих организационных структур городских администраций свидетельствует, что существуют разумные пределы развития структуры управления как по вертикали, так и по горизонтали.

Увеличение управленческих подразделений по вертикали (от руководителя до исполнителя) выше этого предела приводит к неуправляемости, искажению смысла централизованных решений высшего руководства на низших ступенях организации. Одна из главных причин этого состоит в том, что в таком случае непомерно растягивается время прохождения информации от высшего руководителя до непосредственного исполнителя, замедляется процедура принятия решений.

МЕХАНИЗМЫ … — Другим доминантным признаком, который следует учитывать …

Другим доминантным признаком, который следует учитывать при изменениях организационной структуры городских администраций, является качество распределения суммарных полномочий и ответственности по вертикали и горизонтали иерархии управления (определение функциональных обязанностей и полномочий, а также их взаимоотношений). Каждый сотрудник городской администрации должен понимать, что от него ожидается, какие ему предоставлены полномочия и какую ответственность он несет за их надлежащее исполнение. При внесении изменений распределение полномочий и ответственности между работниками аппарата управления администрации должно гарантировать требуемое быстродействие системы. Каждая подсистема и каждый работник управляющей системы должны решать только те вопросы, которые входят в их компетенцию, тогда более высокие инстанции будут освобождены от массы текущих дел и сосредоточат свое внимание на крупных проблемах.

Изменяя круг обязанностей работников, следует исходить из необходимости сочетания объективных функциональных потребностей городской администрации с самостоятельностью самих работников, которые должны располагать известной свободой маневра.

Решение проблемы определения на всех уровнях управления объема и соотношения полномочий и ответственности нужно начинать с установления четких границ компетенции городской администрации. Под компетенцией понимается та закрепленная за ней сфера деятельности, в пределах которой она самостоятельно решает определенные вопросы и которая образует правовую основу ее деятельности.

Другими словами, компетенция городской администрации — это соответствующая ее функциям совокупность полномочий и обязанностей, неисполнение которых влечет за собой применение государственного воздействия. Компетенция подразделений, из которых состоит городская администрация, является частью компетенции соответствующего органа; она закрепляется в положениях о подразделениях и приобретает в силу этого самостоятельный характер. Руководствуясь компетенцией городской администрации, общий объем установленных для нее полномочий и ответственности распределяется между должностными лицами таким образом, чтобы была полная ясность, кто за что и как отвечает, и чтобы решения по одним и тем же вопросам не могли принимать многие лица, в результате чего границы ответственности стираются. Нецелесообразно и то, если одному руководителю было подотчетно такое число лиц, какое он не в состоянии контролировать.

Для предупреждения недостатков подобного рода, которые могут возникать в результате изменений организационной структуры администраций, необходимо ориентироваться на норму управляемости, пределы распространения власти отдельных руководителей. В общем принято, что для творческого характера труда соотношение управленческих звеньев по горизонтали и вертикали должно быть в пределах 5:5, т.е. у одного управляющего должно быть не более пяти заместителей, у одного младшего руководителя — не более пяти рядовых исполнителей, а между высшим и низшим руководством не должно быть более пяти уровней управления. В каждой конкретной организационной структуре управления городской администрации диапазон нормы управления может оказаться довольно широким в зависимости от масштабов применения современной организационной техники, профессионального потенциала и личностных характеристик конкретных исполнителей, равномерности загрузки работников при нормальной напряженности труда.

При всех обстоятельствах задания подчиненным по трудности не должны превышать верхней границы их возможностей. На практике наблюдаются ситуации, когда задание или превосходит возможности подчиненного, или легко выполнимо, что может вызвать у него неудовлетворенность трудом. В ходе изменений организационных структур необходимо стремиться к созданию такой ситуации, когда на работника возлагается задача вполне ему доступная, но требующая полной мобилизации его сил и знаний.

При изменении организационных структур управления администраций необходимо также не нарушить соотношения единоначалия и коллегиальности. К коллегиальным решениям следует прибегать при разработке положений о подразделениях аппарата управления городских администраций, а также функциональных обязанностей и прав руководящего состава, при выработке механизма принятия ряда решений (на основе консенсуса, голосования с обязательным учетом мнения меньшинства и др.).

Бесспорно, есть такие решения, которые глава администрации принимает исключительно самостоятельно, руководствуясь предоставленными ему полномочиями.

Как на практике, так и в литературе довольно часто пытаются обособить объекты коллегиальных и личных решений. Рекомендуется, например, прибегать к единоначалию в чисто административных вопросах, а коллегиальность полагают более подходящей при решении всех экономических и профессиональных проблем (на основе их обсуждения и нахождения консенсуса с имеющимися в администрации специалистами).

Вместе с тем необходим эффективный контроль за процессами обсуждения, принятия и реализации решений, как единоначальных, так коллегиальных. Это позволит иметь весьма содержательную информацию, анализ которой подскажет пути совершенствования процедуры разработки и осуществления решений.

Единоначалие и коллегиальность ни в коей мере не отменяют принцип прямой подчиненности. В структуре управления городских администраций каждый исполнитель должен иметь только одного непосредственного руководителя. Когда практикуют двойное подчинение или когда вышестоящий руководитель передает свои решения работникам, минуя их непосредственного начальника, то тем самым подрывается уважение к последнему, создается обстановка необязательности и ухода от ответственности.

Итак, важнейшей предпосылкой качественных изменений организационных структур управления городских администраций является соблюдение при этом оправдавших себя на практике подходов.

Попытаемся сравнить состояние организационных структур управления городских администраций с рекомендациями по их изменению, чтобы улучшить понимание природы действующих структур и усилить мотивацию к их совершенствованию на основе рациональных изменений.

Недостатки обнаруживаются по всей цепочке факторов, так или иначе воздействующих на формирование организационных структур управления городских администраций. Речь идет, прежде всего, о корректировке целей и задач действующих организационных структур управления городских администраций в связи с постоянно изменяющимися рыночными условиями хозяйствования, характерными для переходного периода.

Влияние стратегических решений вышестоящих органов власти на оргструктуру управления городских администраций оказывает всеобъемлющее воздействие. Они в серьезной мере предопределяют необходимость изменения ее внутренней организации: преобразование имеющихся подразделений, добавление необходимых служб, дополнительные или новые квалификационные требования к персоналу управления и др. Очевидно, что ошибки, допускаемые в процессе корректировки стратегии, целей и задач системы государственного регулирования, неизбежно воспроизводятся в организационных структурах управления городских администраций.

Необходимо отметить, что всякая оргструктура управления городской администрации в своем роде уникальна, ибо ни одна из них в точности не повторяет другую. Поэтому копирование оргструктур городских администраций нецелесообразно.

Наиболее типичные недостатки в распределении функций управления, обнаруженные нами в процессе анализа деятельности организационных структур городских администраций, сводятся к следующим:

❖ нечеткость функций (нет достаточной ясности относительно обязанностей и прав данного руководителя в результате чего он может избегать принятия решений и ответственности);

❖ рассредоточение функций управления между различными подразделениями по природе своей требующих единого руководства;

❖ пересечение функций различных руководителей, что приводит к диффузии ответственности с соответствующими последствиями для системы;

❖ перегрузка или недогрузка руководителя управленческими функциями;

❖ загрузка руководителя не свойственными ему функциями, вследствие чего он лишается возможности выполнять должным образом свои прямые обязанности.

МЕХАНИЗМЫ … — Недопустимы ситуации, когда руководитель наделен …

Недопустимы ситуации, когда руководитель наделен всеми необходимыми правами, но система его ответственности за их реализацию не продумана. Не лучше и другая крайность, когда вышестоящий орган многое требует от низших уровней управления, выполнения ими тех или иных функций, забывая однако наделить их необходимыми для этого правами.

При изменении действующей организационной структуры городской администрации следует принимать во внимание также неизбежные для любой структуры неформальные отношения. Здесь обнаруживается действие таких факторов, как профессиональный уровень и особенности практического опыта отдельных управленцев, их ценностные ориентации, характер.

Совершенствованию организационной структуры управления городской администрации должен предшествовать специальный менеджмент, в процессе которого определяются основные факторы, их параметры и удельные значения воздействующие на ее изменение.

Таким образом, изменение организационной структуры управления городской администрацией процесс творческий, сопряженный с целенаправленными многопрофильными исследованиями. Они должны проводиться исходя из того, что организационная структура является важнейшим компонентом общей стратегии деятельности администрации в формировании и реализации местной экономической политики, призванной воплотить в реальную действительность наиболее перспективные пути достижения намеченных целей.

Адекватной стратегическим целям формирования и реализации местной экономической политики может быть лишь оргструктура управления городской администрации, измененная и действующая в согласии не только с внутренними, но и внешними условиями ее функционирования.

Изменение и развитие организационных структур управления городских администраций следует рассматривать как естественный процесс, идущий параллельно с движением рыночных отношений. Например, в случае возникновения проблем населения, которые не могут быть решены на местном уровне управления, возникают потребности в создании своеобразных холдингов в виде различных ассоциаций мэров городов, межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия или иных структурных образований с требующимися для этого полномочиями.

При этом огромное значение имеет методологически правильный выбор критерия приближения структуры к оптимальной, которым, по нашему мнению, может быть результативное быстродействие системы.

Рассмотрим динамику изменений и современные возможности структурной реорганизации городских администраций, реализующих местную экономическую политику. Для этого сопоставим несколько типичных вариантов организационных структур управления городским хозяйством:

❖ сложившуюся к 1992 г. и характерную для периода перехода к рынку;

❖ наиболее распространенную в 1995 г. и отражающую рыночные преобразования экономики того времени;

❖ организационную структуру управления 1996 г.;

❖ оргструктуру современного периода.

Анализ оргструктуры управления 1992 г. показывает, что она не могла оставаться неизменной и жизнеспособной в силу ее неадекватности изменившимся условиям рыночного хозяйствования, полной зависимости от средств государственного бюджетного финансирования, несовершенства правовой основы, недостаточных возможностей реализации местного самоуправления.

Поэтому существенные изменения этой структуры, обусловленные необходимостью учета наиболее существенных внешних и внутренних факторов рыночной среды, выразились в ликвидации ряда служб и их функций, характерных для управления в условиях административно-командной системы. Другая часть подразделений была структурно реорганизована в связи с появлением новых функций управления, адекватно отражающих изменения в условиях хозяйствования.

Ряд подразделений, актуальность функций которых сохранилась и для новых экономических условий хозяйствования, были введены в действующую структуру с соответствующим расширением их полномочий, направленных на решение изменившихся задач.

Характерным признаком данного периода является не только значительное расширение, но и существенное усложнение управленческих функций, обусловленное хроническим дефицитом городского бюджета, отсутствием иных источников финансирования местной экономической политики.

Для поиска внебюджетных источников требовалась дополнительная децентрализация управления, предоставление большей самостоятельности субъектам хозяйствования в решении проблем местной экономической политики. Поэтому, если организационную структуру управления городской администрации 1992 г. можно было отнести к централизованной, в которой управленческие функции осуществлялись соответствующими подразделениями городской администрации, то структуры 1995, 1996 годов и последующих периодов больше соответствуют представлениям об иерархической двухуровневой системе с существенно децентрализованными функциями управления местной экономической политикой.

Верхний уровень управления образует собственно администрация города с ее структурными подразделениями, выполняющими функции централизованного руководства, а также органы управления администрации и государственной власти, находящиеся в системе ее оперативного управления.

Органам управления администрации и органам государственной власти придан статус юридических лиц, и источниками их финансирования являются не только городской и федеральный бюджеты, но и хозрасчетная деятельность.

Нижний уровень структуры управления образуют муниципальные предприятия и учреждения, которым также придан статус юридических лиц, самостоятельно осуществляющих свою производственно-хозяйственную деятельность на принципах самофинансирования. Каждому из этих уровней присуща своя степень детализации управленческих функций по отношению к хозяйствующим субъектам города.

На верхнем уровне постепенно концентрируются стратегические функции управления, реализуемые структурными подразделениями администрации через договорные отношения с хозяйствующими субъектами, систему конкурсов и контрактных условий назначения руководителей муниципальных предприятий и учреждений.

Следует отметить, что расширение возможностей привлечения дополнительных источников средств за счет внебюджетного финансирования, потребность в реализации новых дополнительных функций управления обусловлена снижающимися возможностями областного и федерального бюджетного финансирования. В то же время изменение организационной структуры управления городской администрации не сопровождалось значительным ростом расходов на управление, удельный вес которых в бюджете города был менее 3 %. Численность управленческого персонала городской администрации также имеет незначительные тенденции роста при одновременном расширении функций местного самоуправления и доли хозрасчетного самофинансирования.

МЕХАНИЗМЫ … — В организационных структурах управления городской …

В организационных структурах управления городской администрации должны предусматриваться адекватные им изменения, позволяющие осуществлять основные функции управления формированием и реализацией местной экономической политикой с учетом усиления государственного регулирования социально-экономических процессов в соответствии с обновленными целями и задачами власти по удовлетворению возрастающих потребностей населения.

Структуры управления должны быть гибкими, быстро трансформирующимися под воздействием внешних и внутренних перемен, адекватными новым условиям хозяйствования, способными быстро и эффективно проводить в жизнь решения в области местной экономической политики.

Таким образом, ориентация всех ветвей власти на решение единых целей и задач местной экономической политики путем приведения их функций и полномочий в соответствие с целями всех структурных подразделений обеспечивает должную координацию действий, направленных на удовлетворение муниципальных потребностей населения.

Выработка структурной политики и формирование хозяйственных пропорций

Поскольку структурная политика и формирование хозяйственных пропорций как составная часть местной экономической политики не получили должного развития на муниципальном уровне управления, то попытаемся рассмотреть их сущностную основу.

Необходимость в структурной политике вытекает из того, что для удовлетворения муниципальных потребностей требуется более рациональная структура экономики. Основной целью структурной политики как раз и является создание конкурентоспособной, высокоэффективной и социально ориентированной муниципальной экономики.

Реализация структурной политики включает как свертывание и перепрофилирование нежизнеспособных производств, так и поддержку предприятий, необходимых для удовлетворения потребностей населения на муниципальном и народнохозяйственном уровнях.

В силу ограниченности муниципальных финансовых ресурсов структурная политика вынуждена носить селективный характер, и реализовы-ваться посредством разработки целевых программ с учетом обеспечения определенных приоритетов.

Следует иметь в виду, что на территории муниципальных образований существуют предприятия различной ведомственной подчиненности, имеющие статус федерального, областного и местного значения. На территориях городов и районов функционируют частные, совместные предприятия и иностранные производства. В связи с этим структурная и промышленная политика имеет свою специфику. Что касается частных, совместных предприятий и иностранных производств, то свою структурную и промышленную политику они формируют преимущественно самостоятельно, опираясь на действующее законодательство.

В других перечисленных нами случаях структурная и промышленная политика является в основном заботой исполнительной власти, и имеет свою специфику, обусловленную иерархией, ведомственной подчиненностью, формами собственности, хозяйствования предприятий и другими обстоятельствами. Вместе с тем структурная и промышленная политика всех субъектов хозяйствования тесно взаимосвязана, так как направлена на реализацию общей цели. Поэтому наиболее удачные решения относительно структурной политики обеспечиваются тогда, когда она корреспондируется с аналогичными программами областного, межрегионального и федерального значения.

Селективная структурная политика на муниципальном уровне управления может осуществляется как через государственные органы власти, так и при участии частных организаций.

Для реализации структурной политики на муниципальном, региональном и федеральном уровнях управления могут создаваться межведомственные комиссии по поддержке предприятий любых форм собственности, исходя из эффективности, полезности деятельности и приоритетности решения намеченных задач. При этом инвестиционная политика, стимулирующая развитие местного производства в соответствии с выбранными приоритетами, должна предусматривать использование неинфляционных источников финансирования капитальных вложений (сбережения населения, собственные средства предприятий, инвестиции иностранных партнеров и т. д.).

Инвестиции могут направляться и на устранение спада конкретных видов производства, если они выбраны в качестве приоритетных, а также на увеличение числа рабочих мест, внедрение прогрессивных технологий, повышение качества продукции, и (что немаловажно) на реализацию структурных сдвигов.

Структурная и промышленная политика тесно взаимосвязаны между собой. Современная промышленная политика на федеральном уровне управления должна ориентироваться на структурную перестройку при активной государственной поддержке перспективных отраслей, на качественное совершенствование и восстановление объемов производства в машиностроении, других обрабатывающих отраслях. В связи с этим и местная промышленная политика должна руководствоваться данными стратегическими ориентирами, особенно если на муниципальной территории находятся предприятия названных отраслей производства. Однако высвобождаемые при этом работники должны иметь возможность трудоустроиться, в частности в сфере малого бизнеса.

Структурная политика тесно связана и со структурой экономики. Точнее говоря, с помощью структурной политики возможно воздействие на структуру экономики. Наличие связи между уровнем муниципального развития и структурой экономики весьма очевидно.

В развитых странах в ходе структурных преобразований сложилась экономика, в которой ведущее место занимает сектор услуг. Эта тенденция подтверждается и фундаментальной экономической теорией, согласно которой государство, регулируя общественное развитие, обеспечивает процесс последовательного перехода от общества, где большая часть населения занята добычей и производством сырья, к индустриальному обществу, а затем к постиндустриальному, в котором основная часть населения трудится в сфере информации и услуг. Поэтому развитые страны экономический рост связывают с перемещением хозяйственной деятельности в сферу услуг, информационную индустрию, охрану окружающей среды.

В российском обществе идет процесс перехода к рынку, характеризующийся минимальным регулирующим влиянием государства на воспроизводственную и отраслевую структуру производства, которая в большей мере формируется под воздействием стихийных рыночных механизмов. В результате происходят структурные изменения, характеризующиеся значительным снижением удельного веса машиностроения, строительства, личного потребления и резким повышением на этом фоне доли услуг сферы обращения.

Данные изменения нельзя считать прогрессивными, так как опережающий рост непроизводительных услуг не способствует повышению эффективности производства. Такое положение во многом обусловлено нерациональной структурной политикой, является следствием неточно выбранных приоритетов и представляет опасность для будущего страны. Положение дел усугубляется недостаточным уровнем государственного регулирования процессов формирования и реализации структурной политики на всех уровнях управления.

Научно обоснованными приоритетами структурной политики в России, опубликованными в открытой печати, являются: наука, топливно-энергетический комплекс, конверсия оборонной промышленности, транспорт и коммуникации, продовольствие и медикаменты, социальная сфера и жилье.

Реализация структурной политики на местах требует учета вышеназванных приоритетов. На муниципальном уровне важна государственная поддержка отраслей системы местного жизнеобеспечения, производств, образующих точки роста, а также регулирование процесса свертывания неэффективных производств и высвобождения рабочей силы.

МЕХАНИЗМЫ … — Наиболее удобной формой реализации структурной политики …

Наиболее удобной формой реализации структурной политики на муниципальном уровне управления являются целевые программы. При этом государство должно участвовать в эффективных инвестиционных проектах, поддерживать наукоемкие производства и высокие технологии, размещать муниципальные заказы на поставку продукции. Возможности реализации целевых муниципальных программ структурной перестройки в решающей мере зависят от наличия финансовых ресурсов. Поэтому структурная политика невозможна без селективного, избирательного характера, позволяющего концентрировать ресурсы на решении первоочередных задач.

По направлениям промышленной политики предприятия обычно делятся на следующие группы:

❖ экспортно-ориентированные отрасли (нефть, газ, лес, алмазы), имеющие возможности для развития на собственной финансовой базе;

❖ отрасли, обладающие большим научно-техническим потенциалом и способные в короткие сроки создать конкурентоспособную продукцию для мирового и внутреннего рынков (авиация, ракетно-космическое производство, атомная промышленность, вооружение, частично машиностроение и электроника, биотехнология). Это предприятия высоких технологий. Они должны иметь государственную поддержку через такие формы, как госзаказ, инвестиции, субсидии, экспортные кредиты. При этом приоритет должен отдаваться высокоэффективным проектам, в которых государство готово участвовать на долевых началах с частными инвесторами и реализация которых окупит затраты в течение не более двух лет.

Предприятия с большим техническим отставанием (автомобильное, транспортное, дорожное, сельскохозяйственное машиностроение, легкая, пищевая промышленность), как правило, самостоятельно приспосабливаются к рынку. Им могут предоставляться кредиты под гарантированные эффективные проекты при жестком государственном контроле. Государство также может защищать их интересы с помощью снижения импортных тарифов посредством сертификации иностранной продукции, антидемпинговых процедур, нетарифного регулирования.

Основными проводниками промышленной политики должны быть федеральные, межрегиональные, областные и муниципальные органы исполнительной власти.

В ходе рыночных преобразований (в результате проведенной приватизации) многие рычаги влияния на предприятия перешли к Госкомимуществу России и министерствам экономического блока. В связи с этим приоритетным стало функциональное управление предприятиями. Если прежде экономические блоки управления обслуживали отраслевые, то теперь, наоборот, отраслевые блоки обслуживают экономические.

Функциональные службы обеспечивают инвестиции и структуризацию, развитие предпринимательства и внутреннего рынка, осуществляют анализ, информационное обеспечение. Решения по выделению бюджетных средств, кредитов предприятиям и предоставлению необходимых льгот принимаются через посредничество Минфина, Минэкономики, МВЭС России.

Отраслевые министерства функционируют в основном в сфере естественных монополий (природных ресурсов, транспорта), а также в непроизводственной сфере. Они проводят государственную промышленную политику в подведомственных отраслях, реализуют целевые и межгосударственные программы, размещают заказы на закупку и поставку продукции для государственных нужд, управляют унитарными предприятиями. За отраслевыми структурами остаются также технология, конкурентоспособность продукции.

Вместе с тем в условиях, когда отраслевые органы федерального управления сведены к минимуму, только функциональные службы не смогут решить стоящие перед промышленностью задачи, тем более, что их деятельность связана преимущественно с институциональными преобразованиями, не затрагивающими материальных основ производства.

Чтобы направить деятельность предприятий в соответствии с государственными интересами и предотвратить угрозу разрушения системы координации внутри отраслей, порожденную приватизацией, отраслевым министерствам и ведомствам необходимы права по регулированию инвестиционной политики, финансовому управлению средствами государственной поддержки, тарифному и нетарифному регулированию импорта, экспертизе инновационных проектов.

Следует иметь в виду, что предоставление таких полномочий может привести к возрождению отраслевого централизма в худшем виде: предприятия будут конкурировать между собой за госзаказ, инвестиции, льготы.

На практике данная проблема в значительной мере решается путем формирования среднего (между центром и предприятиями) звена управления, которое берет на себя часть прежних функций отраслевых министерств, но находится ближе к производству и лучше приспособлено к рыночным условиям. Характерными чертами таких управленческих структур являются соединение промышленного и финансового капитала, наличие в едином комплексе крупных и малых предприятий, страховых фирм и банков, предприятий независимо от форм их собственности.

На Западе такие звенья создавались в течение десятков лет при государственном протекционизме национальной промышленности. Это корпорации, концерны, консорциумы. В отечественной практике они получили наименование финансово-промышленных групп.

Создание финансово-промышленных групп становится важным направлением промышленной политики государства. Основной целью этих групп является технологическая или экономическая интеграция для реализации инвестиционных и иных проектов, программ. Финансово-промышленную группу образует совокупность юридических лиц, действующих как основное и дочерние общества, либо полностью, либо частично объединившие свои материальные и нематериальные ресурсы на базе договора.

Состав финансово промышленных групп определяется следующими условиями:

❖ в них могут входить коммерческие и некоммерческие организации, в том числе и иностранные;

❖ участие более чем в одной финансово-промышленной группе не допускается;

❖ среди участников обязательно наличие организаций, действующих в сфере производства товаров и услуг, банков иных кредитных организаций.

Вместе с тем практика показывает, что финансово-промышленные группы в российских условиях пока не смогли реализовать свои возможности, а нормативно-правовые основы их деятельности нуждаются в серьезной корректировке и регулировании со стороны государства.

Структурная и промышленная политика на муниципальном уровне управления должна осуществляться с учетом специфики народнохозяйственного комплекса, возникшего на базе социального и экономического развития, межрайонного разделения труда и процессов интеграции. Данный комплекс имеет серьезную производственную базу с присущей ей инфраструктурой на муниципальном уровне управления.

Современный народнохозяйственный комплекс России отличается сложной структурой, в которой можно выделить два основных начала: отраслевое и территориальное. Отраслевая структура отражает соотношения, связи и пропорции между крупными группами отраслей.

В соответствии с общепринятым подходом весь народнохозяйственный комплекс подразделяется на группы отраслей:

❖ отрасли материального производства (промышленность, строительство, сельское хозяйство, а также отрасли, связанные со снабжением населения продукцией, т.е. заготовки, материально-техническое снабжение, торговля и общественное питание);

❖ отрасли непроизводственной сферы (жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание, транспорт, связь и т. п);

❖ социальное обслуживание населения (здравоохранение, наука, культура и искусство, просвещение, отрасли управления и обороны).

МЕХАНИЗМЫ … — Для формирования хозяйственных пропорций большое …

Для формирования хозяйственных пропорций большое значение имеет отраслевая функциональная классификация. Она включает четыре группы отраслей:

❖ первичные — добывающая промышленность и сельское хозяйство;

❖ вторичные — обрабатывающая промышленность;

❖ транспорт, торговля, жилищное строительство, здравоохранение, отрасли, обслуживающие производство и население;

❖ управление, наука и научное обслуживание.

Большинство из них представлено на муниципальном уровне управления. Однако необходимы такие макроэкономические условия, которые позволяли бы поддерживать исторически сложившиеся и оправдавшие себя народнохозяйственные пропорции и местные производства в рамках названной классификации. Известно, что развитие производства приводит к постоянному выделению новых отраслей, особенно на базе научно-технического прогресса. При этом идет процесс снижения доли добывающих отраслей за счет роста наукоемких.

Вступление России в рынок обусловливает коренную структурную перестройку, в которой существенную роль должна сыграть структурная и промышленная политика. Наряду с развитием производства необходимо увеличение доли отраслей непроизводственной сферы, повышение производительности труда в материальном производстве и улучшение уровня народного благосостояния.

Для современной структуры народного хозяйства России характерной чертой является наличие отраслевых и межотраслевых комплексов. Причем все в большей степени идет процесс укрепления производственных связей, интеграции разных ступеней производства. Сложились такие межотраслевые комплексы, как топливно-энергетический, металлургический, машиностроительный, химико-лесной, строительный, агропромышленный, транспортный. Все эти комплексы имеют в свою очередь сложную и дифференцированную структуру, конкретные предприятия и производства, размещенные на территории муниципальных образований.

В условиях становления и развития рыночных отношений все большее значение приобретает инфраструктура как совокупность материальных средств для обеспечения производственных и социально-бытовых потребностей.

Дифференциация структуры народнохозяйственного комплекса России характеризуется разделением крупных отраслей на простые отрасли и подотрасли. Все это накладывает определенную специфику на реализацию структурной и промышленной политики. Одним из приоритетов структурной политики является развитие малого бизнеса. В такой стране, как Россия малый бизнес не может заменить крупное индустриальное производство. Потому, на наш взгляд, соотношение хозяйственных пропорций должно жестко регулироваться государством.

Мы считаем, что рост малого бизнеса во многом обусловлен развалом крупного промышленного производства, отсутствием необходимыгх регулирующих функции государства, касающихся его поддержки. Выысококва-лифицированныге работники просто выгнужденыг уходиты в сферу малого бизнеса, хотя эффективносты их исполызования (с государственных позиций) быыла быг выгше в сфере индустриалыного производства. В резулытате малыш бизнес, призванныгй обслуживаты крупное промышленное производство, в силу отсутствия государственной политики поддержки и регулирования прогрессивных народнохозяйственных пропорций, по сути дело активно вытесняет его.

Развитие малого бизнеса должно происходить сбалансировано и пропорционально с другими важнейшими народнохозяйственными секторами, а не на основе разрушения прогрессивных народнохозяйственных пропорций, присущих государству. Наряду с ростом малого бизнеса необходимо обеспечивать рост других секторов национальной экономики, соблюдая необходимую пропорциональность их развития. Определенный опыт в этом плане накоплен в столичном регионе.

4. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ — СТОЛИЧНЫЙ РЕГИОН: СПЕЦИФИКА КОРПОРАТИВНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

( уществующая теория и практика управления не дают адекватного объяснения основ и путей экономического развития подмосковных районов, интегрированных в социально-экономические отношения столичного региона. Это сдерживает процесс выработки муниципальными органами власти концепции управления подмосковными районами, базирующейся на использовании их особого положения и преимуществ для активного экономического роста в интересах населения и государства. Вместе с тем практика показывает, что действующая система управления подмосковными районами без эффективной интеграции их в социально-экономические отношения столичного региона не способна существенно повлиять на создание устойчиво развивающейся экономики и обеспечение нормальных условий жизнедеятельности населения.

Муниципальные органы управления подмосковными районами не овладели пока достаточным набором рычагов и стимулов, позволяющих создать такую экономику, которая на основе эффективных форм взаимодействия с системой институтов бизнеса и власти столичного региона, а также использования приоритетов во внутрихозяйственном развитии обеспечила бы прорыв в улучшении жизненного уровня населения. Осуществляемая ими стратегия, принципы и методы управления не позволяют максимально эффективно использовать потенциал пространства подмосковных районов и столичного региона, в котором реализуется идея хозяйствования муниципальных образований. Опираясь на фактические темпы роста экономики подмосковных районов, являющиеся результатом функционирования действующей системы управления, нетрудно спрогнозировать, что лишь через много лет они смогут выйти на тот уровень развития, который имели в прошлом, а для того, чтобы достичь современных показателей жизнедеятельности муниципальных образований развитых стран мира, им потребуются десятки лет.

В подмосковных районах должна быть сформирована такая система управления, которая способна создать необходимые условия для обеспечения экономического прорыва и многократного повышения эффективности производства. Предпосылки реализации такой возможности кроются в умелом использовании тех особых условий и преимуществ, которыми располагают подмосковные районы, включенные в социально-экономические отношения столичного региона.

Это обуславливает необходимость поиска путей управления формированием муниципальной экономики подмосковных районов на базе оценки имеющихся преимуществ и их корпоративного использования через развитие социально-экономических отношений со столичным регионом и выделение внутрихозяйственных приоритетов, способных обеспечить достижение стоящих целей.

На территории Московской области насчитывается большое количество районов, имеющих статус муниципальных образований. Подмосковный район — это муниципалыное образование, населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципалыная собственносты, местный бюджет и выборные органы, реализуется экономическая и социалыная политика.

Однако, если подходить к данному вопросу не формально, то положение подмосковных районов, которое они занимают в территориальном и социально-экономическом пространстве, весьма различно. Вместе с тем оно существенно влияет на формирование экономической политики и систему управления районами. В определяющей мере это связано со степенью интеграции подмосковных районов в социально-экономические отношения столичного региона.

Подмосковные районы, расположенные в непосредственной близости к столичному региону, а точнее говоря, граничащие с ним, имеют свое особое место в территориальном и социально-экономическом пространстве, принципиально отличающее их от других районов. Правильная оценка преимуществ и особенностей таких районов дает возможность наиболее точно и эффективно сориентировать их экономику и построить соответствующую систему управления ее развитием, позволяющую рационально использовать имеющиеся ресурсы и возможности для удовлетворения разнообразных потребностей населения и создания комфортных условий для его проживания.

МЕХАНИЗМЫ … — Рассмотрим данную проблему на примере Ленинского …

Рассмотрим данную проблему на примере Ленинского района Московской области1. Прежде всего, определимся с тем, какой смысл вкладывается в дефиниции «территориальное пространство», «социальное и социально-экономическое пространство».

Изучая понятие «пространство» и развитие представлений о нем, мы убедились, в том, что во времени они существенно менялись. На ранних этапах эти представления имели социализированный характер. И если исходить только из этого факта, создается впечатление, что сначала в мифологии, а затем и в современных концепциях пространство возникает лишь для того, чтобы быть ареной деятельности человека.

1 Источник интернет: http://www.vidnoe.ru/adm/history.htm

 

Отметим, что пространство обладает свойствами формирования, изменения и развития, благодаря прежде всего своему объективному содержанию, но оно зависит также и от человека, его деятельности, осуществляемой в конкретных целях. Человек, формируя свои представления о мире на основе индивидуального и социального опыта, формирует тем самым и окружающее его пространство.

Пространство есть некий объем, вместилище. Все, что его наполняет в результате деятельности человека, имеет социальное происхождение. Такие представления о пространстве были распространены в конце XIX в.

Однако, накапливая не только социальный, но и естественнонаучный опыт, человечество постепенно избавлялось от тех искажений в представлениях о пространстве, которые обусловливаются субъективным характером восприятия объективного мира, и стало рассматривать данную проблему более широко. Это вызвано тем, что в условиях, в которых живет современное общество, чрезвычайно сложных и противоречивых, игнорировать изучение социального пространства уже недопустимо, так как без этого невозможно решить сколько-нибудь удовлетворительно региональные, экономические, политические и другие проблемы.

Специфические социальные процессы происходят в социальном пространстве и социальном времени. В конечном счете, различные сочетания этих факторов и определяют разные варианты концепций социального пространства. При этом под социальныгм пространством следует понимать такое, которое формируется социальныгми процессами и взаимодействиями, и где эти процессыг реализуются.

На современном этапе развития науки представления о социальном пространстве формируются с философской и конкретно-научной точки зрения. В последнем случае можно исходить из анализа конкретных социальных явлений и процессов, разворачивающихся в пространстве.

Известно, что конкретная территориальная, географическая среда в определенной степени предопределяет и направляет развитие экономических и социальных процессов. В ходе развития общества территориальные связи становятся все более значимыми факторами его прогресса. Эти связи формируют специфическое пространственное распределение, а тем самым и социально-экономическое пространство.

Следует иметь в виду, что в последние два десятилетия определилась ведущая роль окружающей среды в развитии территорий и общества. Стало очевидно, что в социальное пространство включаются его различные разновидности, которые взаимосвязаны между собой и могут воздействовать друг на друга фундаментальным образом. Более того, сейчас складывается ситуация, когда социальное через овладение и использование физического начинает воздействовать и на физическое пространство.

Взаимодействие территориального, социального, социально-экономического и физического пространства представляет собой систему. Поскольку систем без обратных связей в реальном мире пока не обнаружено, то следует предположить, что позитивные взаимодействия пространств дают положительные эффекты обратных связей, равно как и наоборот, негативное влияние какого-либо из пространств внутри их системного взаимодействия в итоге дает отрицательный эффект.

Развитие представлений о пространстве с другого (философского) полюса наиболее полно и обоснованно представлено в диалектическом материализме. В рамках теоретических концепций диалектического материализма развивается учение о формах пространства, включая и социальную его форму, сущность и содержание которой определяются, прежде всего, формой движения материи.

Таким образом, можно утверждать, что существуют многообразные пространственно-временные формы, среди которых выделяется и социальное пространство, что обосновывается материалистическим принципом неисчерпаемости материи. Если исходить из того, что в мире существует неисчерпаемое множество видов материи и форм движения, то, следовательно, пространство и время, будучи обусловленными движущейся материей, могут образовывать множество пространственно-временных форм.

Данный вывод приводит к необходимости исследования форм социального, экономического и социально-экономического пространства, сложившихся в реальной жизнедеятельности территорий, об их наполнении, интеграции, регулировании и развитии. Немаловажно и выявление места тех или иных территорий в этом пространстве, полноты развития, форм связей и результативности их использования в интересах населения. На практике наиболее формализованными разновидностями социального пространства, поддающимися реальному анализу и изучению, являются демографическое, экологическое, историческое, культурное пространство.

При выделении социального пространства необходимо также исходить из фундаментального принципа диалектического материализма, согласно которому существует иерархия структурных уровней материи и форм ее движения. Доказано, что все формы движения взаимосвязаны и способны переходить одна в другую. В высших формах движения содержатся их предшествующие формы. В процессе развития материи соблюдается строгая преемственность при смене низших форм высшими. Низшее (более простое) существует в высшем (более сложном).

Исходя из этого, можно говорить, во-первых, о существовании качественно различных форм социального, экономического и социально-экономического пространства и времени, и, во-вторых, о качественной изменчивости пространства и времени, связанной с переходом материи из одного вида пространства в другой. Иными словами, качественно различные структурные уровни развивающейся материи, формы ее движения, а также виды пространства и времени должны соответствовать друг другу.

Говоря о существовании качественно различных форм пространства и времени, соответствующих различным видам движущейся материи, можно отметить, что с переходом (вследствие движения) видов материи из одного в другой должны изменяться и условия их реализации.

Социальное пространство как форма социального бытия выступает и как способ существования общественных явлений, их атрибут, выраженный в движении, в последовательном изменении в естественноисторичес-ком процессе. Эта форма одновременно является и условием существования общественной жизни. Следовательно, социальное пространство можно понимать как форму существования социального быгтия, имеющего «сферу «, «границыг», «протяженность «, формыг связи и организации. При этом пространство зависит от своего содержания. Социальное пространство формируется под воздействием общественных отношений.

МЕХАНИЗМЫ … — Итак, основываясь на вышеизложенных теоретических позициях …

Итак, основываясь на вышеизложенных теоретических позициях, рассмотрим, какое место занимает один из подмосковных районов в территориальном и социально-экономическом пространстве.

Город Видное — центр Ленинского района Подмосковья, расположен на 26-м километре Каширского шоссе, в лесопарковой зоне Москвы. Ленинский район находится на юге области, вытянувшись вдоль Московской кольцевой дороги с востока на запад. Кольцевая автомобильная дорога образует его северную границу. На юге граница проходит по рекам Пахре и Десне с соседними районами (Домодедовским, Подольским, Наро-Фоминским, Одинцовским, Раменским и Люберецким) (рис. 36).

На востоке границу образует р. Москва, а на западе — Московско-Киевская железная дорога. Площадь района-47,5 тыс. га, население-131,5 тыс. человек, в том числе 57,5 тыс. человек городское население. Ленинский район имеет значительную транспортную сеть, его пересекают 3 железнодорожные и 6 автомобильных магистралей республиканского значения.

В январе 1965 г. поселок Видное получил статус города областного подчинения и стал центром Ленинского района.

Город имеет правильную радиальную планировку, зону отдыха, отделен от заводов санитарно-защитной зоной. Район располагает развитой сетью дорог, 30 % его территории занимают леса.

Граница Ленинского района с Москвой проходит по внешней полосе отвода МКАД от города Солнцево на западе до Москвы-реки на востоке, прерываясь между 24-м и 19-м километрами МКАД.

Территория района устанавливается в соответствии с законом Московской области с учетом исторических и иных местных традиций.

Рис.36. Ленинский район, примыкающий к столичному региону

В состав Ленинского района входят город Видное, поселок «Горки Ленинские», сельские округа (Булатниковский, Внуковский, Володарский, Воскресенский, Горкинский, Десеновский, Картинский, Молоковский, Московский, Сосенский, Филимонковский).

Внутреннее территориальное деление Ленинского района в общем-то типично и в принципе не отличается от аналогичных муниципальных образований. Однако внутри территории района и на его границах имеются естественные рекреационные зоны, реки, озера, лесные массивы, монастыри, находящиеся в непосредственной близости от Москвы. Наряду с этим достаточно выгодно и внешнее расположение района, так как он находится в центре Московской области. Район непосредственно граничит со столичным регионом, с Москвой. Его границы пересекают хорошо обустроенные и широко доступные автотранспортные магистрали с высокой интенсивностью движения. Имеется пересечение с автотрассой стратегического значения, ведущей в аэропорт Домодедово.

Таким образом, в отличие от подавляющего большинства других районов Ленинский район занимает особое место в территориальном и социально-экономическом пространстве региона. Оно характеризуется не только непосредственным территориальным примыканием к московской кольцевой дороге, но и совместными со столицей энергетическими коммуникациями, обеспечивающими подачу электроэнергии, газа, воды, а также едиными системами связи.

Практически вся основная инфраструктура города, обеспечивающая нормальные условия его жизнедеятельности, тесно взаимосвязана и переплетена с областным и столичным регионами.

Экономическое пространство также можно считать единым за счет совместных рынков труда, товаров и услуг, совместной собственности или таких форм ее использования, как аренда, лизинг.

Социальное пространство неразрывно связано с территориальным и экономическим. Оно объединяется едиными культурными традициями, размещением памятников архитектуры, музеев и их филиалов как на территории столицы, так и подмосковных районов.

Во многом от состояния экономики зависит уровень освоения территории, ее социального пространства. Это пространство может быть использовано в культурном, историческом, рекреационном, спортивном, санаторном, туристическом плане.

Таким образом, исходя из оценки специфики положения и места подмосковного района, занимаемого им в территориальном и социально-экономическом пространстве, его приоритетные стратегические цели можно выразить в следующем виде: «Район — рекреационная зона столицы»; «Видное — город при деревне»; «Видное — город при столице»; «Видное — город инновационно-традиционных производств».

Действующая система управления подмосковным районом: органы управления, оргструктуры и функции

Управление подмосковным районом — это целенаправленная деятельность всех ветвей и уровней власти по практической реализации законов общественного развития, организации регулируемых рыночных отношений в целях наиболее полного удовлетворения потребностей населения.

Подмосковный район является объектом и местного самоуправления, которое, как известно, не входит в систему государственных органов, но активно взаимодействует с ними.

МЕХАНИЗМЫ … — Местное самоуправление — форма народовластия …

Местное самоуправление — форма народовластия, обеспечивающая населению возможность самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с созданием нормальных условий жизнедеятельности района и отнесенные к сфере его компетенции. Такими вопросами являются:

❖ владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; 11

❖ местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов районного значения;

❖ комплексное социально-экономическое развитие района;

❖ содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;

❖ организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

❖ организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного состояния, предоставление медицинской помощи населению;

❖ охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальной милиции, осуществление контроля за ее деятельностью;

❖ регулирование планировки и застройки территорий города, поселков, сельских поселений;

❖ создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

❖ контроль за использованием земель и водных объектов на территории района, месторождений полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

❖ организация, содержание и развитие муниципального энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения, канализации;

❖ муниципальное дорожное строительство и содержание дорог районного значения;

❖ благоустройство и озеленение территории района;

❖ организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

❖ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

❖ содержание районного архитектора;

❖ транспортное обслуживание населения, обеспечение населения услугами связи;

❖ создание условий для развития торговли, общественного питания и бытового обслуживания, а также учреждений культуры, спорта в районе;

❖ сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

❖ организация и содержание информационной службы;

❖ обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

❖ участие в охране окружающей среды на территории района;

❖ организация противопожарной службы, содействие деятельности добровольных пожарных объединений.

Для реализации этих функций в подмосковных районах действует система местного самоуправления. В нее входит глава района; Совет депутатов района (представительный орган); администрация района (исполнительный орган); администрации поселков и сельских округов (подразделения исполнительного органа района); районный референдум; территориальное общественное самоуправление улиц, микрорайонов, населенных пунктов и других территорий района (сходы, собрания, комитеты, старосты).

Местное самоуправление в районе базируется на Конституции Российской Федерации, на законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», на законе Московской области «О местном самоуправлении», на Уставе Московской области и Уставе самого района.

Осуществление полномочий органов государственной власти Российской Федерации и Московской области предусмотрено законом Российской Федерации «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» и законом Московской области.

Взаимоотношения между органами государственной власти Московской области и органами местного самоуправления Ленинского района предполагают принятие законов по вопросам местного самоуправления, заключение договоров и соглашений, создание координационных, кооперативных, совместных и иных рабочих органов.

Глава района является высшим должностным лицом местного самоуправления на территории муниципального образования. Он избирается сроком на 4 года гражданами, проживающими на территории района, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и в порядке, установленном законами Российской Федерации и Московской области, настоящим Уставом.

Для реализации функций управления глава района имеет следующие полномочия:

❖ организует разработку и вносит в Совет депутатов района проекты бюджета района и отчеты о его исполнении, проекты программ и планов социально-экономического развития района, решений Совета депутатов, следит за их исполнением;

❖ представляет Совету депутатов ежегодный отчет о деятельности администрации района;

❖ осуществляет права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

❖ принимает решения о выборе земельного участка и месте размещения строящихся объектов;

❖ заключает от имени района договоры и соглашения;

❖ возглавляет и руководит деятельностью администрации на принципах единоначалия;

❖ осуществляет прием и увольнение руководителей муниципальных учреждений и администрации района;

❖ организует охрану общественного порядка в районе;

❖ руководит гражданской обороной и контролирует мероприятия по защите населения и территории района от чрезвычайных ситуаций;

❖ ведет прием населения, организует рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан;

❖ открывает и закрывает счета в банковских учреждениях, распоряжается материальными и финансовыми средствами и отвечает за правильность их использования;

❖ организует работу Совета депутатов, председательствует на заседаниях и подписывает решения Совета;

❖ осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством.

МЕХАНИЗМЫ … — Совет депутатов подотчетен избирателям района …

Совет депутатов подотчетен избирателям района и занимает важнейшее место в системе управления и принятия решений. В его полномочия входит следующее:

❖ принятие общеобязательных правил по предметам ведения местного самоуправления;

❖ утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

❖ принятие планов и программ социально-экономического развития района, утверждение отчетов об их исполнении;

❖ установление местных налогов, сборов и штрафов;

❖ установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

❖ контроль за деятельностью администрации и за исполнением собственных решении;

❖ утверждение Устава района;

❖ внесение в него изменений и дополнений, если эти вопросы не принимались районным референдумом;

❖ назначение выборов главы района, депутатов;

❖ принятие нормативных актов, регулирующих решение вопросов местного значения;

❖ назначение районного референдума;

❖ принятие решений об изменении границ территории района и населенных пунктов, наименование и переименование их, а также улиц, площадей, переулков с учетом мнения жителей и действующего законодательства.

Администрация района реализует исполнительно-распорядительные функции управления в системе местного самоуправления. Для этого она наделена основными полномочиями по:

❖ подготовке проектов решений Совета депутатов, постановлений и распоряжений главы района;

❖ разработке программ, планов социально-экономического развития района и организации их выполнения;

❖ разработке районного бюджета и обеспечению его исполнения;

❖ проведению единой финансовой и налоговой политики;

❖ организации разработки и осуществления генерального плана застройки, планов землеустройства территории района;

❖ выполнению функций заказчика на строительство муниципальных объектов социальной и производственной инфраструктуры;

❖ контролю за состоянием окружающей среды;

❖ управлению и распоряжению муниципальной собственностью;

❖ координации деятельности предприятий транспорта и связи, обслуживающих население района;

❖ установлению правил торговли и бытового обслуживания населения, контролю за их исполнением;

❖ управлению муниципальными учреждениями территориальных образований (сферы здравоохранения, культуры, образования, социального обеспечения, физкультуры и спорта).

Для осуществления своих полномочий администрация самостоятельно, не нарушая общих законодательных положений, определяет свою организационную структуру с тем, чтобы она отвечала местным потребностям и обеспечивала эффективное управление.

В администрации города подразделения по направлениям деятельности возглавляют:

❖ первый заместитель главы по промышленности, строительству, транспорту и связи;

❖ заместитель главы по сельскому хозяйству, торговле и услугам населению;

❖ заместитель главы по работе с административными органами и связям с общественностью;

❖ заместитель главы по социальным вопросам;

❖ заместитель главы по вопросам образования, делам молодежи, культуре и спорту.

Заместители главы администрации назначаются и освобождаются от занимаемой должности главой администрации города в соответствии с действующим законодательством, непосредственно подчиняются главе города и несут полную ответственность за выполнение возложенных на них функций.

Структура управления, штатное расписание и функциональные обязанности подчиненных отделов утверждаются главой администрации города и подлежат изменению, уточнению в процессе работы.

Заместители главы администрации руководствуются в своей деятельности постановлениями и распоряжениями главы администрации города, организуют контроль за выполнением постановлений, рассматривают служебную корреспонденцию, заявления и обращения граждан. Для того, чтобы понять суть функций заместителей главы администрации, рассмотрим выборочно некоторые из них.

Первыш заместитель главыг по промышленности строительству, транспорту и связи:

❖ координирует промышленную политику;

❖ регулирует процессы развития транспорта и связи;

❖ формирует прогнозы и планы капитального строительства в текущий момент и на перспективу и обеспечивает их реализацию;

❖ совершенствует систему управления строительным комплексом в городе;

❖ организует и контролирует исполнение градостроительного законодательства, соответствующих постановлений главы администрации города;

❖ следит за соблюдением организационно-правового порядка строительства для обеспечения качества и безопасных способов производства строительно-монтажных работ.

МЕХАНИЗМЫ … — Заместитель главы по вопросам образования …

Заместитель главы по вопросам образования, делам молодежи, культуре и спорту проводит работу, направленную на координацию деятельности управления образования, комитета социальной защиты населения, комитета культуры, комитета по делам молодежи, комитета по физкультуре и спорту, отдела учета и распределения жилой площади, отдела по охране труда и социально-трудовым отношениям.

Не входят в структуру администрации, но осуществляют деятельность под непосредственным руководством главы администрации городское финансовое управление и комитет по земельным ресурсам и землепользованию.

Изложенные полномочия и структура дают право и реальную возможность администрации, действуя в рамках закона, решать вопросы местного значения и реализовывать переданные ей отдельные государственные полномочия.

Администрация города как юридическое лицо за неправомерные действия, ущемляющие права и свободы граждан, несет ответственность в соответствии с действующим законодательством (в том числе и имущественного характера).

Определенные функции управления в системе местного самоуправления отведены сельским округам. Территории этих округов входят в единую структуру муниципального образования района. Управление территориями сельских округов и поселков выполняют соответствующие территориальные администрации, которые осуществляют исполнительно-распорядительные функции. Они являются юридическими лицам, имеют печать, счета в банках, а также имущество и финансовые средства для осуществления своих полномочий. Главы территориальных администраций сельских округов и поселков назначаются постановлением главы района. Полномочия территориальных администраций сельских округов и поселков определяются с учетом особенности занимаемой ими территории, исторически сложившихся традиций и интересов населения и закрепляются постановлением главы района.

Главы территориальных администраций сельских округов и поселков подотчетны в своей деятельности главе администрации района и населению соответствующей территории.

Определенные функции управления районом реализуются через территориальное общественное самоуправление. Для этого население района создает органы территориального общественного самоуправления, работающие во взаимодействии с Советами депутатов и органами местного самоуправления. Данные органы управления решают проблемы отдельных домов, улиц, микрорайонов при рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы их жителей.

Как видно, функции управления экономикой всех уровней и ветвей власти района обеспечивают решение комплекса задач по формированию условий жизнедеятельности населения. Однако для высокоэффективной их реализации должны быть четче разграничены сферы деятельности органов власти, определены их функции, делегированы соответствующие полномочия, сформированы гибкие организационные структуры управления. В целом же деятельность государственных органов власти, негосударственных структур и самого населения района должна вытекать из потребностей и интересов населения в организации его жизнедеятельности и удовлетворении запросов.

Хотя в системе иерархии удовлетворения общественных потребностей происходит разделение функций и полномочий субъектов управления экономикой (среди которых наряду с федеральными, межрегиональными, областными и столичными выделяются муниципальные субъекты, призванные удовлетворять потребности на своем уровне), все они тесно связаны между собой и взаимообусловлены. Районные, муниципальные потребности выступают как часть целого во взаимосвязи и взаимообусловленности с другими потребностями, удовлетворением которых должны заниматься местные органы власти, в строгих рамках отведенного им места в иерархии национальной системы управления экономикой, но в тесной взаимосвязи со столичным регионом, используя при этом корпоративные возможности.

Эти взаимосвязи проявляются в реальной жизнедеятельности населения и муниципальных органов управления. К примеру, муниципальные органы власти (в целях поддержания, защиты экономической политики государства) отчисляют налоги в областной и федеральный бюджеты. Налоги накапливаются, перераспределяются или в целевом порядке направляются на удовлетворение потребностей населения, проживающего не только на территории данного муниципального образования, но и любого другого на территории страны. В свою очередь муниципальные образования получают областные и федеральные средства для удовлетворения потребностей населения, проживающего на их территории. Им могут также делегироваться определенные областные и федеральные полномочия, подкрепленные ресурсами, для удовлетворения потребностей населения на местах.

Отметим здесь, что Москва удовлетворяет свои потребности в рабочей силе, в том числе и за счет жителей подмосковных районов. Значительная часть промышленной и сельскохозяйственной продукции, произведенной в подмосковных районах, удовлетворяет потребности москвичей. В свою очередь жители подмосковных районов удовлетворяют свои потребности в промышленных и продовольственных товарах, поступающих из Москвы.

Весьма значимы и такие сферы удовлетворения потребностей населения, как культура, искусство, наука, здравоохранение, банковская, финансовая, транспортная системы, жилищный сектор и другие, которыми активно пользуются жители подмосковных районов в столичном регионе. В то же время и москвичи удовлетворяют свои потребности в подмосковных районах, используя дачные земельные участки и возможности рекреационной зоны области.

Как в столичном регионе, так и в подмосковных районах существенная часть потребностей населения удовлетворяется в сфере производства. Гамма взаимных интересов при этом весьма разнообразна, а взаимодействие населения в сфере производства очень активно.

Таким образом, сферы производства, обмена, потребления и накопления материальных благ и услуг в подмосковных районах и в столичном регионе тесно переплетены и взаимосвязаны. Исходя из этого, экономическая и социальная политика подмосковного района должна формироваться с учетом не только муниципальных потребностей и интересов населения, но и потребностей областного, столичного регионов, а, в конечном счете, и всего государства.

Такой подход требует поиска механизмов управления, адекватных происходящим процессам формирования интересов и потребностей. С помощью данных механизмов возможно целенаправленное регулирующее воздействие на эти процессы. Основная цель воздействия — регулирование привлечения, движения, перераспределения материальных, финансовых, инвестиционных и трудовых ресурсов в соответствии с задачами социально-экономической политики взаимодействующих между собой территорий подмосковных районов и столичного региона.

Следует отметить, что в связи с продолжающимися преобразованиями в сфере экономики, осуществляемыми на уровне государства и пронизывающими все сферы экономической жизнедеятельности общества, происходит усложнение процессов формирования интересов и потребностей как объекта регулирования. Это обусловливает усложнение и самого процесса регулирования, что заставляет отказаться от упрощенного представления об объекте и процессе регулирования.

В свою очередь отказ от упрощенного представления об объекте и процессе регулирования делает необходимым рассмотрение их с позиций интегральной, взаимосвязанной, взаимозависимой системы. В таком случае целесообразно использовать широкий спектр методов регулирования: прямых и косвенных. Но при этом надо иметь в виду, что принципы косвенного, непрямого воздействия на экономику, эффективны лишь в сформировавшейся и хорошо отрегулированной системе управления. В системе же управления, постоянно меняющей условия функционирования, эффект от их использования существенно снижается.

Таким образом, анализ показывает, что отношения, складывающиеся между подмосковными районами и столичным регионом, базируются на многомерной системе интересов и потребностей, что обусловливает поиск соответствующих механизмов их согласования и реализации. Эти интересы выступают или как цели, или как ограничения достижения целей для того или иного субъекта отношений. Исходя из этого, должны формироваться основные задачи и функции всех уровней, ветвей и органов власти по обеспечению условий жизнедеятельности населения, строиться системы и механизмы управления.

МЕХАНИЗМЫ … — Для согласования сложной системы интересов …

Для согласования сложной системы интересов необходимы субъекты экономической политики и управления, наделенные соответствующими полномочиями и ресурсами, позволяющими реализовывать эти интересы.

Следовательно, при рассмотрении столичного региона и подмосковных районов в качестве сложной взаимосвязанной и взаимообусловленной системы необходимо внесение соответствующих корректив в процесс функционирования действующих организационных структур управления, в их функции, полномочия, ресурсное, нормативно-правовое, организационное и иное обеспечение.

В целом наличие гибких организационных структур управления, позволяющих реализовывать свои функции в соответствии с потребностями района, а также необходимыми для этого и правильно делегированными полномочиями дает возможность осуществлять совокупность мер, воздействующих на хозяйственную ситуацию, выработанных органами власти и одобренных населением с целью достижения заранее определенных социально-экономических ориентиров.

Сложность, многоуровневость интересов и потребностей подмосковных районов, интегрированных в экономику столичного региона, вытекает из того, что это по сути дела новая система отношений с множеством элементов, частей, подсистем, которые образуют ее целостность, единство.

Для такой системы должны быть характерны:

❖ определенный уровень организованности;

❖ связи и отношения между ее элементами;

❖ неразрывное единство со средой, во взаимоотношениях с которой она выражает свою целостность;

❖ наличие порядка передачи информации и управления.

Восприятие экономики подмосковных районов, интегрированных в социально-экономические отношения столичного региона, с позиций современного системного подхода позволяет понять и объяснить многие важные явления, связанные с их функционированием, подвести их под общие законы теории, практического воплощения и найти на этой основе нетрадиционные и эффективные пути удовлетворения потребностей населения.

В системном исследовании состояния и перспектив экономических отношений подмосковных районов анализ должен быть направлен на выявление многообразия связей, имеющихся внутри объекта и в его взаимоотношениях с внешним окружением, средой. Элементы же системы при этом должны рассматриваться как части целого, т. е. с учетом их места и функций внутри целого (всей системы управления).

Связь части и целого в контексте управления опирается на философские представления и категории, которые имеют давние истоки. Уже у античных философов возникает связка категорий «часты/целое», отражая становление аналитической мысли, которая осознала структурную организованность бытия: расчлененность материального предмета (звездного неба, человеческого тела, архитектурного сооружения) и связь его составных частей. Первоначальные структурные представления были связаны с формированием математического мышления, для которого «целое» есть сумма составляющих его «частей».

В последующем развитии научного мышления отношение «целое/часты » сохраняло свое познавательное значение в той мере, в какой оно служило изучению природы, в которой все материальные объекты (от атомов до планет) оказывались частями более или менее сложных целостных образований (от молекул и клеток до солнечной системы и созвездий) и сами оказывались сложносоставными. Взгляд на целое как сумму его частей распространялся и на биологические объекты (на растение, животное, человека в его телесном бытии), а анатомические разрезы подтверждали, что такова организация не только человеческого тела, но и его внутреннего устройства. Значение математики в познании природы укрепляло суммативный подход к анализу материальной предметности бытия как состоящего из частей целого.

Углублению этого взгляда человечество обязано становлению своего эстетического сознания: уже греки интуитивно ощутили сверхсуммативный характер отношения «целое/части «, рождающий красоту — свойство формы целого. Свойство это было истолковано как «единство в многообразии» или «гармония», и конкретизировано в учении о пропорциональности тела человека и животного, здания и сосуда, музыкальной мелодии и орнаментального узора. Такое понимание красоты сохранялось на протяжении многих столетий, делая почти синонимичными понятия «красота » и «гармония «, систематически рождая и попытки математически вычислить красоту («повериты алгеброй гармонию «) и сознание безуспешности таких устремлений, ибо есть в красоте нечто иррациональное. Сегодня мы можем сказать, что это вызвано сверхсуммативным характером связи компонентов целого, который и делает его нерасчленимым целым, а не механической совокупностью элементов. И музыкальное, и архитектурное, и орнаментальное, и живописное, и поэтическое формообразование вплоть до модернистской «революции в искусстве «опирались на более или менее строго проводимые принципы математического и геометрического расчленения формы.

В экономике района, интегрированного в социально-экономические отношения столичного региона, часть целого также предполагает взаимосвязь, зависимость и гармонию взаимодействия, которая и обеспечивает максимальный синергетический эффект на выходе системы управления.

Таким образом, иерархическое строение и функционирование сложных экономических систем обусловливают необходимость координации низших уровней системы со стороны ее высшего уровня управления. В то же время деятельность высшего уровня управления определяется результатами функционирования всех остальных подсистем.

Как видно, в действующей системе управления подмосковным районом, интегрированным в социально-экономические отношения столичного региона, слабо развиты координирующие функции, обеспечивающие реализацию приоритетных стратегических целей. Наряду с этим слабо развиты интегрирующие функции между районом, областью и особенно столичным регионом, ориентированные на достижение стратегических целей.

Несмотря на то, что отдельные ведомства, организации и структуры имеют свои отраслевые планы развития, отсутствуют корпоративные, объединяющие их программы. Практически не используются и другие инструменты, влияющие на интеграцию.

Администрация, как основной орган управления, координирующий всю организационную и управленческую деятельность на территории муниципального образования, не имеет общекомплексной программы развития района, интегрированного в социально-экономические отношения столичного региона.

Социально-экономические результаты функционирования системы управления подмосковным районом

Проанализируем социально-экономические результаты функционирования системы управления Ленинским районом, включенным в социально-экономические отношения столичного региона1.

В районе зарегистрировано более 2,5 тыс. предприятий, из них примерно половина действующих. В структуре экономики района государственный сектор занимает небольшой удельный вес. В промышленности из 12 предприятий 4 имеют государственную организационно-правовую форму. Однако при удельном весе государственного сектора в промышленности более 33 %, доля среднегодового объема промышленной продукции, приходящейся на них, составляет всего около 8 %. В аграрном секторе этот показатель несколько выше (около 12 %), хотя здесь лишь один совхоз из восьми и несколько подсобных хозяйств научных учреждений являются государственными.

В сфере торговли из 50 магазинов только 2 муниципальные. Тенденции развития государственного сектора свидетельствуют о том, что законодательные и финансово-экономические условия требуют серьезной корректировки, иначе его развитие не имеет больших перспектив.

Градообразующими выступают три предприятия: ОАО «Московский коксогазовый завод», ЗАО «Мосметаллоконструкция» и ОАО «Гипсобетон».

1 Здесь и далее вся статистическая отчетность, касающаяся Ленинского района Московской области, взята из его паспортов социально-экономического развития за соответствующие годы.

Эти предприятия, несмотря на трудности переходного периода, сумели выжить в новых экономических условиях путем открытия целого ряда вспомогательных производств, заняв свободные ниши на рынке пива, аудио-, видеокассет и парфюмерии. При этом сохранена традиционная номенклатура продукции — оборудование для торговых залов, банков и офисов, строительные конструкции для быстро возводимых магазинов и павильонов, железобетонные конструкции, гипс и кокс.

МЕХАНИЗМЫ … — Статистические показатели социально-экономического развития …

Статистические показатели социально-экономического развития района за 1999 г. свидетельствуют о наметившейся стабильности в работе промышленного производства, агропромышленного сектора, транспорта и связи, малого предпринимательства. Причем в сфере малого бизнеса намечен рост дополнительных рабочих мест по сравнению с предыдущим годом. Так, если в этом секторе экономики в 1998 г. трудилось 6986 человек, то в 1999 г. их численность возросла до 8936 человек. Тенденция увеличения занятости в сфере малого бизнеса сохраняется и в расчете на 1000 жителей, постоянно проживающих в районе (численность постоянного населения на конец 1998 г. была равной 127,1 тыс. человек, а в 1999 г. она уменьшилась на 200 человек).

На крупных и средних предприятиях района в 1999 г. работало 38653 человека, что соответствует уровню занятости в течение ряда лет, и говорит о наметившихся тенденциях стабильности в сфере производства. Среднемесячная заработная плата работающих на крупных и средних предприятиях района в 1999 г. составляла 2780 руб. в месяц (по сравнению с 1769 руб. в 1998 г.).

За 1999 г. промышленными предприятиями района произведено промышленной продукции на сумму 1557,4 млн руб., что составляет 197,4% к уровню прошлого года (в сопоставимых ценах). Основные промышленные предприятия района в течение 1999 г. работали стабильно, наращивая объемы производства. Наиболее высокие результаты получены ЗАО «Мос-мек» (223 %), ОАО «Мосрентген» (287 %), ЭПП «Полиомиелит» (264 %), ОАО текстильная фирма «Возрождение» (194%), ОАО «МКГЗ» (186%).

В целом производство потребительских товаров крупными и средними предприятиями в 1999 г. достигло 143 млн руб., что в 2,3 раза выше уровня 1998 г. За 1999 г. по промышленным предприятиям объем платных услуг сторонним организациям составил 128 млн руб. (или в 2 раза больше чем в 1998 г.). На предприятии ОАО «Видновский завод ГИАП» платные услуги в 1999 г. составили 79,6% от общего объема основного производства. Наращивают темпы оказания услуг и такие предприятия, как ЗАО «Мосмек», ОАО «Гипсобетон». В то же время на предприятии ОАО «МКГЗ» этот показатель равен всего лишь 12,8 %.

Предприятия постепенно налаживают выпуск новых видов товаров, оказывают новые виды услуг, получают за счет этого дополнительные доходы, сохраняют рабочие места. Вместе с тем нельзя не отметить, что численность работающих на промышленных предприятиях сократилась за 1999 г. на 0,4%. В определенной мере это способствовало увеличению среднемесячной зарплаты в расчете на одного работающего, которая под влиянием ряда факторов возросла. Среднемесячная заработная плата по промышленности в 1999 г. в расчете на одного работающего составила 3 272 руб., что в абсолютном выражении не так много, но по сравнению с предыдущим годом ее рост достиг 166 %.

Рассмотрим результаты функционирования аграрного сектора экономики. В агропромышленном комплексе района 1999 г. был сложным по погодным условиям. Однако, несмотря на это сельскохозяйственные предприятия заготовили корма, обеспечившие продуктивность молочного стада (4583 кг от каждой фуражной коровы). Это позволило сохранить молочное стадо (в основе элитное, племенное ядро 6 тыс. голов) и его продуктивность. Около 80 % производимой молочной продукции перерабатывается в районе. Это избавило село от диктата монополистов, поскольку в прежние годы цены на молочную продукцию назначал Подольский молокозавод. Теперь аграрный сектор района сам производит продукцию, перерабатывает ее и продает.

Проанализируем объемы производства сельскохозяйственной продукции. Как видно из табл. 4, по всем показателям наблюдается рост, за исключением производства молока, которое в 1999 г. осталось на уровне 1998 г. Однако, как показывают дополнительные исследования (с использованием более широкого круга показателей), продуктивность молока при этом в 1999 г. возросла на 3,3 %, надой от одной коровы составил 4583 кг (против 4438 кг в 1998 г.). В 1999 г. лишь ЗАО «Коммунарка» на 2,8 % снизила продуктивность молочного стада.

Если говорить о птицеводстве, то средняя яйценоскость птицы в 1999 г. составила 254 яйца (234 — в 1998 г.).

Анализ показателей реализации сельскохозяйственной продукции свидетельствует о том, что здесь дела обстоят не так благополучно (табл. 5).

Если по реализации мяса, яиц и овощей в 1999 г. наблюдаются достаточно высокие темпы роста (по сравнению с 1998 г.), то по реализации молока, молочной продукции, картофеля и особенно плодов и ягод происходит резкое снижение.

Исследуем, как выглядит показатель товарооборота в различных секторах экономики. В 1999 г. на крупных и средних предприятиях показатель розничного товарооборота торговли составил 861 млн руб. (173% к уровню 1998 г.); розничный товарооборот общественного питания за этот же период достиг 52 млн руб. (138% по сравнению с 1998 г.). По основным торгующим организациям розничный товарооборот торговли в 1999 г. составил 566 млн руб. (188 % к уровню предыдущего года). Наибольшего объема достигли ЗАО «Кротекс» (289 млн руб. или 137% к 1998 г.), ООО «Множительная техника МВ» (115 млн руб.), «Видновская центральная аптека — 217» (36 млн руб.), ППКООП (27 млн руб.).

Рост розничного товарооборота дал возможность увеличить среднемесячную заработную плату работников торговли, которая в 1999 г. составила 2868 руб. или 147 % к уровню предыдущего года.

Теперь проанализируем, как изменился объем платных услуг населению. За 1999 г. крупными и средними предприятиями Ленинского района оказано услуг населению на сумму 61,5 млн руб. (160,4 % к соответствующему периоду прошлого года), в том числе бытовых услуг в виде товара или труда на 7,1 млн руб. (162,9 % к прошлому году). Объем услуг в расчете на душу населения составил 473,1 руб., в том числе бытовых услуг — 54,6 руб. Несмотря на тенденцию роста, данный показатель крайне низок и примерно соответствует объему потребления бытовых услуг в расчете на душу населения в среднем по Российской Федерации в 1998 г.1

1 См.: Уколов В.Ф. Управление эффективностью услуг Развитие общественного и частного предпринимательства. М., 1991. С.22.

В 1999 г. структура платных услуг, реализованных населению, выглядела следующим образом: услуги связи (70,4 %), жилищные (19,1 %), медицинские (18,5%), коммунальные (18,4%), санаторно-оздоровительные (10,2%), прочие услуги (6,9 %), услуги образования (4,5 %). Как видно, наибольший удельный вес занимают услуги, без которых население не может обойтись. Однако в силу того, что цены на них высоки, оно вынуждено большую часть своих средств расходовать на их потребление. В то же время удельный вес санаторно-оздоровительных услуг и услуг образования невысок, что никак нельзя назвать прогрессивным, соответствующим мировым тенденциям.

МЕХАНИЗМЫ … — Теперь, опираясь на имеющуюся статистику, попытаемся …

Теперь, опираясь на имеющуюся статистику, попытаемся проанализировать финансы. По итогам работы за 1999 г. крупные и средние предприятия района получили 2770 млн руб. прибыли, что несколько ниже объема прибыли, полученной в 1998 г., (2783 млн руб.). Из 68 крупных и средних предприятий 13 оказались убыточными. Как ни странно, но наибольшие убытки понесло ООО «Межрегионгаз» — 840 млн руб. Среди промышленных предприятий с убытками сработали: УДП «МГПЗ», ОАО «Видновский завод ГИАП», ГП завод сухих смесей. Среди транспортных предприятий убыточными оказались: ГПДРСУ № 1, ОАО «Компат — Видное», ЗАО «Вид-новское ГАТП», ГП «Автотранспортное управление ВСУ ФСК России». Есть убыточное предприятие даже в сфере торговли. Это ЗАО «Кротекс».

Без сельского хозяйства оборотные активы Ленинского района на конец 1999 г. составили 139829 млн руб., а денежные средства достигли 741 млн руб.

Следует иметь в виду, что при ежегодном формировании доходной части бюджета района в области не всегда объективно учитываются основные показатели и возможности его социально-экономического развития. Так область планирует району превышение доходов над расходами при сохранении минимальных нормативов отчислений от государственных налогов и доходов в его бюджет. Однако в 2000 г. имеющихся доходов для финансирования утвержденных областью плановых мероприятий не хватило, в результате чего образовался дефицит бюджета в размере 10 %. В таких случаях район как муниципальное образование должен иметь соответствующие полномочия и механизмы их реализации, а также необходимую нормативно-правовую базу, дающую возможность отстаивать свои интересы в рамках целостной региональной и федеральной системы хозяйствования.

В 2000 г. в структуре доходов Ленинского района основной удельный вес занимали местные налоги и сборы, которые составляли 43,6 % всей доходной части бюджета. В абсолютном исчислении это равно 252,7 млн руб. Сюда входят:

❖ налоги на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы;

❖ сбор за право торговли;

❖ лицензионный сбор;

❖ сбор за выдачу ордера на квартиру;

❖ налог на перепродажу вычислительной техники, автомобилей и компьютеров.

В связи с изменением норматива отчислений в бюджет от подоходного налога с 84 % до 5 % потери на районном уровне составили 131,1 млн руб. Это почти половина годового бюджета такого муниципального образования, как Ленинский район. В связи с этим обострилась обстановка с реализаций решений федеральных законов о льготах, предоставляемых отдельным категориям граждан. Необходимо искать новые поступления в бюджет, способные компенсировать снижение его доходной части или проводить его реструктуризацию.

В Ленинском районе основными бюджетообразующими хозяйственными единицами являются предприятия газовой отрасли и их подразделения. Налоговые платежи, поступающие от двух крупнейших предприятий ООО «Межрегионгаз» и ООО «Мострансгаз», составляют около 50 % всего бюджета района. Однако они имеют немалую задолженность в бюджет, составляющую около 330 млн руб. Крупнейший должник ООО «Мострансгаз» (268 млн руб.). Реально такой объем средств можно вернуть лишь путем реструктуризации платежей.

Важно иметь в виду, что налоги в районный бюджет поступают неравномерно, так как основные из них (налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы и налог на имущество) перечисляются предприятиями один раз в квартал. Налог на прибыль, НДС и подоходный налог, перечисляемые ежемесячно, имеют незначительный удельный вес в связи с минимальными нормативами.

Несмотря на определенные проблемы в формировании доходной части бюджета района, социальная защита населения остается приоритетным направлением в деятельности администрации. Это подтверждается тем, что расходы на реализацию программы социальной защиты населения района в 1999 г. составили 5076 тыс. руб. В рамках программы оказана материальная помощь 730 малоимущим гражданам (на сумму в 105 тыс. руб.). С 1992 г. в районе реализуется адресная программа поддержки населения, в которой состоят 2040 человек (в 1998 г. — 1020 человек). Регулярно оказывается помощь общественным районным организациям: обществам инвалидов, диабетиков, слепых, совету ветеранов. Расходы на содержание общественных организаций в 1999 г. составили 42 тыс. руб.

Однако такая важнейшая проблема, как повышение жизненного уровня пенсионеров и сокращение разрыва в доходах пенсионеров и работающего населения, до конца не решена. Требуются новые подходы и к решению проблем занятости.

Жилищно-коммунальное хозяйство района — крупная отрасль социальной сферы, в которой сосредоточено более 32,3 % основных фондов района. Доля населения в оплате услуг жилищно-коммунального хозяйства составляет 45 %, которая к 2000 г. достигнет 70 %.

В районе ежегодно вводится в эксплуатацию достаточно большое количество жилых площадей. Так в 1997 г. было введено в эксплуатацию 157,6 тыс. кв. м, в 1998 г. — 108 тыс. кв. м, в 1999 г. — 120 тыс. кв. м. При этом доля индивидуального жилья составила 65—85 %.

Одной из форм интеграции Ленинского района с предприятиями столичного региона (с целью привлечения финансовых ресурсов) является генеральное соглашение о сотрудничестве между администрацией района и ОАО «Газпром». Это объемный документ, в котором предусмотрены направления взаимовыгодного сотрудничества. Со стороны администрации -это решение вопросов, связанных с развитием на территории района инфраструктуры предприятий и подразделений ОАО «Газпром», требующей больших капитальных вложений, которые впоследствии приведут к созданию новых рабочих мест и налоговых поступлений. В свою очередь ОАО «Газпром» берет на себя обязательства направлять средства на строительство объектов социальной, инженерной сферы района с последующей передачей их в муниципальную собственность.

Другой формой, обеспечивающей корпоративные отношения Ленинского района с иными субъектами хозяйствования, является договор, заключенный со шведской фирмой «ИКЕА». В соответствии с условиями данного договора в Ленинском районе на площади 50 га планируется строительство торгового мегаполиса.

Подобная форма интеграции была апробирована в 1999 г., когда завершилось строительство (с участием иностранного капитала) фармацевтического завода по производству лекарственных средств ООО «Серл-Фарма». Ввод в действие данного предприятия был осуществлен на основании реализации решения межправительственной Комиссии по экономическому и научно-техническому сотрудничеству России и США.

Однако анализ ряда важнейших обобщающих показателей, аккумулирующих результаты функционирования района, наводит нас на мысль о том, что уровень жизненного благополучия, достигнутый в районе, недостаточно высок, и он еще не перешел той условной черты, за которой население начинает реально ощущать комфортность проживания на данной территории. Об этом свидетельствует ряд важнейших косвенных показателей. Например, если число родившихся в районе в 1998 г. в расчете на 1000 жителей составляло 7,5 человек, то в 1999 г. оно снизилось до 6,3. Не увеличивается количество зарегистрированных браков в расчете на 1000 человек, а смертность в расчете на 1000 человек более чем в 2 раза превышает рождаемость. Наблюдается старение населения, численность пенсионеров составляет почти половину жителей района1.

В целом, конечно, успехи, достигнутые в результате функционирования действующей системы управления в районе, очевидны. Однако объективно их можно оценить лишь как результаты, приемлемые для периода стабилизации, позволившие выжить в жестких условиях замены административной системы хозяйствования на регулируемые государством рыночные отношения. Такой вывод обусловлен тем, что по многим показателям социально-экономического развития район едва достиг уровня 1987 г.

1 См.: Паспорт социально-экономического положения Ленинского района Московской области за 1998—1999 гг.

 

МЕХАНИЗМЫ … — Для того, чтобы активно наверстать упущенное, стремясь …

Для того, чтобы активно наверстать упущенное, стремясь к уровню развития подобных муниципальных образований экономически развитых стран, необходимо многократное повышение эффективности управления и хозяйствования на основе использования особого места района в территориальном и социально-экономическом пространстве областного и столичного регионов. Это место, по аналогии с учением классиков экономической теории о ренте, обладает своеобразной дифференциальной рентой, которую и следует умело использовать на практике.

Анализ также позволяет констатировать тот факт, что в развитии подмосковного района, находящегося на начальной стадии интегрирования в социально-экономические отношения столичного региона, не прослеживается четко выработанной стратегии использования исторически, территориально и социально-экономически обусловленных рентных преимуществ. По существу системно не реализуются приоритетные стратегические цели, вытекающие из сущностных основ жизнедеятельности района.

Обоснование принципов формирования экономики подмосковного района

В силу особого места подмосковных районов в территориальном и социально-экономическом пространстве региона, а также в связи с тем, что они объективно интегрированы в систему отношений со столичным регионом, необходимы соответствующие принципы, соблюдение которых позволит правильно ориентировать формирующуюся корпоративную экономику района, позволяющую максимально использовать его преимущества и особенности.

Исследование показывает, что в соответствии со сложившейся практикой при формировании системы местного самоуправления подмосковных районов используется ряд традиционных экономических принципов, соблюдение которых ориентирует и обеспечивает ее функционирование. К этим принципам относятся:

❖ использование природных ресурсов в качестве экономической основы муниципального управления;

❖ сбор местных налогов и иных муниципальных платежей;

❖ формирование внебюджетных фондов;

❖ аккумулирование финансовых ресурсов, составление, исполнение местного бюджета и контроль за его расходованием;

❖ содержание муниципальной и государственной собственности как материального источника удовлетворения потребностей населения и получения доходов.

Рассмотрим содержание большинства из них для того, чтобы понять насколько полно, они отражают суть экономики подмосковного района.

Принцип содержания муниципальной и государственной собственности как материального источника удовлетворения потребностей населения и получения доходов. Муниципальная собственность выступает в виде собственности района, в котором созданы основы экономического, организационного и нормативно-правового управления ею. Так, распоряжение муниципальной собственностью осуществляется исполнительным органом местного самоуправления.

Администрация района определяет условия и порядок деятельности предприятий, находящихся в муниципальной собственности, утверждает их уставы, назначает и увольняет руководителей данных предприятий, заслуживает отчеты об их деятельности.

Управленческие отношения между администрацией и руководителями предприятий, находящихся в муниципальной собственности, строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством.

В целом управленческие отношения, возникающие по поводу объекта, предмета и способа распределения прибавочного продукта от использования муниципальной собственности, направлены на получение доходов и решение проблем жизнеобеспечения населения.

Принцип аккумулирования финансовых ресурсов, составления, исполнения местного бюджета и контроля за его расходованием. Финансовые ресурсы местного самоуправления состоят из бюджетных средств, получаемых кредитных ресурсов, внебюджетных и валютных фондов, а также средств органов местного самоуправления.

В целях управления финансовыми ресурсами администрация района составляет проект соответствующего бюджета, осуществляет его исполнение, контролирует использование выделенных бюджетных ассигнований. Совет депутатов района утверждает бюджет, контролирует его исполнение и утверждает отчет о его исполнении.

Минимальный размер местного бюджета в части текущих расходов исчисляется по единым или групповым минимальным социальным и финансовым нормам и нормативам. При недостаточности средств из бюджета области могут предоставляться дотации или субвенции.

Свободный остаток средств бюджета, образовавшийся на начало текущего финансового года, доходы бюджета, дополнительно полученные в ходе его исполнения, суммы превышения доходов над расходами, образующиеся в результате увеличения поступлений в бюджет или экономии в расходах, не подлежат изъятию вышестоящими представительными и исполнительными органами власти. Решение об их использовании принимает Совет депутатов по представлению главы района только при условии обеспечения финансирования плановых расходов.

Формирование местного бюджета основывается на достижении среднеобластного показателя социальной обеспеченности в расчете на душу населения и планируемых доходов района. В доходы местного бюджета зачисляются:

❖ местные налоги;

❖ сборы и штрафы;

❖ отчисления от федеральных налогов и налогов области в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами области, закрепленными на долговременной основе;

❖ финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий;

❖ поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей;

❖ часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

❖ дотации;

❖ субвенции;

❖ трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями Совета депутатов, а также другие средства, поступающие в результате деятельности органов местного самоуправления.

МЕХАНИЗМЫ … — Администрация района самостоятельно управляет и распоряжается …

Администрация района самостоятельно управляет и распоряжается средствами местного бюджета. В его доходной и расходной частях раздельно рассматривается финансирование вопросов, относящихся к компетенции местного бюджета, и осуществление администрацией района отдельных полномочий Российской Федерации и Московской области.

Принцип сбора местных налогов и иных муниципалыных платежей. Местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате устанавливаются Советом депутатов района самостоятельно. Население путем местного референдума на собраниях, сходах граждан или Совет депутатов с учетом мнения населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств на решение вопросов местного значения.

Проведенный анализ свидетельствует о том, что данные принципы можно считать базовыми, но не единственными. Эффективность их реализации в значительной мере зависит от реальных управленческих механизмов, применяемых в процессе разработки и принятия стратегических решений о развитии муниципальных образований, а также от использования дополнительных принципов, необходимость исполнения которых вытекает из специфики района.

Детальное изучение специфических особенностей и характеристик подмосковных районов, интегрированных в систему социально-экономических отношений столичного региона, позволяет сформулировать ряд дополнительных принципов формирования их экономики:

❖ принцип целостности;

❖ территориальной и внутрихозяйственной защищенности;

❖ приоритетной стратегической ориентации;

❖ корпоративности;

❖ инновационно-традиционной ориентации;

❖ социальной ориентации на занятость и адресность поддержки населения;

❖ духовной ориентации.

Принцип целостности. Ориентация хозяйственной системы района предполагает ее нацеленность на решение внутренних и внешних задач. По сути дела использование данного принципа нацеливает внутреннюю хозяйственную систему подмосковного района на взаимодействие с экономическим метапространством столичного региона, тем пространством, в котором реализуется идея функционирования хозяйства. Экономическое метапро-странство столичного региона шире его географического пространства. Расширение происходит за счет привлечения дополнительных субъектов хозяйствования, кооперирующихся со столичным регионом через координирующие центры, повышая уровень корпоративности.

Формирование нового экономического метапространства направлено на решение проблемы устойчивого развития не только донорских, но и депрессивных районов Московской области, находящихся в зоне влияния столичного региона. Иными словами, экономика подмосковного района как муниципального образования должна быть частью целостной системы района, состоящей из политической, культурной, духовной, экологической, демографической, социальной, правовой и других подсистем. В данном случае целостность понимается как одно из качеств системного объекта. Оно описывается понятиями «взаимодействие» и «взаимосодействие» в решении единых задач, стоящих перед целым.

Чем сложнее система района и чем шире спектр возможных форм ее поведения, обусловленных, например, степенью интегрированности в отношения столичного региона, тем более важным становится функциональное разделение труда между ее подсистемами и приемлемость тех механизмов, которые обеспечивают их взаимодействие и влияют на общую результативность.

Для того, чтобы более четко понять эти процессы, обратимся к примеру из области психологии. В человеческой психике, как системе, классическая философия различает три различные силы-подсистемы: разум, чувства и волю, относительная самостоятельность которых подтверждается тем, что каждая из них обеспечивает специфическую сферу деятельности — научное познание, художественное творчество, практическое поведение (порождая соответственно три разные сферы изучающего их философского знания -логику, эстетику, этику).

Современная психологическая наука пошла еще дальше, вычленяя и делая предметом самостоятельного анализа более десятка различных «механизмов» психики — ощущения, восприятие, внимание, память, воображение, мышление, речь, способности, темперамент, характер, эмоции, мотивация. В обобщающих работах психологов некоторые отмеченные здесь инструменты психики не выделяются, но, напротив, появляются другие (например, чувства, в отличие от эмоций, фантазия, в отличие от воображения, симпатия или любовь, в отличие от других чувств, предвидение, интуиция и т. д.). При всех видимых расхождениях несомненна сама функциональная дифференциация психических процессов, обусловленная необходимостью наиболее эффективного решения психикой разных задач по сбору, хранению, переработке и восполнению дефицита информации, потребной для организации генетически непрограммируемой деятельности человека.

Целостная работа психики (и в нашей повседневной жизни, и во всех областях специализированной деятельности) не есть, следовательно, нечто противостоящее ее расчлененности. Целостность не означает «аморфность», «плазмообразность». Она есть качество, обусловленное содействием всех ее частей той части (подсистеме, элементу), которая в данной деятельност-ной ситуации является основной «ударной силой» в решении конкретной задачи (познавательной, оценочной, проективной, художественно-творческой, коммуникативной, организационной и т. п.).

Таким образом, система есть наиболее высокоразвитый тип целого, и отношения «система — подсистемы — элементы или механизмы» вбирают в себя отношения «целое — часть». Изучение связи этих двух отношений стало возможным и необходимым благодаря распространению системного подхода на самые сложные формы целостности, рождающиеся в сфере духа -к психологии и развитию личности, искусству, культуре.

Принцип целостности в экономике подмосковного района, интегрированного в социально-экономические отношения столичного региона, предполагает и другой ракурс его трактовки. Мы рассмотрели данный принцип по отношению к району, но аналогичным образом он трансформируется и на экономику столичного региона, в системе которой подмосковный район выступает в качестве подсистемы.

В целях управления таким совокупным, системным развитием подмосковных районов и столичного региона целесообразно использование программного подхода. Внутри района должна быть программа, объединяющая функционирование всех его подсистем в единое целое. В столичном регионе должна быть программа, объединяющая функционирование всех его подсистем, включая субъект Федерации и подмосковные районы в единую систему в соответствии с концепцией, целями, задачами развития Москвы и национальной идеей государства.

Целостная модель призвана демпфировать зависимость хозяйственной системы подмосковного района от резких колебаний в социально-экономическом развитии Москвы.

Таким образом, для того, чтобы создать модель целостной социально ориентированной хозяйственной системы подмосковного района, необходимо включить в нее две главные составляющие. Это модель региональной, хозяйственной системы, в которой выделяется специальная зона подмосковных районов в системе области. И модель внутрихозяйственной системы под-мо сковного района с отображением взаимодействия районного города с внутрирайонными субъектами хозяйствования, а также с прилегающими однотипными городами районного значения и столичным регионом.

МЕХАНИЗМЫ … — Для сохранения целостности и стабильности хозяйственной системы …

Для сохранения целостности и стабильности хозяйственной системы подмосковного района его экономику необходимо строить на динамичном взаимодействии системы «село — город». Именно в обмене финансовых, материальных, трудовых ресурсов, во взаимодействии природных, энергетических, технологических и интеллектуальных факторов достигается целостность и стабильность хозяйственной системы подмосковного района.

Целостность обеспечивается соответствующим взаимодействием таких основных элементов хозяйственной системы, как муниципальная инфраструктура, аграрный сектор, промышленное производство, районный социум, нормативно-правовое поле, система управления.

Пока в отношениях «подмосковный район — столичный регион» характерно наличие центробежных сил, обусловленных «гравитационной массой», которая характеризуется огромным территориальным пространством столицы, большой численностью населения, сильной экономической активностью хозяйственной системы столицы, сосредоточением управленческих структур, привлекательностью столицы и отсутствием слаженных, корпоративных механизмов, интегрирующих развивающиеся взаимосвязи.

Принцип территориальной и внутрихозяйственной защищенности. В соответствии с Уставом муниципальных образований и действующим законодательством «изменение границ районов не допускается без учета мнения населения». Кроме того «порядок образования, преобразования и упразднения района, установления и изменения границ» определяется законом области, на территории которой он находится1. Однако, учитывая то, что столичный регион постоянно расширяет свою территорию, и зачастую именно за счет подмосковных районов, необходима выработка особых подходов к решению данной проблемы.

По своим природно-климатическим, рекреационным, градостроительным характеристикам, а также по культурно-историческим традициям Ленинский район в большей мере тяготеет к статусу муниципального образования с развитой рекреационной функцией. В связи с этим территория района нуждается в особой экологической защищенности.

1 См.: Устав Ленинского района (муниципального образования). Видное, 1997. С. 8.

Внутрихозяйственная защищенность предполагает создание такой экономики подмосковного района, интегрированного в социально-экономические отношения столичного региона, которая была бы устойчива к различным кризисным явлениям, возникающим в столице и Московской области. Абсолютно избежать их воздействия невозможно, поскольку подмосковный район выступает частью целого, но при этом должна быть создана надежная система демпфирования, базирующаяся на диверсификации производства и различных резервных мерах защиты от кризисных ситуаций. Обычно причины кризиса носят макроэкономический характер, но при этом существенны и причины местного социально-экономического значения, влияние которых может постепенно преодолеваться в ходе системной работы городской администрации в сотрудничестве со всем городским сообществом.

Основным источником обеспечения условий жизни населения является хозяйственная деятельность района, охватывающая как внутренние, так и внешние субъекты отношений. Поэтому не следует ориентироваться на сугубо административный характер решений, принимаемых администрацией района, поскольку по своей природе они затрагивают экономические отношения. Наиболее приемлемо сочетание экономических и административных мер. Необходимо укрепить влияние власти на экономику, но при этом следует держать курс не только на прямые, но и косвенные методы регулирования социально-экономических процессов. Принимаемые меры должны быть нацелены на эффективное использование ресурсов района, его конкурентных преимуществ. Они должны носить комплексный характер, обеспечивать межведомственную координацию действий в различных отраслях и сферах с учетом узких мест, возникающих в результате государственной политики.

Принцип приоритетной стратегической ориентации, выступающей частью общей экономической политики подмосковных районов, интегрированных в экономику столичного региона, предполагающий первенство стратегической цели — формирование корпоративной экономики как наиболее эффективного инструмента повышения жизненного уровня населения.

Данная стратегическая цель должна быть признана приоритетной по отношению к другим стратегиям, и пронизывать решение тактических задач, постепенно создавая условия для наиболее рационального сочетания внутренних преимуществ района с внешними факторами (на корпоративной основе), компенсируя тем самым объективно существующие ресурсные ограничения подмосковных районов и столичного региона в целом. Такое сочетание обеспечит синергетический эффект, при котором результат корпоративного взаимодействия совокупности факторов экономического развития по своим свойствам будет выше суммы отдельных результатов, которые могут быть получены при работе в обычных условиях.

Принцип приоритетной стратегической ориентации должен реализо-вываться как в подмосковных районах, в области, так и столичном регионе. Следует учитывать, что ни одна местная территория не может успешно развиваться только за счет экономической стратегии, осуществляемой в общенациональном масштабе. Во многих случаях общенациональные экономические интересы и интересы многонациональных фирм могут не совпадать с потребностями местного сообщества, его рабочей силы и наиболее отсталых сегментов местной территории. Ориентируясь на стратегию, местные сообщества должны использовать все свои ресурсы для формирования саморазвивающейся экономической системы.

Принцип корпоративности в экономике и управлении хозяйственной системой. Как уже отмечалось, особенность экономики подмосковных районов заключается в том, что она в значительной степени интегрирована в экономику столичного региона. Это обусловливает потребность в создании адекватных корпоративных систем управления, регулирующих, прежде всего, распределение, перераспределение крупного, среднего и мелкого капитала в хозяйственной системе по принципу редукционной экономики, а также корпоративных отношений в других секторах экономики и сферах жизнедеятельности человека.

Реализация корпоративных отношений во многом зависит от того, какие политические, нормативно-правовые, организационные, социально-экономические, демографические и хозяйственные условия созданы для этого в столице и подмосковных районах. Она связана и с тем, какой реальный практический опыт в этом направлении накоплен. Сейчас можно говорить о том, что некоторый опыт корпоративных отношений сложился между Москвой и российскими регионами. В меньшей мере он имеет место в отношениях столицы с подмосковными районами, интегрированными в ее экономику.

Анализируя накопленный опыт, можно увидеть, сколько суждений и мнений, сколько обид и упреков высказывает великая российская провинция в адрес столицы. Конечно же предстоит сделать многое для развития корпоративных отношений между Москвой, российскими регионами и районами, интегрированными в экономику столичного региона. Эти отношения не могут быть продуктивными без современной научной концепции столицы нашего государства. Прошли времена, когда Москва на правах столицы могла командовать всей страной и забирать у провинций все необходимое для того, чтобы быть «лучшим городом земли».

Необходимо точно определить функции Москвы как столицы и одновременно крупнейшего мегаполиса в системе российского государства. Задача эта сложная, но разрешимая, как и любая задача, если она выявлена и корректно сформулирована, а не построена на произвольных умозаключениях.

Чрезвычайно важно осознать, что концепция Москвы менее всего предназначена для декларирования прав главного города государства, для повторения и без того известного факта: в столице находится высшая власть страны. Концепция развития Москвы должна содержать идеи корпоративного использования всех имеющихся ресурсов, необходимых для установления оптимальных рабочих отношений между столицей и регионами. Здесь нет места для отношений равенства-неравенства, верховенства-подчиненности. Ценное здесь в том, чтобы задействовать возможности корпоративных отношений и на базе этого получить общую пользу и выгоду. С концептуально-функциональной точки зрения главное в Москве не Кремль, не «Белый дом», не Совет Федерации и Госдума. Главное — это огромные интеллектуальные, научные, культурные, информационные, производственные ресурсы и возможности Москвы.

То, что Москва как функциональный элемент государства может выполнить мгновенно, любой регион будет исполнять значительно дольше и с меньшим качеством. И, наоборот, перегружать Москву решением задач, с которыми прекрасно справятся регионы, неразумно и не по-хозяйски.

МЕХАНИЗМЫ … — Следует отметить, что не у всех столиц мира в системе …

Следует отметить, что не у всех столиц мира в системе своих государств положение подобно Москве. Но у нас так сложилось исторически и такова наша реальность. Необходимо развитие корпоративных отношений с регионами и подмосковными районами, позволяющих совместно и рационально использовать ресурсы Москвы: власть, идеи, интеллект, научный и производственный потенциал, духовность, культуру и так далее.

Московская городская дума должна стать первопроходцем работы законодательного собрания субъекта Федерации в этом направлении. Законодательная вертикаль в развитии корпоративных отношений не менее важна, чем вертикаль исполнительной власти. Высшие законодательные органы страны не имеют надежной опоры в региональных законодательных собраниях. Москва должна стать своеобразным испытательным полигоном создания общих правил отношений между законодательной и исполнительной властью в области развития корпоративных подходов к решению совместных задач. Взаимодействие, взаимоконтроль — все это легче отработать в Москве.

Задачи налаживания корпоративного управления и формирования эффективных отношений между субъектами государства и хозяйствования вытекают из сути экономических реформ, проводимых в столице и регионах. Они имеют и исторические предпосылки. Москва не сама по себе выросла в мегаполис с практически неограниченным творческим и интеллектуальным потенциалом. В течение столетий ее создавала вся Россия. Реализация корпоративных отношений даст возможность использовать этот потенциал и регионам на основе взаимодействия, обеспечивающего интеграцию, кооперацию и эквивалентный обмен ресурсов, приносящий выгоду участникам в результате их совместной деятельности.

Определенный опыт использования корпоративных отношений в муниципальном развитии районов, интегрированных в экономику столичных регионов, накоплен за рубежом1. Там, в 80-е годы местные власти, столкнувшись с проблемой уменьшения объема федеральных ассигнований, начали создавать корпорации экономического развития (community development corporations). Это позволило управленческим структурам действовать через них в качестве инвесторов и гарантов на вложенный капитал, направляемый на осуществление совместных с частным сектором проектов, как правило, в областях с высоким риском инвестиций.

1 См.: ПризН, Стайнбейн К. Возникновение корпораций экономического развития. — Местное экономическое развитие: стратегия в меняющейся экономике. Под ред. Р.С. Фослера. М., 1996. С. 18-19.

 

Определенное значение приобрела практика гарантирования частных займов бизнесу, для которых характерен низкий процент платежей и большая продолжительность сроков выплат или гарантий.

Корпорации экономического развития вкладывают средства в строительство жилья, финансируют предприятия и осуществляют их финансовую поддержку с целью создания дополнительных рабочих мест для местного населения, предоставляют социальную помощь особенно в районах с высокой концентрацией низкодоходных слоев населения. Эти корпорации имеют в своем распоряжении значительные средства. Они предоставляют мелким компаниям ссуды на приобретение земельных участков, строительство новых предприятий или модернизацию существующих, покупку необходимых машин и оборудования. В состав корпораций экономического развития входят назначаемые или избранные официальные лица, представители деловых кругов и общественных ассоциаций. Имеются штаты специалистов, осуществляющих исследования, планирование и контроль за использованием средств, выделенных по программам развития городов.

Корпорации:

❖ рассматривают заявления, поступающие от местных органов власти, на получение субсидий и кредитов;

❖ помогают подготовить соответствующее обоснование под реализацию конкретных проектов;

❖ координируют деятельность местных властей и частных предпринимателей в процессе планирования и осуществления мероприятии по разработке проектов;

❖ проводят исследования по экономическим и социальным проблемам;

❖ составляют прогноз развития данного района.

Корпорации экономического развития мобилизуют необходимые финансовые средства через получение кредитов и субсидий местными органами власти, которые поступают по программам Министерства жилищного строительства и городского развития, Администрации малого бизнеса, Администрации экономического развития и от частных фирм, действующих в сфере промышленности, торговли и услуг.

Эти корпорации финансируют строительство отдельных объектов и создание технопарков. Кредитование частных фирм, начинающих строительство или расширение предприятий на территории реконструируемых районов и районов развития, они осуществляют на льготных условиях со сроком выплат до 25—30 лет. Корпорации также выступают гарантами при кредитовании компаний частными банками.

Принцип инновационно-традиционной ориентации предполагает инновационное развитие в традиционных, градообразующих отраслях, сферах производства и предприятиях. При этом принцип инноваций распространяется как на технику, технологию, так и на экономику, менеджмент предприятия.

Если говорить о г. Видное Ленинского района Московской области, то использование данного принципа обусловлено здесь рядом обстоятельств. Во-первых, город не заинтересован в инвестициях на строительство новых производств, поскольку население хочет сохранить его рекреационную ориентацию. Во-вторых, значительная часть жителей работает на градообразующих предприятиях с мощными традициями, которые позволили им в ходе проводимых реформы и конкурентной борьбы за выживание удержаться на рынке и стабилизировать свою работу. К таким предприятиям можно отнести следующие открытые акционерные общества: Московский коксогазовый завод, Мосметаллоконструкция, Гипсобетон.

С учетом такой специфики наиболее приемлемый путь для данных предприятий, расположенных на территории города, непосредственно граничащего со столичным регионом и интегрированного в его экономику, специализация на инновациях в сфере традиционных производств и управлении их развитием, используя интеллектуальные, инвестиционные, технико-технологические и организационные возможности столицы на корпоративной основе.

При этом следует иметь в виду, что полноценная реализация принципа инновационно-традиционной ориентации возможна лишь в том случае, если инновационный менеджмент на предприятии будет распространяться как непосредственно на производственно-технологический процесс, так и на организационно-управленческий механизм предприятия. Сюда можно отнести:

❖ преобразование организационной структуры управления и изменение ее функций;

❖ внедрение прогрессивной технологии управления;

❖ использование финансовых и коммерческих схем, отвечающих запросам рынка, интересам собственников и акционеров;

❖ создание современной системы информационного обеспечения, удовлетворяющей корпоративные потребности в информации всех участников процесса проектирования, освоения, производства и сбыта продукции;

❖ формирование соответствующих условий и системы мотивации труда как для управленческого персонала, так и для работающих непосредственно на производстве и т. д.

МЕХАНИЗМЫ … — Принцип сочетания социальной ориентации …

Принцип сочетания социальной ориентации на занятость с адресностью поддержки населения пенсионного возраста. Он обусловлен тем, что в настоящее время самая главная, на наш взгляд, социальная задача, которую обязана решить действующая власть, это обеспечение занятости населения (известными в нашей стране и в мире способами). В стране нет людей, которые не хотели бы работать, однако власть не может до сих пор создать такие условия, при которых каждый средний россиянин мог бы найти для себя работу.

Вторая задача, следующая за решением проблем занятости, — создание для пенсионеров условий, позволяющих им вести достойный образ жизни в старости. Для ее решения, наряду с известными мерами, могут быть использованы нестандартные подходы. Дело в том, что в подмосковных районах наблюдается значительный удельный вес и рост пенсионеров в структуре постоянно проживающего населения. Так, в Ленинском районе Московской области в структуре населения более 40 % пенсионеров. Работающие, на наш взгляд, должны поддерживать их содержание.

Правомерность использования данного принципа вызвана тем, что благополучие молодежи в определенной мере создано предыдущими поколениями, к которым с полным основанием можно отнести и сегодняшних пенсионеров. Поэтому работающие в районе должны поддерживать неработающих по возрасту. На подобных принципах во Франции, например, построена система добровольного медицинского страхования, в которой «здоровые» доплачивают за «больных», а «богатые» за «бедных», исходя из того, что в любой момент каждый здоровый может стать больным, точно так же, как и богатый не «застрахован» от бедности. И когда ситуация таким образом меняется, то затраты взаимно компенсируются. Данный подход к решению проблемы ведет в определенной мере к сплочению нации.

Кроме того, темпы роста доходов работающего населения значительно опережают индексацию пенсий. В результате разрыв между уровнем жизни этих категорий населения увеличивается, а реальных возможностей сокращения его за счет роста размера пенсионного обеспечения из федеральных источников, который мог бы изменить сложившиеся тенденции в позитивном направлении, нет.

Существуют возможности частичного решения данной проблемы на муниципальном уровне, требующие развития соответствующей нормативно-правовой базы.

Принцип духовной ориентации состоит в том, что экономика района, как и вся его система жизнеобеспечения, должны быть ориентированы на систему духовных ценностей, присущих русскому народу. Национальная идея государства также должна вытекать, на наш взгляд, из системы духовных ценностей.

Прежние подходы к развитию государства не выдержали испытания временем. В итоге семидесятилетняя ориентация народа на марксистско-ленинскую идеологию не принесла ему ожидаемого рая, хотя Россия наделена всеми возможностями для того, чтобы стать процветающей страной в мире.

В современной России появились различные силы, пытающиеся проводить свои идеи, отличные от официального курса государства. Процесс политической борьбы за идеалы будущего государства настолько сложен и противоречив, что даже образованному человеку нередко сложно разобраться в том, что происходит и трудно выбрать верные жизненные ориентиры.

Не всегда понятно, как выглядит Россия и в мировом сообществе, где те или иные действия различных ветвей нашей власти затрудняют понимание того, кто мы, куда устремляемся и движемся, а порой они просто необъяснимы без соотношения их с национальной идеей государства. Строительство современного общества не может вестись без идеи такого масштаба, своевременность которой весьма очевидна.

Россия уникальная страна, занимающая огромную территорию, обладающая таким количеством и качеством ресурсов, которых нет ни в одной другой стране мира. Но еще большая ее уникальность заключается в духовном потенциале русского народа. Неслучайно Россию принято считать духовным сердцем мира. Поэтому национальная идея и вытекающий из нее курс реформ, касающихся изменения условий жизнедеятельности человека, должны основываться на принципе самодостаточности в развитии российского государства и совместимости основной сути идеи с духовной сущностью русского народа.

В России роль государства всегда была чрезвычайно значимой для населяющих ее людей, особенно в советский период истории, когда в силу сложившегося общественного устройства они практически полностью зависели от государства на протяжении всей своей жизни. Не секрет и то, что в трудные моменты истории именно государство брало на себя ответственность за происходящее и определяло задачи обществу. Вера людей в государство, в его потенциальные возможности до сих пор сильна. Поэтому именно от него, от действующей законной власти, представляющей интересы большинства россиян, народ ждет провозглашения национальной идеи, способствующей согласию среди политических сил, консолидации населения страны.

Предоставленный России исторический шанс демократических преобразований основывается на реализации значительных свобод. Но свобода хороша для всех тогда, когда она базируется на механизмах ответственности, реализуемых через законы. Иначе свобода оборачивается серьезными потерями, превращаясь из свободы законотворчества и признания законов в свободу от законов; из свободы совести — в свободу от совести, от составляющих ее основу духовных традиций.

Следует помнить, что носителем интересов в государстве всегда был и остается народ, который является полноправным наследником исторической России. Народ — это не отдельное поколение, а все поколения земли русской (и ушедшие, и нынешние, и будущие), пронесшие сквозь века свою духовную историю. Поэтому не может быть национальной идеи вне опыта духовного становления русского народа.

Стратегия развития России должна формироваться не вопреки, а на основе традиционных для русского народа ценностей. Если попытаться нарисовать исторический портрет нации, начиная с истоков появления русского народа, то мы получим православный портрет. Следовательно, национальная идея государства должна лежать в системе православных ценностей, которые и составляют основу общечеловеческих ценностей.

Наше государство призвано опираться на духовное наследие народа. Необходимо открыто вернуться к православным ценностям, благодаря которым оно возникло тысячелетие назад, сложилось и существует. Для этого не требуется особых усилий по консолидации общества, так как вера православная присутствует в человеке от рождения, поскольку дается ему изначально.

Национальной идеей России и одновременно фундаментом всех преобразований должно быть православие — система ценностей, пронизывающая все сферы жизнедеятельности человека. (При этом имеется в виду, что не ущемляются права всех других конфессий). В России эта система всегда была представлена двумя составляющими (духовной и материальной), развитию которых в зависимости от политического устройства общества придавалось различное значение.

Духовная составляющая — это отражение окружающего нас мира (всего, что происходит) в сердце и сознании человека. В основе этого отражения лежит система православных ценностей, проверенных тысячелетием, следуя которым будет развиваться личность и все государство. Она должна пронизывать все поры общества: духовность, государственную идеологию, экономику, социальную политику.

Таким образом, духовно ориентированная экономика в России — это «экономика православия», т. е. такая система экономических отношений, которая построена на православной системе ценностей.

Выделение основных ресурсов управления подмосковным районом и их классификация

Спектр ресурсов подмосковных районов, интегрированных в систему социально-экономических отношений столичного региона, весьма разнообразен. В них имеются традиционные экономические ресурсы (от фр. ressource — вспомогательное средство) такие, как трудовые (с их информационным обеспечением), земельные и иные природные ресурсы, финансовые, материальные ресурсы12.

МЕХАНИЗМЫ … — Как видно, термин «ресурсы» включает в себя …

Как видно, термин «ресурсы» включает в себя понятие «средства». В свою очередь средства могут служить ресурсами управления, т. е., пользуясь принятыми понятиями и действующими представлениями о ресурсах, мы можем выделить управленческие ресурсы, трактуя их как «средства,

к которым обращаются в необходимых случаях»13 для целенаправленного воздействия на объект.

Термин «средства» употребляется здесь в самом широком смысле слова. Это могут быть интеллектуальные средства, используемые при разработке и принятии управленческих решений; технологии реализации управленческих решений; определенные приемы, способы действия руководителей. Сюда же можно отнести нормативно-правовое обеспечение процесса управления подмосковными районами. Данный ресурс по своим количественным и качественным параметрам предопределяет законность и правомерность управленческих решений, связанных с интеграцией их деятельности в систему экономических отношений столичного региона. С помощью нормативно-правовой базы устанавливаются границы и формы вмешательства муниципальных органов управления в экономику района.

В том случае, если в подмосковном районе, интегрированном в систему социально-экономических отношений столичного региона, не используется комплексная программа, организационно и экономически увязывающая данный процесс и объединяющая всех участников конкретных форм интеграции, то создание такой программы является ресурсом и инструментом управления. Ресурсами управления являются также следующие: лицензирование, согласование, регистрация, учет, контроль. Они одновременно служат и инструментами целенаправленного воздействия на объект для реализации намеченных целей.

Можно выделить и такие ресурсы управления районной администрации, как инфраструктура городской и сельской территории в виде транспортной сети, систем связи, электроснабжения, водоснабжения, канализации, теплоснабжения, газового хозяйства; муниципальные земли, находящиеся на территории города; муниципальная собственность.

Основные ресурсы управления подмосковным районом можно классифицировать следующим образом:

❖ для стратегического управления экономикой района: нормативно-правовые, требующие приведения в соответствие и состояние сбалансированности действующее законодательство на всех уровнях управления; расширение нормативно-правовой базы управления в части регулирования возможностей оформления экономических и социальных процессов, определения границ и форм вмешательства муниципальных органов управления в экономику; политические (стабильная, управляемая политическая среда);

❖ для тактического управления экономикой района: программно-целевые, предполагающие разработку и реализацию краткосрочных комплексных целевых программ, планов социально-экономического развития территории;

❖ для оперативного управления: лицензирование, квотирование, согласование, регистрация, учет, контроль, базирующиеся на имеющейся инфраструктуре городской и сельской территории в виде транспортной сети, систем связи, электроснабжения, водоснабжения, канализации, теплоснабжения, газового хозяйства; на муниципальных землях, находящихся на территории города; на муниципальной собственности.

К примеру, весьма удачное расположение Ленинского района Московской области относительно кольцевой дороги дает возможность использовать данный фактор как важнейшей, потенциальный ресурс в рамках комплексной целевой программы социально-экономического освоения территории. Практика использования такого ресурса широко распространена за рубежом 14.

Здесь города, достигая определенной величины и зрелости, приобретают потенциальные возможности для дальнейшего роста. Разрастаются пригородные зоны, образуются обширные городские агломерации, происходят изменения в территориальной структуре городов и их пригородных зон. Внутриагломерационные перемещения населения, промышленности и сферы услуг приводят к новой форме пространственной организации общества, на которую помимо развития производительных сил влияет развитие техники, транспортной инфраструктуры. Они усиливают «рассеивающее» воздействие на размещение населения и рассредоточение предприятий промышленности и сферы услуг.

Помимо этого сказывается влияние и некоторых внутренних факторов, специфических для той или иной части территории городского района: географические особенности, расположение, стоимость земли, уровень налогообложения и др. В целом происходит формирование децентрализованных систем расселения в виде появления новых центров, к которым стягиваются производственные, потребительские и образовательные сети.

В новый тип поселения превращается пригород. Его основным элементом становится «коридор роста», который может тянуться в длину от 50 до 200 км вдоль транспортных артерий. Построенные в пригородах крупные промышленные комплексы с соответствующим конторско-управленческим аппаратом, создание административно-деловых центров и развитие системы культурно-бытового обслуживания населения сделали ненужными поездки миллионов живущих здесь американцев в центральные города. В пригороде наблюдается рост населения и экономической активности.

В них помимо строительства предприятий производственной сферы отмечается значительное увеличение числа конторских зданий. За последние пять лет в среднем в год площадь вводимых в эксплуатацию офисных зданий составляла 300 млн кв. футов, т. е. в течение этого периода было построено офисных зданий общей площадью 1,5 млн кв. футов, что значительно превосходило соответствующий показатель для центральных деловых районов городов. Среди причин столь бурного строительства офисов в пригородах выделяются следующие: увеличение занятости в сфере услуг, дерегулирование и проведение новой налоговой политики, благоприятствующей инвестированию в недвижимость, строительству транспортных коммуникаций с использованием последних технических достижений, вдоль которых и возникали «коридоры роста» с сосредоточенными на их территориях крупнейшими офисами.

В последние годы наблюдалось значительное увеличение занятости населения в сфере услуг, торговле, в высокотехнологичных отраслях хозяйства при значительном ее сокращении в энергетике и традиционных отраслях промышленного сектора. В этот период происходили существенные изменения в налоговом законодательстве, которые позволили увеличить инвестиции в недвижимость, сделав их наиболее выгодными, и добиться оживления экономической конъюнктуры. Этого удалось достичь благодаря введению системы налоговых списаний на амортизацию, установлению специальных ставок налогообложения при заключении партнерских сделок между государственным сектором и частными предпринимателями; отмене предельных процентных ставок по кредитам, выдаваемым кредитными учреждениями, которые на конкурентной основе получили право участвовать в финансировании крупных проектов.

Перемещение населения, а также промышленности и сферы услуг в пригороды происходило параллельно с расширением дорожного строительства. Густая сеть дорог связала населенные пункты, сделав перемещение между ними, минуя крупнейшие населенные пункты, очень удобным.

Постепенно в пригородах, выросших вдоль крупнейших магистралей, увеличивалась плотность населения наряду с продолжающимся процессом дисперсного расселения на прилежащих к крупным городам территориях сельских районов. Это увеличивало нагрузку на существующие транспортные артерии, вызывало необходимость строительства новых.

В то же время формирование соответствующей транспортной и социальной инфраструктуры в центрах роста населения вызывало необходимость в дополнительных капитальных вложениях, и это происходило в условиях общего сокращения финансирования проектов городского развития со стороны федерального правительства. Городские агломерации приспосабливались к новым условиям жизни.

МЕХАНИЗМЫ … — В условиях рыночной экономики происходящие изменения …

В условиях рыночной экономики происходящие изменения в перераспределении экономической активности в пространстве вызывали огромные расходы на адаптацию, которые тяжелым бременем ложились на местные бюджеты. В особенно тяжелом положении оказывались центральные города и пригороды, в которых был высок удельный вес населения с низкими доходами, преобладали национальные меньшинства, жилой фонд находился в ветхом состоянии, был низкий уровень образования, высокий уровень преступности и безработицы среди экономически активного населения.

Таким образом, выделение, классификация и систематизация основных ресурсов управления подмосковными районами, интегрированными в систему социально-экономических отношений столичного региона, создают возможность их целевого использования муниципальными органами власти в процессе регулирования экономики.

Депегирование полномочий управления администрации района и регулирование отношений с государственными, муниципальными и частными субъектами хозяйствования

Делегирование полномочий управления представляет собой форму своеобразного разделения управленческого труда, осуществляемого с целью повышения его эффективности. Администрации подмосковных районов, интегрированных в систему социально-экономических отношений столичного региона, с одной стороны, регулируют совокупность отношений с государственными органами власти, предприятиями, муниципальными и частными субъектами хозяйствования, расположенными на подведомственной им территории. С другой стороны, в силу формирующейся интеграции со столичным регионом, они должны иметь соответствующие полномочия управления, позволяющие решать широкий круг задач корпоративного порядка с органами власти и субъектами хозяйствования столичного региона.

К сожалению, пока еще существуют проблемы с делегированием и соотношением полномочий в системе управления район — область — столичный регион. Кроме того, имеется масса тонкостей, которые следует учитывать при делегировании полномочий внутри организаций, их структур управления, реализующих функции власти. Нормативно-правовой основой распределения полномочий в системе район — область — столичный регион является действующая законодательная база. В отношениях подмосковных районов со столичным регионом используются законы города Москвы1. Однако практически вся законодательная база в части использования ее для корпоративных отношений нуждается в совершенствовании. Следовательно, и процесс делегирования управленческих полномочий нельзя считать до конца отработанным и совершенным.

Вместе с тем, именно управленческая деятельность, реализующаяся посредством делегирования субъектам управления необходимых полномочий, и их использование через функции власти, связывает элементы организационных структур в единое целое.

Следует иметь в виду, что результативность власти и управления относительно удовлетворения потребностей населения находится в свою очередь в зависимости от масштабов, соотношения и качества делегирования полномочий району, области, столичному региону и конкретным организациям.

1 См.: Законы города Москвы. М., 1997.

 

Решение проблем делегирования полномочий способно существенным образом повлиять на качество управления подмосковными районами, укрепить результативность функционирования власти относительно удовлетворения потребностей и улучшения качества жизни населения. Результативность полномочий реально проявляется в процессе взаимодействия администрации города с государственными, муниципальными учреждениями и организациями, а также с коммерческими структурами. Рассмотрим, какова же практика реализации этих полномочий, а также есть ли резервы ее улучшения.

Начнем с того, что администрация района, наряду с функциями исполнительного органа местного самоуправления, может реализовывать отдельные полномочия государственного управления, возложенные на нее законами Российской Федерации и Московской области, с предоставлением необходимых для их осуществления прав, материальных и финансовых ресурсов. Основы правового регулирования деятельности администрации по реализации полномочий государственного управления устанавливаются законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» и федеральным законом Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Отношения, возникающие в связи с передачей отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами государственной власти Московской области, исполнительным органам местного самоуправления, регулируются также законом Московской области «О наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления».

Государственные полномочия — полномочия государственных органов власти Московской области, отнесенные к предметам ведения Московской области Конституцией Российской Федерации, Уставом Московской области и установленные федеральными законами и законами Московской области, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения Московской области.

Передача государственных полномочий предполагает наделение органа местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей для этих целей материальных и финансовых средств.

Нормативно-правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, принятые в силу переданных им отдельных государственных полномочий, обязательны для исполнения гражданами, всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм.

Для исполнения передаваемых полномочий органами государственной власти Московской области:

1) передаются объекты собственности Московской области в муниципальную собственность в порядке, установленном законом Московской области «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области» с оформлением их в отдельный реестр муниципальной собственности;

2) в бюджете Московской области для этих целей предусматриваются отчисления от регулирующих доходов, а при их недостатке — субвенции (сверх предусмотренных по местным бюджетам) на покрытие расходов, связанных с исполнением государственных полномочий.

Можно привести следующий наиболее распространенный перечень отдельных государственных полномочий, которыми обычно наделяются администрации муниципальных образований Московской области.

В части бюджетного устройства, планирования, имущественного регулирования:

1. Координация работы государственных служб по сбору налогов, сборов и иных поступлений в федеральный, областной и местные бюджеты, внебюджетные фонды и контроль за их поступлением.

Для осуществления этого полномочия под председательством одного из заместителей главы администрации муниципального образования создается комиссия по координации работы государственных служб по сбору налоговых поступлений во все виды бюджетов. В состав комиссии обычно входят представители государственной налоговой инспекции, налоговой полиции, управления внутренних дел, прокуратуры и финансовых органов. Руководители предприятий, имеющих задолженности по выплатам налогов в федеральный, областной и местный бюджеты, внебюджетные фонды, приглашаются на заседание комиссии, где выясняются причины задолженности и устанавливаются конкретные сроки ее погашения. При невыполнении указанных сроков соответствующие правоохранительные органы привлекают должностных лиц к установленной законом ответственности. Реализация данного делегированного полномочия способствует значительному сокращению недоимок по уплате налогов и своевременному поступлению текущих налоговых платежей.

Написано: admin

Январь 20th, 2016 | 3:22 пп