Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Народ, Государство, Регионы — часть 5

ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ … — Рынок образовательных услуг приобретает три рабочих …

Рынок образовательных услуг приобретает три рабочих масштаба: международный, федеральный, региональный.

Российская Федерация представляет собой совокупность 89 субъектов, каждый из которых имеет свои, присущие только ему закономерности развития. Все процессы, протекающие в социально-экономической сфере, а также стартовый уровень состояния региона к началу 1990-х годов сказываются на показателях доходов и уровня жизни, а отсюда и на специфике приоритетов, ценностных ориентациях, жизненных планах населения регионов, на ситуации в области образовательных услуг.

Характерной особенностью развития региональных рынков образовательных услуг является рост числа филиалов иногородних вузов, имеющих значимый статус и работающих полностью на платной основе. Зачастую число различных филиалов значительно превышает количество местных негосударственных вузов, а отсутствие у них штатных преподавателей, собственной материальной базы приводит к низкому качеству образования. Большинство из них не имеют государственной аккредитации, а некоторые и государственной лицензии. Проведенные исследования показывают, что, к примеру, в г. Самаре субъектами рынка образовательных услуг являются 22 внебюджетных образовательных учреждения. Из них только 7 — местные негосударственные образовательные учреждения, а остальные 15-филиалы известных вузов Москвы и Санкт-Петербурга. Только 5 негосударственных вузов имеют государственную аккредитацию и право выдавать диплом государственного образца, однако в средствах коммуникаций практически все они заявляют о выдаче диплома государственного образца. При проверке образовательной системы Тюменского региона комиссия Министерства образования РФ насчитала около 100 филиалов иногородних вузов, предлагающих платные образовательные услуги. При этом действенной системы управления развитием, контроля за деятельностью и качеством образования в регионах не существует.

Платные образовательные услуги в сфере высшего образования в регионах, как показывают исследования, малорентабельны в силу высоких затрат на организацию учебного процесса и ограниченной платежеспособности населения, а также низких цен на высшее образование, которые устанавливают на рынке многочисленные филиалы и «заезжие» вузы, предлагая образовательные услуги низкого качества.

Напротив, платные образовательные услуги в сфере послевузовского профессионального образования в регионе высокорентабельны и емкость рынка здесь достаточно велика. Причем важно отметить тенденцию увеличения потребности в таком образовании в регионах за счет того, что многие предприятия отказываются направлять своих сотрудников на переподготовку, которую они традиционно проходили в Москве и Санкт-Петербурге, в силу высокой стоимости проезда и проживания. В настоящее время важным направлением в деятельности негосударственных образовательных учреждений и отделений дополнительного образования бюджетных вузов является расширение предложения альтернативных платных образовательных услуг.

Управление развитием образовательного учреждения, предоставляющего платные образовательные услуги, невозможно без построения конкурентной карты рынка, на которой можно выделить стратегическое положение данного образовательного учреждения, а затем осуществить ситуационный анализ и проектирование его стратегии. Конкурентная карта позволяет достаточно достоверно определить соотношение сил на рынке и выявить маркетинговые задачи по положению образовательного учреждения в каждой ячейке матрицы, установить текущих и перспективных конкурентов, наметить рекомендации по выбору стратегии конкуренции.

Для углубленного понимания тенденций развития рынка необходимо применять адаптивные методы прогнозирования, учитывающие постепенную эволюцию динамических характеристик изучаемых процессов. Адаптивное прогнозирование позволяет обновлять прогнозы с минимальной задержкой и с помощью относительно несложных математических процедур. Методика диагностики и прогнозирования конкурентной ситуации на региональном рынке образовательных услуг строится на основе системы уравнений, описывающих динамику конкурентной карты рынка образовательных услуг. Параметры конкурентной карты рассчитываются как динамические переменные.

Одной из важнейших задач в сфере предоставления платных образовательных услуг является управление коммуникациями, которые свойственны природе образовательных структур и которые определяют концептуальные ориентиры управления. В этой связи можно рассмотреть коммуникационную триаду воздействия на контактные аудитории: связи с общественностью (РЯ — «паблик рилейшнз») — сбытовая реклама — личные продажи.

В стратегическом плане объектом коммуникативного управления выступают в первую очередь связи с общественностью. Сформированный средствами РЯ положительный имидж, образ престижного учебного заведения является той благоприятной питательной средой, в которой традиционная коммерческая реклама, обращенная к потребителю, срабатывает наиболее результативно. Важность управления процессами РЯ диктуется также существованием сформированных в течение десятилетий стереотипов негативного отношения общества ко всему, что находится вне государственного ведения или регулирования. Замещение этих стереотипов позитивным имиджем негосударственной высшей школы позволяет значительно повысить потенциал эффективности традиционной сбытовой рекламы.

Управление коммуникационным процессом в области образования базируется на учете специфики рекламирования платных образовательных услуг. Здесь учитываются следующие моменты:

❖ амплитудно-сезонный характер информирования населения об оказываемых услугах;

❖ специфика самих образовательных услуг как особого товара;

❖ адекватность рекламоносителей сфере платных образовательных услуг, мониторинг СМИ, а также изучение мотивационного поведения потребителей;

❖ эффективное медиапланирование.

ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ … — Исследования, проведенные в Самарском регионе …

Исследования, проведенные в Самарском регионе, подтвердили достаточно четкое разграничение рекламных и личных коммуникаций. При этом личные коммуникации по своей эффективности практически в 3 раза превосходят воздействие традиционных рекламных каналов: 74,3 % опрошенных определили свой выбор учебного заведения под влиянием друзей, родственников, знакомых, сослуживцев, а также сотрудников самого вуза. Анализ показал значительно менее действенную роль рекламных коммуникаций. Исключение составляют информационные и рекламные публикации в прессе. Влияние последних отметило от 19,8 до 20,2 % ныне обучающихся в вузах.

Управление коммуникациями опирается, на наш взгляд, на стратегии оптимального медиапланирования. Как показывает практика, медиапла-нирование в учебных заведениях, если оно вообще имеет место, использует традиционные показатели тиражей и рейтингов рекламоносителей. В то же время эконометрические расчеты фактически остаются за рамками процессов коммуникативного управления. Уже разработаны модели, которые можно использовать для разработки оптимизированных медиа-планов и одновременно стратегических профилей распределения рекламных усилий во времени. При этом учитываются факторы потребления и забывания рекламной информации. Расчеты базируются на эмпирической информации, полученной в ходе экспериментального изучения потенциальной аудитории. По данным измерений, обработанных с помощью компьютерной программы, учитывающей задачи итерационного перебора, выстраиваются стратегии рекламно-информационного воздействия на потребителей образовательных услуг.

Таким образом, процесс развития высшего и послевузовского профессионального образования в регионе не может осуществляться без регулирующей функции государства, сочетающейся с участием самих образовательных учреждений в создании соответствующих организационных, финансово-экономических, общественных инструментов целенаправленного воздействия на процесс образования в интересах личности и общества.

Особая социально-экономическая сущность платной образовательной услуги требует в процессе управления образовательными учреждениями не только наличия современных методов и форм рыночного регулирования, но и системного, методически обоснованного государственного воздействия, особого государственного подхода и отношения к роли образования в обществе.

Одним из основных направлений в сфере образования должно стать развитие государственно-общественной формы управления образованием путем привлечения общественности к обсуждению его важнейших вопросов, создание экспертных советов, поддержка общественных инициатив в данной области. Это особенно важно для регионов, где в первую очередь необходима разработка региональных концепций и программ развития образования, призванных учитывать все параметры федерального, межрегиональных и региональных рынков образовательных товаров и услуг, предусматривающих возможности образовательного маркетинга.

Изучение регулирующих функций государства показывает, что они должны быть приведены в соответствие с реальными тенденциями, складывающимися в сфере развития высшего и послевузовского профессионального образования в регионах. Общая тенденция развития высшего образования в России в современных условиях отражает потребность в повышении статуса региональных вузов, способных оказывать качественные и высококвалифицированные платные образовательные услуги местному населению, не имеющему возможностей обучаться за пределами региона. В связи с этим со стороны государства и самих образовательных учреждений должны быть реализованы соответствующие управленческие меры, стимулирующие решение данной задачи.

В целях совершенствования механизмов государственного регулирования в сфере высшего и послевузовского профессионального образования как одной из приоритетных отраслей, необходимо решить следующие задачи: создать условия для благоприятного инвестиционного климата; освободить физические лица от уплаты подоходного налога с сумм, направленных на повышение их образовательного уровня; включить в себестоимость платных образовательных услуг средства, направляемые на культурно-воспитательную работу со студентами, являющуюся неотъемлемой частью учебного процесса; создать правовую базу, способствующую исключительно достоверной информации о платных образовательных услугах в коммуникациях образовательных учреждений; обеспечить исполнение положений закона РФ «Об образовании» об освобождении организаций, оказывающих платные образовательные услуги, от уплаты всех видов налогов.

1 КунцГ., Доннел С.О. Управление. Системный и ситуационный анализ управленческих функций. т.1. М., 1981. С.144.

2  Маркс К, Энгельс Ф. Соч., т.23. С.343.

3  Там же, т. 25. Ч. 1. С. 422.

4  Воспроизведем названия лишь некоторых переведенных на русский язык работ:Ансофф И. Стратегическое управление. М., 1989;Мескон М.Х., Альберт М, Хедоури Ф. Менеджмент. М., 1992; Кемпбелл Р. Макконнел, СтенлиЛ.Брю. Экономикс. В 2-х т. М.,1990;Кунц Г., Доннел С.О. Управление, т.1 и II. М., 1981;Питерс Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления. М., 1986; Уотермен Р. Фактор обновления. Как сохраняют конкурентоспособность лучшие компании. М., 1988;Оптнер С.Л. Системный анализ для решения деловых и промышленных проблем. М., 1962; Янг С. Системное управление организацией. М., 1972;Клиланд В. иКинг Д. Системный анализ и целевое управление. М., 1974;Крайсберг М. США: Системный подход в управлении. М., 1974; Управленческие решения при капитализме. М., 1978;Науман Э. Принять решение — но как ? (пер.с англ.). М., 1987; Управление развитием производства в промышленных фирмах США. М., 1976; Эддоус М., Стеэнсфилд Р. Методы принятия решений. М., 1997 и др.

5  См.:АбчукВ.А. идр.Введение в теорию выработки решений. М., 1972;ЕвлановЛ.Г.Основы теории принятия решений. М., 1979;Цигичко В. Н.Руководителю о принятии решений. М., 1991. Основные проблемы теории управленческих решений представлены в исследованиях Афанасьева В.Г., Белоусова Р.А., Тихомирова Ю.А., Козловой О.В., Чумаченко Н.Г., Лебедева М.П., Попова Г.Х., Дейнеко О.О., Шадрина И.П. и др.

6  Шадрин И.П.Подготовка и принятие управленческого решения — функция научного управления социалистическим обществом // Научное управление обществом. М., 1969. С. 201— 202.

7  Тихомиров Ю.А.Управленческое решение. М., 1972. С. 33.

8  Крук Д. М.Управление общественным производством при социализме. М., 1972. С. 136.

9  См.:Солнышков Ю.С.Как обосновать решение. М., 1972. С. 6.

10  См.:Чумаченко Н.Г., Савченко А.П., Коренев В.Г.Принятие решений в управлении производством. Киев, 1978.

11  См.:Тихомиров Ю.А.Управленческое решение. М., 1972. С. 26—33.

12  Афанасьев В.Г.Человек в управлении обществом. М., 1978. С. 85.

13  Тихомиров Ю.А.Управленческое решение. С. 17.

14  Лебедев Н.П.Государственные решения в системе управления социалистическим обществом. М., 1974. С. 60—83; Теория управления социалистическим производством. М., 1979. С. 236— 238; Управление, социология, право. М., 1974. С. 74—102; Научные основы управления социалистическим производством. Под ред. Д. М. Крука. М., 1978. С. 164. и др.

15  См.:Гурней Б.Введение в науку управления. М., 1969. С. 357—358;Моррис У.Наука об управлении. Байесовский подход. М., 1971. С. 20;Оптнер С.Л.Системный анализ для решения деловых и промышленных проблем. М., 1969. С. 160—161;Джонсон Р., Каст Ф., Роенцвейг Д.Системы и руководство. М., 1971. С. 58;Янг С.Системное управление организацией. М., 1972. С. 63 и др.

16  Форрестер Д.Основы кибернетики предприятия. Пер. с англ. М., 1971. С. 82.

17  В этой связи трудно не согласиться с профессором Массачусетского университета Стенли Янгом, который считает, что средство решения проблем общества заключено не в социально-экономических преобразованиях, а в том, чтобы общество, как организация, «хорошо работало». —Янг С.Системное управление организацией. Пер. с англ. М., 1972.

18  Маркс К., Энгельс Ф.Собр. соч. Т. 20. С. 634-635.

19  МангутовИ.С., УманскийЛ.И.Организатор и организаторская деятельность. Л., 1975. С. 104.

20 Мы разделяем, таким образом, позицию авторов, полагающих, что «весь управленческий цикл как бы подчиняется общему замыслу решения, в котором с наибольшей силой выражается управленческое воздействие… К нему как бы тяготеют для своего завершающего выражения другие функции…»(Тихомиров Ю.А.Управленческое решение. С. 18) и что каждая из «функций процесса управления обязательно проходит через такие этапы, как анализ информации, выработка и принятие управленческого решения, организация выполнения этого решения…» (Мангутов И.С., Уманский Л.И.Организатор и организаторская деятельность. С. 113).

21  См.:Тихомиров Ю.А.Управленческое решение. С.36-51.

22  См.:Афанасьев В.Г.Научное управление обществом. М., 1973. С. 209-210.

23  Требуют своего тщательного исследования действующие методы и технологии лоббирования, сложившиеся в различных отраслях, в частности в нефтяной промышленности. Целесообразно проанализировать причины относительной слабости реального политического влияния нефтяных компаний в целом (за некоторыми исключениями) в сравнении с их вкладом в экономический потенциал страны.

24  Неприятие многими этого слова столь велико, что предлагается даже в названии закона заменить слово «лоббизм» более нейтральным словосочетанием, например «профессиональное представительство интересов».

25 Уже имеется множество примеров тесного сотрудничества бизнеса с региональными органами власти по вопросам проведения согласованной социально-экономической, научно-технической, экологической политики. Для этого заключаются соответствующие генеральные соглашения.

26 См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1981.С.105.

27 Абалкин Л.И.Диалектика социалистической экономики. М.,1987.С.214.

28 См.:ИвановЮ.И.Последипломное образование управленческих кадров в современных условиях. М., 1993. Подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих. М., 1996. Управление персоналом в условиях социальной рыночной экономики. Под ред. Р. Марра. М., 1997.

29  См.:Шаховой В.А.Кадровый потенциал системы управления. М., 1985,Омаров А.М.Предприимчивость руководителя. М., 1990,Омаров А.М.Предприимчивость и хозяйственный риск: отраслевое и территориальное управление. М., 1991.

30  Затраты на разрешение кадровых проблем увеличиваются, в развитых странах они в целом достигают 5—7 % ВНП, а в отдельных организациях — до 20 % всех затрат. Поэтому проблема эффективности этих издержек является актуальной, значение оптимального ее разрешения (в условиях тотальной ограниченности муниципальной ресурсной базы) будет возрастать.

31 См.:Шнипер Р.И.Регион: диагностика и прогнозирование. Новосибирск. 1996. С.89.

32 См.: Регион: экономика и социология. 1996. № 4. С.140.

33 Дж. О’Шонесси.Принципы организации управления фирмой. С. 207—208.

МЕХАНИЗМЫ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНА

1. ГОСУДАРСТВО И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ: СОВРЕМЕННЫЕ МЕХАНИЗМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

Государство, его экономика представляют собой сложную, построенную —I по иерархическим принципам общественно-политическую и экономическую систему, включающую подсистемы и звенья соответствующих уровней. Характер взаимодействия между ними, т. е. целым и частями его образующими, всецело обусловливается качеством их общественно-политического и экономического устройства, внутренней средой функционирования и развития. Изменение этой среды объективно влечет за собой преобразование ролевых функций как целого, так и его разномасштабных (разнопорядковых) частей, изменение принципов их взаимодействия.

Являясь относительно обособленной социально-экономической подсистемой общества и национальной экономики, регион (город) функционирует и развивается в пределах исторически данной правовой, экономической и социально-политической среды, качественная определенность которой в существенной мере зависит от действий государства. Это касается, прежде всего, обеспечения жизнедеятельности данной агломерации и разделения полномочий между институтами государства в центре и на местах и местным самоуправлением. При этом весьма существенное значение имеет сама методология механизма разделения данных полномочий.

Централизованно-плановая, по существу унитарно-командная модель жизнедеятельности общества, объективно предполагала строго линейные принципы организации общественного устройства и экономики. Функции каждой экономической подсистемы (отрасли, региона) и их отдельных элементов (предприятий, территориально-административных единиц) были жестко унифицированы в смысле приоритетности общегосударственных целей и интересов развития. Иначе говоря, они были «винтиками» и «шестернями» целостного народнохозяйственного механизма.

Процесс общедемократических преобразований, затронувший все стороны жизнедеятельности общества и экономики страны, кардинально изменил внутреннюю среду их функционирования и развития, всю систему целеполагания.

Изменение экономической среды в направлении формирования рыночных отношений с их обязательными атрибутами экономической свободы и конкуренции, превалирования частных целей и интересов над общими повлекли за собой превращение всех без исключения звеньев территориальной организации производственно-хозяйственной деятельности, в рамках соответствующих административно-территориальных образований, в полноправных субъектов рыночных отношений.

В современной России на межрегиональном уровне уже господствуют (хотя зачастую и в гипертрофированных формах) реальные рыночные отношения. Известен факт наличия в Российской Федерации так называемых регионов-доноров, т.е. тех, предприятия которых смогли более эффективным образом адаптироваться к условиям рынка, и регионов-реципиентов, т.е. тех, чья экономика в силу разных причин как объективного, так и субъективного характера оказалась невостребованной формирующимся рынком.

Столь же убедительно свидетельствует о рынке острая конкурентная борьба между территориями за привлечение инвестиционных ресурсов в эти регионы. Таким образом, регионы-субъекты Федерации, равно как и входящие в них муниципальные образования, стали полноценными субъектами рыночных отношений.

«В условиях вновь возникшего интереса к российскому рынку российские регионы, — замечает в этой связи Блэр Рубл, директор Института им. Кеннана, — окажутся в условиях сильной конкуренции за инвестиционные и торговые доллары. В этой конкуренции выиграют те регионы, которые смогут создать наилучшую правовую и стабильную среду для инвестирования. Некоторые региональные лидеры создают свои стратегические группы, сконцентрированные именно на этом, и именно руководители этих регионов являются восходящими звездами в сегодняшней российской политике. Другие руководители областей в проводимой ими политике больше обращаются к внутренним проблемам, и эти регионы продолжают быть отстающими. В советской системе власть была централизована и, что более важно, сведена к однородности. Подобно тому жилью, которое строилось для людей, местные советские власти также были стандартизированы и слабы. Постсоветский российский опыт управления на региональном уровне поразительно различен. Регионы приобретают все большую возможность самим намечать свой курс. Пытаясь измерить успехи и неудачи рыночной реформы в России в целом, необходимо рассматривать отдельно взятые регионы ввиду различий в проводимой регионами экономической политике».1

МЕХАНИЗМЫ … — Мы разделяем точку зрения А.Г. Кобилева …

Мы разделяем точку зрения А.Г. Кобилева, в соответствии с которой в трансформационный период необходимо осознание того, что территориальные образования, в частности города, 2 их хозяйственные комплексы являются полноправными субъектами рыночных отношений и что благосостояние населения территории находится в прямой зависимости от того, насколько крепки и надежны позиции ее хозяйственного комплекса на местном, региональном, национальном и международном рынках. Тем самым многократно возрастает координационная функция органов местного самоуправления в экономическом и социальном развитии агломерации. Именно они, а не федеральный центр призваны в рыночной ситуации обеспечивать комплексное развитие соответствующей территории. Исходя из этого, регион (город) должен формировать стратегию своего экономического и социального развития, опираясь на внутренний рыночный потенциал.

Данный потенциал всегда обладает вполне конкретной количественной и качественной определенностью, которая находится в постоянном движении, развитии. И как величина динамичная он нуждается в специальном мониторинге. Последний объективно необходим в любой социально-экономической и общественно-политической ситуации, поскольку без него невозможно определение приоритетов и разработка стратегии регионального развития. Оценка количественных и качественных параметров регионального хозяйственного комплекса является первым обязательным шагом, непременным условием выработки концепции социально-экономического развития региона.

Это тем более необходимо в условиях рыночной экономики, когда не только предприятия и фирмы, функционирующие на данной территории, но и сам регион выступает в качестве субъекта рынка, субъекта межрегиональной и международной конкуренции.

«На первый взгляд, — отмечает М. Портер, говоря о международной конкуренции, — фирмы стали важнее стран. Однако …роль страны базирования ничуть не ослабла, а может быть даже усилилась… Национальная база (home bas) — это страна, в которой создаются и поддерживаются важнейшие конкурентные преимущества фирмы. Именно здесь определяется ее политика, создаются и поддерживаются «на потоке» основной товар и технологии производства в широком смысле»1.

С известными поправками аналогичное можно сказать и о регионах. Поэтому в данном контексте каждый из регионов должен располагать научно обоснованной стратегией повышения конкурентоспособности своего хозяйственного комплекса на следующих рынках:

❖ товаров и услуг;

❖ инвестиций;

❖ инноваций;

❖ рабочей силы.

Выработка этой стратегии немыслима также без скрупулезной оценки имеющегося экономического потенциала всего регионального хозяйства, целенаправленных действий региональной администрации по его укреплению и умножению.

Представляется, что экономический потенциал региона есть прежде всего производная от места и роли данной страны в системе мировой экономики и политики и востребованности для их (места и роли) воспроизводства или умножения научно-технических, производственных и природных ресурсов региона.

Распад СССР и последующий за ним развал социалистической системы, зон ее влияния в третьем мире кардинально изменили ситуацию. Многие из сегментов мирового и некогда единого внутреннего рынка страны оказались потерянными (на обозримое будущее) для экономики страны и ее регионов. В результате значительная часть производственных мощностей предприятий оказалась не задействованной и этот фактор должен в обязательном порядке учитываться при оценке реального экономического потенциала регионального хозяйственного комплекса.

Однако экономический потенциал региона это не только производственные и минерально-сырьевые ресурсы. При децентрализации государственной власти в стране, расширении экономической самостоятельности региональных хозяйственных комплексов в рамках федеративной целостности и перехода к рыночным отношениям регионы-субъекты Федерации имеют реальные возможности успешно выполнять не только вспомогательную как прежде, но и собственную роль в национальной и мировой хозяйственной системе. Однако это при условии, если они будут развиваться в рамках многообразия форм собственности и хозяйствования как внутренне интегрированные хозяйственные комплексы, целенаправленно использующие свое географическое, новое гео- и внутриполитическое, а также экономическое положение в целях освоения новых сфер деятельности, сопряженных с движением межрегиональных и межнациональных потоков финансовых, информационных, товарных, экономических ресурсов.

Портер М. Международная конкуренция. Пер. с англ. М., 1993. С.37—38.

 

МЕХАНИЗМЫ … — Иначе говоря, речь идет о специфических ресурсах …

Иначе говоря, речь идет о специфических ресурсах регионального развития, становящихся преимущественными лишь в условиях рыночной экономики. Приграничное положение одних регионов России, нахождение других в точках пересечения транспортных артерий, близость к политическим или финансовым центрам, наличие благоприятной инвестиционной или экологической среды и т. п. региональные особенности должны рассматриваться как составляющие их экономического потенциала.

Конечно же, это не исключает и обратного (противоположного) эффекта. Так, степень выгодности приграничного положения находится, как известно, в прямой зависимости от факторов внешнеполитического характера. Однако вне зависимости от того, несет ли этот потенциал положительный или отрицательный заряд, он в обязательном порядке должен учитываться при анализе целостного экономического потенциала данного региона.

Демократизация общественных отношений качественно изменила политическую среду в направлении децентрализации властных полномочий органов государственной власти и управления и передачи на места не только целого ряда функций, но и выбора форм, методов их реализации. Логическим результатом этого процесса стал институт самоуправления территорий.

Формирование демократической правовой государственности и социально ориентированной рыночной экономики невозможно без эффективного функционирования местного самоуправления, которое представляет собой особый институт, в наибольшей степени сочетающий волю государства и интересы населения. «Под местным самоуправлением, — отмечается в Европейской хартии о местном самоуправлении, — понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

В государствах с развитой рыночной экономикой местное самоуправление играет большую роль. В странах Европейского Союза уровень местных расходов в ВВП составляет в среднем 12% (от 3,5% в Румынии до 33 % в Дании). В Германии расходы более чем 9 тыс. коммун (общин, городов и районов) составляют 10 % от ВВП.

В России в настоящее время завершается начальный этап становления местного самоуправления. Решены организационные вопросы и сформированы органы власти более чем в 13 тыс. муниципальных образованиях (в основном пока в городах и районах). Приняты базовые законодательные акты Федерации и ее субъектов по проблемам местного самоуправления.

В 1998 г. Россия ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении.

Выделение местного самоуправления в самостоятельную, независимую от государственной вертикали сферу осуществления властных полномочий является неотъемлемой составляющей трансформационных процессов перехода от тоталитарных к демократическим формам управления. «В Российской Федерации, — констатируется в ст. 12 ее Конституции, — признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Основной содержательной стороной происходящих преобразований служит децентрализация властных полномочий, передача соответствующих функций на уровень осуществления, максимально приближенный к населению страны, конкретной территории его проживания, каждая из которых имеет лишь ей внутренне присущую (имманентную) специфику исторического развития, природно-климатические особенности, достигнутый уровень экономического и социального развития. В этом смысле наиболее заземленным на интересы и потребности конкретной личности уровнем осуществления властных полномочий является тот населенный пункт или их локализованная, органически целостная агломерация, на территории которой проживает данный человек.

Однако интересы людей в более полном объеме могут быть учтены лишь при условии их непосредственного участия в выработке, принятии и реализации соответствующих решений. Наиболее благоприятные условия для этого обеспечивает институт самоуправления.

Таким образом, децентрализация властных полномочий выступает неотъемлемой составляющей широкомасштабного процесса демократизации всех сфер жизнедеятельности общества. В ряде стран Запада она опирается на так называемую теорию фискального федерализма1.

Понимание государственных функций и целей, отвечающих концепции децентрализации, опирается, в частности, на принцип субсидиарности и принцип увязки. Согласно первому для государства эффективна передача полномочий по принятию решений на максимально низкий уровень власти. Поскольку представления граждан относительно приоритетов в сфере государственной деятельности сильно зависят от места жительства, передача центру слишком большого объема задач и целей оказывает негативное влияние на общественное благосостояние. Объясняется это тем, что решения, принимаемые центром, вынужденно носят универсальный, абстрактный характер. Напротив, решения, принимаемые на более низких уровнях, учитывают различия в предпочтениях граждан. Соответственно, на нижних уровнях открывается возможность учета местных особенностей и в управленческих решениях, и при распределении ресурсов и т.д. Не последнюю роль играет и то обстоятельство, что на этом уровне расходы на получение информации, на управление и контроль в большинстве случаев ниже и количество субъектов, принимающих решения, меньше.

Тимофеев С.В. Социально-экономические функции местного самоуправления и механизм их реализации. М., 1999.

МЕХАНИЗМЫ … — Принцип субсидиарности в современном федеративном государстве …

Принцип субсидиарности в современном федеративном государстве действует как в масштабе федеральных структур, так и в организации местного самоуправления. Это означает, что более крупная общественная единица только тогда должна принимать на себя выполнение общественных функций, когда они не могут выполняться меньшей единицей. При этом органы местного самоуправления (в лице администрации) свободны в выборе решения о формах и об организации выполнения таких функций, и руководствуются конкретными условиями муниципалитета (величина, характер; промышленный город, центр образования и культуры, курорт, смешанный тип; традиция и история; финансовое положение и т. д.).

Принцип, в соответствии с которым решения должны приниматься наиболее компетентной инстанцией, тесно связан с принципом фискальной эквивалентности (принцип увязки), согласно которому эффективное использование общественных ресурсов предполагает увязку интересов тех, кто оплачивает эти ресурсы, тех, кто ими пользуется и тех, кто принимает соответствующие решения. Отсутствие этой увязки чревато опасностью возникновения финансовых иллюзий, азарта и ведет в конечном счете к неэффективному управлению общественными ресурсами. В нормальной ситуации такая увязка интересов в наибольшей мере реализуется на самых нижних уровнях управления.

По мере перехода властных полномочий и прав на аккумуляцию ресурсов на все более высокие уровни растет и опасность того, что возникнут указанные финансовые иллюзии, в том числе относительно возможностей смешанного финансирования, поскольку связь между кругом тех, кто платит и теми, кто извлекает непосредственную выгоду от использования ресурсов, все более слабеет и граждане теряют представление о том, как в действительности используются государственные средства. Это означает, что связь между финансовыми вкладами граждан на финансирование общественных расходов и их использованием тем меньше, чем больше влияние центра на формирование целевых установок (и их финансирование).

Принцип увязки работает в том же направлении, что и принцип принятия наиболее эффективных решений: он предполагает максимально децентрализованную процедуру формирования целевых установок и их согласование, увязку с соответствующим уровнем местных полномочий в отношении налогов, сборов и т.д.

Централизация государственных полномочий оправдана лишь в том случае, если выгоды, получаемые от нее, компенсируют потери от такого образа действий. Эффективность решений возрастет, если удастся ликвидировать препятствия на пути к рынку, которые нередко порождаются местнической экономической политикой.

Сложнее определить влияние принципа фискальной увязки на отношения территорий и регионов между собой. Это влияние носит неоднозначный характер. Оно зависит от экономической деятельности, в которой реализуется указанный принцип. Например, соседние территории (регионы) могут иметь от этой деятельности выгоду, но не нести при этом никаких финансовых издержек, или же, наоборот, они могут иметь от этих внешних влияний убытки и никто им эти убытки не компенсирует. В подобных случаях децентрализация дает лишь ограниченные положительные результаты.

Вместе с тем не надо и переоценивать такие случаи. Возникновение на местах тех или иных проблем, связанных с взаимовлиянием регионов и территорий, еще не означает, что те или иные функции должны отныне полностью уйти «снизу вверх», т. е. реализовываться на более высоком уровне. Во многих случаях оказывается вполне достаточным, если центр ограничивается выработкой и проведением в жизнь правил, определяющих порядок налаживания и функционирования соответствующих целевых связей. Прямое вмешательство центра оправдано только тогда, когда внешний эффект от действий государственных органов настолько велик, что затрагивает практически всех жителей территорий и регионов, т.е. когда речь уже действительно можно вести об общем благе.

Централизация государственных полномочий целесообразна также в том случае, когда их реализация на высоком уровне достигается меньшей ценой, когда возникает «эффект масштаба», т.е. некоторые функции (вследствие их частой повторяемости на высоком уровне) удается выполнять лучше. Эти функции просто нецелесообразно делить, так как власть, выполняющая их чаще, будет и лучше это делать. В таких случаях издержки централизации перекрываются ее дополнительными выгодами (эффект масштаба).

В целом, однако, эта аргументация в пользу централизации не вполне безупречна, она носит все-таки эмпирический характер. С одной стороны, в соответствии с одним из рассмотренных выше принципов решения должны приниматься по возможности «недалеко» от исполнителей (по мере удаления от местных реалий растут расходы на получение информации, связь и т.п.); с другой стороны, централизация плодит бюрократию, которая сама по себе уже является негативным фактором. Очевидно, издержки от централизации государственных функций уже на среднем уровне начинают превышать ее возможные плюсы. В конце концов единственным весомым аргументом в пользу централизации государственных функций остается факт существования неких центральных ресурсов.

Применение принципов экономической теории федерализма к анализу различных государственных функций дает возможность сделать вывод о существовании строгой иерархической связи между централизованными и нецентрализованными функциями. Так, только перед центром может стоять задача гарантирования демократических свобод (включая дееспособную систему защиты различных меньшинств), открытых рынков — внутреннего (создание и поддержание его существования) и внешнего (зоны свободной торговли, обеспечение конкурентоспособной среды). Эти задачи предполагают установление политических и экономических правил игры между регионами. Тем самым центр обеспечивает функционирование Федерации в целом. Эту задачу отдельные ее члены наверняка решали бы хуже, поскольку для установления и сохранения правил игры нужна независимость, в противном же случае неизбежны коллизии интересов. Еще одна функция центра — представительство интересов Федерации вовне. Здесь снова обнаруживаются как эффект объединения усилий (возрастание политического веса), так и эффект масштаба (создание сети зарубежных представительств).

МЕХАНИЗМЫ … — Однако большое количество государственных функций …

Однако большое количество государственных функций может реализовываться не только на центральном, но и на более низких уровнях. Например, такая функция, как содействие развитию отдельных регионов путем повышения их привлекательности в глазах мобильного международного капитала. Это связано, в частности, с тем, что при создании новых предприятий и фирм люди стремятся иметь как можно меньше дел с бюрократией, ищут более короткие пути. К тому же существование в Федерации конкурирующих регионов содействует повышению их эффективности. Центр неспособен создать такую конкурентную экономическую среду.

Элементы конкуренции играют свою роль и в валютной политике. С одной стороны, существование единой «центральной» валюты делает излишними ее пересчеты, поскольку существует единое валютное пространство. С другой стороны, отказ от единой валюты, особенно при слабой валютной дисциплине в центре, создал бы возможность того, что среди множества валют выживать будет действительно самая жизнеспособная. Создание конкурентной валютной среды играет особую роль при объединении суверенных государств или образовании ими конфедерации. При объединении по типу штатов это имеет меньшее значение.

Хорошим примером децентрализации властных полномочий и демократизации выработки решений, касающихся регионального развития, может служить, как отмечает Г.В. Горланов 3, практика разработки и реализации региональной структурной политики в ряде стран Запада. Ее суть заключается в том, что каждый регион самостоятельно вырабатывает концепцию регионального развития При этом разработчиками могут быть как органы местного самоуправления, так и всевозможные общественные или научные структуры (союзы предпринимателей, университеты, профсоюзы и т. п.).

Выработанный в инициативном порядке проект концепции регионального развития становится затем предметом обсуждения на региональной конференции. В ее работе принимают участие представители всех без исключения общественных сил и движений, так или иначе заинтересованных в будущности региональной экономики. Это политические партии и движения, союзы работодателей и профсоюзы, органы местного самоуправления, религиозные организации, университеты, общественные движения и т. п. Как правило, в этой работе участвует до 100 независимых структур. Именно этот широкий и представительный общественный форум окончательно принимает концепцию стратегии развития региона на перспективу.

Но одно дело принимать концепцию региональной структурной политики, а другое получить соответствующие инвестиции для ее реализации. Для этого данная концепция поступает на экспертизу в государственные властные структуры различного уровня. Например, в ФРГ проводится экспертиза проекта на предмет его соответствия земельной федеральной структурной политике в данной стране, а также соответствующей политике стран Европейского Союза. Если проект отвечает этим требованиям, то он получает долевое финансирование: скажем, 30 % — от земельного правительства, 30%-от Федерации, 20%-от Евросоюза и 20% обеспечивает сам регион. Таким образом достигается оптимизация взаимодействия региона и центра в решении насущных задач регионального развития. При этом на базе определенной договоренности передаются не только полномочия в выработке и принятии стратегических решений, но и финансовые ресурсы для их реализации.

Что касается финансирования государственных общественных функций в целом, то здесь регионы и местные власти (в соответствии с принципом фискальной эквивалентности) должны пользоваться достаточной автономией. В идеальном случае на среднем и (или) низшем уровне должны собираться важнейшие прямые налоги, а центр в соответствии с теми функциями, которые он выполняет для регионов, получал бы от них установленные отчисления или же взимал косвенные налоги. Примером тому может служить Швейцария, где федеральная (центральная) власть в соответствии с конституциями 1848 и 1874 гг. вообще не пользовалась правом на сбор налогов и финансировала свою деятельность (довольно ограниченную по масштабам) за счет таможенных пошлин и поступлений от существования в некоторых сферах государственной монополии. В период первой и второй мировых войн центр получил, наряду с кантонами, право облагать налогами доходы, имущество и взыскивать налог с оборота.

Со временем в компетенцию федеральных органов все в большей мере переходил сбор косвенных налогов (например, потребительских с оборота), тогда как обложение налогами доходов и имущества переходило в компетенцию кантонов.

В бюджетной практике стран Запада используются различные подходы к распределению налогов между отдельными бюджетными уровнями. Один подход состоит в привязке определенных налогов к тому или иному бюджетному уровню (т. е. по большинству налогов прослеживается относительно четкое их разделение на налоги федеральные, субъектов Федерации и местные). Примером подобного подхода служит бюджетная система США.

Второй подход состоит в разделении единых государственных налогов в определенных пропорциях между бюджетными уровнями. Например, в Германии федеральный и земельный уровни получают примерно одинаковые объемы налоговых поступлений, местный уровень — заметно меньше. По отдельным видам основных федеральных налогов распределение по бюджетным уровням устанавливается в законодательном порядке, причем по одним общегосударственным налогам существуют постоянные нормы подобного распределения, а по другим нормы распределения пересматриваются через два-три года.

Третий подход состоит в выделении средств от более высоких бюджетных уровней в пользу более низких (так называемые трансферты). Такой подход в качестве дополнительного распространен практически во всех странах, но особенно важную роль он играет в унитарных государствах 4.

МЕХАНИЗМЫ … — В соответствии с Конституцией РФ федеральные налоги …

В соответствии с Конституцией РФ федеральные налоги относятся исключительно к компетенции федерального правительства и устанавливаются федеральными законами. Что же касается региональных и местных налогов, то, по Конституции, региональные налоги (т.е. налоги субъектов Федерации) относятся к совместному ведению федеральных и региональных властей в части общих принципов налогообложения, а органам местного самоуправления предоставляется право самостоятельно вводить местные налоги.

Однако в Конституции РФ не определено содержание общих принципов налогообложения, не рассмотрены полномочия регионов в установлении на их территории собственных налогов и сборов. Как следствие этого, начиная с 1994 г., в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 декабря 1993 г., региональные и местные органы власти стали самостоятельно вводить большое число налогов, часто дублирующих друг друга, усиливая тем самым налоговый пресс на налогоплательщиков и нарушая принципы налогового равноправия 5.

Данные последствия обусловлены во многом искусственно созданной ситуацией наличия всего лишь десятка регионов-доноров из 89 субъектов

Федерации. В подобной ситуации регионы-реципиенты вынужденно вводят дополнительные (не регламентируемые центром) и чрезмерные налоги. В этой связи вполне обоснованно, на наш взгляд, высказывание губернатора Санкт-Петербурга В.А. Яковлева о том, что «политика трансфертов, политика субсидий не ведет к экономической стабильности… Нам необходимо пересмотреть политику налогов в пользу регионов так, чтобы сократить количество реципиентов и усилить роль крепких, крупных регионов»1.

Полномочия различных субъектов публичной власти обуславливаются прежде всего качеством общественно-политической и экономической среды жизнедеятельности общества и экономики. Поэтому критериальной базой разграничения полномочий могут и должны служить функции, выполняемые данной общественно-экономической системой и ее подсистемами различного иерархического уровня в процессе обеспечения собственной жизнедеятельности.

В связи с этим встает вопрос о функциях наиболее общего порядка, которые должны выполнять органы государственной власти различного уровня, с одной стороны, и органы местного самоуправления — с другой. Поначалу однако необходимо обозначить социально-экономические функции тех и других в целом как субъектов публичной власти.

В этом смысле в современной экономической литературе достаточно полно (применительно к смешанной экономике) освещаются лишь функции государства (правительства). Как правило, они сводятся к следующим:

1. Обеспечение правовой базы и общественной атмосферы, способствующей эффективному функционированию рыночной системы.

2. Защита конкуренции.

3. Перераспределение доходов и богатства.

4. Корректировка распределения ресурсов с целью изменения структуры национального продукта.

5. Стабилизация экономики, т.е. контроль за уровнем занятости, инфляции, порождаемой колебаниями экономической конъюнктуры, а также стимулирование экономического роста2.

В научной литературе есть и другие точки зрения, в соответствии с которыми сфера осуществления государственности и местного самоуправления в целом выполняет две основные функции общего порядка3:

❖ во-первых, функцию обеспечения баланса интересов субъектов как производственной, хозяйственной, социальной и политической деятельности (к примеру, производителей и потребителей, малого и крупного бизнеса посредством антимонопольного законодательства; работодателей и работников наемного труда посредством генеральных тарифных соглашений и т. д.), так и публичного права, образующих сферу осуществления государственности и местного самоуправления через достижение консенсуса в разделении компетенции, определении политики субвенций и т. п.;

1См. «Круглый стол» Совета Федерации. Вып. 6. Приоритеты и механизмы национальной программы вывода России из системного кризиса и перехода к устойчивому экономическому росту. 17 июля 1998. С.9. Выступление губернатора, председателя правительства Санкт-Петербурга В.А. Яковлева.

2См.: Макконнелп К.Р., Брю С.П. Экономикс: Принципы, проблемы и политика. В 2-х т.Т. 1. М., 1992. С.96.

3См.: Горланов Г.В. Проблемы взаимодействия федерального центра и регионов. — Экономические реформы и инвестиционная политика. М., 1996.

 

❖ во-вторых, функцию обеспечения общих условий эффективного функционирования и развития всех основных сфер жизнедеятельности общества на всех без исключения его уровнях, т.е. в конечном счете функцию обеспечения общих условий для экономического и социального роста.

Эти общие условия поддерживаются прежде всего отраслями и институтами инфраструктурной направленности, образующими логически и функционально взаимосвязанные сферы производственно-хозяйственной, социальной и институциональной инфраструктуры.

Данные функции равным образом присущи как всем государственным уровням (Федерация, ее субъекты, административно-территориальные образования, входящие в них), так и местному самоуправлению. При этом, если государство обеспечивает сбалансированность интересов и общие условия функционирования всевозможных субъектов деятельности на макроуровне, т. е. на уровне национальной социально-экономической системы, а регионы-субъекты Федерации — на мезоуровне, то местное самоуправление осуществляет те же функции применительно к своему уровню.

МЕХАНИЗМЫ … — Вместе с тем представляется, что не следует сводить …

Вместе с тем представляется, что не следует сводить различия между этими уровнями к различиям лишь количественного порядка, масштабности. В существенной степени они дополняются и усиливаются различиями качественного характера. Дело в том, что многие аспекты как первой, так и второй функции реально осуществимы лишь на макроуровне. Региональный и муниципальный уровень по преимуществу лишь корректирует их с учетом местной специфики. К примеру, достижение баланса интересов крупного и мелкого бизнеса, производителей и потребителей, работодателей и наемного труда, населения отдельных территорий по поводу объемов финансового потенциала местных бюджетов и т. п. концептуально можно и должно быть обеспечено в первую очередь на общенациональном уровне.

Кроме того, проблемы обеспечения стабильности национальной валюты, единства рыночного, правового и информационного пространства; функционирования и развития транспортной и энергетической систем страны в целом, общенациональной системы связи, народного образования, науки, здравоохранения, культуры, защиты окружающей среды также требуют прежде всего своего концептуального и системного решения в масштабах всей страны.

Что же касается муниципального уровня, то действия его органов нацелены прежде всего на:

❖ обеспечение исполнения на их территории нормативно-правовых актов общегосударственного и регионального (субъектов Федерации) характера;

❖ реализацию (с поправкой на местную специфику) концептуально признанных на общественном уровне положений по обеспечению баланса интересов (к примеру, через механизмы социального партнерства) и общих условий жизнедеятельности (формирование и развитие системы здравоохранения, общего и профессионального образования, науки, культуры и т. д.);

❖ изыскание и задействование внутренних резервов по обеспечению на данной территории баланса интересов, с одной стороны, и общих условий жизнедеятельности, — с другой.

В рыночной ситуации степень автономности реализации данных функций на местном уровне закономерно возрастает и, следовательно, предполагает наличие автономных ресурсов их обеспечения. Социальная составляющая смешанной экономики в известной мере сглаживает (через механизмы межбюджетного выравнивания финансового потенциала регионов) такого рода автономность. Однако ее рыночная составляющая активно противодействует этому. Более того, на современном этапе она выступает как контртенденция иждивенчеству, гасящему мотивацию высокоэффективной хозяйственной деятельности регионов и городов. Поэтому, как отмечают к примеру немецкие исследователи, в развитии городов появились новые тенденции: ориентация на внутренние ресурсы, диверсификация, региональная кооперация, принципы региональной стратегии, формирование инновационных центров и городской маркетинг. Вместе с тем, по мере того, как федеральный центр в Германии сталкивается с собственными трудностями, уходит в прошлое автоматизм в бюджетном регулировании и гарантированное получение общинами и городами средств для инвестиций и развития. Муниципальным образованиям приходится постоянно расширять и диверсифицировать источники пополнения своих бюджетов. В Германии стали говорить о необходимости перехода от «унитарно-кооперативного федерализма» к конкурентному, который делает ставку на развитие конкуренции, эксперименты, широкое участие населения в управлении.

До сих пор успехи, связанные со строительством новых предприятий на территории муниципального образования, рассматривались как определяющий фактор стимулирования развития коммунальной (местной) экономики. Сейчас задача заключается в том, чтобы более эффективно использовать имеющийся в распоряжении общин инструментарий: финансовые средства, налоговую и тарифную политику, политику по отношению к недвижимости, расширение инфраструктуры, регламентацию строительства, рекламу и консультирование, политику землепользования. Особую роль в стимулировании коммунальной экономики могут сыграть многопрофильные учреждения, которые призваны помочь опекаемым ими малым предприятиям начать собственное дело, выйти на рынок и закрепиться на нем.

Развитие контрольных и защитных функций государства

В федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отмечается: «местное самоуправление в Российской Федерации — самостоятельная инициативная под свою ответственность деятельность местных сообществ по решению вопросов местного значения в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, положениями (уставами) о местном самоуправлении»1.

Однако разделение полномочий между центром, субъектами Федерации и местным самоуправлением не означает их абсолютной обособленности. В ст. 7 Закона РФ о местном самоуправлении говорится: «Органы государственной власти не вправе принимать решения и совершать действия, ограничивающие права органов местного самоуправления, установленные Конституцией Российской федерации и законами» (п. 2). В то же время закон обязывает государственные органы создавать необходимые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие органам местного самоуправления в осуществлении ими своих полномочий (п. 1).

Необходимость создания стабильно функционирующей экономики требует объединения усилий всех звеньев власти. Муниципальное хозяйство — составная часть народнохозяйственного комплекса. Эффективно функционирующее народное хозяйство способно в полной мере обеспечить условия, экономический базис решения социально-экономических проблем территорий.

МЕХАНИЗМЫ … — Одним из направлений взаимодействия государственных …

Одним из направлений взаимодействия государственных и местных органов власти в деле развития муниципальных образований служит, на наш взгляд, государственный контроль за выполнением функций органов местного самоуправления. Организация такого контроля предусмотрена законодательными актами во многих странах.

В качестве примера можно привести опыт организации контроля за деятельностью местного самоуправления в Германии в 1999 г. (Бонн, Кельн, Баден-Баден, Зигбург).

В Германии Основной Закон страны (Конституция) гарантирует право на самоуправление местных органов власти (ст. 28, п. 1.2). Это право гарантируется и Конституциями земель. В то же время эти правовые акты

1 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Глава I, статья 1. 1995.

признают необходимость государственного надзора за местным самоуправлением. Обоснованием этого служит требование соблюдения каждой общиной законодательства государства. В данном требовании заключается непротиворечивость самостоятельности общин и контроля за их деятельностью.

Надзор за деятельностью общин выполняет следующие функции:1

1. Контрольную:

❖ проверка соответствия деятельности общин государственным законам;

❖ проверка степени обеспечения государственными органами условий для законной деятельности местного самоуправления.

2. Защитную:

❖ выработка государственными органами рекомендаций по консультированию, поддержке и защите общин, по укреплению их способности к самостоятельным действиям;

❖ проведение в ходе надзорных действий мер, предупреждающих возможные ошибки и упущения в процессе выполнения общинами своих обязанностей.

Государственные органы Германии осуществляют два вида надзора. Первый, так называемый правовой надзор, заключается в проверке выполнения собственных полномочий местным самоуправлением. Однако правовому надзору запрещено проверять целесообразность решения общин, принятого по их свободному усмотрению. В этом состоит отличие правового надзора от отраслевого.

Второй (отраслевой надзор) представляет собой контроль за выполнением делегированных общине полномочий или взятых ею обязательств в конкретных областях деятельности (местное хозяйство, социальная сфера, финансы и др.), а также надзор за правомерностью и целесообразностью действий органов местного самоуправления в сфере делегированных им полномочий. По результатам проверки контролирующая организация вырабатывает рекомендации по совершенствованию общинных полномочий.

В ходе контрольных проверок государственные органы, осуществляющие эти функции, имеют право получать любую нужную им информацию о деятельности общин (бухгалтерскую отчетность, финансовые документы и пр.). Незаконные действия общин опротестовываются. По итогам проверки принимается административное решение (выводы, рекомендации для исправления выявленных недостатков). Невыполнение замечаний и рекомендаций влечет за собой применение мер принудительного характера, назначение специальных уполномоченных или роспуск местного органа власти.

‘См.: Местное самоуправление. Русско-немецкий справочник. Бонн, 1995. С.129—141.

Контроль осуществляют специальные государственные органы, способные обеспечить его объективность, учитывающие интересы местных общин и государства в целом.

Государственный контроль за деятельностью местных органов власти в США имеет свои особенности 6.

Обострение финансовых проблем, особенно в сфере деятельности местных органов власти, обусловило принятие закона «Акт единого аудита 1984 г.» (The Single Audit Act of 1984). Данный закон предусматривает контроль за правильностью составления финансовых отчетов местными органами власти и проведение аудита. В этих целях были установлены общепринятые принципы такой отчетности, разработанные комитетом государственных бухгалтерских стандартов.

Отчеты позволяют вести финансовый контроль за операциями, проводимыми местными властями, служат исходной базой для составления местного и государственного бюджета, предоставляют данные для прогнозирования местных доходов, установления цен на местные услуги. Кроме того, они позволяют определить размеры долгов местных органов власти, расходы по их обслуживанию, а также установить размеры и условия предоставления местным органам власти государственных субсидий.

Для российских условий представляет интерес как разработка единых принципов бухгалтерской отчетности местных органов власти, так и применение отдельных видов этой отчетности, содержащих различную полноту данных, в зависимости от назначения (потребителя). Например, прозрачность деятельности местных органов власти в значительной степени может быть достигнута посредством информации местных жителей, кредиторов местных властей, поставщиков продукции для местных нужд о финансовом положении муниципального образования.

Большая полнота бухгалтерской информации нужна для работников местной администрации, осуществляющих прогнозирование, планирование, в том числе и бюджетное, разработку программ развития и т. д.

МЕХАНИЗМЫ … — Государственные органы нуждаются в специальной …

Государственные органы нуждаются в специальной и более полной информации.

Другой вид контроля со стороны государства за деятельностью местных органов власти связан с проведением аудита. Аудит позволяет контролировать правомерность финансовых потоков, расходов местных органов власти, выполнение условий использования полученных государственных субсидий, а также выявить возможности наиболее эффективных способов реализации местных программ развития.

«Акт единого аудита 1984 г.» предусматривает также различные его виды в зависимости от размеров получаемых федеральных средств. Получатели помощи менее 25 тыс. долл. в год освобождаются от аудита, но представляют отчет об использовании выделенных им средств.

Заслуживают внимания цели, которые ставятся в процессе проведения аудита: соответствие деятельности местных органов власти существующему законодательству, правильность проведения финансовых операций и предоставляемых отчетов, эффективность использования финансовой помощи. Особо, по нашему мнению, следует выделить такую цель аудита, как анализ результативности различных государственных программ с точки зрения достижения поставленных в них целей.

Задачи обеспечения эффективного функционирования экономики любого государства обусловливают необходимость согласованных действий всех ее уровней — государственного, регионального, местного. Совершенствование прямых и обратных связей между ними, в том числе и контрольных, необходимое звено в настройке хозяйственного механизма и экономики в целом. Общность глобальных целей социально-экономического развития в развитых странах формирует, в частности, потенциальную возможность использования идентичных методов государственного контроля за деятельностью местного самоуправления. Однако ряд особенностей развития национальных экономик, порядок формирования экономических связей, степень стабильности функционирования определяют фактический механизм взаимоотношения между государством и местным самоуправлением.

В Западной Европе, США местное самоуправление формировалось постепенно, как результат инициативы и творчества самих граждан. Шел отбор наиболее эффективных его форм в соответствии с жизненными потребностями.

Формирование местного самоуправления в России шло другим путем: оно создавалось в короткие сроки и решениями государственных органов. Это и определило своеобразие путей и механизмов его действия.

Организующим началом создания местного самоуправления, определения сферы и направлений его деятельности, как уже отмечалось, служат Конституция Российской Федерации, Гражданский Кодекс Российской Федерации, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Указы Президента Российской Федерации.

Предметом ведения органов местного самоуправления, как известно, являются вопросы местного значения, непосредственно связанные с жизнедеятельностью местного сообщества (ст. 60, 61 Закона о местном самоуправлении). Тем самым сфера деятельности местного самоуправления является составной частью жизни общества. Органы местного самоуправления вносят свой вклад в решение задач общества в целом, разделяют ответственность с государством за успешность обеспечения социально-экономического развития страны. В послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию «О действенности государственной власти в России» местное самоуправление определяется как важнейший механизм обеспечения единства страны, он служит одной из надежных гарантий целостности государства.

Важная роль местного самоуправления вызывает необходимость государственного контроля за его функционированием как средства повышения эффективности деятельности сферы народовластия.

Учитывая насущные цели и задачи местного самоуправления в Российской Федерации, зарубежный опыт, можно определить направления государственного контроля за его деятельностью.

Практика показывает, что нужен постоянный контроль федеральных законодательных и исполнительных органов за соблюдением сути и духа федерального закона от 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Контроль за выполнением положений данного закона, по нашему мнению, должен включать:

❖ проверку и оценку соответствия деятельности органов местного самоуправления его требованиям, другим законодательным актам;

❖ анализ полноты выполнения органами местного самоуправления законодательно установленных собственных полномочий;

❖ проверку условий для осуществления местным самоуправлением своих полномочий, включая характер взаимоотношений с органами власти субъекта Федерации;

❖ выявление причин, мешающих выполнению полномочий органов местного самоуправления.

Важно, чтобы органы власти (особенно субъектов Федерации) не препятствовали осуществлению прав граждан в решении местных проблем.

МЕХАНИЗМЫ … — Федеральный закон 1995 г. надзор за соблюдением законности …

Федеральный закон 1995 г. надзор за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления возлагает на Прокуратуру России (раздел IX, гл. 14 «Ответственность органов местного самоуправления и контроль за их деятельностью»). Генеральный прокурор может опротестовать решения органов местного самоуправления, если они противоречат законодательству Российской Федерации, законам и иным правовым актам субъектов Федерации. Решения органов местного самоуправления, принятые в нарушение законодательства, могут быть отменены в судебном порядке (ст. 71, п. 1).

Положительный результат может дать и так называемый отраслевой надзор, позволяющий определить эффективность исполнения властных полномочий местного самоуправления в конкретных сферах муниципального хозяйства. Для осуществления данного вида государственного контроля также имеется законодательная база. Например, федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (от 10 сентября 1997 г.) предусматривает как участие органов государственной власти в решении вопросов организации местных финансов, так и «осуществление контроля за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации» (ст.4, п.б)1.

Законодательное требование о контроле финансовых отношений вполне обоснованно. Бюджетно-налоговая, кредитно-финансовая системы как сфера социально-экономических отношений между государством (Федерацией, субъектом Федерации) и муниципальным образованием, играет существенную роль в процессе государственного регулирования муниципальной экономики как составной части народнохозяйственного комплекса. Государству небезразлично, как используются его финансовые ресурсы, переданные местному самоуправлению.

Контроль за эффективностью использования выделяемых государственных (федеральных и субъектов Федерации) средств предполагает, прежде всего, определение обоснованности размеров необходимой помощи на те или иные цели. Это в свою очередь требует анализа экономического потенциала муниципального хозяйства, внутренних источников доходов и полноты их использования. Кроме того, данный вид контроля предполагает изучение целевого использования средств, выделяемых местному самоуправлению. Только сочетание обоснованности запрашиваемой помощи от государства и оценки эффективности ее использования обеспечит единство действий всех уровней органов власти в достижении социально-экономического развития регионов и страны в целом.

Начиная с 1997 г., при разработке проектов местных бюджетов (как и бюджетов субъектов Федерации) их финансовые нормативы определяются на основе утвержденных государственных минимальных социальных стандартов или социальных нормативов и норм. Государственные минимальные социальные стандарты — это государственные услуги, предоставление которых на минимально допустимом уровне гарантируется гражданам на безвозмездной и безвозвратной основе за счет бюджетов всех уровней, а также государственных внебюджетных фондов2. Основными объектами государственной социальной стандартизации являются: оплата труда, государственные пенсии, пособия и другие социальные выплаты, льготные, бесплатные социальные услуги, оказываемые государственными и муниципальными учреждениями и другие гарантии социальной защиты. Данные стандарты включают: минимальный размер оплаты труда, минимальный размер пенсий, набор бесплатных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания населения, жилищно-коммунальных услуг3.

На первый взгляд, принципы, на которых формируются государственные минимальные социальные стандарты (соблюдение конституционных прав граждан, экономическая и социальная обоснованность, использование международных критериев их установления), обеспечивают социальную справедливость, устранение субъективного подхода, создают объективную основу для определения источников покрытия расходов местного бюджета на эти нужды. Однако применение одинаковых стандартов к различным регионам страны без учета социального состава того или иного региона не создает необходимых условий для их равномерного развития.

1См.: Российская газета. 1997. 30 сент.

2См.: БабичАЖ, ПавловаЛ.Н. Государственные и муниципальные финансы. М.,1999. С.625.

3 Там же. С.627.

 

Нельзя не согласиться с учеными-специалистами1 в том, что дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений, повышение роли государства в решении социально-экономических проблем связано с применением дифференцированных социальных стандартов с учетом объективных территориальных различий.

Применение дифференцированных региональных социальных стандартов предполагает более обоснованные критерии, на основании которых государство сможет осуществлять рациональное распределение бюджетных средств по регионам страны и осуществлять контроль за их использованием на базе практических результатов роста социального благополучия населения. Одновременно потребуется постоянный контроль за обоснованием региональных стандартов и своевременным перераспределением государственных средств, обусловленным изменением социально-экономической обстановки в регионах.

Совершенствование государственного контроля связано и с решением проблемы «выделения в структуре стандарта его федеральной, региональной и местной составляющих (а значит и долей расходов соответствующих бюджетов)»2. Осуществление этих мер потребует и усиления контроля за формированием доходной части бюджетов всех уровней.

Государственный контроль в сфере экономики тесно связан с федеральными программами социально-экономического развития регионов. Программы такого рода получили сейчас широкое распространение.

Разработка федеральных программ социально-экономического развития регионов, отдельных сфер и отраслей народного хозяйства — только начальный этап в организации регулирования экономики. Требуется огромная работа по реализации намеченных целей, поиск реальных средств и возможностей для их осуществления. Как правило, участников реализации подобных программ большое количество, что требует соответствующей координации и согласованности их действий. Ограниченность материальных и финансовых ресурсов, частое невыполнение поручений приводят не только к нарушению сроков реализации программ, но и к их срыву. Следовательно, организация выполнения федеральных программ должна быть объектом тщательного контроля уполномоченных государственных органов.

1 См.: Экономика региона: технологии деловой активности. М., 1999. С.165.

2 См.: там же.

Важность и необходимость контроля за ходом реализации федеральных программ можно показать на примере среднесрочной программы «О государственной поддержке социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики в 1995—2000 годах», имеющей непосредственное отношение к столице республики — городу Нальчику.

МЕХАНИЗМЫ … — Формирование комплекса мер по государственной поддержке …

Формирование комплекса мер по государственной поддержке социально-экономического развития республики до 2000 г. по существу было положено Указами Президента Российской Федерации «О мерах по государственной поддержке социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики» (от 14 октября 1992 г.), «О мерах по реабилитации балкарского народа и государственной поддержке его возрождения и развития» (от 3 марта 1994 г.), «О свободной экономической зоне «Кабардино-Балкария»» (от 22 марта 1995 г.), а также постановлениями Совета Министров — Правительства Российской федерации «О социально-экономической поддержке балкарского народа» (от 10 июня 1993 г.), «О государственной поддержке курорта «Нальчик» и международной базы туризма, альпинизма и горнолыжного спорта в Кабардино-Балкарской Республике» (от 31 марта 1994 г.).

Проведенный анализ хода выполнения указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации показал, что они выполняются неудовлетворительно. По результатам контроля потребовалось дополнительное вмешательство Правительства Российской Федерации. В июле 1995 г. Правительство РФ приняло еще одно постановление «О мерах по выполнению указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации о государственной поддержке социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики в 1995—2000 годах» (от 31 июля 1995 г.).

Правительство Российской Федерации дало дополнительные поручения Министерству финансов Российской Федерации, Министерству экономики РФ, кабинету министров Кабардино-Балкарской Республики по обеспечению выполнения намеченных мер. Правительство Российской Федерации ориентировало соответствующие органы и организации на концентрацию выделяемых ресурсов на приоритетных направлениях развития экономики республики. В качестве таковых определены объекты социальной инфраструктуры, сельскохозяйственной и перерабатывающих отраслей, топливно-энергетической базы, рекреационного комплекса.

В декабре 1995 г. Правительство Российской Федерации еще раз обратилось к социально-экономическим проблемам Кабардино-Балкарии. 18 декабря 1995 г. была утверждена федеральная программа «Стабилизация и развитие экономики Кабардино-Балкарской Республики»(1996—2000 гг.). Программа предусматривала предоставление республике бюджетного кредита, правительственных гарантий по иностранным кредитам.

Указанная федеральная программа, как и республиканская программа, была учтена при разработке программы социально-экономического развития Нальчика на период 1997—2001 гг., а затем и до 2006 г. Реализация этой программы предусматривает использование значительных капитальных вложений, финансируемых за счет бюджетных средств (50—53 % общего объема).

Постоянный контроль за реализацией федеральных, республиканских и муниципальных программ социально-экономического развития способствовал стабилизации экономики Кабардино-Балкарской Республики и города Нальчика. Как подчеркнул в своей статье в журнале «Экономист» Президент Кабардино-Балкарской Республики В. Коков, «в Республике решены первоочередные задачи в области экономики: закреплены положительные тенденции, обеспечен рост производства в главных отраслях» 1. Действительно, в 1998 г. по сравнению с 1997 г. прирост промышленной продукции в республике составил 5,6 %, а в городе Нальчик 10,5 %, продукции аграрного сектора, соответственно, на 0,2 % и 7 %. За 9 месяцев 1999 г. промышленное производство в городе Нальчике к соответствующему периоду 1998 г. увеличилось на 17,5 %. Достигнуты положительные сдвиги в АПК, в качественном вводе жилья, в обеспечении строительно-монтажных работ.

Конечно, результаты проверок не всегда должны и будут отражаться в указах Президента Российской Федерации или постановлениях Правительства Российской Федерации. Существенную роль играют текущие проверки и принимаемые по ним оперативные меры.

Исполнение контрольных функций на основе существующего законодательства федеральным и республиканским министерствами финансов, счетной палатой, контрольными и финансовыми институтами Правительства Российской Федерации, контрольными учреждениями законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации за целевым использованием средств, выделяемых из федерального или республиканского бюджетов, внебюджетных фондов муниципальным образованиям, как показывает практика, способствует стабилизации социально-экономического положения в обществе. Улучшению положения дел, на наш взгляд, будет содействовать и деятельность местного казначейства как структурного подразделения департамента финансов администрации местного самоуправления, призванного обеспечить управление бюджетом города.

Существование общих глобальных целей государства и местного самоуправления и в то же время наличие многих организаций, которые могут вести контроль за выполнением функций местного самоуправления, вызывают необходимость координации надзорной деятельности. В качестве такого координатора на уровне региона, который непосредственно связан с местным самоуправлением, может быть специальное структурное подразделение в органах власти субъекта Федерации. Координация контрольных действий будет способствовать рационализации этой работы, своевременному выявлению проблем во всех сферах деятельности местного самоуправления, требующих оперативного вмешательства соответствующих государственных органов.

1См.: Коков В. Политика стабилизации и экономического роста (региональный аспект) // Экономист. 1999. № 7. С. 4.

МЕХАНИЗМЫ … — По нашему мнению, при контроле уполномоченными …

По нашему мнению, при контроле уполномоченными организациями любого уровня, в том числе и координатора такой деятельности, должна осуществляться прежде всего его защитная функция. В последовательной реализации данной функции заложены огромные потенциальные возможности влияния надзорных органов на улучшение состояния дел в экономике муниципальных образований.

Следует отметить, что правовая основа реализации защитной функции государственного контроля в принципе определена в федеральном законе о местном самоуправлении. Согласно данному закону, государство, гарантируя самостоятельность деятельности местного самоуправления, одновременно берет на себя обязательства создавать необходимые условия для его развития, а также помогать рационализации и повышению эффективности его деятельности.

Текущий контроль в конкретных сферах деятельности местного самоуправления (использование местного бюджета, расходование средств, выделенных из государственного бюджета и т.д.), проведение аудита помогут не только выявить недостатки, но и выработать рекомендации по их устранению.

Главное достоинство защитной функции контроля состоит в том, что в ходе надзора могут быть выработаны профилактические меры, предупреждающие возможность допущения ошибок в работе органов местного самоуправления.

Профилактические меры предполагают следующее:

❖ своевременное предупреждение появления тенденций к принятию неэффективных решений;

❖ организацию консультаций работников органов местного самоуправления, связанных с выполняемыми ими функциями;

❖ организацию обмена опытом деятельности органов местного самоуправления в рамках республики (субъекта Федерации);

❖ информацию органов местного самоуправления о новых моментах в региональной экономической политике и средствах их реализации;

❖ разработку наиболее эффективных форм самоконтроля деятельности служб администрации местного самоуправления.

Функция контроля, связанная с защитой самостоятельной деятельности местного самоуправления, может быть реализована посредством:

❖ надзора за соблюдением органами государственной власти законодательных актов о деятельности местного самоуправления;

❖ осуществления мер, обеспечивающих поддержку и защиту местного самоуправления;

❖ выявления решений органов власти субъектов Федерации, нарушающих права местного самоуправления, и внесения протеста в соответствующие государственные органы, направленного на их отмену;

❖ выработки профилактических мер, обеспечивающих недопущение незаконных действий органов власти всех уровней и повышение эффективности действий органов местного самоуправления по выполнению своих полномочий;

❖ разработки рекомендаций по совершенствованию законодательных актов, способствующих развитию инициативы и результативности действии местного самоуправления;

❖ организации подготовки и переподготовки кадров для местного самоуправления и учреждений, осуществляющих контроль за деятельностью местного самоуправления.

Многие из перечисленных мер мог бы успешно осуществлять орган, координирующий надзор за деятельностью местного самоуправления.

2. НЕТРАДИЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ГОРОДА

С ущественное место в системе власти и реализации хозяйственных связей отводится городам, статус которых определяется законодательством Российской Федерации. В них сосредоточены соответствующие органы и учреждения, имеются природные, экономические, материальные, финансовые, интеллектуальные и трудовые ресурсы для реализации хозяйственных связей и отношений в интересах населения, проживающего на данной территории.

Определяя место города в системе власти и реализации хозяйственных связей, попытаемся разобраться с ключевыми для этой проблемы понятиями. Для начала рассмотрим термин «хозяйственные связи». В широком смысле слова «связь» означает «отношения взаимной зависимости, обусловленности, общности между чем-либо» 7.

В муниципальном образовании отношения взаимозависимости возникают между субъектами хозяйствования, включая органы государственной власти и местного самоуправления. Они проявляются по весьма конкретному поводу — удовлетворению потребностей населения, проживающего в этом муниципалитете.

Указанные взаимоотношения строятся на базе Конституции Российской Федерации, действующего законодательства и местного нормативно-правового пространства, создаваемого законодательными органами власти.

В процессе реализации хозяйственных связей используются имеющиеся коммуникации, материальные средства, бюджетные и внебюджетные ресурсы, совокупность учреждений, обеспечивающих процесс развития территории.

Определяющую роль в реализации хозяйственных связей играют люди, духовное наследие, исторические, культурные традиции, сложившиеся на территории по поводу организации процесса жизнедеятельности населения.

Таким образом, можно сформулировать следующее определение хозяйственных связей: Хозяйственныге связи — это совокупность взаимозависимые отношений, возникающих между субъектами хозяйствования, включая органыг государственной власти и муниципального управления, обусловленные общей целью и реализуемыгх людьми через соответствующие организации, учреждения, с использованием имеющихся средств, источников, ресурсов, коммуникаций, направленных на удовлетворение разнообразных потребностей населения в свете духовныых, культурныгх и исторических традиций, сложившихся на данной территории.

Как известно, города имеют территорию в рамках отведенных им границ, которую образуют: земля, недра, водное и воздушное пространство. Жители городов, постоянно проживающие в них, выступают источником власти и субъектами хозяйствования, поскольку именно они избирают органы местного самоуправления, могут быть избранными в них, участвуют в процессе производства и всей жизнедеятельности города посредством реализации совокупности хозяйственных связей.

МЕХАНИЗМЫ … — В границах города функционирует единое муниципальное …

В границах города функционирует единое муниципальное образование. Функции государственного управления муниципальным образованием, определенные законом Российской Федерации, осуществляет администрация города. Она является исполнительным органом местного самоуправления, обеспечивающим реализацию хозяйственных связей на территории города. Одновременно администрация координирует хозяйственные функции в интересах населения подведомственной ей территории.

Руководит городом глава администрации, имеющий для реализации соответствующих функций аппарат управления. В зависимости от того, какие хозяйственные цели и задачи намечается реализовать, администрацией города создаются коллегии, научно-методические, экспертные и иные советы. Решения коллегий и советов оформляются постановлениями и распоряжениями главы администрации города.

В процессе реализации хозяйственных связей администрация города работает с руководителями предприятий, организаций и учреждений независимо от форм их собственности, с целью решения проблем муниципального образования, включая вопросы образования целевых внебюджетных фондов развития подведомственной территории.

Определенное место в системе реализации хозяйственных связей отводится местному самоуправлению — самостоятельной деятельности населения по решению проблем социально-экономического развития города через местные органы самоуправления, сложившиеся на основе исторических и иных традиций 8.

Изучение практики показывает, что органы местного самоуправления решают широкий круг вопросов, касающихся всех сторон жизнедеятельности населения на данной территории. Они затрагивают практически весь спектр интересов населения города и широкий круг хозяйственных связей.

В соответствии с действующим законодательством население города участвует в решении хозяйственных вопросов путем референдума, гражданской инициативы, или посредством личного труда через территориальное общественное самоуправление.

Общегородской референдум проводится по наиболее важным вопросам, затрагивающим интересы населения. Решение о его проведении принимается представительными органами власти или главой города. По другим важным хозяйственным проблемам жизнеобеспечения города мнение населения выявляется путем опросов, публичных слушаний, обсуждения проблем в средствах массовой информации, анализа обращений горожан в различные органы власти.

Таким образом, значительная часть хозяйственных связей реализуется через представительные органы местного самоуправления и администрацию города (исполнительный орган).

Администрация города наряду с хозяйственными функциями может выполнять также отдельные функции государственного управления, возложенные на нее законами Российской Федерации, с предоставлением необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов.

Реализация хозяйственных связей через органы местного самоуправления в городах осуществляется на основе разграничения предметов ведения, полномочий и ответственности, предусмотренного Конституцией Российской Федерации.

В городах образуются и органы территориального общественного самоуправления, которые решают специфический круг хозяйственных проблем.

Население домов, улиц, кварталов и микрорайонов может создавать комитеты общественного самоуправления и другие органы территориального общественного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица для наиболее эффективной реализации хозяйственных связей.

Хозяйственные связи реализуются здесь во взаимодействии с депутатами представительных органов местного самоуправления, руководителями администрации города, а также муниципальных предприятий по следующим основным направлениям:

❖ социальное, бытовое, коммунальное, культурное обслуживание населения;

❖ экология и санитарное состояние территории;

❖ благоустройство и застройка территории;

❖ использование жилых и нежилых помещений.

Хозяйственные полномочия органов территориального общественного самоуправления устанавливаются городскими нормативными актами-положениями и уставами.

Реализация хозяйственных связей в городе требует наличия соответствующей нормативно-правовой базы, регулирующей совокупность отношений, возникающих на уровне местного самоуправления. Ее разработку осуществляет выборный представительный орган местного самоуправления, обеспечивающий принятие нормативных актов по вопросам жизнедеятельности города; утверждение бюджета города и отчета об его исполнении; утверждение положений о порядке образования и расходования внебюджетного валютного фонда; установление местных налогов, сборов и платежей, а также порядка их взимания и предоставления льгот; принятие и изменение Устава города; установление порядка использования и охраны природных ресурсов, историко-культурного наследия и окружающей среды; утверждение планов и программ социально-экономического и экологического развития города и отчетов об их исполнении; рассмотрение протестов и представлений прокурора города на решения представительного органа власти; выражение недоверия главе города и должностным лицам в соответствии с действующим законодательством; установление порядка распоряжения и управления муниципальной собственностью; контроль за деятельностью главы города по вопросам, отнесенным к его компетенции.

МЕХАНИЗМЫ … — Представительный орган местного самоуправления осуществляет …

Представительный орган местного самоуправления осуществляет контрольные функции за реализацией хозяйственных связей в соответствии с полномочиями, определенными Уставом города. В связи с этим органы государственного управления и общественного самоуправления, общественные объединения, предприятия, учреждения, организации, должностные лица обязаны по обращению данного органа представлять запрашиваемую информацию, и, при нарушении законодательства или городских правовых актов, принимать соответствующие меры.

Экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, вода, леса), находящиеся в границах территории города, недвижимое и движимое имущество, входящее в состав муниципальной собственности, средства местного бюджета, государственная собственность, переданная в управление, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения города.

По поводу природных ресурсов и собственности реализуется целая система сложных хозяйственных связей. Распоряжение муниципальной собственностью осуществляется главой города в порядке, определяемом представительным органом власти.

Возникающие здесь хозяйственные связи многогранны и вытекают из отношений по поводу объекта, предмета собственности и способа присвоения прибавочного продукта, получаемого в результате ее использования.

На основе муниципальной собственности функционируют муниципальные учреждения и предприятия, которым она передается на правах оперативного управления или хозяйственного ведения.

Представительные органы власти, администрация города осуществляют свои полномочия в области регулирования хозяйственных связей по поводу земельных отношений, которые в первую очередь касаются земельных участков, расположенных в границах города и не находящихся в государственной или иной собственности. Анализ сложившейся практики показывает, что хозяйственные связи в данной сфере отношений собственники земельных участков, землепользователи и арендаторы реализуют на основе следующих базовых принципов:

❖ приоритета охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для его жизнедеятельности;

❖ рационального использования и целевого назначения земли;

❖ своевременного внесения земельных платежей.

Если указанные принципы нарушаются, то в силу вступают требования законодательства по вопросам охраны окружающей среды, которые используются администрацией для наложения штрафных санкций и изъятия земельных участков. В целях упорядочения хозяйственных связей в сфере земельных отношений представительный орган власти утверждает (по представлению администрации города) ставки земельных платежей и порядок предоставления льгот по ним в соответствии с действующим законодательством.

Администрация города осуществляет управление земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Она предоставляет их, изымает, сдает в аренду, составляет и ведет земельный кадастр, разрабатывает схемы планировки и застройки территорий с учетом интересов населения, следит за охраной и использованием земель.

Хозяйственные связи пронизывают также всю систему финансово-бюд жетных отношений. Как известно, финансовые ресурсы города включают в себя бюджетные, внебюджетные средства и иные финансовые активы, которыми он располагает.

В соответствии с законодательством Российской Федерации администрация ежегодно разрабатывает бюджет города, вносит его на утверждение представительного органа власти, после чего обеспечивает его исполнение.

Определенная система отношений складывается и по доходной части бюджета. Она затрагивает процесс законодательного закрепления, регулирования доходов, дотаций, субвенций, заемных и иных средств. Для упорядочения бюджетных отношений осуществляется разграничение компетенции представительного органа власти и администрации города.

Велика роль власти в реализации хозяйственных связей. По сути дела власть в городе выступает в роли главного координатора деятельности всех субъектов хозяйствования, сглаживая возникающие противоречия, до момента создания соответствующих организационных структур, которым передаются надлежащие в этих случаях функции управления.

Характер любого органа власти и управления определяется масштабами и структурой, а также устойчивыми тенденциями и особенностями развития того или иного города. Поэтому для России сегодня, как никогда, актуален анализ общих черт и специфики функционирования города как сложного, развивающегося социально-экономического организма.

В отличие от других городов России города Северо-кавказского региона имеют ряд существенных особенностей. К ним относятся следующие: невысокая концентрация людей на каждой единице территории, а также жилой площади; большой удельный вес пенсионеров.

МЕХАНИЗМЫ … — Местные органы власти призваны создать необходимые …

Местные органы власти призваны создать необходимые предпосылки и благоприятные условия для удовлетворения многообразных, постоянно меняющихся потребностей населения, в том числе и за счет более полного использования нереализованных способностей каждого индивидуума. Но в то же время следует иметь в виду, что власть, даже самая совершенная, не может отменить объективные законы развития города. Она может влиять на качество и формы этого развития, либо ускоряя, либо, наоборот, замедляя его.

Каждый город в России представляет собой определенную целостность, состоящую из взаимосвязанных и дополняющих друг друга звеньев, которые влияют на ее качественные и количественные характеристики. Органы власти и управления являются лишь одной из ее подсистем, ответственных за благополучие и безопасность населения.

Важно и то обстоятельство, что город не обособлен от окружающего мира. Это открытая, незамкнутая система, имеющая разветвленные хозяйственные связи с соседними территориями, с другими городами и регионами, зарубежными странами.

Выпускаемая в городах продукция направляется самым разным потребителям. В свою очередь города получают продовольствие, сырье, деньги, необходимые товары, информацию. Такой обмен осуществляется в товарно-денежной форме и носит оживленный, интенсивный характер. Причем межрегиональные рыночные связи в ближайшей перспективе будут расти и усложняться. Это обусловливает появление и развитие соответствующих функций власти, регулирующих данные процессы, поскольку местные органы власти и управления призваны координировать, регулировать и управлять всей жизнедеятельностью на подведомственной им территории. Ни одно звено управления и власти, как и вся система города, не могут действовать автономно, независимо от внешней среды.

Система органов власти города должна определять перспективы развития, его тактические и стратегические цели, а также пути и методы их достижения. Для этого она наделена вполне конкретными полномочиями, правами и обязанностями в рамках общегородской и федеральной систем управления.

Ядром системы управления любого города является звено, в котором сконцентрирована власть, т. е. орган, имеющий полномочия принимать решения и организовывать коллективные действия для достижения намеченных целей.

Назначение власти в любом городе — это обеспечение четкой и согласованной работы всей целостной системы управления функционированием и развитием территории. В конечном счете, это забота о нуждах людей, их благополучии. Поэтому городская власть — это весьма тонкий социальный инструмент, для использования которого необходимы профессиональные знания и опыт кадров управления, их личностные и организаторские качества.

Результативность функционирования власти в городе и реализация хозяйственных связей во многом определяются качеством исходных материалов и информации, поступающей в ее органы, их анализом и обобщением в первичных звеньях управления. О действенности власти и качестве управления хозяйственными связями в целом можно судить только по конечным результатам, т.е. по тем изменениям, которые вызваны целенаправленным воздействием на жизнедеятельность города.

Органы власти в городе являются социальным институтом, призванным увязывать интересы жителей и действующих в нем многочисленных государственных и частных систем, создавать и поддерживать благоприятные условия для формирования хозяйственных связей, удовлетворения личных и коллективных потребностей горожан.

Важная функция власти — анализ процессов взаимодействия человека с природой: вопросы охраны, защиты и воспроизводства окружающей среды. Пока же социальный эффект в этой сфере чаще всего характеризуется отрицательным знаком.

Другая важнейшая функция городской власти — создание благоприятных условий для развития производства.

В экономически развитых странах социальный и экономический эффект власти и управления оценивается с учетом оздоровления окружающей среды, создания необходимых условий для производства, так как эффективная экономика позволяет получить ресурсы для восстановления и охраны естественной природной среды.

Вместе с тем для городской власти с производством связаны не только проблемы внешней среды, но и такие вопросы, как налоговый и кредитный режим, формирование инфраструктуры (транспорта, дорог, газо-, тепло- и водоснабжения, связи, энергетики). Органы местного управления черпают финансовые ресурсы для решения социальных и экономических программ главным образом из сферы материального и нематериального производства. Поэтому власть должны интересовать и чисто коммерческие результаты тех производств, которые функционируют на территории города, а также хозяйственные связи, которые при этом используются.

Таким образом, город является сложным социально-экономическим и территориальным образованием, место которого в системе власти и хозяйственных связей определяется его функциональным назначением — удовлетворять широкий круг потребностей населения, и выполнять соответствующие обязательства перед государством.

Вхождение в систему рыночной экономики предполагает пересмотр множества традиционных представлений относительно закономерностей сохранения, функционирования и развития города как целостного социально-экономического и производственного организма. В этой ситуации важно осознание властью города объективной необходимости его постоянного обновления и развития. В противном случае весьма трудным становится решение вопросов выживания субъектов хозяйствования города в конкурентной рыночной среде и функционирования всех систем жизнеобеспечения населения.

В условиях формирования рыночных отношений социально-экономические процессы в городе постоянно развиваются. Перемены становятся важнейшим индикатором жизнеспособности современных городов. Поэтому, чтобы соответствовать современным потребностям развития, нужно быть готовым к переменам, в том числе и городу.

Термин «изменение» означает, что ни одна вещь не пребывает в покое, ее естественное состояние — быть в непрерывном движении; т. е., если использовать термин «изменение» применительно к городу, то он распространяется на любые преобразования, происходящие в нем и окружающей его среде.

Вместе с тем изменение изменению рознь. Может быть прогрессивное изменение в интересах городского населения, связанное с улучшением процесса удовлетворения их потребностей. Но нередко можно встретить и деструктивные изменения, когда городская власть, используя данные ей полномочия, производит изменения в своих корыстных целях путем перераспределения собственности, природных ресурсов, осуществления коммерческих сделок по закупке продовольствия в ущерб развитию собственного производства и т. п.

Весьма очевидно, что деструктивные изменения не являются в прямом смысле источником социально-экономического развития города, хотя и оказывают существенное воздействие на процессы, происходящие в нем, давая некий импульс для перемен. Под источником в данном случае мы понимаем традиционное представление о нем: «то, что дает начало чему-либо, то, откуда исходит что-либо». Перемены же в социально-экономическом развитии города характеризуют состояние, сложившееся на заданный момент времени в результате тех или иных изменений. Понятие перемены сопряжено с обновлением. Чтобы признать движение переменой, количественные и качественные изменения социально-экономического развития города должны превысить некий порог.

МЕХАНИЗМЫ … — Рост социально-экономических параметров развития города …

Рост социально-экономических параметров развития города является следствием изменений и характеризуется сдвигами в заданных рамках. Сдвиги эти не простираются далее количественных значений модели, не разрушая ее целостности.

В ходе постепенного накопления изменений и перемен город в некий момент достигает определенного предела своего социально-экономического роста и оказывается все менее способным обеспечивать дальнейшее саморазвитие и порядок. В результате он ставится перед необходимостью выбора альтернативы: либо согласиться с неизбежностью деградации, либо предпринять усилия по развитию с целью перехода в качественно новое состояние и на более высокий уровень функционирования.

Социально-экономическое развитие города связано с качественными и структурными переменами в нем, суть которых сводится к формированию иной среды его функционирования, адаптированной к изменившейся ситуации, и способной обеспечивать динамическое равновесие, которое отличается следующими признаками:

❖ стабильностью, способствующей достижению текущих целей;

❖ восприимчивостью и способностью к нововведениям;

❖ необходимой продолжительностью для обеспечения надлежащего изменения в целях и средствах;

❖ адаптивностью, требующейся для соответствующей реакции на внешние и внутренние возможности и требования.

Таким образом, социально-экономическое развитие города можно трактовать как процесс, ориентированный на постоянное сохранение его динамического равновесия посредством целенаправленного использования имеющегося потенциала и условий внешней среды.

Для решения проблем социально-экономического развития соответствующие подразделения администрации города должны концентрировать свои усилия на определении целей, задач и направлений деятельности города, разработке технологии их достижения с тем, чтобы обеспечивать регулярный переход экономики из одного состояния в другое, способствующее повышению эффективности удовлетворения потребностей населения.

Социально-экономическое развитие города может происходить как в эволюционной, так и в революционной форме, воспринимаемой людьми как драматическая (плохо или вовсе не контролируемая). Однако в цивилизованных странах доминирует эволюционное и контролируемое развитие.

На практике в городах понятию «развитие» придается более конкретный смысл. В одном случае развитием считают организационные перемены (изменение власти, перераспределение полномочий и ответственности власти, субъектов хозяйствования и т. п.), во втором — изменение отношений собственности, в третьем — коррективы параметров бюджета, в четвертом — рост объемов производства, розничного товарооборота и услуг населению.

Мы считаем, что понятие «развитие» наиболее точно характеризует происходящие процессы, когда его используют в существенно более широком смысле, как определенного рода стратегию города, охватывающую всю системную совокупность основных ее составляющих.

Нередко участники программ и процессов социально-экономического развития города воспринимают перемены как следствие изменений, простирающихся столь далеко, что они требуют отказа от прежней практики его функционирования. Как показывает опыт, иногда безоглядный отказ от наработанных методов и подходов ведет к расточительному обращению с ресурсами. Полученные ранее достижения могут послужить мощным фундаментом для развития, а традиции — живительным источником идей, укрепляющих новое строительство.

Речь идет о довольно актуальной для нашей страны проблеме. Администрации ряда городов оказались захваченными эйфорией масштабного использования зарубежного опыта в различных сферах жизнедеятельности. Однако вскоре убедились, что пересаживание многого на российскую почву не представляется возможным по вполне объективным причинам (начиная с несоответствия заморских новаций нашим духовным основам, и, завершая отсутствием надлежащих условий для их воплощения). Но и те новации, которые сами по себе вполне приемлемы для российских городов, могут быть с пользой применены лишь при существовании объективных возможностей для их умелой интеграции с ценностями отечественных традиций.

Отдавая должное зарубежному опыту, важно помнить, что старое далеко не всегда означает плохое. В сущности в своем большинстве российские города располагают интересными идеями, технологиями и специалистами-профессионалами, необходимыми для их реализации в рыночной среде.

Для социально-экономического развития городов исключительное значение имеет уровень восприимчивости персонала, работающего в системе власти, и в первую очередь руководителей, к изменениям и переменам, понимание объективной необходимости новшеств и гибкости управления для руководства городом.

Все более ценным качеством руководителей администрации городов становится видение будущего, умение использовать это качество для соответствующей ориентации управленческой команды и каждого члена коллектива.

Видение перспективы вырабатывается в раздумьях о будущем развитии города. Есть основания утверждать, что в процессе коллективного обсуждения может быть сформирован согласованный образ будущего. При этом акцент должен делаться не на ближайших изменениях, а на конструктивных отличиях будущего состояния города от нынешнего.

Вслед за этим желательно разработать нормативы и детальные программы действий, используя для этого самые разнообразные методы и приемы, учитывающие традиции и ценности соответствующего города.

Видение каждого руководителя городской администрации соответствует его философии и стилю поведения. Поскольку действия, ведущие к переменам, осуществляются исходя из сложившегося видения их необходимости, постольку первым и важнейшим шагом в работе над составлением программы развития города следует признать формирование такого образа будущего (видения проблем и возможностей их решения), который готово принять подавляющее большинство руководителей и населения города.

При этом важно быть разумно консервативными и не растерять достижений прошлого, но вместе с тем приумножить их, привнося изменения и перемены, отвечающие духу времени и требованиям окружающей среды.

МЕХАНИЗМЫ … — В процессе текущего управления развитием города целесообразно …

В процессе текущего управления развитием города целесообразно добиваться того, чтобы предсказуемость преобладала над неопределенностью, стабильность над динамичностью.

Для эффективного управления развитием города важно понимание того, что сама необходимость развития объективно обусловлена свойствами дезорганизации (хаоса) и организации (порядка), присущими всякой социальной системе. В теории управления эти категории соответствуют гибкости и стабильности.

Теоретическое осмысление рассматриваемой проблемы приводит к выводу, что социально-экономическое развитие города есть процесс преодоления противоречий упомянутых двух начал и обеспечения их относительно равновесного состояния.

Динамичная внешняя среда города, обусловливающая потребность в изменениях и развитии, заключает в себе все факторы, в рамках которых ей приходится действовать.

Таким образом, процесс развития города — это не просто поиск и реализация некоторой совокупности мер по осуществлению тех или иных перемен, а творческая стратегия власти, которая требует соблюдения ряда принципов.

Потребность в управлении развитием города обусловливает необходимость рассматривать его как социально-экономическую систему, в которой происходит непрерывный процесс взаимодействия ее внутренних составляющих и внешней среды.

По состоянию на каждый заданный момент времени администрация города должна оценивать меру своей «дезорганизованности», обусловленной ее неспособностью своевременно, самостоятельно и эффективно преодолевать возникающие кризисные ситуации.

Целесообразно, на наш взгляд, осуществлять перемены, начиная с малого. Это дает возможность населению привыкнуть к ним и убедиться в их рациональности, утвердить в своем сознании некий баланс консерватизма и инновационного стиля мышления и поведения.

Должна быть разработана и система адресной мотивации работников, обеспечивающих перемены. В настоящее время недостаточная заинтересованность персонала управления в переменах объясняется, в основном, следующими причинами:

❖ слабое развитие в администрациях городов функций и методики планирования, управления переменами;

❖ отсутствие методических разработок по контролю и адекватной оценке их результативности;

❖ нежелание рисковать (особенно на начальном этапе), брать на себя ответственность; недостаток знаний в области менеджмента.

Стратегические перемены следует осуществлять с учетом последующего неизбежного сопротивления. В этом одно из самых слабых звеньев отечественной практики управления развитием города, которая исходит из ложной посылки, будто окружающая среда воспримет намечаемые перемены, если не с энтузиазмом, то по меньшей мере лояльно. Но это не так, поэтому формы возможного сопротивления переменам должны быть установлены с достаточной точностью и отражены в плане с указанием способов их предупреждения и устранения.

Кроме того, необходимо сформировать систему контроля за осуществлением запланированных перемен, с заранее обозначенными стандартами деятельности, системами и показателями подотчетности и оценки, средствами корректировки на базе информации, поступающей по каналам обратной связи.

Таковы, на наш взгляд, основные принципы формирования системы управления развитием города.

В процессе функционирования этой системы изменениями должны быть охвачены:

❖ социальная и производственная среда;

❖ организационные структуры;

❖ методы управления;

❖ информационные модели;

❖ персонал управления.

Диагностика состояния работы с программами развития городов подтверждает, что наиболее слабой стороной, исключающей возможность их эффективного осуществления, остается некомплектность разработок, что в свою очередь обуславливается непониманием всей значимости системного подхода.

Передовой опыт управления развитием позволяет признать желательным маркетинговый анализ исходной точкой разработки стратегии развития города. При этом следует добиваться синхронного, взаимосвязанного анализа внутренней и внешней среды функционирования города.

Изучение опыта управления развитием городов позволяет сформулировать следующие закономерности, присущие эволюционной модели:

❖ процесс развития по своей объективной сути прерывен и осуществляется поэтапно;

❖ развитие происходит во времени в виде последовательных стадий, где каждая последующая стадия логически следует из предыдущей;

❖ на каждой стадии формируется определенная система, с присущими ей именно на данном этапе структурными характеристиками;

❖ в структуре системы, как правило, выделяется доминантная подсистема, выполняющая системообразующие функции.

МЕХАНИЗМЫ … — Процесс управления развитием города предполагает процедуру …

Процесс управления развитием города предполагает процедуру планирования, которая начинается с анализа — диагностики состояния города, включая систему управления. Все акции по планированию развития города можно объединить в три блока:

❖ конкретизированные цели и задачи;

❖ расчет их финансового и материального обеспечения;

❖ методы решения задач и достижения целей.

Таким образом, внимательное изучение показывает, что необходимо пересмотреть ряд традиционных воззрений на закономерности функционирования и развития городов в условиях формирования рыночных отношений. Очень важным становится осознание обществом необходимости постоянного обновления городов, целенаправленных изменений и перемен, являющихся индикаторами их жизнеспособности, что способствует поддержанию в них динамического равновесия.

Осуществляемые в нашей стране перемены макроэкономического порядка (либерализация экономических отношений, приватизация объектов государственной собственности, подавление инфляции, стабилизация курса рубля и др.) не сумели переломить тенденции и сформировать реальные предпосылки востребования потенциала экономических реформ в городах, обеспечить рост инвестиций. Поэтому реформы на уровне макроэкономики должны быть дополнены радикальными преобразованиями на уровне российских городов.

Существенная роль в управлении процессом развития городов отводится социально-экономическим источникам.

Под источниками в данном случае мы понимаем то, что дает начало формированию иной среды функционирования города, способной адаптироваться к изменившейся ситуации и развиваться, обеспечивая стабильность в удовлетворении потребностей населения.

Адаптация выступает крайне важной характеристикой, поскольку она необходима для соответствующей реакции на внутренние и внешние возможности и требования. Она придает гибкость системе управления, подвергающейся обновлению, что способствует росту и развитию в целом.

Источники развития должны подкрепляться и поддерживаться потенциалом города, рациональное использование которого обеспечит постоянное сохранение динамического равновесия.

Итак, мы считаем, что источниками развития города является взаимосвязанная совокупность изменений, обновлений и перемен, дающая начало формированию иной среды его функционирования, способной адаптироваться к изменившейся ситуации и развиваться.

Источники (изменения, обновления и перемены) можно в свою очередь классифицировать по ряду критериев: организационные, социальные, экологические, экономические (внешнеэкономические), нормативно-правовые, политические, кадровые.

Данная классификация может быть использована при поиске резервов развития административно-территориальных образований. Она позволяет из большого многообразия резервов выбрать наиболее приемлемые для конкретной территории и определить приоритеты государственного регулирования ее развития с учетом внутренних и внешних взаимосвязей.

3. МЕСТНАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА КАК БАЗИС РЕАЛИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ НАСЕЛЕНИЯ

Современное Российское государство представляет собой систему власти, нацеленную на решение нетрадиционной и сложной для страны задачи перехода к рыночным условиям хозяйствования и демократическим преобразованиям, отвечающим интересам населения.

Государственное управление в России — это целенаправленная деятельность власти по практической реализации в жизнь демократических законов общественного развития, по организации рыночных экономических отношений в целях обеспечения выявленных и сформулированных ею интересов.

Предметом государственного управления являются формы и методы воздействия на производственную, социальную и духовную составляющую общего процесса жизнедеятельности населения страны.

Соответствующее место в системе государственного управления занимают городские муниципальныге образования — населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местныгй бюджет и выгборныге органыг, реализуется местная экономическая политика.

Муниципальные образования выступают объектом местного самоуправления, которое завершает систему органов власти страны. Это последнее звено, где должны исполняться законы и решения государственной власти. Причем формы государственного управления должны быть адекватны конкретным целям, задачам, условиям проводимых преобразований на всех уровнях власти, включая местное самоуправление.

Местная экономическая политика вытекает из муниципальных потребностей и интересов населения в организации его жизнедеятельности.

В иерархии общественных потребностей происходит разделение функций и полномочий субъектов управления национальной экономикой, среди которых наряду с федеральными, межрегиональными и областными выделяются муниципальные субъекты, призванные удовлетворять потребности на своем уровне. То есть муниципальные потребности выступают здесь как часть целого, во взаимосвязи и взаимообусловленности с другими потребностями, удовлетворением которых должны заниматься местные органы власти в строгих рамках отведенного им места в иерархии национальной системы управления экономикой.

Эти взаимосвязи проявляются в реальной жизнедеятельности населения и муниципальных органов управления. К примеру, муниципальные органы власти в целях поддержания, защиты экономической политики государства отчисляют налоги в областной и федеральный бюджеты, которые накапливаясь, перераспределяясь, или в целевом порядке направляются на удовлетворение потребностей населения, проживающего не только на территории данного муниципального образования, но и в любом другом месте страны.

В свою очередь, муниципальные образования получают областные и федеральные средства для удовлетворения потребностей населения, проживающего на их территории. Им могут также делегироваться областные и федеральные полномочия, подкрепленные ресурсами для передачи некоторых функций, требующихся для удовлетворения потребностей на местах.

МЕХАНИЗМЫ … — Таким образом, в основе формирования и реализации местной …

Таким образом, в основе формирования и реализации местной экономической политики должны лежать многообразные муниципальные потребности и интересы, исходя из которых городские власти организуют их удовлетворение. Именно из потребностей и интересов вытекают основные задачи местных органов власти по формированию и реализации местной экономической политики. Они утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, управляют муниципальной собственностью.

Местные органы власти устанавливают также условия использования местных земель; создают муниципальные предприятия, организации, банки; выпускают ценные бумаги; регулируют предпринимательство, цены и тарифы, занятость, решают другие социальные проблемы; прогнозируют и планируют развитие территории; распоряжаются материально-сырьевыми ресурсами, накопленным научно-производственным потенциалом, квалифицированными кадрами др.

Как носитель общественных функций муниципальное образование призвано:

❖ насыщать экономическую среду информацией, что способствует более рациональному планированию деятельности частных компаний;

❖ ставить плановую практику на микроуровне в определенные рамки, задавая допустимые параметры частного интереса и средств его достижения;

❖ определять цели социально-экономического развития муниципального образования и непосредственно регулировать хозяйственные пропорции в местной экономике.

Для решения данных задач муниципальные органы власти должны обладать определенным набором рычагов, инструментов воздействия на экономику и системой институтов власти, способных их применять через соответствующие формы воздействия. Необходимо также четкое определение зон ответственности данных институтов и их возможностей.

В настоящее время в России, включая территорию муниципальных образований, действуют государственные институты, формирующиеся на базе функционирования трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной.

Законодательные органы власти призваны обеспечивать правовое оформление экономических и социальных процессов, определение границ и форм вмешательства муниципальных органов управления в экономику. При этом основным рычагом влияния законодательного органа на развитие муниципального хозяйства является процесс ежегодного рассмотрения и принятия местного бюджета.

Похожие функции выполняют представительные органы власти на муниципальном уровне управления.

Исполнительная власть должна осуществлять оперативное управление муниципальной экономикой, разрабатывать долгосрочные планы социально-экономического развития.

В рамках исполнительной власти может создаваться необходимое количество соответствующих учреждений, регулирующих ту или иную сферу местной экономики. Возможно также преобразование действующих организационных структур управления путем приведения их в соответствие с потребностями в обслуживании рынка.

Опыт стран с современным рыночным хозяйством показывает, что для успешного проведения местной экономической политики, выполнения поставленных целей и задач методы их достижения имеют весьма существенное значение.

Среди инструментов воздействия на местную экономическую политику можно выделить административно-правовые и экономические методы регулирования. Как известно, в первом случае меры муниципального воздействия носят характер обязательных распоряжений, часто оформленных в виде нормативных актов. Во втором случае на экономику воздействуют косвенными методами, стимулируя субъектов рынка изменить свою экономическую политику.

Осуществляя процесс регулирования, следует иметь в виду, что на муниципальном уровне управления наиболее эффективные результаты получаются тогда, когда используется сочетание совместимых плановых и рыночных инструментов.

Так планирование на уровне отдельного предприятия и фирмы совмещается с общественным планированием. Его показатели не являются директивными, обязательными к исполнению. Это своеобразные «маяки -ориентиры», к которым следует стремиться, чтобы получить ожидаемые результаты по удовлетворению муниципальных потребностей.

Носителем этой функции, преследующей общественные, а не частные интересы и цели, наряду с некоторыми другими социальными институтами, выступают муниципальные органы власти.

Важным инструментом решения указанных задач может стать индикативное планирование. Его составными частями являются концепция социально-экономического развития территории, экономическое прогнозирование и экономическое программирование.

Особенность индикативного планирования состоит в его преимущественно рекомендательном характере. Показатели-индикаторы служат общими ориентирами социально-экономического развития территории и не подлежат обязательному выполнению. В качестве рычагов воздействия на хозяйствующие субъекты с целью стимулирования выполнения ими рекомендаций индикативных планов используется весь арсенал инструментов муниципального регулирования экономики. Индикативные планы позволяют органично соединить в единой системе концепцию социально-экономического развития муниципального образования, прогнозы функционирования экономики, местные программы и экономические регуляторы.

Муниципальная концепция формирования и реализации местной экономической политики призвана базироваться на результатах анализа основных экономических и социальных тенденций, целей и приоритетов развития территории, путей их достижения.

Экономическое прогнозирование — это процесс выработки на основе изучения всей совокупности социально-экономической информации и статистики возможных вариантов развития и будущего состояния муниципального хозяйства, социальной сферы или их составных частей.

В странах, где индикативное планирование муниципальной экономики не получило должного развития, прогнозы существуют как самостоятельная сфера научных исследований и хозяйственной практики.

В странах с развитой системой муниципального регулирования они являются основой для создания социально-экономических программ развития территорий.

Экономическое программирование — это процесс регулирования муниципального хозяйства на основе системы экономических программ, соответствующих концепции социально-экономического развития территории. В качестве индикаторов здесь используются показатели, характеризующие динамику, структуру и эффективность экономики, состояние денежно-кредитной сферы, рынков товаров и ценных бумаг, занятости, уровня жизни населения и др.

МЕХАНИЗМЫ … — В целом, местная экономическая политика реализуется …

В целом, местная экономическая политика реализуется через совокупность мероприятий по воздействию на хозяйственную ситуацию, выработанных органами власти и одобренных населением, с целью достижения заранее определенных социально-экономических ориентиров.

В России еще предстоит построить эффективную экономическую систему, способную динамично развиваться на местном уровне управления, удовлетворять потребности людей, проживающих на муниципальных территориях, гарантировать их безопасность во всех сферах деятельности.

Для этого, в целях реализации интересов населения, решения их социальных проблем на муниципальном уровне, необходимо усиление управленческого влияния местных органов власти на развитие территории при гибком использовании экономических и административных средств воздействия.

Вмешательство муниципальных органов управления в экономические процессы носит объективный характер и зависит от потребности местной экономики в координации и регулировании. Следовательно, в условиях нарастающего кризиса, в период формирования рыночных отношений, необходимо не уменьшать, а усиливать роль и влияние муниципальных органов власти на процесс формирования и реализации местной экономической политики. Данный вывод обусловлен тем, что в переходных экономиках муниципальные органы управления призваны выполнять функции создания рыночной системы, устранения негативных последствий стихийного формирования рынка, обеспечивать социальную стабильность на своей территории и др. Именно государство, его власть в лице руководителей соответствующих институтов не должны допускать появления и развития кризисных процессов, а в случае их возникновения обязаны изменить ситуацию и добиться экономического равновесия с помощью мер регулирования.

Вместе с тем ослабление влияния муниципальных органов управления на происходящие процессы через местную экономическую политику неизбежно наносит ущерб экономическим интересам населения, порождает неуправляемость и нестабильность. Потребность в усилении государственного регулирования особенно остра, когда еще не созданы необходимые условия для полноценного действия рыночных механизмов.

В настоящее время, наряду с созданием рыночных условий, приоритетной должна быть местная экономическая политика по активной структурной перестройке и стимулированию производства на основе использования рычагов бюджетного, финансово-кредитного и налогового регулирования, первоочередной поддержки (через усиление государственного регулирования) тех секторов хозяйства, которые могут вывести экономику из кризиса и послужить базой прогрессивных структурных сдвигов в будущем.

Пути и инструменты усиления государственного регулирования в целях достижения поставленных задач весьма различны. В первую очередь, местные органы власти должны обеспечивать эффективное функционирование рыночных механизмов реализации местной экономической политики, а также осуществлять регулирование развития социальной, экологической и других сфер, где применение рыночных отношений нецелесообразно и неэффективно.

Как известно, производство составляет основу местной экономической политики. Оно включает процесс взаимодействия человека с природой и совокупность возникающих при этом отношений. В рыночных условиях хозяйствования человек вынужден производить конкурентоспособные товары, используемые затем в качестве средств существования.

При сбалансированной федеральной и местной экономической политике, соответствующих макроэкономических условиях люди, побуждаемые все возрастающими потребностями, расширяют сферу трудовой деятельности, накапливают опыт, развивают способности к труду, используя все более совершенные средства производства.

Прямыми результатами такого труда являются продукты в виде материальных благ, предметов личного потребления и услуг. Косвенные результаты — успешное решение социальных проблем населения и развитие территории муниципального образования.

На муниципальных предприятиях осуществляется обычный по своему характеру процесс производства, включающий средства труда, предметы труда и сам труд. В процессе деятельности в различных сферах труда муниципальных образований люди вступают не только в производственные, но и общественные отношения.

Производственные отношения при этом определяются технологией и организацией производства. Общественные отношения по своему характеру весьма сложны. Они устанавливаются в зависимости от воли муниципального сообщества в целом, каждого участника производства, местного жителя. Для того, чтобы данная воля как можно меньше проявлялась стихийно, в результате действия сил, случайных актов, неуправляемых муниципальными образованиями, она должна осознанно регулироваться путем делегирования участниками производства, всем населением своих полномочий специально избранным представителям, осуществляющим гармонизацию интересов.

Общественные отношения не исчерпываются отношениями непосредственно в производстве, осуществляемом на территории муниципальных образований. Последние являются самой важной, но все же только одной из их сторон. Они содержат в себе отношения в сфере распределения продуктов труда, обмена ими и в значительной степени в области их потребления. Такие отношения, как правило, выходят за пределы муниципальных образований и нередко по причине конфликтов, возникающих между трудовыми коллективами и местными органами власти, осуществляющими бюджетное финансирование различных сфер деятельности и не исполняющими взятых на себя обязательств.

Производство, распределение, обмен и потребление тесно переплетаются между собой и составляют единый процесс воспроизводства материальных и духовных благ муниципальных образований. Нарушение какого-либо из названных элементов или процессов их взаимодействия приводит к усилению кризисных явлений в сфере реализации местной экономической политики.

Местная экономическая политика должна воздействовать на все стороны воспроизводства. В производственных отношениях во главе угла должны стоять формы собственности, путем регулирования которых достигаются относительно равные условия для функционирования всех субъектов хозяйствования муниципальных образований. Местная экономическая политика должна способствовать тому, чтобы в период формирования рыночных отношений в сфере производства, обмена и потребления не допускалось чрезмерной монополизации.

Она призвана также создавать условия для лучшего использования трудовых, материальных, природных ресурсов, имеющихся на территории муниципального образования, развития социальной сферы, охраны прав и законных интересов граждан, общественного порядка путем выполнения функций анализа, планирования, организации, координации, контроля, применения методов убеждения, стимулирования, принуждения и наказания.

Современные общества используют местную экономическую политику в качестве необходимого регулятора процесса развития муниципальных образований путем сознательно организованной, целенаправленной деятельности людей. Эта деятельность предопределяется не только закономерностями, но и субъективными факторами — сознанием человека, что предполагает возможность воздействия на его поведение через систему муниципального управления, включая местную экономическую политику.

Законы общественного развития действуют независимо от того, сформулированы они наукой или нет. Их действие подтверждает каждодневная практика. Если местная экономическая политика адекватно отражает сущность действия законов, то происходит прогрессивное развитие муниципального образования. В случае неадекватного отражения их действия в практике управления в развитии муниципального образования возникают диспропорции, противоречия и конфликты.

В муниципальном управлении экономикой и социальной сферой обычно принимаются решения относительно использования финансовых, материальных и других ресурсов в конкретном промежутке времени. Поскольку ресурсы ограничены, необходима минимизация затрат, требующая поиска альтернативных путей использования средств в процессе реализации решений.

МЕХАНИЗМЫ … — В условиях формирования рыночных отношений местная …

В условиях формирования рыночных отношений местная экономическая политика способствует тому, что на муниципальном уровне управления процесс использования местных ресурсов может регулироваться в соответствии с задачами развития территории путем целенаправленного воздействия на факторы, предопределяющие эффективность результатов его реализации.

Методология системы муниципального управления представляет собой совокупность принципов, приемов, средств и инструментов познания с учетом понятий и категорий данной области знаний. Одним из инструментов такого управления является местная экономическая политика. При ее формировании должны использоваться такие методы познания, как системный анализ, синтез, аналогия, сравнение, наблюдение, эксперимент, социологические исследования.

В ходе анализа состояния и развития муниципального образования исследуемые процессы расчленяются на составные части, что позволяет вскрыть происходящие в них сущностные изменения. Синтез дает возможность соединить родственные элементы, воссоздать из частей целое, увидеть, в каких формах проявляются наиболее существенные изменения, тенденции.

В результате муниципальные органы власти получают достаточную информацию для выделения приоритетов и ориентирования местной экономической политики на решение ключевых задач развития территории, создание условий для нормальной жизнедеятельности населения.

При этом важное значение придается социологическим исследованиям, анализу функционирования социальных систем, поведения людей на подведомственной территории. В этом случае социологические исследования являются необходимым звеном в принятии управленческих решений относительно формирования и регулирования местной экономической политики, так как позволяют получить невидимую для статистики часть информации, а также характеристики социального состояния населения, почувствовать происходящие здесь изменения.

В процессе анализа и синтеза могут использоваться математические и статистические методы. Чем сложнее муниципальное образование по структуре экономики, социальных отношений, тем важнее всесторонний учет количественных факторов, определяющих их основу.

По сути дела муниципальное образование — это своеобразная система со множеством элементов, частей, подсистем, которые образуют ее целостность, единство.

Разработка местной экономической политики на базе современного системного подхода позволяет понять и объяснить многие важные явления, связанные с ее реализацией, подвести их под общие законы теории, практического воплощения и найти на этой основе нетрадиционные пути решения социальных проблем населения.

В системном исследовании акцент должен делаться на выявлении многообразия связей и отношений, имеющихся внутри объекта и в его взаимоотношениях с внешним окружением, средой. Элементы же системы при этом должны рассматриваться с учетом их места и функций внутри целого.

Состояние объекта (муниципального образования) как целостной системы определяется свойствами не только его отдельных элементов, но и всей структуры. Структура и поведение системы (муниципального образования) характеризуются иерархичностью, многоуровневостью, отдельные уровни системы обусловливают определенные аспекты ее поведения.

Необходимо иметь в виду, что муниципальное образование выступает и в качестве элемента системы более высокого — областного, межрегионального порядка, а его элементы — как составляющие системы более низкого порядка. Это подтверждает сделанный нами ранее вывод о том, что местная экономическая политика тесно взаимосвязана с областной, региональной и федеральной экономической политикой, дополняя их и участвуя тем самым в едином процессе решения общегосударственных задач.

Целостное функционирование системы (муниципального образования) становится результатом взаимодействия всех ее сторон и уровней иерархии, включая местную экономическую политику с присущими ей связями и отношениями.

Таким образом, иерархическое строение и функционирование сложных экономических систем обусловливает необходимость координации низших уровней системы со стороны ее высшего уровня управления. В то же время деятельность высшего уровня управления определяется результатами функционирования всех остальных подсистем.

На процесс формирования и реализации местной экономической политики в определенной мере оказывают влияние мировые тенденции, складывающиеся в управлении и в данной области деятельности. Одной из существенных тенденцией мирового развития стало расширение государственного вмешательства в экономику и другие сферы общества, отделение капитала как собственности от функций управления, сокращение доходов от собственности в национальном доходе, усиление роли менеджеров в управлении, ориентация муниципального управления на самостоятельное решение определенного круга проблем развития подведомственной территории за счет реализации местной экономической политики.

Экономически развитыми странами доказано, что частный капитал пока не может эффективно справляться с управлением без государственных и муниципальных органов власти, что без их поддержки он не в силах удержать экономику в состоянии равновесия.

Наряду с этим необходимо помнить, что формирование и реализация местной экономической политики невозможны без специалистов, умеющих трудиться в условиях кардинально изменившихся ценностных ориентиров общества, без овладения ими опытом рыночных основ муниципального управления.

Важная функция муниципального управления в условиях формирующихся рыночных отношений — борьба с монополизмом через проведение антимонопольной местной экономической политики. Монополия, как известно, это экономическая противоположность конкуренции. В общем виде она проявляется в том, что при отсутствии регулирующих функций власти, продавцы оказываются в состоянии влиять как на общий объем предложения, так и на цены товаров и услуг. Это приводит к ограничению свободы выбора участников рыночных отношений на муниципальном уровне.

В основе местной экономической политики, направленной на создание конкурентоспособной среды, лежит антимонопольное законодательство, устанавливающее официальные правила игры на рынке, однако его реализация требует учета муниципальной специфики. Немаловажно при этом учитывать опыт, накопленный в экономически развитых странах.

Важность проведения антимонопольной экономической политики на местном уровне управления обусловлена и тем, что здоровая конкуренция между хозяйствующими субъектами за получение наибольшей прибыли является мощной движущей силой прогрессивного развития муниципального образования.

Без муниципального регулирования не может быть и речи о действенных и совершенных антимонопольных экономических отношениях. За рубежом использование экономической политики для регулирования взаимодействия конкурентов на товарных рынках, включая муниципальный уровень управления, осуществляется уже около двух столетий.

Первые попытки регулирования конкуренции были закреплены в гражданских кодексах Франции и Италии еще в середине XIX в. Они представляли собой положения, которые определяли права потерпевших продавцов и покупателей в области предъявления претензий на вознаграждение за убытки. Аналогичные положения, регулирующие рыночное поведение товаропроизводителей, содержались в соответствующих законах, принятых во Франции с 1824 по 1890 гг.

Первые законы, направленные на защиту свободной конкуренции в торговле, были приняты в США (1890 г.), в Великобритании (1883 г.), в Германии (1896 г.) и других странах под влиянием широкого антимонопольного движения как реакция на усиление власти монополистических союзов в экономике.

МЕХАНИЗМЫ … — Радикальные подходы, заключающиеся в прямом подавлении …

Радикальные подходы, заключающиеся в прямом подавлении монополистических образований, содержатся в законе о социализации Германии 1919 г.

В России на современном этапе развития муниципальной экономики защита конкуренции должна стать одной из приоритетных функций экономической политики местной власти.

Без муниципального регулирования антимонопольных экономических отношений формирование и эффективное развитие рыночно-конкурентной среды невозможно. Данные отношения должны реализовываться через реальный действенный механизм, с помощью которого следует научно разработать и осуществить комплекс мер по предотвращению монополизма.

В сфере муниципального управления местная экономическая политика играет определенную роль относительно перераспределения доходов. Несмотря на успехи, достигнутые в развитии многих стран, следует все же признать, что бедность среди всеобщего изобилия продолжает оставаться в них острой экономической и политической проблемой.

Современная экономическая система России не в состоянии автоматически, только за счет действия механизма спроса и предложения и других рыночных законов и механизмов, без государственного вмешательства обеспечить концентрацию богатства не в руках немногих граждан, а у основной части населения, которое сегодня пребывает в бедности и нищете.

Это чревато очень серьезными социальными потрясениями. С целью предотвращения разрушительных катаклизмов муниципальные органы управления должны вмешиваться в процесс накопления и перераспределения доходов и богатства от тех, кто обладает их значительным количеством, к тем, кто их не имеет с помощью проведения соответствующей местной экономической политики на основе косвенных мер воздействия.

В определенных случаях местные экономические меры могут сочетаться с прямым административным воздействием, быть частью федеральной политики с последующим перераспределением доходов в пользу малоимущих граждан, проживающих в муниципальных образованиях.

Для реализации этой экономической функции государство применяет ряд инструментов, среди которых можно выделить:

❖ установление ставок местных налогов;

❖ контроль за уплатой налогов на имущество;

❖ использование трансфертных платежей строго по назначению и т.д.

Наиболее полно современным задачам формирования местной экономической политики отвечает стратегия, включающая следующие основные

подходы:

❖ выявление социально-экономических потребностей и интересов населения на муниципальном уровне управления;

❖ определение целей, задач местной экономической политики, ориентиров ее реализации;

❖ законодательное оформление социальных индикаторов ее реализации, а также тех показателей, снижение которых недопустимо ниже порогового уровня ни под каким предлогом (занятость, уровень пенсионного обеспечения, прожиточный минимум, расходы на поддержание системы здравоохранения и др.);

❖ восстановление процесса управляемости экономикой, разработка и включение в процесс реализации местной экономической политики действенных механизмов ее регулирования (в этой связи возникают реальные предпосылки проведения структурной экономической политики, призванной придать экономике муниципальных образований регулируемый рыночный характер);

❖ переход к приоритетному использованию принципов финансовой стабилизации муниципальной экономики, включающему применение гибких методов государственного регулирования на основе сочетания финансово-кредитной политики с селективной поддержкой приоритетных сфер производства;

❖ соблюдение федеральных условий, регулирующих денежное обращение, сохранение общности таможенной территории, обеспечение свободы движения товаров, финансовых ресурсов и рабочей силы, что ведет к дальнейшему развитию общероссийского рынка, а также поддержание, реализация и защита интересов населения, способствующих решению общенациональных задач государства;

❖ проведение базовых рыночных изменений на муниципальном уровне с опорой в основном на отечественный, интеллектуальный, производственный потенциал и внутренние источники накопления, так как Россия самодостаточная страна, имеющая все возможности для умелой организации управления, мобилизации собственных источников роста и решения социальных проблем;

❖ преобразование отношений собственности на базе принципа эффективности и ощутимых социальных результатов, достигаемых при смене ее форм, сочетающихся и взаимно дополняющих друг друга; создание на этой основе гибкой многоукладной экономики, легко адаптирующейся к изменениям переходного периода;

❖ стимулирование конкуренции (местная администрация может понизить первоначальные издержки на организацию производства, предоставляя подходящие кредиты, субсидии, местные налоговые льготы, увеличивая ожидаемую выручку, создавая наиболее благоприятные условия для заключения с фирмами-производителями долгосрочных контрактов, осуществляя борьбу с монополиями);

❖ содействие формированию экономических условий стимулирования инвестиционной деятельности хозяйствующих субъектов муниципальных образований, расширению их контактов с партнерами, создание муниципальной системы обмена информацией;

❖ создание регулируемой рыночной системы хозяйствования на муниципальном уровне, способствующей устранению негативных последствий стихийных проявлений рынка.

Таким образом, на основе обобщения вышеизложенного можно сформулировать искомое понятие: местная экономическая политика — это деятельность муниципальныгх органов власти по формированию задач, выгработке и реализации мероприятий, направленных на создание благоприятные условий для позитивного изменения хозяйственной ситуации с целью достижения намеченныгх экономических и социальныгх результатов по удовлетворению потребностей населения, а также по поддержанию, реализации и защите его интересов, способствующих решению общенациональныгх задач государства.

В зависимости от конкретной ситуации и в достаточно укрупненном виде местная экономическая политика может быть подразделена на: налоговую (фискальную, регулирующую, социальную), бюджетно-финансовую, структурную, кадровую политику.

МЕХАНИЗМЫ … — Выбор экономических задач, для решения которых муниципальная …

Выбор экономических задач, для решения которых муниципальная власть должна создать необходимые условия, а также механизмы их реализации являются наиболее сложной проблемой в теории и практике государственного регулирования. Как правило, в таких случаях выбираются задачи из той сферы, где действенность рынка недостаточна. И, наоборот, в тех сферах, где очевидна неэффективность муниципального экономического регулирования, должны действовать свободные рыночные силы.

Казалось бы, что столь простое решение должно все расставить по своим местам. Однако «вопрос о том, где более эффективна роль государства, а где — рынка, не одно десятилетие служит камнем преткновения, разделяя различные экономические школы»1.

Мы считаем, что возможен и иной, более гибкий, комбинированный подход, в соответствии с которым вначале выделяются такие сферы деятельности и функции муниципальных органов управления, без которых обществу просто невозможно обойтись.

Затем выявляются сферы деятельности муниципалитетов, в которых процесс регулирования позволяет достичь более высоких параметров социально-экономической эффективности по сравнению с ситуацией, когда в них действуют рыночные регуляторы.

1Сорокин А. А. Экономическая политика государства. М., 1998. С.7—8.

Исследование практики реализации местной экономической политики позволяет сделать вывод о том, что монопольное муниципальное регулирование должно распространяться на реализацию следующих функций:

❖ создание нормативно-правовой базы для стабильной реализации местной экономической политики и функционирования муниципальной хозяйственной системы. Это включает в себя: разработку и принятие нормативных актов, касающихся учета местных условий, влияющих на процесс регулирования хозяйственной деятельности, а также контроль за их соблюдением; организацию процесса разработки, принятия, взимания местных налогов и сборов;

❖ организацию производства тех товаров и услуг, которыми не заинтересован заниматься частный сектор экономики, или производство которых носит исключительно важное значение для населения;

❖ организацию управления муниципальной собственностью, создание условий для добросовестной конкуренции, проведение антимонопольной политики на муниципальном уровне управления;

❖ реализацию социальной политики государства в части местных источников и возможностей ее осуществления, обеспечения минимума социальных гарантий.

Как свидетельствует практика, в совокупности с реализацией политики приоритетов такой подход позволяет получить хорошие результаты. Наряду с этим важен вывод и о том, что на современном этапе перехода к рынку эффективность местной экономической политики, проводимой муниципальными органами управления, зависит от того, каким набором рычагов воздействия на экономику, а также какой системой институтов власти, инфраструктуры рынка и каким потенциалом кадров, способных применять эти рычаги, они располагают.

Роль и возможности местного самоуправления в экономической политике

Местное самоуправление призвано играть особую роль в формировании и реализации экономической политики муниципальных образований.

В условиях перехода к рынку, когда огромная армия трудоспособных, высококвалифицированных людей практически отстранена от участия в реформировании общества, местное самоуправление (при должной его организации и поддержке со стороны государства) может выступать эффективным средством активизации творчества граждан для удовлетворения их насущных потребностей, способствует экономической, социальной и политической стабильности в стране.

Как известно, местное самоуправление осуществляется населением путем референдума, других форм прямого волеизъявления через выборные или иные органы. Это предоставляет им возможность напрямую, без посредников в лице государственных структур выражать свои социально-экономические интересы, которые могут быть реализованными на основе данных им полномочий при соответствующих финансовых возможностях.

Полномочия самоуправления для реализации задач местной экономической политики устанавливаются по принципу возложения на него посильных задач. Структура местного самоуправления формируется населением самостоятельно.

В России созданы основы правовой базы местного самоуправления. Принят Закон о местном самоуправлении, определяющий главные его принципы. Конкретные формы самоуправления устанавливаются в законах субъектов Российской Федерации. Организован Совет по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации. Однако в целом местное самоуправление находится еще в стадии своего становления. Идет процесс передачи сверху вниз ряда управленческих функций, финансовых средств, наделения органов самоуправления твердыми источниками доходов, дающих им определенную независимость от государственных властей при решении местных вопросов. Формируются структуры муниципального подчинения, содержащиеся целиком на деньги местных бюджетов и полностью подконтрольные местным жителям.

Органы государственной власти пытаются создать необходимые организационные, материальные и финансовые предпосылки для развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в реализации прав граждан на самоуправление.

Для выбора эффективных моделей местного самоуправления Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям организовало проведение экспериментов в 17 муниципальных образованиях 9 субъектов Российской Федерации. Так, в Псковской области изучаются две модели: в Печорском районе ядром местного самоуправления стали волости, а Пыталовский район функционирует как единое муниципальное образование. Изучается также практика общественного самоуправления. Организационно оно включается в ведение администраций района, города, которые ему делегируют определенные полномочия. Так, в Нижнем Новгороде действуют советы общественного самоуправления, их регистрируют администрации на правах общественных объединений 9.

Следует отметить, что в России уже накоплен собственный исторический опыт местного самоуправления в формировании и реализации местной экономической политики. Однако она не игнорирует и опыт других стран. Делаются попытки изучения местного самоуправления в экономически развитых странах и использования его элементов в России, которые свидетельствуют о том, что в мировой практике встречаются самые разнообразные формы местного самоуправления, основанные на собственных традициях, отражающих национальный уклад жизнедеятельности людей.

МЕХАНИЗМЫ … — Для того, чтобы лишний раз в этом убедиться, рассмотрим …

Для того, чтобы лишний раз в этом убедиться, рассмотрим кратко опыт местного самоуправления в ряде экономически развитых стран.

В США,1 например, в органах местного самоуправления занято более 55 % всех работников государственного сектора. Оно предполагает административно-территориальное деление. Вся территории штатов поделена на 3 тыс. графств. Органом самоуправления в каждом из них является совет, избранный населением, или сформированный из выборных чиновников органов самоуправления нижестоящего уровня. В 20 штатах графства делятся на низовые административно-территориальные единицы, охватывающие в основном сельские территории, в которых население избирает муниципальные советы.

Административно-территориальными единицами здесь как и в России являются городские поселения с муниципальным статусом. В них проживает более половины населения страны. Органом городского самоуправления выступает выборный муниципальный совет.

Для выполнения ряда функций создаются специальные округа, не всегда совпадающие с административно-территориальными единицами. Округ имеет свой выборный орган и бюджет. Однако эта система хороша именно для американцев, так как направлена на удовлетворение их потребностей. Ее функционирование осуществляется в хорошо отлаженной рыночной среде, и рассчитано на работу в условиях стабильно развивающегося государства, имеющего высокие доходы. Не случайно система местного самоуправления США не скопирована другими экономически развитыми государствами.

Во Франции2 своя специфика организации местного самоуправления, его участия в формировании и реализации местной экономической политики. Здесь в рамках 26 имеющихся регионов осуществляются перспективное планирование, политика инвестиций, развитие предпринимательства, экономические и социальные мероприятия, выходящие за пределы отдельного департамента. Имеющиеся 95 департаментов делятся на округа, а последние — на кантоны. Низовой административной единицей является городская или сельская коммуна. Департамент и коммуна имеют статус самоуправляющихся территориальных коллективов со своими выборными органами — генеральными советами коммун. В округе и кантоне выборных органов самоуправления нет. Как видно, в организации местного самоуправления во Франции заложены свои традиции, имеющие истоки со времен Парижской коммуны. Это традиции планирования, государственной поддержки предпринимательства, устойчивости политической системы и национальной экономики.

В Италии3 имеется 26 областей с правами административной автономии, включая возможность издания законов областного значения. Области разделены на 92 провинции, включающие около 8 тыс. городских и сельских коммун. Действуют органы местного самоуправления — областные, провинциальные и коммунальные советы.

1 См.: Пикулькин А .В. Система государственного управления. С. 98.

2 См.: там же.

3См.: там же. С. 99.

 

В Англии1 52 графства делятся на округа, в которые входят городские, сельские или смешанные территории. Крупный город, находясь в округе, своих органов управления не имеет. Низовая ячейка в округе — приход (община), выполняющий в основном консультативные функции. Лондон управляется по особому закону.

В Германии2 специфика местного самоуправления состоит в том, что там нет выборных органов самоуправления округами. Ими управляют подразделения государственной администрации, они же выполняют и контрольные функции.

Как видно, в мире найдены разнообразные подходы и механизмы местного самоуправления, его участия в формировании и реализации местной экономической политики. Однако процесс становления местного самоуправления, способного решать современные социально-экономические проблемы населения в России идет сложно и противоречиво. Слепо скопированный зарубежный опыт в реальных российских условиях встречает противодействие со стороны местных традиций, духовных основ государства и не приносит ожидаемых плодов.

Исследования, проведенные многими учеными и практиками, свидетельствуют о том, что современная система местного самоуправления может быть построена лишь на глубинных духовных основах российского общества, имеющих мощные исторические традиции решения данной проблемы.

Внимательное изучение отечественного опыта местного самоуправления в решении проблем формирования и реализации местной экономической политики подтверждает наличие определенных практических знаний, на базе которых возможно создание современной системы участия населения в удовлетворении своих муниципальных потребностей.

Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно способствовало формированию гражданского самосознания, объединяло усилия людей для решения локальных проблем. Развитие местного самоуправления играло важную роль в сохранении социокультурных комплексов, воспитывало чувство любви к родному краю, оберегало культурные традиции, скрепляло население прочными духовными узами.

Вступление России на путь построения демократического общества обусловило необходимость создания эффективной системы местного самоуправления, способной формировать и реализовывать экономическую политику в условиях перехода к рынку. С начала 90-х годов в нашей стране предпринимаются попытки осуществить реформу местной власти, которые пока не принесли ожидаемых результатов. Одним из важных факторов, сдерживающих развитие местного самоуправления, является игнорирование отечественного опыта его развития.

1 См.: там же.

2 См.: там же.

 

Как уже отмечалось, у России свои духовные основы, поэтому она должна обустраивать свое государство исходя из глубинных корней развития народа.

Основополагающие ценности, взгляды, стереотипы поведения людей переходят в настоящее из прошлого. Они могут видоизменяться, но узнаются через тысячелетия. На их базе и следует строить местное самоуправление, являющееся важнейшим звеном в системе формирования и реализации местной экономической политики. В этой связи очень важен исторический опыт социально-экономического развитие местного самоуправления в России.

Преобразования в городской жизни России начались в эпоху петровских реформ. В 1866 г. Петр I учредил московскую Ратушу как орган, ведающий всеми посадами. Городское население избавилось от произвола воевод, было освобождено от воеводских «обид и налогов, и поборов, и взяток». Уплатой государству налогов отныне ведали выборные от самих горожан.

Реформу городского самоуправления Петр Великий продолжил в 1720— 1721 гг. В Петербурге был учрежден Главный магистрат, долженствующий, по замыслу государя, объединить «рассыпанную храмину» русского купечества. В 1721 г. был издан магистратский регламент, согласно которому все горожане делились на «регулярных» и «нерегулярных» граждан. «Регулярные» делились на две гильдии:

❖ первая — купцы и промышленники;

❖ вторая — мелкие торговцы и ремесленники.

«Регулярные граждане» избирали из своей среды городовые магистраты, состоящие из бурмистров и ратманов, и ведавших местными делами, сбором налогов и судом над горожанами. Все магистраты подчинялись Главному магистрату в Петербурге.

Следующие крупные перемены в жизни русских городов произошли в «век золотой Екатерины».

«Грамота на право и выкуп городам Российской империи», пожалованная горожанам императрицей Екатериной Великой 21 апреля 1785 г., принесла общую организацию всей городской жизни России.

МЕХАНИЗМЫ … — Согласно «Грамоте» все городские жители …

Согласно «Грамоте» все городские жители делились на шесть разрядов:

❖ «настоящие городовые обитатели», имевшие в городе дом или землю (сюда в первую очередь относились дворяне и духовенство);

❖ купцы трех гильдий;

❖ цеховые ремесленники;

❖ иногородцы и иностранцы, постоянно живущие в данном городе;

❖ «именитые граждане» — ученые, художники, банкиры, оптовые торговцы и судохозяева;

❖ «посадские», «которые промыслом, рукоделием или работой кормятся».

Все разряды составляли «общество градское», которое каждые три года на общем собрании избирало гласных «общей городской думы». Общая дума избирала «шестигласную думу» (из шести гласных по одному от каждого разряда), бывшую в течении трех лет постоянным органом городского самоуправления. Шестигласная дума непременно заседала каждую неделю под председательством избранного обществом городского головы.

Эпоха «Великих реформ» при Александре II предусматривала развитие городского самоуправления. В 1862 г. в 509 городах были созданы всесословные комиссии для выработки основ предстоящих преобразований. В 1864 г. проект нового городского положения был в основном завершен, но только 16 июня 1870 г. он был, наконец, утвержден государем.

Согласно новому законодательству «шестигласные думы» были заменены бессословными городскими думами, избиравшимися на четыре года. В выборах участвовали все плательщики городских налогов. Общее число выбранных «гласных» (депутатов городских дум) колебалось по разным городам от 30 до 72. В Москве число гласных составляло180 человек, в Санкт-Петербурге — 250. Городские думы избирали городские управы, состоявшие из городского головы и двух или более членов.

В компетенцию органов городского самоуправления входили вопросы исключительно городской жизни: благоустройство городов, устройство рынков и базаров, попечение о местной торговле и промышленности, здравоохранении и народном образовании, меры предосторожности против пожаров. Принудительный властью для исполнения своих постановлений органы городского самоуправления не обладали и зависели в этом отношении от правительства, будучи подчинены надзору губернаторов и министерства внутренних дел. В силу обстоятельств городские думы и управы были не столько самостоятельными органами власти, сколько помощниками правительства в вопросах ведения городского хозяйства.

По аналогии можно констатировать, что современные думы должны стать действительно представительными, профессиональными органами власти, занимающимися не политикой, а муниципальными проблемами. В то же время они не должны, как это было и до и после 1917г., превращаться в придатки правительственных учреждений, поскольку тогда неизбежна их политизированность в ущерб успешному ведению городского хозяйства.

Исторический опыт российского земства на уровне муниципального управления достаточно наглядно виден на примере типичного для того времени Коломенского уезда.

В начале января 1864 г. императором Александром II был подписан указ о проведении земской реформы в России. Ее задача: «…по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления».

После 1861 г., получив свободу и небольшое хозяйство в частную собственность, крестьяне оказались один на один со своими проблемами. Для поднятия и развития крестьянского хозяйства требовались широкие общие меры, посильные таким крупным общественным организациям, как земство. Оно содержало и курировало школы, больницы, дороги, ветеринарию, агрономию, статистику, кредит, кооперацию.

Земские учреждения не были подчинены местной администрации, но их деятельность (с точки зрения законности и целесообразности) находилась под контролем министра внутренних дел и губернатора.

В то время пресса писала, что «земство — есть союз общественный, учреждаемый с той целью, чтобы средствами более состоятельных членов союза помогать менее состоятельным членам с целью справедливого удовлетворения потребностей всего населения. Земский союз сглаживает социальную несправедливость, как последствие развившегося капиталистического строя общества» 10.

Законодательным органом земства было собрание. Оно состояло из членов, выборы которых производились населением, обладавшим определенным имущественным цензом.

Рабочим органом являлась земская управа (председатель и два члена). Управа претворяла в жизнь решения земского собрания, которое собиралось 2 раза в год.

С первых шагов своей деятельности земство обратило внимание на народное здравоохранение и создало земскую медицину. В Коломенском уезде земство было организовано в 1865 г., а уже в1868 г. было открыто новое здание коломенской земской больницы. Врачей, конечно, было недостаточно, но в тоже время структура обслуживающего персонала позволяла проводить необходимое лечение населения.

Средствами для содержания больницы служили пожертвования попечителей, плата за лечение частных лиц и нижних военных чинов, пособие от земства, проценты, получаемые от капитала.

При Коломенском земстве действовал также санитарный совет. Ранее организация медицинской части была неудовлетворительной, а сельская медицина отсутствовала. В компетенцию совета стало входить:

❖ охрана естественных источников водоснабжения;

❖ осмотр боен;

❖ проверка школьных зданий в санитарном отношении;

❖ рассмотрение планов школьных зданий;

❖ наблюдение за постройками лечебниц;

❖ осмотр торговых заведений, богаделен.

Одной из первоочередных задач земства было коренное изменение системы начального образования, увеличение числа школ и преодоление недоверчивого отношения крестьян к школьному обучению.

Написано: admin

Январь 20th, 2016 | 3:20 пп