Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Социальные изобретения в региональном и муниципальном управлении

Кафедра организации социальных систем и антикризисного управления

 П.П. Макагонов, К.Б. Норкин

Социальные изобретения
в региональном и муниципальном управлении
(Учебно-методическое пособие)

Предисловие

Настоящее учебно-методическое пособие имеет поисково-экспериментальный характер. В нем рассматривается подход к управлению и законотворчеству с применением методов изобретательства и творчества, порождающих управленчеcкие решения, не требующие больших затрат для их выполнения. Такой подход еще не встречался нам при решении социальных проблем на уровне систематически применяемых методик. Он не был предметом преподавания в высшей школе, в том числе в Российской Академии Государственной службы при Президенте Российской Федерации. Это не случайно, так как сущностью нашей хозяйственной системы в недавнем прошлом был затратный подход в оценке результатов, закрывающий дорогу любому управленческому решению, направленному на экономию государственных средств.

Предлагаемое пособие подготовлено с надеждой переломить эту традицию. Оно призвано привлечь внимание к совокупности противозатратных методов в управлении и законотворчестве на уровне города, региона и в, некоторых случаях, страны. Эти методы связаны в первую очередь с социальными технологиями разрешения противоречий. Они часто сводятся к подключению ранее не задействованных ресурсов, например, таких как моральная мотивация, к снятию потенциальных или уже возникших конфликтных ситуаций, когда эти конфликты непродуктивны. Материал представлен в виде описания конкретных ситуаций (case studies) КС или будем здесь их называть кейзами (чтобы не путать с обрусевшим термином кейс для мини-чемоданов). Такая подача материала ориентирована на коллективное творчество самих обучаемых в процессе проведения занятий. Она опирается на общепризнанное представление о продуктивности индуктивного метода обучения с помощью КС.

Метод КС наиболее широко используется для обучения менеджменту, но по свидетельству авторов работы [5] первоначально он был разработан для преподавания в Школе права Гарвардского университета еще до 1908 года. Поэтому мы особенно рады вернуть хотя бы частично метод к обучению решения социальных и юридических проблем.
Преподавательские записки будут выпущены отдельно от текста, доступного обучаемым, что соответствует практике написания дидактических материалов на основе конкретных ситуаций.

Управленческое решение, найденное с помощью описанных в пособии приемов, может быть оформлено как законодательное, но путь до этого обычно долог. Поэтому для ускорения практического использования наших рекомендаций исполнительная власть в ряде случаев может пытаться использовать договорную форму взаимодействия включая в текст договора будущие положения закона.

Просим всех, кто посчитает предложенный материал полезным, просим присылать свои замечания и предложения по его улучшению. Мы с глубокой благодарностью и разумеется, с указанием авторства, примем новый материал, дополняющий приведенный здесь для последующих изданий.

Содержание

Введение.
Глава I. Методы разрешения противоречий и совершенствования управленческих решений и нормативных актов
1.1. Подключение нового ресурса — конкурирующей мотивации деятельности, поведения
1.2. Нежелательный для государства способ применения неэффективного законодательства гражданами
1.3. Нелинейный рост «расплаты»
1.4. Управленческие решения или нормативные акты, вызывающие самопринуждение выполнения их требований. (Принцип открытого управления)
1.5. Разрушение условий для возникновения управленческих решений, порождающих коррупцию
Глава II. Анализ конкретных ситуаций (кейзы)
Кейз № 1. Зарплата госслужащего в Московской области. (Поощрение за конечный результат.)
Кейз № 2 Система стимулирования ускорения процессов проектирования и строительства жилых домов и комплексной застройки земельных участков, принятая в Канаде. (Поощрение за конечный результат, за сокращение времени неэффективного использования городского ресурса. Поощрение взаимовыгодной деятельности.)
Кейз № 3 Дифференцированная налоговая система на землю и недвижимость, управляющая плотностью застройки в отдельных городах США. (Поощрение деятельности в направлении, выгодном городу)
Распределение сферы услуг между тремя секторами
Конкурентный функционально-стоимостный подход к взаимодействию государственного, частного и гражданского секторов
Кейз № 4. Чековая система адресной социальной поддержки
Кейз № 5. Содержание реки в хорошем состоянии. Сохранение памятников архитектуры, зданий исторического центра
Кейз №6. Критерии эффективности работы городских служб, работающих по вызову
Кейз № 7. Оценка преференций для участников конкурса на городской заказ для предприятий из того же города
Кейз № 8. Выселение неплательщика.
Кейз № 9. Принцип открытого управления. Назначение справедливой цены земли или недвижимости в городе ее собственником.
Кейз № 10. Приватизация по нижегородски. Приватизация земли в США. Закон о гомстедах
Кейз № 11. Проблема переноса налогов с живого труда на ресурс.
Кейз № 12. Заявительный характер регистрации.
Список литературы
Приложения
Приложение № 1. Закон Ципфа.
Приложение № 2. Закон Московской области о системе оплаты труда лиц, занимающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы в московской области
Приложение № 3. Извлечения из международных пактов о гражданских и политических правах
Приложение № 4. Модели коррупции.
Приложение № 5. Практикум по социальным изобретениям для преподавателей. Разработка кейза: Комплексные голосования (Обращение помехи в пользу)

Известна роль изобретений и открытий в прогрессе естествознания и технических науках. Практика показала, что значительную часть изобретений и какую-то часть открытий оказалось возможным сделать, используя специальные технологии творческого мышления, которые позволяют профессионально подготовленному специалисту получать результаты на уровне тех, что под силу талантливым ученым и изобретателям. Эти технологии называются теорией решения изобретательских задач (ТРИЗ), или алгоритмом решения изобретательских задач – АРИЗ, или методами технического творчества [1,2,3]. Эти технологии подразумевают использование метода аналогий: поиска ситуаций, аналогичной заданной проблемной ситуации и использования принятых там решений в качестве указания на путь решения новой актуальной проблемы.

Известны случаи, когда заимствование приемов и методов естественных и технических наук часто оказывалось полезным для наук гуманитарных. Тем не менее, для систематического применения гуманитариями приемов научно-технического творчества в виде «алгоритмов решения изобретательских задач», по-видимому, время еще не пришло. Это связано с трудностями построения элементарных моделей поведения людей в обществе, в территориальной общине, в социально-правовой среде. Последнее не удивительно, так как гуманитарные системы, в которых присутствует человек с его мотивациями, постоянным выбором из альтернативных вариантов поведения, имеют отличные по крайней мере от неживой природы и технических систем особенности самоорганизации и развития. Эта самоорганизация часто проявляется через активное противодействие субъективно нежелетельным последствиям управляющих воздействий каждого человека, на которого распространяется это воздействие. Если противодействие удет успешно, то оно является чаще всего суммой действий отдельных индивидуумов. Но если противодействие затруднено, то «жертвы» начинают «роптать», по этому ропоту они опознают друг друга и, увидев свою многочисленность, организуются для совместного противостояния.

Напомним, что большинство статистических распределений в гуманитарных системах связаны с законом Ципфа, а в естественно-научных и технических системах – с нормальным законом распределения.

Пояснение

Закон Ципфа в упрощенном виде описывается формулой
FN= F0 / N, (N=1,2,3,…..)
где FNэто параметр объекта с номером N, F0 — наибольшее значение параметра в наборе объектов, номер объекта N соответствует его рангу после упорядочения всех объектов по убыванию значения параметра F.

В типичном для неживой природы и систем, не зависящих от выбора человека нормальном законе распределения вероятность попадания случайной величины х на интервал dx определяется формулой : f(x)×dx = k×exp(-(xa)2/s2) dx,
где a, s, k – параметры распределения.

Отличие этих двух законов в скорости убывания вероятности появления изучаемой величины при больших ее значениях. Говорят, что у закона Ципфа, гораздо более тяжелый “хвост” чем у нормального закона. И это различие объясняется тем, что на частоту появления того или иного значения параметра в законе Ципфа влияеит сумма не очень большого числа факторов, каждый из которых сравнительно велик, а в нормальном законе вероятность определяется суммой очень большого числа весьма малых факторов. Последняя ситуация для человека нехарактерна. Он отбрасывает несущественные с его точки зрения факторы и принимает решение, исходя из небольшого числа значимых для него. Поэтому в простых случаях для “неживой природы” предсказывать результаты управленческих решений много проще, чем в социальных системах. За дальнейшими подробностями пороли закона Ципфа в гуманитарных исследованиях мы отсылаем читателя к Приложению № 1.

Город, регион – системы развивающаяся по объективно существующим законам. Эти законы в принципе познаваемы. Когда-нибудь их удастся выявить и использовать для совершенствования управления развитием урбанизированных образований, находящихся на разных стадиях развития. Формирование методов управления развитием городов и регионов и решение изобретательских технических задач имеют общие черты только на уровне самых общих принципов. В обоих случаях, необходимой стадией является выявление и разрешение противоречий, в обоих случаях при анализе ситуаций – необходимо выявить первопричину возникновения проблемы, чтобы бороться именно с ней, а не с последствиями. Но в урбанизированных образованиях, как и во всякой социальной системе может быть несколько причин сопоставимого уровня. Причем предсказать, какая из них сработает не представляется возможным. Отсюда прогноз часто дается в виде нескольких сценариев (пессимистический, наиболее вероятный, оптимистический и т.п.). Лучше получается апостериорное выявление причин, по которым города или регионы развивались по конкретному сценарию и пришли к определенному состоянию на данный момент. Это дает важнейшую инфрмацию для построения моделей развития урбанизированных образований.

С позиций системного анализа и АРИЗ как вся законодательная система, так и любой нормативный акт проходит стадии рождения, развития, старения и умирания.
Появление нового закона всегда встречает недоверие и активное сопротивление его внедрению, которое усугубляется в тех случаях, когда новый закон не пионерский, а идет на смену старому. В этом случае к обычной психологической инерции общества добавляется еще и сознательное сопротивление тех, кто получал наибольшую выгоду от старого закона. Важной составляющей сил торможения являются огромные технические трудности, отсутствие средств, высокий уровень расплаты как для авторов и лоббистов закона, так и для остальных граждан, если вопрос затрагивает их коренные интересы. Здесь уместно вспомнить, что в самом начале XYI века Николо Макиавелли писал: «А надо знать, что нет дела, коего ведение было бы труднее, исход сомнительнее, а устройство опаснее, чем замена старых порядков новыми. Ибо преобразователь приобретает врагов в тех, кому выгодны старые порядки, и вялых защитников в тех, кому были бы выгодны новые. Вялость же эта происходит отчасти из страха перед противником, на чьей стороне законы, отчасти из недоверчивости: ведь люди не верят в новое, покуда за ним не стоит продолжительный опыт. Поэтому, когда приверженцы старого видят возможность напасть, они действуют с ожесточением, тогда как сторонники нового обороняются вяло, вследствие чего опираться на них опасно.

Необходимо, стало быть, … рассмотреть, самостоятелен ли преобразователь, или зависит от других. Иначе говоря, должен ли он для успеха дела просить или может применить силу. В первом случае он обречен, во втором, то есть, если он ни от кого не зависит, ему едва ли грозит неудача. Вот почему все вооруженные пророки побеждали, а все безоружные гибли. Ибо, в добавление к сказанному надо иметь в виду, что нрав людей переменчив, и если обратить их в свою веру легко, то удержать – трудно. И потому надо вести дело так, чтобы заставить поверить насильно». [4]

Основная работа на первом этапе — снижение факторов расплаты: устранение нежелательных побочных сопутствующих эффектов, увеличение эффективности применения. Когда полезность закона осознается обществом, а уровень расплаты снижается до приемлемого, начинается новый этап в ее развитии.

Второй этап — интенсивное использование закона. Характерной чертой данного этапа становится активное применение нового закона. Главной движущей силой на втором этапе становится общественная потребность, которая проявляется в виде определенного рода требований или претензий к закону со стороны законодательства в целом.
На втором этапе часто появляются новые тормозящие развитие факторы, в первую очередь нехватка грамотных в правовом плане людей, неразрешенность некоторых важных организационно-правовых вопросов и т.п. В этом случае развитие задерживается, но ненадолго — общество мобилизует силы и средства для преодоления трудностей. На втором этапе применение закона становится экономически выгодным, и эффект постоянно растет.

Но к концу этапа, несмотря на все возрастающий вклад сил и средств в правоприменение, рост успехов замедляется. Обычно это происходит из-за того, что резко начинает увеличиваться какой-то из факторов расплаты. В жизни закона наступает следующий этап — “старость” и “смерть”. Резко увеличивается сложность применения закона, даже небольшие улучшения требуют, как правило, очень серьезных исследований. В конце концов старый, отживший закон “умирает”, заменяется качественно новым решением, более прогрессивным, основанным на социальном изобретении, обладающим новыми возможностями для дальнейшего развития общества. С точки зрения интересов общества переход к новому закону целесообразен уже в начале третьего этапа, что позволяет избежать напрасных затрат. Но часто отмирание старого закона — довольно длительный процесс. Правоприменение Закона обладает огромной инерцией, в его совершенствовании заинтересовано много граждан, которые вовсе не всегда в восторге от перспективы серьезной переориентации в «правовом поле». “Агония” закона может затягивается за счет «паразитирования» его на поправках и на корректирующих его дополнительных палиативных нормативных актах. Подобные попытки прекращаются, когда факторы расплаты становятся недопустимыми для общества.

Закон или долговременное управленческое решение, допускающие пересмотр подчиняются принципу увеличения степени идеальности систем. Из формулы –
Идеальность = (сумма полезных свойств) / (сумма функций расплаты) следует, что повышение идеальности возможно как при опережающем росте числителя (увеличение количества и качества полезных свойств), так и при опережающем уменьшении знаменателя (снижение затрат, уменьшение числа вредных функций).

Известны различные парадигмы государственного управления, которые в исторической перспективе развертывались от эксплуатации государством своих подданных к служению государства своему народу. На промежуточной стадии развития этих отношений заметное место занимает парадигма, которую можно назвать культивацией она сводится к тому, что в отличие от парадигмы эксплуатации по высказыванию одного из древних римлян при культивации «с овцы каждый год можно стричь шерсть, а шкуру снять только раз». Успехи государства в современном мире часто определяются сменой парадигмы культивации на парадигму служению по отношению к всему населению своей страны и со сменой парадигмы колониальной эксплуатации на парадигму культивации по отношению к народам другим странам.

Когда устанавливается новая парадигма управления весьма важно для страны установление справедливых и мудрых законов.
Справедливость законов определяется тем, что большинство населения хочет добровольно их соблюдать, а мудрость – тем, что такое состояние длится в течение длительного периода. Несправедливость закона ведет к тому, что большинство старается избежать их соблюдения и они в конце концов «умирают» тем или иным способом. Критерий мудрости закона – активное его использование без принципиальных изменений не менее, чем в течение жизни трех поколений.

Даже сложная техническая система может вести себя непредсказуемо при высоком уровне сложности системы. Но системы с гуманитарной составляющей несравненно более сложны, так как алгоритмы социального поведения могут меняться в связи с «дрейфом» духовных ценностей, религиозными преобразованиями, сменой социальной ориентации. В этой реальной жизни управление по необходимости приобретает иной характер по сравнению с техническими системами, созданными человеком.
Положительные примеры разрешения технических противоречий построены на упрощенных моделях. [1,2]. Город и регион – это не только сложные, но ещё и открытые системы. Поэтому выделение небольшого числа частей (2-х 3-х) с ограниченным числом связей — задача сама по себе более сложная, по сравнению аналогичной задачей для технических систем, рассматриваемых в АРИЗ.

2. Для администрации городов и регионов важно владеть технологиями социального изобретательства при формировании политических стратегий и принятия критически важных решений, влияющих на становление будущего в переходные периоды. Именно социальное изобретение дает решение с существенно меньшими затратами по сравнению со стандартными методами принятия решений и разработки нормативных актов. В оправдание нашей затеи – учить управленцев делать социальные изобретения — сошлемся на мнение профессора Е.Дрора, высказанное в его докладе на двенадцатом совещании экспертов по программе Организации Объединенных Наций в области государственного управления и финансирования (Нью-Йорк, 31 июля-11 августа 1996 года).

Потребность в реформировании управления государством, пишет Дрор [Дрор] «возникает чаще всего в условиях недостаточности ресурсов, в том числе и для самого этого процесса. Поэтому необходимо проводить стратегию, … построенную на принципе синергетического модульно-избирательного радикализма. … Модульная избирательность заключается в выборе и воздействии на ключевые факторы.. Они необходимы прежде всего для решения «задач высшего порядка».» Ниже приводятся основные правила подхода к реформированию государственной системы управления, сгруппированные здесь в 4 класса:

А) Подходы, каждый из которых должен быть использован при поисках управленческого решения:

Системный подход
Оперирование стратегиями, тактиками и оперативными решениями в рамках реалистического видения.
Инвентаризация прецедентов, анализ ошибок и устранение дефектов.
Поиск всевозможных ресурсов, организация коммуникаций для кооперации конкурирующих систем в условиях общей недостаточности ресурсов.

Анализ учреждений, организаций и самих органов управления; их правовых, финансовых, проектных, организационных аспектов.
Б) Модели, учитывающие последствия и затраты:
Анализ в рамках изменяющихся условий и сценарии прогнозирования будущего.
Учет краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных перспектив.
Учет моральных факторов, анализ мифов и ценностей, поиск целей и расчет цены риска.
Соотнесение воспроизводства норм, развития возможностей и факторов неопределенности способствующих становлению новых форм.
В) Критерии качества
Приоритетное внимание вопросам, предоставляющим многообразие возможностей выбора.
Предпочтение вариантов, дающих возможность коллективного, группового и индивидуального творчества.
Рассмотрение вопросов в рамках социально-исторического, социально-образовательного и социокультурного контекстов.
Г) Выбор оптимумальной стратегии
Надполитический подход к учету влияния политических факторов.
Использование общественного мышления и местных сообществ для увеличения возможностей выбора.
Обобщение и критический анализ различных форм собственного и чужого опыта с выделением «болевых точек» и их превращением в «точки роста».

Принципы реализации политики реформирования

Специалисты о вопросам разработки политики, как бы они не назывались: «политологи», «аналитики по стратегическим вопросам», «специалисты по выработке решений», – должны быть признаны в качестве специфической и весьма требовательной прослойки специалистов, относящихся к высшей «элите» в рамках государственной службы». При их подготовке необходимо учитывать, что они должны обладать весьма обширными междисциплинарными знаниями: от истории до математики, от науки разработки решений до науки социального обоснования, от социологии до философии действия.

Необходимо создание своеобразных агентств -«анклавов», защищающих специалистов по выработке политики от внешнего воздействия и поддерживающих их на уровне мировой культуры. Это означает создание смешанных межпрофильных групп, включающих как действующих разработчиков, так и перспективных специалистов из других областей знаний, для их обучения и практической работы по антикризисному управлению. Для того, чтобы быть в курсе основных достижений и существенных проблем, они должны быть свободны от ежедневной рутинной работы. Они должны получать достаточно, но не столь много, чтобы зарплата стала главенствующим стимулом. Они должны иметь свободу творчества и духовную мотивацию, они не должны испытывать трудности в информационном и орг-техническом обеспечении. На Западе эти независимые подразделения, не входящие в систему государственных органов, называются Think tanks – в одном из вольных переводов – фабриками мысли. Эти агентства должны систематически проводить экспертизу в области формирования политики, уделяя внимание не столько установлению ответственности или «вины», сколько – проблемам совершенствования этой деятельности. Следует поощрять теоретические, а также практические исследования по вопросам разработки политики и совершенствованию этого процесса.

3. В настоящем пособии используется метод исследования конкретных ситуаций (кейз-метод) для развития у обучаемых умения работать в группе и мобилизации аналитических навыков и технологий, необходимых для решения профессиональных задач управления и законотворчества.
Кейз – это описание реальной проблемной управленческой ситуации.
«Кейз стади» (case-study) разбор с учебной группой конкретной ситуации в форме деловой игры. Обучаемый берет на себя роль государственного или муниципального управляющего.
Ситуационный подход [Словарь кафедры] допускает неопределенность условий управления и акцентирует внимание на управленческом событии, его осмыслении с учетом конкретных условий. В то же время ситуационный подход требует выявления существенных элементов, влияющих на логику развития управленческой ситуации, на процесс взаимодействия управляемых и неуправляемых параметров ситуации.

Алгоритм ситуационного подхода состоит в последовательном выполнении нижеследующих операций:
анализ и диагностика ситуации (определение главных проблем ситуации, ее основных противоречий, доминирующих тенденций, поиск аналогов состояния);
реконструирование управленческого события;
выдвижение управленческой задачи;
определение факторов среды и внутренних факторов, влияющих на принятие решений;
разработка альтернативных курсов действий, процедур преобразования ситуации;
оценка каждой альтернативы, выбор (определение) наиболее соответствующей требованиям ситуации;
разработка конкретного курса (программа действий), который будет эффективен с точки зрения перевода данной управленческой ситуации в более благоприятную и с точки зрения решения глобальной управленческой задачи;

8) подготовка подстраховочного варианта.
Ситуационный подход подготавливает руководителя, государственного служащего, менеджера к оптимальным решениям в нестандартных ситуациях, формирует умение контролировать ситуацию. Основное конструктивное положение ситуационного подхода. – проектирование внешней и внутренней среды, в которой люди, совместно работающие в организация и группах, могут достичь поставленных целей. Идея проектирования среды находит продолжение в планировании как рациональном средстве достижения целей при наличии неопределенности, непредвиденных ситуаций.

Существует два принципиально различных метода управления:
Первый состоит в том, чтобы предписать, что надо сделать в каждой конкретной ситуации. Это самый сложный метод. Его применяют иногда в оперативном управлении сложными техническими системами в преаварийном состоянии. Для этого используются «таблицы решений». Система датчиков дает некоторые сочетания сигналов. Если конкретное сочетание характерно для предаварийного состояния, то система выдает оператору рекомендацию по управляющим действиям, выводящим систему из этого состояния или, по крайней мере, минимизирующим ущерб.

Второй метод заключается в том, чтобы создавать и совершенствовать такую систему, в которой каждая функция выполнялась бы с высокой долей самостоятельности действий каждого ее элемента, без вмешательства более высоких уровней управления. Крайними случаями здесь являются согласование работы элементов системы на основании «конвейций», как у сыновей лейтенанта Шмидта или у почтовых ведомств разных стран, каждая из которых работает самостоятельно, но услуга «международная корреспонденция» оказывается согласованно.
Можно было бы найти точную формулировку классификации руководителей древнекитайского мудреца, в которой самым мудрым руководителем признается тот, при правлении которого люди говорят “мы сделали это сами”.

Авторы помнят руководителей советского периода, которые, проводя оперативное совещание, задавали иногда вопрос: “Что надо изменить в подведомственной мне системе, чтобы я больше не должен был решать подобные вопросы?” или “Как произошло, что я вынужден заниматься этим вопросом?”

Ситуационный подход особенно ценен при принятии уникальных решений, характерных для административной деятельности [9]. Поиск решения в уникальной ситуации всегда будут оставаться искусством, но это искусство каждый руководитель может и должен совершенствовать, а применение удобных методов увеличивает шансы на успех. Важным в этих случаях являются неформализуемые обстоятельства, в которых возникла конкретная проблемная ситуация.

В данном случае кейзы состоят из основного и дополнительных примеров из практики управления и правоприменения или из легенд и опыта веков. Примеры одного кейза объединены на основе аналогичности примененных подходов при выработке решений. Многие подходы могут быть объяснены с позиций АРИЗ.

Любой кейз допускает альтернативные решения. Мы приводим те, которые были приняты реально или (в исключительных случаях) были предложены для реализации.
Преимуществом ситуационного подхода является относительная легкость построения реалистичных и детализированных моделей, а недостатком – трудности обобщения многообразных ситуаций. Для уменьшения последнего недостатка мы сгруппировали кейзы вокруг однотипных наиболее значимых приемов и социальных изобретений, применяемых в каждом из них.

В отличие от традиционных методология обучения ситуационный подход должен дать вместо навыков решения рутинных задач навыки в постановке и решении творческих задач. Для творческих задач:

  1. не всегда есть постановка;
  2. не всегда есть модель;
  3. не определен или отсутствует метод решения;
  4. результат решения как правило многозначен и не известен преподавателю.

4. Наше право написание такого пособия базируется на десятилетнем позитивном и негативном опыте участия в процессе выработки концепций нормативных актов на уровне субъекта Российской Федерации. Описанные здесь социальные изобретения были частично собраны нами из “опыта веков”, частично переоткрыты (то-есть, мы находили аналогии в истории позже, чем придумывали что-то сами) Некоторые из предлагаемых злесь приемов постепенно входят в практику работ межведомственных комиссий города Москвы по законодательству, или реализованы в других федеральных или муниципальных образованиях. В том числе с нашей подачи.

ГЛАВА I. МЕТОДЫ РАЗРЕШЕНИЯ ПРОТИВОРЕЧИЙ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ И НОРМАТИВНЫХ АКТОВ

Законодательное регулирование социального поведения требует обычно средств на введение законов в силу и принуждения к их соблюдению. Это требование к эффективности, дееспособности закона выражается в форме четырех принципов:

  • возможность исполнения закона;
  • объективное установление факта исполнения закона;
  • предусмотреть институт с помощью которого официально удостоверяется факт нарушения;
  • институт принуждения.

Поэтому особенно ценно владеть приемами выработки управленческих решений и зкаконов, не требующих больших «накладных расходов». Эти приемы мы будем называть здесь социальными изобретениями.
Приемы разрешения противоречий в социально-экономических системах можно пытаться заимствовать из методов научно-технического творчества. Часть этих приемов можно переформулировать в более близких для управленца терминах, стимулирующих креативную деятельность в продуктивном направлении. К таким приемам относятся, например, следующие:

  • разомкнуть круг – создать условия возникновения благоприятной связи причины и следствия;
  • ввести противоречие, меняющее мотивацию деятельности;
  • разрушить условия возникновения нежелательного эффекта.

Но и после такой переформулировки в ряде случаев эти приемы с точки зрения управленца могут представляться нереализуемыми или неэффективными. Так, разрушить условия возникновения нежелательного эффекта можно примитивным непродуктивным образом – отменить законодательный акт, ведущий к этому нежелательному эффекту, например, порождающий коррупцию. Но управленец все равно нуждается в части положений того же законодательного акта. Поэтому необходима не любая, а только конструктивная критика с предложениями альтернативного акта или поправок. Предложения должны быть экономически эффективными, чтобы отношение «затраты/результаты» было бы по крайней мере приемлемым. Рассмотрим наиболее интересные приемы.

ГЛАВА I — 1.1. Подключение нового ресурса — конкурирующей мотивации деятельности, поведения.

Рассмотрим и обсудим сначала несколько примеров.

Пример №1.1.1: Одно время в городе Париже дамы взяли себе за моду править экипажами с упряжками лошадей. От этого участились ДТП (дорожно-транспортные происшествия), страдало население. Дабы пресечь, мэр Парижа издал Указ, согласно которому дамам разрешалось править экипажем только по достижению 31 года. После этого ни одна дама не села на место возничего. Мэр создал противоречие между двумя оценками поведения дам Парижа: править лошадьми с одной стороны — это кич; с другой означает для женщины – обнаружить перед толпой свой почтенный возраст.
Проблема поиска финансового и силового ресурса для принуждения к выполнению закона заменена здесь на бесплатный для мэра ресурс – боязнь парижанок стать объектом насмешки над своим возрастом даже от уличной публики, не говоря уже о светском обществе. Нежелательный эффект исчез без дополнительных затрат со стороны мэрии Парижа.

На занятиях в группе проанализируйте пример:

  • какое противоречие было разрешено;
  • сравните затраты на решение проблемы «стандартным» способом;
  • попробуйте найти подстрахохочный вариант для условий, в которых мотивация парижанок не работала бы;
  • попробуйте провести мозговую атаку для поиска проблемы, допускающей аналогичное решение в современных российских условиях.

В случае успеха выполнения последнего (третьего) задания перешлите результаты (по желанию) в Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации на кафедру организации социальных систем и антикризисного управления и/или авторам для включения удачных результатов с указанием авторства в общественный банк социальных изобретений. Последнее предложение действительно и для всех последующих заданий.

Пример № 1.1.2. Приватизация по-московски
Предлагалась и какое-то время действовала схема приватизации на основании конкурса инвестиций. Выигрывал тот, кто брал на себя обязательство инвестировать в предлагаемый объект недвижимости большую сумму в течение 5 лет. Этот подход основывался на следующих соображениях. Денег, достаточных для покупки основных фондов у людей нет, знаний для быстрого эффективного использования основных фондов с целью повышения рентабельности производства – достаточно. Кредиты под покупку – дóроги. Покупка основных фондов не обязательно ведет к использованию основных фондов в целях развития производства
Люди, занимающиеся техническим творчеством, сказали бы в этом случае, что использован такой прием разрешения противоречия как создание положительной обратной связи причины и желательного следствия.

Пример № 1.1.3.: Повышение в воинском звании в Мексике. После длительной практики смены власти в Мексике через военный переворот и казнь свергнутого президента, один из вновь пришедших таким путем к власти Президентов издал Указ о том, что новое воинское звание офицер может получить, только переходя на службу в другую часть, расположенную в удаленной части страны от места предыдущей службы. У офицера и генерала всегда есть альтернатива:

  • перейти в незнакомую среду, но улучшить личное служебное положение (гарантированный успех в карьере);
  • отказаться от перехода в другую часть в пользу сохранения группы заговорщиков с последующим скачкообразным ростом по служебной лестнице.

Сохранить группу заговорщиков трудно, так как другие офицеры той же части и другие части в целом могут не последовать той же линии поведения – такая линия подозрительна для внешнего наблюдателя на предмет участия офицера в заговоре. Вновь пришедший офицер извне может оказаться из службы безопасности, призванной раскрывать заговоры.

На занятиях в группе проанализируйте, как работает здесь алгоритм разрушения условий возникновения нежелательного эффекта. Насколько он дорог для налогоплательщика. (Время обсуждения 15-20 минут.)

ГЛАВА I — 1.2. Нежелательный для государства способ применения неэффективного законодательства гражданами.

При изучении практики управления и правоприменения можно видеть постоянное соревнование между создателями нормативных актов и теми, кто, оставаясь формально законопослушными гражданами, пытается найти такое исполнения закона или приказа, которое максимизирует его выгоду (выигрыш). Надо как-то назвать этих граждан. Назовем их условно «прагматиками». Прагматики имеют более сильную мотивацию делать свои социальные изобретения. Они не склонны их афишировать. Поэтому практическая реализация их разнообразна. Но феноменологически выглядит всё так, как будто прагматики координируют свои действия. В самом деле координатором выступает невидимая рука личной выгоды. Социальные изобретения законодателей и управленцев (назовем их здесь «государственниками») более формализованы, но мотивация к изобретательству здесь слабее, чем у индивидуалов – прагматиков.

Соревнование «прагматиков» и «государственников» аналогично соревнованию по производству вируса и антивируса в биологии и информатике. Когда законодательство в России будет проходить экспертизу на антикоррупционность , только тогда начнется сопевнование по производству законов, увеличивающих и уменьшающих коррупциогенность.
Рассмотрим примеры действий прагматиков.

Пример №1.2.1. Смерть от руки амазонки. Амазонки осудили юношу на смерть, но по их законам осужденный имел право на безусловно выполняемое последнее желание. Последним желанием юноши была просьба, чтобы его казнила самая некрасивая из амазонок. Юноша остался жив. Законодательство амазонок оказалось в этой части неэффективным.
Читателю предлагается в качестве домашнего задания:
дать формализованное изложение случившегося;
дать предложения: Как амазонки должны изменить закон о последней воле идущего на казнь, чтобы казнь состоялась?
Результаты выполнения домашнего задания обсудить в группах по 3-5 человек. Затем по докладам от каждой группы совместно выбрать лучшие решения. (Общее время обсуждения – 15 — 30 минут.)

Пример №1.2.2. Дом без земли.
В одной европейской стране один гражданин узнав, что он должен платить налог с территории, ограниченной фундаментом дома, построил дом-гриб, проекция которого на земную поверхность многократно превышала площадь участка под фундаментом. Парламент более 10 лет обсуждал поправку к соответствующему закону, чтобы исключить успехи потенциальных социальных изобретателей, готовых под впечатлением происшедшего искать новые упущения в законе.
Наши архитекторы, готовясь к удорожанию земли, спроектировали дом над рекой с двумя опорами на берегах. О плате за размещение сооружений над водой наше законодательство пока молчит.
Домашнее задание.
Дайте предложения по совершенствованию законодательства с целью устранения нежелательных последствий. Результаты обсудите на занятиях в группе.

Пример №1.2.3. Русская печь петровских времен.
Петр I ввел налог на дымы. (После поражения от шведов под Нарвой юному царю нужны были деньги на ведение новой войны.) Реакция крестьян была немедленной. Личные баньки в деревнях сломали, а мыться стали внутри истопленной печи. Поэтому конструкция русской печи претерпела изменения. Например, размер пода (лаза в «помывочное отделение») стал определяться размером самой широкой части тела у самой крупной женщины в домохозяйстве.

* * *

Много поучительного можно найти в пособиях и «фольклоре» по уклонению от «излишних» налогов, оставаясь в рамках соблюдения неэффективных для государства законов. Но мы пишем здесь другое пособие, а тему социальных изобретений для уклонения от налогов, оставляем читателю.
Неэффективный (для государства) закон может нанести существенный урон государству. А поскольку в переходные периоды законотворчество ведется весьма интенсивно, то проверка каждого закона на эффективность совершенно необходима.
Большой и, возможно, еще больший ущерб наносят нормативные акты, порождающие коррупцию. В этих вопросах в нашей стране соревнование между «прагматиками» и «государственниками» еще на начиналось и первые используют пока самые примитивные приемы и методы.

ГЛАВА I — 1.3. Нелинейный рост «расплаты».

Пример №1.3.1. Управление поведением цены предложения с помощью нелинейного налога (по материалам [8])
Со времен Генри Форда предприниматели окончательно разделились на две различных группы. Одних их них ориентируются на массового потребителя и поэтому должны поддерживать умеренные цены на свою продукцию. Другие, наоборот, посвящают себя служению богатым, избранным, элитным слоям общества и, ориентируясь на них, устанавливают соответствующие цены и объемы продаж. Прибыль и тех, и других может быть и большой и малой, что зависит от разумности их действий и конъюнктуры рынка, а вовсе не от группы. Более того, как показала практика, предприниматели первой группы даже более надежно себя чувствуют в кризисных ситуациях. Обе эти группы жизненно необходимы для нормального развития экономики. Без первых неизбежны социальные конфликты, без вторых ослабляются стимулы к инвестированию капиталов, а также стимулы брать на себя риск и ответственность.

Как известно, для наших условий характерно стремление всех продавцов к монополизации рынка и увеличению прибыли не за счет увеличения объемов товаров и услуг, предоставляемых по общедоступным ценам, а за счет всемерного завышения цен товары при одновременном сокращении физических объемов их продаж. Все это встречается столь часто, что только идеалист будет сетовать на дефекты человеческой натуры, вместо того чтобы искать экономические причины указанных нежелательных явлений. Если такие причины будут найдены, можно будет найти и лекарство.

Представим себе, что налог пропорционален прибыли. Такой налог мы назвали «налогообложением по фиксированному натуральному нормативу». В такой интерпретации становятся очевидными следующие основные выводы (см. рис №1):
-как при отсутствии (кривая №2) так и при наличии налога, пропорционального прибыли(кривая №3), максимум прибыли монопольной торговли смещается в сторону высоких цен и малых объемов продаж;
— введение налога, зависящего не от прибыли, а от установленной монопольной цены и «норматива потребления по социальным ценам» (кривая №4), изменяет форму зависимости прибыли монополии от цены и заметно смещает экстремум прибыли в сторону низких цен и больших объемов продаж (кривая №5).

Все эти выводы подкреплены математическими доказательствами. Несложная теория может быть проиллюстрирована рисунком №1.

Рис. №1. Зависимость спроса или дохода от цены

На график нанесены в условных единицах следующие кривые:
-зависимость спрос — цена;
-зависимость чистая выручка — цена;
-доход за вычетом налога;
-отчисление (налогообложение) по натуральному нормативу;
-зависимость прибыли от цены по натуральному нормативу.

На горизонтальной оси отмечены три значения цены, которые соответствуют
1-себестоимости, т.е. цене, при которой выручка равна затратам,
2-максимальной прибыли продавца при налогообложении по натуральному нормативу,
3-максимальной прибыли продавца при пропорциональном налогообложении прибавленной стоимости.
Если, глядя на эти графики, перечитать сделанные выше выводы, они окажутся совершенно естественными. Более детально идея нашего подхода к налогообложению состоит в следующем.
Для каждого товара, относительно которого мы захотим торпедировать монополию, мы должны установить нормативную («уместную») цену и сообщить ее производителям, предоставляя им возможность назначить и сообщить в налоговую инспекцию любую, устраивающую их цену. Одновременно с этим мы должны установить для каждого предприятия, входящего в монополию, натуральный объем «компенсационных выплат», а также налог, равный произведению превышения над уместной ценой на этот норматив.

Домашнее задание.
Продумать предложения по нелинейному налогу на земельные участки несельскохозяйственного использования. К каким последствиям это могло бы привести? Кто выиграет от Ваших предложений в городской общине?
Классное занятие.
Результаты обсудить в малых подгруппах, с выработкой общего мнения по докладам от подгрупп на занятии всей группы. (Время – 15-30 минут.)

ГЛАВА I — 1.4. Управленческие решения или нормативные акты, вызывающие самопринуждение выполнения их требований. (Принцип открытого управления)

Принцип открытого управления заключается в создании для лиц, принимающих решение (ЛПР), таких ограничений, что отклонение от справедливого решения наносит ЛПР вред. Принцип применяется там, где необходимо знать равновесную цену на основе конкурентных рыночных отношений, но нет возможности определить ее, так как свободный рынок не всегда и не везде существует.

Пример №1.4.1. Самооценка стоимости земли владельцем в условиях налогового обременения и залоговой практики
Поскольку обычно число продаж земельных участков в одном городе невелико, абсолютно одинаковых участков не существует, отдельные акты продаж далеко отстоят друг от друга во времени, и, наконец, помимо налоговой службы развита и активно используется залоговая система, то при выполнении всех этих условий полезно применить принцип открытого управления. Согласно этому принципу налогоплательщик – собственник земли назначит справедливую цену земли, так как в случае завышения цены он вынужден будет переплатить налог, а в случае заниженной оценки земли он рискует недополучить соответствующую сумму под залог.
Р залога ≤ Р самооценки ≤ Р налога

Пример №1.4.1.(а). Этот эффект усилится, если при изъятии земли для муниципальных нужд компенсации увязаны с объявленной ценой.

Пример №1.4.1.(b). Оценка недвижимости ее владельцем производится в условиях открытого управления, если он платит налоги с ее стоимости и собирается вносить ее в уставной фонд совместного предприятия.

Пример №1.4.2. Пираты

При дележе добычи пираты назначали каждому долю (некоторое число единичных долей), затем делили добычу на единичные доли, затем определяли порядок следования получателей долей. Каждый последующий выбирал причитающееся ему число единичных долей из оставшихся к моменту подхода его очереди.
Последнему всегда должно быть хуже из-за неэквивалентности единичных долей. Однако, процедура предполагала, что деление на равные единичные доли поручается наиболее компетентному из их среды. За компетентность избираемый оценщик мог получить дополнительно какую-то долю. Главным правилом было – делящий берет оставшиеся единичные доли
Формализовать это правило с точки зрения стимулирования делящего быть справедливым.

Пример № 1.4.3. Византийский купец

Наместник одной провинции установил правило страхования груза. Он содержит стражу на дороге, за что купцы должны были платить 1% стоимости провозимого по дороге товара. При уплате пошлины купцы должны были предъявить товар, а контролер со стороны наместника имел право выкупить весь товар за 100 сумм, предъявленных в виде платы за провоз. Самооценка купцом товара была всегда справедливой.
Домашнее задание.
Дайте формализованное описание построения оценок на принципе открытого управления.
Классная работа.
Обсудите и сформулируйте условия, при которых равновесная рыночная цена будет более приемлемой оценкой товара или услуги, чем оценка, основанная на принципе открытого управления.

ГЛАВА I — 1.5. Разрушение условий для возникновения управленческих решений, порождающих коррупцию.

При возможности использования на законных основаниях и без вреда для себя неэффективного управленческого решения госслужащий воспользуется этой возможностью либо для уменьшения нагрузки, либо для извлечения «побочного» дохода.

Спрос на коррумпированные действия (или бездействие) государственного должностного лица формируется и в гражданской среде, которая чувствительна к бюрократическим преградам в процессе решения жизненных задач. Этот спрос находит способы незаконного преодоления этих препятствий. Таким образом, коррупционный процесс обмена материальных и финансовых ресурсов с одной стороны и управленческих решений или полезной информации с другой стороны наделяет ее способностью к самоорганизации и устойчивому самосохранению.

Для нашего курса важным является свидетельство [10], согласно которому большинство аналитических исследований коррупции 70-х годов основывалось на ситуационном подходе, т.е. в них рассматривались ситуации, в которых совершались коррупционные действия. Преобладающая часть предлагавшихся для этого экономических моделей изучала поведение бюрократов низшего ранга методом затрат и выгод, получение взятки чаще всего связывалось с наличием очереди среди претендентов на получение каких-либо льгот.

В моделях, описывающих поведение чиновников более высокого ранга, бюрократ вел себя сложнее: он учитывал влияние взятки не только на свое личное положение, но и на всю представляемую им организацию (например, повышение или снижение уровня ее активности), а когда речь шла о политическом деятеле, то и оценивая последствия взятки с точки зрения собственного политического выживания.

Попытки решения проблемы путем прямого пресечения коррумпированного поведения государственных служащих не дают удовлетворительных результатов.

Исторический опыт показывает, что коррупция является непременным спутником государственной системы управления. Ее полное уничтожение — утопия. Поэтому задача состоит в оптимизации:
-отношения затрат на противодействие коррупции и потерь от коррупции в случае отсутствия противодействия;
— отношения затрат на превентивные меры по противодействию коррупции и меры по компенсации или ликвидации последствий коррупционных действий.

Антикоррупционные меры на различных уровнях власти (из муниципальной программы 1996 года одной из партий в России).

Трудность в продвижении социально-экономической реформы к декларированным первоначально целям определяется тем, что в стране практически нет многочисленной социально активной группы населения, которая должна быть наиболее заинтересована в проведении первоначально объявленной реформы, которая должна понимать реальные задачи и пути их решения. То-есть, нет в стране среднего класса:
эффективных предпринимателей — производителей продукции,
высокооплачиваемых научно-технических работников,
высококвалифицированных рабочих и служащих, врачей, учителей,
высокооплачиваемого кадрового состава силовых структур,
класса, имеющего достаточную политическую волю добиться проведение реформы в пользу большинства населения.
Реформа должна создать условия для появления такого класса. Фактически реформа проводится силами крупной социальной группы государственных чиновников, для которых совокупность проводимых мер тоже не дает легальных способов улучшить свое материальное положение.
В силу этого необходимо известные из мирового опыта антикоррупционные методы управления, базирующиеся на принципах оплаты, заинтересовывающих чиновника в создании благоприятной среды для производительной деятельности, а не в противодействии законопослушному предпринимателю.

Стратегические принципы в борьбе с коррупцией включают:
— всемерное сокращение сферы действия управления городом с помощью решений и всемерное расширение сферы действия законов и нормативов;
— гласность бюджетно-финансовой деятельности и операций с собственностью; стандартность и наглядность отчетности;
— четкое разделение коммерческой и некоммерческой деятельности; разделение подотчетности служб, выделяющих средства, служб, выполняющих работу и служб, оценивающих результаты;
— сокращение объемов неявно предоставляемых и неявно оплачиваемых социальных или иных городских услуг и перевод возможно большего объема услуг на прямое дотирование (наличное или безналичное) тех, кто потребляет эти услуги;
— сокращение объема централизуемых средств и увеличение доли средств, оставляемых в непосредственном распоряжении граждан;
— создание моральных и материальных стимулов для длительной честной государственной службы: объективные количественные критерии оценки деятельности; укрепление престижа, защита чести, достойная оплата, социальные гарантии, бескомпромиссная
ответственность и всесторонний контроль деятельности муниципальных служащих.
Детализация перечисленных принципов может быть осуществлена очень быстро, так как соответствующие наработки имеются, как в Управлении мэра, так и в опыте многих стран и, в частности, дореволюционной России.
В качестве первоочередных конкретных мер можно рассмотреть следующие:
— организация систематического упреждающего анализа постановлений и распоряжений мэра и Правительства на наличие криминогенных пунктов (есть некоторый опыт, показывающий, что мы сами иногда создаем соблазн, не следуя перечисленным стратегическим принципам; практически в каждом решении Правительства можно указать такие пункты включенные, почти наверняка, без всякого злого умысла);
— усиление работы по информатизации городского хозяйства и в частности по земле и недвижимости;
— разработка «Кодекса поведения муниципального служащего» и назначение на должности только тех, кто добровольно согласен следовать этим правилам;
— всемерное облегчение поступления информации о случаях коррупции в независимые службы при обеспечении надежной защиты источника информации от преследований, и объекта «доноса» от возможной клеветы.

Необходимо добиваться законодательного и практического введения мер по противодействию коррупции на всех уровнях власти.

Антикоррупционные меры, необходимые на высшем уровне власти:
создание условий реальной многопартийности (политической конкуренции)
открытости информации,
нормативно-правовых мер по повышению ставок заработной платы , при одновременной проверке финансового положения государственных служащих,
использование международного опыта и принятие участия в межгосударственных акциях,
принятие законодательных актов, подрывающих экономическую базу коррупции (сокращение объема экономических решений принимаемых без объективной оценки их эффективности и без действенных конкурентных механизмов, стимулирующих повышение эффективности).

Антикоррупционные меры, необходимые на среднем уровне:

Обеспечение гласности в оформлении документов.
Внедрение принципа самоконтроля выпуска управленческих решений. (См. приложение 0.1). Пропаганда принятия этического кодекса муниципального и государственного служащего. (См. образец в приложении 0.2 )
— Обеспечение открытого доступа к справочным и информационно-консультативным материалам для ознакомления граждан с правилами, очередностью и правами пользоваться муниципальными и государственными услугами, программами, льготами. Внедрение этих принципов в разрабатываемую в настоящее время городскую информационно справочную систему ГИСС.
Обеспечение эффективных каналов подачи жалоб и экономико-административных механизмов быстрого реагирования на них, введение механизмов состязательности сторон (например, частного или физического лица с одной стороны и муниципального или государственного служащего с другой) при их рассмотрении. Развитие системы мировых судей, товарищеских судов, института присяжных.

Законодательное (прямого действия) обеспечение независимости правовых органов от городских властей и местной администрации в решении своих производственно-организационных и личных социально-бытовых проблем.

Не только декларирование на уровне Конституции, а реализация на уровне законов, подзаконных актов и должностных инструкций государственных и муниципальных служащих признания равенства всех форм собственности перед законом.

Отмена норм, мешающих развитию новых экономических отношений:
замена где только возможно разрешительных процедур в предпринимательстве на заявительные с переносом ответственности на заявителя,
упрощение заявительных процедур открытия новых видов деятельности,
усиление стимулирующих производственную активность правовых преференций;

— Создание условий, при которых было бы экономически выгодно и более безопасно легализовать некриминальную по сути производственную деятельность, находящуюся вынужденно на положении полуподпольной теневой экономики.
Разделение милиции на муниципальную и федеральную по задачам:
первая защищает горожан всюду на территории города, на вокзалах, в метро; вторая решает в городе общефедеральные задачи борьбы с преступностью, угрожающей городу и стране в целом, и является дополнительным ресурсом в чрезвычайных обстоятельствах.

— Переход к оплате сотрудников городских и государственных служб по результатам труда, измеряемым объективными критериями, а не по времени, проведенном на рабочем месте, и израсходованным ресурсам, с учетом прожиточного минимума, который необходим для нормального существования.
Примером может быть переход на заработную плату, ставки которой определяются как мультипликаторы к среднему, документально подтверждаемому доходу жителя города или дохода работника негосударственного сектора в отрасли, за развитие которой отвечает данное подразделение в системе управления городом .

Антикоррупционные меры, необходимые на нижнем уровне:
создание условий для развития свободной конкуренции для производителей в торговле, сфере услуг, на рынке жилья и рабочей силы;
— повышение правовой культуры, создания для открытого использования через библиотеки, электронные сети, через управления административных и муниципальных округов ЕДИНОГО БАНКА ДАННЫХ НОРМАТИВНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ.

Общеобразовательные меры

ГИСС система справочной информации должна вести человека по правовому пространству города, быть общедоступна и актуальна.

Обучение чиновников должно проходить более интенсивно ( с принудительно — рекомендательными моментами).

Создание Ассоциации профессионалов управленцев. (Член ассоциации обязан признавать и подписать ЭТИЧЕСКИЙ КОДЕКС СЛУЖАЩЕГО).
Изучение и адаптация международного опыта.

Классная работа.
Извлечь из вышеописанных предложений, те которые можно назвать социальными изобретениями.

Главные меры по противодействию коррупции должны быть связаны с совершенствованием принципов организации работы чиновника в направлении сужения экономической и правовой базы для ее развития.
Необходима разработка объективной методики измерения «потенциала коррупции», в том числе на основе анализа законодательства.

Все нормативные акты, издаваемые администрацией города и законодательные акты городской Думы должны проходить непременную экспертизу для выявления неэффективности предлагаемых управленческих решений.

Цель экспертизы — максимальное сокращение возможностей принятия решений, исполнение которых может порождать или способствовать развитию механизмов коррупции, наносить ущерб городу, приводить к неэффективному использованию городских ресурсов.
Этот результат может быть достигнут при согласованном проведении комплекса управленческих мероприятий.

Возможно создание инструмента поддержки принятия решений для выявления неэффективных нормативных актов, создающих криминогенные условия административного управления.
Наибольший эффект должен достигаться за счет применения такого инструмента на этапе разработки нормативных актов, издаваемых администрацией города и законодательных актов городской Думы. Методическую основу анализа нормативных актов на предмет выявления возможностей развития коррупции и устранения этих возможностей из проектов нормативных документов составляют критерии, оформленные в виде правил написания нормативных актов. Эти правила применяются к новому проекту нормативного документа с учетом содержания существующей нормативной базы и проектов нормативных актов, более продвинутых по регламенту их принятия. Эти правила ограничивают допустимое множество отношений между субъектами и объектами административного права, определяют запрещенные сочетания полномочий у одного субъекта и запрещенные сочетания прав нескольких субъектов по отношению к одному объекту.

Эти правила целесообразно использовать для инструктажа и даже обучения служб, занятых разработкой нормативной базы. Сама система поддержки принятия решений в конечном счете могла бы быть также инструментом обучения. В ней может быть предусмотрен режим тренинга правилам создания управленческих решений, не содержащих механизмов, порождающих коррупцию. Технология создания такой системы требует разработки программного продукта, одна часть которого представляла бы собой экспертную систему анализа соответствия конкретного предложения нормативного или законодательного акта правилам, способствующим снижению возможности появления коррупционных механизмов использования данного акта, а вторая часть была бы по существу информационно-поисковой системой (ИПС) на реальных базах данных существующего и разрабатываемого законодательства и подзаконных актов.
Ядро экспертной системы должно представлять собой набор правил, выявляющих криминогенную и коррупционную составляющие анализируемого документа. Правила переводятся в формализованные представления, пригодные для взаимодействия аппарата ИПС и базы данных нормативных актов и их проектов.

Формализованные правила включают в себя классы субъектов, объектов и отношений между ними. Формализованные правила должны храниться в базе данных, допускающей непрерывную актуализацию и настройку на конкретную базу законодательства (в том числе для нового города с новым законодательством, с новыми элементами классов субъектов и объектов).

Программное обеспечение должно обеспечивать возможность применения диалоговых (человеко-машинных) способов написания нормативных документов и законов.
Анализ заключается в проверке отсутствия запрещенных или нежелательных отношений между субъектами и объектами права.
Техническая реализация первой части может заключаться в создании специализированной базы данных, в которых прописаны объектно-субъектные отношения.
Программный продукт мог бы использоваться в двух режимах:
— в качестве стандартного информационно-поискового средства с дополнительным инструментарием анализа при издании нормативных баз данных;
— в качестве системы поддержки разработки нормативных актов для органов власти и управления.

Ниже приведен перечень основных признаков управленческих решений, приводящих к нежелательным последствиям:

1. Одному и тому же органу поручается выявление нарушений, определение меры наказания и исполнение наказания, в то время как при принятии решений следует стремиться к разделению функций между различными органами.

2. Предоставление любых льгот и преференций без достаточного контроля их использования по назначению и с недостаточными санкциями при отказе от выполнения работ, под которые предоставлены преференции и льготы.

3. Предоставление любых льгот и преференций конкретной организации, а не всему ряду организаций с аналогичными характеристиками.

4. Наделение одного и того же физического или юридического лица правом выполнения однотипных функций (услуг населению) на платной и бесплатной (с привлечением бюджетных средств) основе.

5. Наделение одного и того же физического или юридического лица правом распоряжаться муниципальной собственностью (например, землей) и связанной с ней частной собственностью этого лица (например, строения) при взаимодействии с третьими лицами без участия или контроля со стороны органа местной власти.

6. Создание юридического лица — посредника и наделение его полномочиями представителя городских властей в имущественных и неимущественных отношениях между городом и другими субъектами, с оплатой работы такого посредника этими субъектами и при отсутствии у такого посредника, совершающего в интересах города сделки, материальной ответственности перед городом.
Депонированное домашнее задание. По возвращении с обучения проверить земельно-имущественное законодательство и нормативные акты правительства своего субъекта Российской Федерации на несоответствие перечню основных признаков управленческих решений, приводящих к нежелательным последствиям.

Глава II Кейзы (конкретные ситуации.).

Кейз № 1.

Зарплата госслужащего в Московской области.
(Поощрение за конечный результат.)
Идея вознаграждения государственного или муниципального служащего по конечному результату может быть выражена в виде принципа: чиновник должен работать в таких условиях, чтобы он мог заработать миллион, помогая заработать на законных основаниях гражданам 10 миллионов, в то время как без этих условий реальны ситуации, в которых чиновник может заработать ту же сумму, мешая гражданам заработать на законных основаниях 10 миллионов.
По закону области зарплата государственных служащих (администрации области определяется как средняя зарплата всех лиц, работающих области, умноженная на некоторый коэффициент. Предмет закона – утверждение этого коэффициента для госслужащих различных классных чинов и должностей. Этот коэффициент принят в пределах от десятых долей до нескольких единиц. Идея закона – заставить всех служащих администрации работать так, чтобы росла средняя зарплата по области.
Текст закона приведен в приложении № 2
Проанализировать идею закона и ответить на вопросы:

  • имеется ли какое-либо противоречие, которое закон разрешает;
  • какой или какие приемы разрешения противоречий использованы;
  • насколько эффективно предложенное решение в условиях России;
  • возможно ли применение принципов, на которых базируется Закон в отдельных звеньях управления;
  • что может быть более эффективным показателем «конечного результата», чем средняя зарплата по региону;
  • возможно ли улучшение данного Закона для его применения в условиях Вашего региона?

Дополнение к кейзу №1.
Связь положения чиновника со всеобщим управлением качеством (TQM).
Модным, но полезным управленческим увлечением в США в 1990-е годы было и остается концепция системного управления качеством или всеобщего управления качеством или всеобщего менеджмента качества — TQM – (total quality management).

В настоящее время тема управления качеством стала актуальной на высших управленческих уровнях в промышленном производстве нашей страны. Например, в книге [11] о системном управлении качеством описывается три центральных принципа, направленных на обеспечение конкурентоспособности продукции:
концентрация на потребителе — взаимодействие с потребителем с целью понять степень его удовлетворенности или предсказать его ожидания, включив их в процесс проектирования, привязав таким образом предпринимательские усилия к потребителю,
улучшение производства — систематическое и непрерывное улучшение всей продукции, услуг и процессов производства на основе целостного системного видения всего производства, его ограничений,
всеобщая вовлеченность – понимание роли руководства в том, чтобы искать, как улучшить систему используя вовлечение служащих на основе всех видов мотивации и путем передачи им более широких полномочий.

По TQM проводятся конференции, пишутся учебники, например [10].

Авторы упомянутой книги [9] также настаивают на том, что эти принципы допускают распространение на любые типы работ, включая административную работу, образование, здравоохранение и т.д., то есть, включая те виды услуг, которые должно предоставлять правительство или за которые оно несет ответственность перед налогоплательщиком.

В нашей стране этот вопрос обсуждается пока на уровне применения в министерствах и ведомствах, в структурах управления госсектора экономики и в крупных производственных объединениях. Между тем, правовая поддержка этих принципов для внедрения их в систему управления городским хозяйством имеет хорошие перспективы.

Тем не менее, потенциальные затраты на «раскрутку» TQM- технологий в муниципальной и государственной службе сегодня еще высоки. Поэтому мы сочли возможным предложить в качестве первого примера поощрения государственного и муниципального служащего за конечный результат – связь заработной платы служащего с официально признанным доходом. По крайней мере точное следование этому правилу должно заставить в конце концов самих служащих лоббировать такие законы, чтобы из теневой экономики выходили производства вполне пристойных и необходимых товаров и услуг, попавшие туда только с целью выживания.

Глава II — Кейз №2

Система стимулирования ускорения процессов проектирования и строительства жилых домов и комплексной застройки земельных участков, принятая в Канаде. (Поощрение за конечный результат, за сокращение времени неэффективного использования городского ресурса. Поощрение взаимовыгодной деятельности.)

В Канаде эффективно функционирует система взаимодействия всех субъектов инвестиционного процесса при проектировании и строительстве жилых домов и комплексной застройки земельных участков. Эти отношения опираются на детально разработанную экономико-правовую базу, основанную на принятой в Канаде системе налогообложения имущественно-земельных комплексов и юридической ответственности всех участников развития территории.

Организации, являющимися ключевыми звеньями в общей системе взаимодействия:
— фирмы по производству и комплектации строительными изделиями и деталями объектов строительства часто с собственными разработками и технологиями;
— Мэрия и департамент экономического развития города;
— проектно-строительная фирма, занимающаяся разработкой архитектурно-планировочной документации, рабочих чертежей инженерной подготовки территории и выступающая заказчиком строительства инженерных коммуникаций, сооружений и дорог;
— девелопер поселка на территории для развития жилищного строительства.. Главное звено — фирма девелопер (заказчик-застройщик). Городская мэрия финансирует разработку генплана города, рассчитанного на 20-летний период и разрабатываемого Управлением планирования Мэрии. Мэрия утверждает генплан, ведет переговоры с владельцами предлагаемых генпланом к освоению земель, при необходимости лоббирует продажу этих земель, вплоть до принудительного выкупа.

Девелопер покупает землю и на определенных, довольно жестких, условиях заключает с мэрией договор на освоение земли, заказывает и утверждает Концепт-план освоения земли, подготавливает данные (в т.ч. лоты на конкретные участки) для внесения в городской земельный кадастр, организует и финансирует работы по полной инженерной подготовке территории, нанимая для этого необходимых проектировщиков и строителей. Как правило «интерес» девелопера не слишком велик и чтобы его получить, надо хорошо поработать.

Девелопер уплачивает налоги городу за приобретенную для застройки землю до передачи (продажи) земельных участков застройщикам под строительство жилых домов и несет юридическую (судебную) ответственность на протяжении всей жизни проекта за эксплуатационные качества подготовленной территории. Все изменения в утвержденный проект в процессе строительства и эксплуатации земли могут быть внесены только с согласия девелопера.

Через девелопера осуществляются инвестиции всех заинтересованных участников проекта освоения земли, которые рассчитывают на получение дивидендов от продажи более дорогих участков после их освоения.

После окончания полной подготовки площадки для строительства домов, схема организации работ может развиваться по разным сценариям.
Сценарий А: Подготовленная площадка продается домостроительным фирмам для последующего строительства домов и продажи участков с домами конкретным заказчикам-покупателям. В этом случае доходы девелопера (и его инвесторов) определяются разницей цен на землю до и после ее инженерного освоения, а приобретающая освоенную землю домостроительная фирма платит городу налоги по повышенной ставке до момента продажи земли вместе с домом — будущим владельцам домов. При этом эта фирма берет на себя работы по маркетингу земель, поиску заказчиков (покупателей) домов, подрядные взаимоотношения с проектно-конструкторскими фирмами, осуществляющими разработку конструкции и технологии домов, их поставку и комплектацию.
Сценарий В. Девелопер сам проводит маркетинг домов и участков, вступает в подрядные отношения с проектно-конструкторскими и домостроительными фирмами, осуществляет продажу участков с домами будущим владельцам, получая прибыль от разницы цены на землю до ее освоения и цен на участки с домами. Потенциальные доходы девелопера в этом варианте увеличиваются. Однако их фактическое получение откладывается по сравнению с первым вариантом по времени и сопряжено со значительными дополнительными финансовыми и организационными усилиями для выполнения работ, которые более эффективно могут быть выполнены специализированными фирмами.
Сценарий С: Застройщиком всего жилого поселка (или его части) выступает проектно-конструкторская фирма, создавшая конкурентно-способные дома, пользующиеся повышенным спросом и не желающая отдавать свою технологию другим домостроительным фирмам. В этом случае девелопер заключает с этой фирмой договор на застройку жилых поселков, поручает фирме маркетинг, строительство и продажу домов с участками и получает прибыль, оговоренную указанным договором.

Рассматриваемая схема, по сравнению с принятой в большинстве российских городов, имеет ряд принципиальных отличий:
1.Экономической базой существования схемы являются имущественные отношения и налоговая политика при оценке земли и недвижимости, предусматривающая, в частности, динамику цен и ставок налога по мере освоения участков и движения недвижимости.

В Канаде имеется рамочный закон о зонировании территорий по функциям и обременениям. На основании этого закона каждый город создает подзаконный акт о земельном регулировании. В городах Канады принято функциональное зонирование территории со своей шкалой налогов. Чем выше «показатель потенциальной коммерциализации» использования земли, тем выше налог. Интересен налоговый механизм стимулирования ускоренного освоения территорий при переводе их из разряда сельскохозяйственных в разряд селитебных. Муниципалитет покупает у фермеров землю под будущую городскую застройку или способствует девелоперу (специалисту по развитию территории) совершить эту покупку. До утверждения Концепт плана, разрабатываемого муниципалитетом и предусматривающего новое функциональное зонирование территории, девелопер платит первоначальную цену и налоги как за сельскохозяйственную землю.

После утверждения проекта зонирования территории цена земли и ставки налога значительно возрастают (инфраструктура, объекты бизнеса, торговля и т.д.). Поэтому девелопер заинтересован в том, чтобы максимально сократить сроки освоения земли от момента покупки земли до разработки Концепт плана и от утверждения зонирования и внесения данных в городской кадастр до продажи под застройку, или постройки и продажи домов в целях переноса налогового «бремени» на плечи собственников недвижимости.
Мэрия также заинтересована в сокращении сроков освоения земель, т.к. владельцы зданий и сооружений после внесения их в имущественные реестры начинают приносить городу дополнительные доходы от недвижимости.

Заинтересованность фирм-участников процесса в ускорении оборачиваемости их средств не нуждается в разъяснении.
Все участники процесса освоения земель оказываются заинтересованными и, тем не менее, ускорение процесса будет в значительной степени зависеть от сокращения числа этих участников. Их число, прежде всего можно сократить за счет концентрации функций, как это делается у нас — путем создания «генподрядчика» и объединения функций проектирования и строительства объектов инженерной подготовки территории, строительства и комплектации домов.

Однако такая концентрация функций на практике открывают дорогу к монополии генподрядчика, диктату желаний и возможностей генподрядчика над желанием и потребностями девелопера.
В отечественной практике такая организация ведет еще и к монополии цен. В канадской практике концентрация ограничивается конкурсным отбором оптимального числа функционеров при явном разделении функций подготовки территорий от функций производства и строительства домов.

Домашнее задание
Проанализировать идею изменения налогообложения по мере освоения застраиваемых земель в Канаде:

  • имеются ли какие-либо противоречия, которые разрешает описанное городское законодательство;
  • какой или какие приемы разрешения противоречий использованы;
  • насколько эффективно предложенное решение в условиях России.

В условиях Канады местное налогообложение земли опирается на хорошо проработанное законодательство и простой договор. В российских условиях ожидание приемлемого законодательства может занять много времени. Эквивалентом могло бы быть включение в условия договора по передаче (продаже) земли девелоперу подробностей из проекта законодательства. В случае принятия в последующем закона условия договора сохраняются, хотя становятся и избыточными.
Какие принципиальные моменты целесообразно отразить в договоре до принятия Закона?

Глава II — Кейз №3

Дифференцированная налоговая система на землю и недвижимость, управляющая плотностью застройки в отдельных городах США. (Поощрение деятельности в направлении, выгодном городу.)

Во многих городах США собираются налоги на недвижимость и землю, которые являются местными. В некоторых из городов, где наблюдались успехи развития, исследователи объясняют эти успехи умелым манипулированием ставками этих налогов.

Так в г. Питсбурге введена дифференцированная система налога на недвижимость. В большинстве городов США применяют одни и те же налоговые ставки на землю без учета имеющихся на ней построек. При дифференцированном налогообложении налоговые ставки на незастроенные участки выше, чем на те, где имеются сооружения. Перенос тяжести налога со строений на землю вызывает у одних собственников рост строительства из-за уменьшения налога на строения, а у других — стремление скорейшим образом избавиться от земли из-за увеличения налога на землю. Таким образом, земля переходит в руки эффективных пользователей, оживляющих деловую активность в городе.
Увеличение продаж земли складывается из двух составляющих. Первая — это влияние на владельца земли, несущего тяжесть увеличенного налога и вынужденного таким образом застраивать землю или продавать ее.

Налог на землю, зависящий от текущей рыночной стоимости земли заставляет отказаться от проектов использования земли с большим сроком окупаемости в пользу тех, что окупятся быстро.

Признано, что налоги на стоимость свободных участков, не приносящих дохода путем застройки, возделывания и т.п., лежат бременем на владельцах со времени установления или увеличения налога. Но коллективно владельцы не могут снизить количество земли, и предложение земли практически остается неизменным. Частные владельцы не могут реагировать на увеличение налога изъятием с рынка своих участков. Если отдельный владелец и захочет ликвидировать свою собственность перед лицом растущих налогов, он должен продать свой участок другому. Но так как новому владельцу все равно не избежать уплаты налога, то единственный для него способ уменьшить тяготы прогрессивного налогообложения — увеличить свой доход от участка путем его более эффективного использования.

В области строительства нового жилья стимулирующий эффект значим: число строящихся объектов растет, а значительного возрастания средней стоимости объекта не происходит. Строительство нового жилья создает новые рабочие места и, стало быть, спрос на новое жилье.
Выгода города здесь очевидна. Выгода пользователя земли менее очевидна. Это уход от потерь и обладание богатством, растущим за счет роста благополучного финансового состояния города.

Классная работа.
1. Проанализировать самостоятельно механизм регулирования плотности застройки на основе изменения налогообложения застраиваемых земель в США. Насколько эффективно предложенное решение в условиях России.

2. Проанализировать показатели двух штатов северо-востока США -Вермонта и Нью – Гемпшира (См. нижеследующую таблицу) с учетом особенностей налогового законодательства:

  • в Вермонте большой налог на продажи и ничтожно малый на землю;
  • в Нью — Гемпшире нет налога на продажи и существует налог на землю.

Где отовариваются жители Вермонта?
Почему при почти равной площади в Вермонте в 5 раз больше скота и в 2 раза меньше население, чем в Нью – Гемпшире?
Почему Нью – Гемпшир богаче по ВРП на душу населения, чем Вермонт?

Штат

Площадь (в кв.милях)

Население

Поголо- вье скота

Оценка валового региональ-ного продукта (1994 год) млрд.долл.

Vermont

9249

608,827

350

2

New Hampshire

8969

1,235,786

70

5

Прежде, чем рассматривать следующий кейз, целесообразно изучить два вспомогательных материала, которые также являются в некоторой степени социальными изобретениями. Это:
Распределение сферы услуг между тремя секторами экономики и
Конкурентный функционально-стоимостный подход к взаимодействию государственного, частного и гражданского секторов.
Однако первое изобретение – это инструмент анализа управленческих решений, а второе уже может встраиваться в качестве принципов в сами решения.

Распределение сферы услуг между тремя секторами экономики
При рассмотрении концепции управления городом и оказания услуг населению продуктивно совместное использование двух индикаторов для классификации оказываемых услуг. Первый индикатор определяет возможность для потребителя осуществлять выбор качества и количества потребления предоставляемой услуги. Этот индикатор – критерий управляемости услуги со стороны потребителя. На порядковой шкале этот критерий располагается между двумя крайними позициями: одна крайность – строго индивидуальный выбор количества и качества получаемой конкретным потребителем услуги, другая крайность – принудительно унифицированное потребление услуги, предоставляемой населению города (рисунок № 2).

Рис.2.

Вторым критерием, важным с точки зрения городского управления, является возможность получения услуги населения без соответствующей оплаты. Этот критерий характеризует как степень контролируемости потребления со стороны коммунальных служб, возможность успеха попытки несанкционированного доступа пользователя к услуге, так и степень освобождения индивидуального потребителя от оплаты при предоставлении услуги.

Этот критерий также может быть упорядочен, но шкала измерений опять оказывается не сильнее порядковой. Крайними случаями здесь будет полная недоступность услуги без адекватной оплаты и полная доступность ее без оплаты.

Взаиморасположение конкретных услуг в пространстве двух критериев отмечено знаком + .

С помощью вышеописанных двух критериев – индикаторов можно типизировать все виды услуг и разработать концепцию их модернизации в зависимости от современного и желаемого положения каждой услуги на указанных порядковых шкалах. Ясно, что в случае значительной удаленности реального и желаемого положения услуги в пространстве этих индикаторов может оказаться необходимым проведение таких мер, что услуга будет перемещаться в этом пространстве не скачком из реального состояния в желаемое, а по траектории с несколькими промежуточными точками. То есть, каждое очередное действие властей должно либо увеличивать степень дифференцированности потребления, (например, установка программируемых терморегуляторов у каждого теплонагревательного устройства), либо уменьшать возможность бесплатного доступа услуги (например, установка счетчиков потребления тепла в каждой квартире). Такая дисциплина управления не ухудшит условия оплаты до улучшения качества услуги.

В советское время практически все услуги оказывались государственным сектором экономики. В настоящее время услуги, для которых возможна полная индивидуализация потребления при недоступности ее без оплаты, чаще всего могут уйти из числа услуг, оказываемых населению города государственным сектором экономики. Они могут быть предоставлены любой организации на чисто коммерческих условиях. Это будет происходить всегда, если норма прибыли окажется достаточно большой. Такого рода услуги лежат в левом нижнем углу пространства услуг, изображенных на рисунке № 2. Однако, полного изымания услуг, находящихся в этой области пространства из сферы внимания городского управления, не произойдет.

Для коммерческих частных структур важным является длительность отрезка времени, за которое происходит окупаемость инвестиций. С увеличением этого отрезка предприниматель теряет интерес к инвестированию производства данного вида услуги. Для городской общины в целом длительность периода окупаемости инвестиций в данный вид услуги реально может быть значительно большей. Выходом здесь является разгрузка предпринимателей от воспроизводства средств, централизованное финансирование воспроизводства и передача созданной, таким образом, муниципальной собственности в трастовое управление на коммерческой основе.

Услуги, которые имеют индивидуальный характер, но не могут быть оплачены большинством граждан в силу высокой себестоимости, могут быть оказаны за счет благотворительности, за счет системы страхования, в том числе и государственного. Это услуги трудно планируемые. Потребность в них возникает иногда посреди бюджетного года, когда государство уже не в силах предусмотреть на оказание их необходимых средств. Иногда государство еще не прониклось необходимостью такого вида услуг для населения. С другой стороны в США многие услуги, такого рода как образование и медицинское обслуживание оказывается хоть и на государственные или муниципальные средства, но силами организаций третьего сектора. Там посчитали, что это выгоднее прямого участия государства в этой сфере. Между тем услугу получают одни, а оплачивают в значительной степени другие граждане. Ясно, что эта зона третьего сектора может и должна расширяться в наших условиях. Без активного участия государства в этом процессе перехода услуг в руки третьего сектора прогресс будет медленным.

На рисунке № 2 стрелками показаны направления развития второго и третьего секторов экономики, государство и муниципальная власть должны всеми силами способствовать этому процессу. Для достижения более высокого качества оказываемых услуг необходимо пересечение коммерческого и некоммерческого секторов. В этом случае они будут конкурировать между собой, в то время как стоимость услуги будет падать, а их эффективность расти.

Конкурентный функционально-стоимостный подход к взаимодействию государственного, частного и гражданского секторов

В рамках системы платного конкурентного служения обществу государственного, частного и гражданского секторов, можно организовать подлинно демократическое общество и надеяться на установление глобального сотрудничества для обеспечения устойчивого развития цивилизации.

Рациональное формирование номенклатуры обязательств перед гражданами, доступных разным секторам, обоснованность затрат на выполнение этих обязательств достигается на основе функционально-стоимостного подхода. Этот подход предполагает:
четкий, преимущественно контрактный метод определения сектора экономики, ответственного за фактическое осуществление конкретных установленных функций;
включение в процесс определения функций и цен конкурентных механизмов и общепринятой демократической процедуры взаимодействия частных предприятий, гражданских (некоммерческих) организаций и структур исполнительных органов власти разного уровня, обеспечивающей необходимый контроль, балансы, сдержки и противовесы;
гарантированное соответствие между степенью загрузки налогового потенциала, объемом самообложения и объемом прямой оплаты потребителем с одной стороны и объемом и качеством услуг, которые органы государственной и местной власти должны оказывать народу и подведомственным им территориям, самостоятельно или с помощью второго или третьего сектора, с другой стороны;
наличие экономических и правовых механизмов ответственности каждого члена участника взаимодействия
корпорации за номенклатуру, объем и качество исполнения установленных функций и своевременность платежей;
исчерпывающее информирование населения о доходах и расходах властей.

Ни одна функция не должна осуществляться конкретными госорганами, если есть конкурентноспособные предложения, исходящие от другой, частной, государственной или гражданской организации.

В случае коммерческого сектора решающим фактором эффективности является снижение накладных расходов (чем действительно частный сектор выгодно отличается от государственного). Организации, работающие в системе предпринимательства, ориентируются не на инструкции, а на конечные результаты своей деятельности, на цели и задачи, стоящие перед ними в бизнесе. И тогда они могут избавиться от стольких правил и статей бюджета, от скольких сочтут нужным.

Передача функций некоммерческому негосударственному сектору выгодна в первую очередь в тех случаях, когда в структуре цены услуги значительна доля заработной платы, а она в некоммерческом секторе существенно ниже, чем в других секторах, в виду возможности привлечения труда добровольцев.

Государство (в США) заинтересовано сбросить на НКО многие свои функции, даже вместе с финансированием, полномочиями и ответственностью, так как НКО могут выполнить требуемые объемы работ за минимально возможные деньги за счет уменьшения доли зарплаты в структуре цены услуги, оказываемой НКО. Секрета в этом приеме нет: доля заработной платы в структуре цены услуги падает при использовании труда добровольцев. Кроме того, можно дополнительно сэкономить на отсутствии необходимости социальной защиты добровольцев. Добровольцами часто выступают жители районов, для которых предназначена услуга. Они иногда не могут ждать, иногда справедливо считают, что они точнее и добросовестнее могут выполнить работы по оказанию требуемой услуги. В первую очередь это касается низкоквалифицированного труда. Например, это могут быть сиделки — родственники больных, находящихся на излечении в больнице, которая является НКО.

Глава II — Кейз № 4.

Чековая система адресной социальной поддержки.
Представляется, что не всегда следует торопиться с предоставлением льгот НКО за их обязательство предоставлять услуги субъектам социального попечительства. Вместо льгот НКО может оказаться выгоднее выдерживать принцип: платить за услугу должен тот, кому услуга оказана или его реальный попечитель. Не обязательно, чтобы у него на это всегда были деньги, это могут быть социальные средства государства в целом, страховые средства или средства благотворителей, но право распоряжаться этими деньгами должно быть у объекта социального попечительства, то есть у человека, социальной группы или органа власти общины, которой эта услуга оказывается. Это реализуется с помощью механизма чеков. В США не очень охотно обсуждают этот принцип, так как вложили много сил и средств в развитие законодательства и процедур предоставления льгот НКО. У нас по значительному числу услуг как раз может случиться, что льготы, предоставляемые НКО, дадут меньше пользы, чем включение НКО в конкуренцию по оказанию услуг за чеки, которыми можно потом расплачиваться поставщику услуг с муниципальной властью за использование городского ресурса. Например, в качестве платы за аренду помещений. Инфляционных моментов здесь не возникнет, так как чеки имеют локальный оборот внутри сферы социальной деятельности муниципалитета. В качестве конкурента в этом случае могут выступать коммерческие организации. Более того, если государство решило сделать объектом социального попечительства некоторую группу лиц, то вовсе не обязательно создавать специальный орган призрения или благотворительности.

Например, программу предоставления продуктов ветеранам и пенсионерам по низким ценам можно осуществлять, не создавая систему магазинов, которым предоставляются льготы по арендной плате или по налогообложению (типа московских магазинов «Перекресток» или «Ветеран»), раздавая объектам социального попечительства специальные чеки, по которым можно приобрести товары (из оговоренного списка) в любом магазине или из оговоренного списка магазинов. Это должны быть магазины, заинтересованные в том, чтобы расплатиться с Правительством города, выпустившим упомянутые чеки, этими же чеками. Тогда чеки, будут обращаться только внутри данного города, поэтому этот шаг не приведет к инфляции. Однако это поощрит предпринимателей искать свободные площади и вводить их в оборот, а также создавать новые рабочие места.
Чековая система оказания услуг в медицине имела широкое распространение в Австрии, Англии, а в образовании – имеет до сих пор популярность в США.

Домашнее задание
Оценить эффективность применения изложенной методики.
Определить область на рисунке №2, в которой возможна конкуренция частного и гражданского секторов без льгот и преференций при чековой системе адресной социальной помощи объектам социального попечительства на бюджетные средства со стороны муниципальной власти.
Определить, какие элементы конкурентного функционально-стоимостного подхода здесь работают.

Глава II — Кейз № 5.

Содержание реки в хорошем состоянии.

В областях и республиках, расположенных в бассейнах крупных рек, наиболее страдающих от загрязнения реки с одной стороны и от развала транспортной инфраструктуры на ней, с другой стороны, необходимо отдавать себе отчет в том, что существуют объекты собственности, по отношению к которым нельзя не учитывать взаимные интересы соседних субъектов федерации. Проблему эффективной эксплуатации Реки как транспортной артерии, как места отдыха значительной части населения, особенно в связи с усложнением доступа к рекреационным зонам Прибалтики, Крыма и Кавказа, можно решить не на уровне каждого из субъектов Российской Федерации, расположенных в волжском суперрегионе, а только на федеральном региональном уровне. Крупная река, проходящая через несколько субъектов Российской Федерации, судоходная, ценная в рекреационном смысле и как источник для водозабора (далее Река) — объект федерального уровня. Это не обязательно Волга, или даже Ока. Река Молога, например, также отвечает указанным требованиям.

Эффективные решения возможны только на общефедеральном и региональном уровне, потому что только в этом случае будут учтены общероссийские интересы и можно сбалансировать финансовые отношения между всеми субъектами Российской Федерации, связанными с пользованием, нанесением ущерба и проведением оздоровительных мероприятий на Реке. У каждого субъекта федерации интерес к региональным программам по Реке будет убывать по мере удаления района, города от реки и ее главных притоков. Поэтому субъектами программ фактически должны стать внутриобластные или внутриреспубликанские административные территориальные единицы, непосредственно примыкающие к Реке и ее главным притокам.
Система эколого-организационных, надзорных, профилактических и эксплуатационных мероприятий призвана улучшить качество воды в Реке, повысить ценность земель, прилегающих к Реке, создать условия более эффективной эксплуатации транспортных, промысловых и рекреационных функций Реки.

Такого рода мероприятия в других странах решаются на основе четкой проработки законодательства. Например, во Франции сброс воды предприятиями в реки по закону должен производиться выше по течению, чем водозабор.

При административном подходе к решению проблемы можно было бы:
— установить входные и выходные характеристики реки на территории каждой административной территориальной единицы;
— задать допустимый (разрешенный) уровень загрязнения реки на выходе каждой из областей;
— установить контроль каждой из областей вышележащей по течению реки средствами нижележащей области;
— распределить выплаты и субвенции в соответствии с вкладом каждой из областей в улучшение и ухудшение Реки как ресурса.

К сожалению даже в странах с относительно высокой правовой культурой такой подход далеко не оптимален. Опыт Дунайских соглашений показывает, что взаимные претензии стран бассейна не дают реального механизма улучшения качества реки в целом.
Все санкции остаются на уровне морального осуждения нарушителя соглашений. Причиной этому — отсутствие у Реки единого хозяина, находящегося в разумных, взаимовыгодных отношениях с теми, кто пользуется рекой. Взаимовыгодные отношения могут быть только при переходе к денежному эквиваленту и количественном измерении объема и качества поставляемой продукции.

Хозяин производит следующие основные услуги:
— «поставка» чистой реки окружающим территориям;
— продажа речной воды пользователям;
— прием стоков;
— передача реки для использования в качестве транспортного средства.

Если цены на эти услуги будут увязаны с размером потребления и экологической нагрузкой, вполне можно надеяться на возникновение экономических стимулов бережного природопользования при возможно меньших затратах. Поскольку такой «хозяин реки» является естественным монополистом, возможны различные нежелательные последствия. Это можно поправить, если власти возьмут на себя контрольные функции, создав региональный орган экономико-правового управления такой монополией, а распорядительные функции передадут на конкурсной основе корпорации (коммерческой компании) по эксплуатации, развитию и охране водных ресурсов бассейна Реки на трастовых принципах. Введение такой корпорации следует рассматривать в качестве организационного защитного механизма от неэффективного использования такого важного транспортного, экологического и рекреационного ресурса как Река.

Доходы трастовой компании (ТК) слагаются из платежей за чистую реку и доходов от коммерческого использования реки. Расходы ТК составляют затраты на природоохранные и контрольные мероприятия. ТК платит налоги. Она имеет право взыскивать ущерб с загрязнителей. В свою очередь, пользователи имеют право прекращать или уменьшать платежи при загрязненной реке на их территории. При таком подходе собственность, ресурсы региона используются в форме, обеспечивающей свободу коммерческих действий, коммерческую выгоду для предприятий, а, с другой стороны, гарантируются выгоды населению окружающих территорий и бескомпромиссность наказания за экологический ущерб.

Думается, что такого рода механизмы полезно внедрять во всех случаях распоряжения совместным имуществом и ресурсами административно-территориальных единиц (АТЕ), когда бюрократические методы оказываются неэффективными.

Предлагаемы принципы несколько детализируются в приводимом ниже документе, однако следует подчеркнуть, что, разумеется, требуются детальные проработки предлагаемого механизма.

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ СТИМУЛИРОВАНИЯ СОДЕРЖАНИЯ РЕКИ В ХОРОШЕМ СОСТОЯНИИ.

Существующая система плоха тем, что отсутствуют стимулы эффективного использования средств, выделяемых для надлежащей эксплуатации водного ресурса. В результате средства расходуются, а состояние реки ухудшается. Затратный подход съест любые средства. Их всегда будет мало.

Плата за пользование водными ресурсами должна стимулировать бережное отношение к ним. Идея состоит в том, чтобы платежи уменьшались, если состояние реки на участке эксплуатации улучшается и увеличивалась, если ухудшается. Чтобы иметь логичную процедуру коррекции, платеж составлен как бы из трех составляющих: базовой рентной платы (БРП), компенсации (скидки с БРП) за обслуживание выделенного участка реки, (ее водного ресурса) и премий или штрафов. «Платежи» управляющей компании пользователю не более чем расчетный прием. Все ставки должны быть назначены так, что всегда платит пользователь. Однако, из-за этих фиктивных дотаций ему выгоднее восстановить водный ресурс и аккуратно его использовать, чем не беспокоиться о сохранности и оплачивать через государственную казну тех, кто будет обеспечивать сохранность водного ресурса «по казенному».
Базовая рентная плата — зависит только от размеров, местоположения и эколого-рекреационной ценности водного ресурса и не зависит от его состояния. Она только в исключительных случаях устроит пассивных пользователей, не рассчитывающих на скидки, сопровождающие добросовестную эксплуатацию и восстановление водного ресурса.
Остальные две составляющие платежей, дополнительно к предыдущему, зависят еще и от состояния (ранга) водного ресурса, оцениваемого по пяти- или десятибалльной системе какой-либо другой авторитетной общественной комиссией. Результаты оценки должны быть гласными.

При зафиксированном изменении ранга водного ресурса, пользователю — плательщику ренты выплачивается единовременное вознаграждение (премия), если ранг повышается, или взимается штраф, если в результате его действий ранг снижается. Одновременно изменяется регулярная дотация (скидка с БРП). Чем в лучшем состоянии оказывается водный ресурс на выходе от пользователя, тем больше скидка.

Количественные значения ставок базовой рентной платы и поощрительных платежей должны утверждаться вышестоящим государственным или региональным органом. Ясный экономический смысл предлагаемых поощрительных платежей позволяет их рассчитать по действующим государственным расценкам с индексацией на инфляцию.
Разработчики предложений по платежам должны быть готовы сами обеспечить выполнение необходимых работ за назначенную ими сумму. Условия эксплуатации реки и величина ренты должны публиковаться.

Главный фактор, определяющий взаимовыгодность предлагаемого механизма для управляющей компании и пользователей, состоит в том, что он противостоит затратному принципу эксплуатационных и реставрационных расходов в госсекторе. Частник (пользователь) может снизить эти расходы и получить выгоду. Но это произойдет только в случае сбережения реки (водного ресурса), то-есть в случае соблюдения интересов региона в целом. Независимая оценка состояния водного ресурса исключает получение скидок или дотаций без видимого результата, что легко может случиться сейчас.

Пользователю, улучшающему состояние реки, гарантируется продление договора. Расторжение договоров с пользователями, обеспечившими наивысший ранг используемого участка реки, возможно только в исключительных случаях и только на компенсационной основе, в том числе и с компенсацией убытков от омертвления капитала. При устойчивой тенденции снижения ранга, договор эксплуатации может быть прекращен регионом (управляющей компанией) в одностороннем порядке. Если по истечении срока договора не зафиксировано повышение ранга, преимущества имеет тот, кто согласен платить большую БРП.
В тех случаях, когда водный ресурс передается в пользование бюджетному учреждению, функции которого не могут принести коммерческого дохода и восстановление водного ресурса не финансируется, он (ресурс) обречен на разрушение.

Если принято решение о бюджетных ассигнованиях на восстановление и поддержание водного ресурса, целесообразно перейти к ренте, предусмотрев в бюджете учреждения дополнительные суммы на ренту. При таком подходе никакой фактической дополнительной нагрузки на бюджет региона не возникает. Просто бюджетное учреждение становится заинтересованным распорядителем этих денег. Если эксплуатация водного ресурса плохая, деньги транзитом возвращаются в бюджет региона (государства). При добросовестном пользовании, часть денег оседает у плательщика. По отношению к средствам, выделяемым на ренту, будут действовать почти те же стимулы, что и для коммерческих пользователей. Слабое место такого подхода: наемные служащие не будут инвестировать даже чужие средства с долговременным сроком окупаемости.

Можно подобрать коммерческую трастовую компанию (даже для одного пользователя) и предать ей водный ресурс на тех же условиях, нагрузив ее сервитутом предоставления соответствующей части водного ресурса по ставке БРП желательному пользователю. Деньги на ренту даются из бюджета, а трастовая компания возвращает их «неосвоенную» часть в бюджет. Такая трастовая коммерческая компания может быть сформирована на основе или с участием трудового коллектива нанимателя.
При недостаточности бюджетных средств, сервитут обязательной ренты может действовать только на некоторую долю площади. Остальная часть может сдаваться в субаренду.
Анализ спроса и предложения позволит уточнять ставки. Если спрос превышает предложение, БРП слишком мала. Если пользователи не хотят вкладывать средства в оздоровление и хорошее содержание реки (водного ресурса), нужно увеличивать подталкивающие их к природоохранным мерам компенсационные платежи. В условиях рынка может оказаться, что компенсации превзойдут БРП. Это означает коммерческую невыгодность использования реки для транспортных и рекреационных целей.
Потребуются бюджетные дотации. Близкими к оптимальным можно считать ставки, при которых все участки реки в хорошем состоянии, а 1-2 %% их не находит пользователей на коммерческой основе.

Классная работа.
Проанализировать на наличие аналогии изложенной методики с методами удаления твердых бытовых отходов в некоторых странах Запада. Там удаление отходов является услугой с дифференцированной платой, стимулирующей клиента передавать мусор в рассортированном виде (био-отходы, бумага, стекло, пластик, металл). Хорошо рассортированный мусор компания, занимающаяся его уборкой, вывозит за существенно меньшую плату, так как каждый ингредиент может рассматриваться как готовое к эффективной утилизации сырье. Трудность реализации – достижение соглашения между всеми частными лицами сообщества, обслуживаемого мусороуборочной компанией.

Домашнее задание. (Метод аналогии)
Проанализировать возможность применения изложенной здесь методики для сохранения заповедников, историко-культурных памятников, включая старинные здания – памятники архитектуры, ансамбли исторического центра города.

Глава II — Кейз № 6.

Критерии эффективности работы городских служб, работающих по вызову.

Японская полиция имеет критерий эффективности – скорость прибытия по вызову. Раннее появление позволяет при необходимости раньше (быть может, своевременно) организовать защиту населения, найти свидетелей, увеличить вероятность поимки преступников. Качество работы полицейского на месте вызова определяется в другом месте и в другое время – на экзамене на профессионализм.

Такой критерий не годится, например, для оценки качества работы нашей скорой помощи. Но в состав набора критериев он мог бы войти, при условии хороших показателей по другим критериям.

Предлагается выдвинуть критерии для качества работы скорой помощи в знакомом обучаемому городе.

Глава II — Кейз № 7.

Оценка преференций для участников конкурса на городской заказ для предприятий из того же города.

Предприятие, «прописанное» в городе должно иметь преимущество (фору) при участии в конкурсе за городской заказ, если оно доказуемым (контролируемым) образом создает больше рабочих мест при получении заказа, чем, если оно функционирует вне города. Это справедливо, если подоходный налог с работников (или вычислимая доля его) попадает в городской бюджет.
Далее приводится текст, подготовленный студентом МНЭПУ Крупенко Д.С. при прохождении преддипломной производственной практики в августе 2000 года в Управлении Мэра Москвы под руководством проф. Макагонова П.П.
Предлагается:
оценить преимущества и недостатки введения указанной преференции на основе анализа нижеследующего текста;
найти аналогичные ситуации, где обсуждаемый прием был бы полезен.

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО ЭФФЕКТА ДЛЯ БЮДЖЕТА ГОРОДА МОСКВЫ ОТ ВЫПОЛНЕНИЯ ГОРОДСКОГО ЗАКАЗА МОСКОВСКОЙ ОРГАНИЗАЦИЕЙ

Экономия средств — важнейший рычаг оптимизации расходов городского бюджета. Мировая практика показывает, что только конкуренция обеспечивает снижение цены при одновременном повышении качества товаров, работ и услуг, приобретаемых городом. Таким образом, достигается двойной эффект. Сэкономленные средства направляются в социальную сферу, улучшение дорог, экологию. А повышенное качество увеличивает срок службы зданий, объектов инфраструктуры, оборудования и т.п.
Правительство Москвы поставило задачу: внедрить в экономическую деятельность всех центральных и местных подразделений исполнительной власти конкурентные принципы и резко повысить эффективность расходования городских денег.

Согласно концепции, разработанной в Управлении мэра Мэрии Москвы, уполномоченное подразделение Правительства Москвы должно обеспечивать проведение в жизнь протекционистской политики (предоставление преференций) Правительства Москвы по отношению к московским производителям продукции. Проведение такой политики объясняется возникающим при этом положительным экономическим эффектом, который заключается в возвращении в бюджет города части денежных средств, израсходованных на оплату городского заказа.

В мировой практике существует целый ряд методов применения преференций. Среди них наибольшее распространение получили два: обязательный процент участия и преференциальный процент.

Первый способ предполагает определение обязательного процента участия в закупках определенных преференциальных групп. Обязательный процент может устанавливаться как для всех государственных заказчиков, так и для отдельных видов закупок. Обязательный процент участия может требоваться при подаче конкурсных заявок и/или при исполнении контракта. Понимая, что обязательный процент участия не всегда достижим, законы допускают отклонение от установленного минимального уровня.

Способ применения преференциальных коэффициентов состоит в том, что государство устанавливает процентную дифференциальную надбавку, прибавляемую к оценочной цене заявок претендентов, на которые не распространяются преференции. Например, если устанавливается 5%-ная надбавка и цена заявки представителя преференциальной группы составила 103 единицы, а цена заявки не преференциальных претендентов — 100 единиц, то победителем конкурса будет признан преференциальный претендент, так как его оценочная цена в 103 единицы оказывается ниже цены конкурента, которая после применения указанного коэффициента окажется равной 105 единицам.
Иногда для отдельных преференциальных претендентов используются оба указанных способа.

Поэтому важной задачей является определение процента возврата в городской бюджет от величины средств, израсходованных на оплату городского заказа в случае, если конкурс выиграла организация, являющаяся московским юридическим лицом и выполняющая. Такого рода расчет может быть проведен по статическим данным для средней московской фирмы, выигравшей конкурс. Также вполне целесообразным представляется разработка методики расчета экономического эффекта по данным конкретного государственного заказа. Полученные таким образом результаты могут быть использованы для определения обязательного процента участия и/или преференциального процента.

Схема движения денежных потоков от московской фирмы, выигравшей конкурс, обратно в бюджет города представлена на рис. 3.

Проблема определения возвращающихся в бюджет города Москвы налогов определяется вступлением в силу с 01 января 2001 г. второй части Налогового кодекса РФ, подписанный президентом 5 августа 2000 г. В соответствии со статьями 13, 14 и 15 первой части Налогового кодекса, которые вступают в силу одновременно со второй частью, установлено следующее деление налогов и сборов на федеральные, субъектов РФ и местные.

рис. №3
РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ФИНАНСОВЫХ ПОТОКОВ

Проблема определения возвращающихся в бюджет города Москвы налогов определяется вступлением в силу с 01 января 2001 г. второй части Налогового кодекса РФ, подписанный президентом 5 августа 2000 г. В соответствии со статьями 13, 14 и 15 первой части Налогового кодекса, которые вступают в силу одновременно со второй частью, установлено следующее деление налогов и сборов на федеральные, субъектов РФ и местные.
К федеральным налогам и сборам относятся:
1) налог на добавленную стоимость;
2) акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья;
3) налог на прибыль (доход) организаций;
4) налог на доходы от капитала;
5) подоходный налог с физических лиц;
6) взносы в государственные социальные внебюджетные фонды;
7) государственная пошлина;
8) таможенная пошлина и таможенные сборы;
9) налог на пользование недрами;
10) налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы;
11) налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;
12) сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами;
13) лесной налог;
14) водный налог;
15) экологический налог;
16) федеральные лицензионные сборы.
К региональным налогам и сборам относятся:
1) налог на имущество организаций;
2) налог на недвижимость;
3) дорожный налог;
4) транспортный налог;
5) налог с продаж;
6) налог на игорный бизнес;
7) региональные лицензионные сборы.
К местным налогам и сборам относятся:
1) земельный налог;
2) налог на имущество физических лиц;
3) налог на рекламу;
4) налог на наследование или дарение;
5) местные лицензионные сборы.

Из числа федеральных налогов и сборов существенную значимость представляют только налог на добавленную стоимость (НДС) и налог на прибыль (доход) организаций (налог на прибыль).

По имеющимся данным НДС распределяется между федеральным и региональным бюджетами в следующем соотношении:75% ставки НДС поступает в федеральный бюджет, а остальные 25% — в городской бюджет

Основная ставка НДС по преобладающей группе товаров (работ, услуг) составляет 20% (отдельные группы товаров (работ, услуг) облагаются НДС по меньшим ставкам
Согласно, например, статье 4 бюджета г. Москвы на 2000 г. отчисления НДС поступают в Москву, если соответствующие товары (работы, услуги) производятся (выполняются, оказываются) на территории города Москвы

Если, в соответствии с рис. 3, не менее 50% от стоимости городского заказа будет приходиться на производство товаров (работ, услуг), выполняемых выигравшей конкурс московской фирмой и ее московскими субподрядчиками, то НДС от этой деятельности должен поступить в бюджет г. Москвы. Это условие будет выполнено, если законодательно потребовать от фирмы выполнения этого условия для получения возможности использования преференций. Подобная практика существует в законодательстве Белгородской области
Таким образом, в городской бюджет может возвращаться около 20%*0.25*0.5 = 2.5% от суммы городского заказа, выполняемого московской организацией.

Реально процент возврата средств может быть несколько меньше из-за воздействия различного рода факторов:
налоговые льготы московским организациям, установленные властными структурами г. Москвы;
применение к различным группам товаров (работ, услуг) ставок НДС, меньших 20%;
согласно Налоговому кодексу РФ не являются объектом налогообложения по НДС научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Закона Российской Федерации от 31 марта 1999 года № 62-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О налоге на прибыль предприятий и организаций” ставка налога на прибыль предприятий и организаций, зачисляемого в федеральный бюджет, устанавливается в размере 11 процентов. В бюджеты субъектов Российской Федерации зачисляется налог на прибыль предприятий и организаций (в том числе иностранных юридических лиц) по ставкам, устанавливаемым законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, в размере не свыше 19 процентов, а для предприятий по прибыли, полученной от посреднических операций и сделок, страховщиков, бирж, брокерских контор, банков, других кредитных организаций, — по ставкам в размере не свыше 27 процентов. (Данный текст отражает состояние налогового законодательства на момент лета 2000 года.)

В соответствии со статьей 1 Закона города Москвы от 22.12.99 № 39 “О ставках и льготах по налогу на прибыль” ставка налога на прибыль, зачисляемого в бюджет города Москвы, устанавливается для предприятий в размере 19 процентов.
Проблема состоит в том, что практически невозможно точно оценить поступление денежных средств по налогу на прибыль в бюджет г. Москвы. Это связано с тем, что предварительно невозможно достоверно предсказать объем прибыли по отчетному периоду московской организации, выигравшей конкурс на городской заказ. Кроме того, нужно выяснить, какая часть этой прибыли является результатом деятельности по выполнению городского заказа, а какая — следствием другой деятельности организации. Получить какие-то оценочные данные можно, сравнив поступления в консолидированный бюджет г. Москвы от НДС и налога на прибыль предприятий (организаций). На 01.07.2000 г. доходы от НДС составили 6.5 млрд. руб., а от налога на прибыль — 21.2 млрд. руб., т. е. в 3.3 раза больше. Т. о. можно предположить, что возврат в бюджет г. Москвы от налога на прибыль тоже будет в 3.3 раза больше, чем от НДС, т. е. 8.3%. Некоторым образом проверить вычисления можно, найдя долю налогооблагаемой прибыли от стоимости городского заказа. В бюджет г. Москвы отчисляется 19% налогооблагаемой прибыли. В этом случае для прибыли справедлива оценка — 43.7% от стоимости городского заказа, что выглядит вполне вероятным.

С 1 января 2001 г. вводится единая ставка подоходного налога с физических лиц в размере 13%. Приблизительно оценить размер средств от подоходного налога, который будет поступать в московский бюджет в 2001 г. по отношению к стоимости городского заказа можно, сравнив количество средств, поступающих от подоходного и других видов налогов в бюджет города Москвы в 2000 г. Поступления от подоходного налога на 01.07.2000 г. составляют 12.4 млрд. руб. или 58.2% от поступлений по налогу на прибыль предприятий (организаций). Т. о. можно предположить, что в качестве налога на прибыль в бюджет г. Москвы возвращается 4.9% = 0.582 * 8.5% от стоимости городского заказа.
Таким образом, от перечисленных выше трех источников поступлений средств бюджет г. Москвы может получить около 15.9% = 2.5% + 8.5% + 4.9% от стоимости городского заказа. Учитывая различные налоговые льготы, этот процент может быть меньше. Но, с другой стороны, существует еще целый ряд возможных финансовых поступлений в бюджет города (правда, составляющий небольшую долю по сравнению с рассмотренными выше источниками), увеличивающий совокупные поступления. Это, например, 3.4% или несколько больше средств с фонда оплаты труда, которые поступают и будут поступать с введением в действие второй части Налогового кодекса в Московский фонд обязательного медицинского страхования, налог на имущество организаций и т. п.

В настоящее время Министерством Финансов РФ планируется и активно обсуждается Правительством РФ начать в 2001 бюджетном году, одновременно с завершением реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг., новый этап реформы межбюджетных отношений, направленный на повышение ответственности региональных и местных органов власти и управления за эффективное использование бюджетных ресурсов, обеспечение равного доступа граждан к бюджетным услугам и социальным гарантиям, повышение прозрачности финансовых потоков и снижение конфликтов вокруг распределения и использования бюджетных средств. В качестве одной из основных мер, намеченных к реализации в рамках бюджетного процесса на 2001 г., является определение сферы финансовой ответственности субъектов Российской Федерации за реализацию федеральных законов социального характера («О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»). С этой целью, начиная с 2001 г. предлагается в составе федерального бюджета создать Фонд компенсаций за счет централизации 15% НДС, ранее зачисляемых в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Средства данного Фонда (субвенции) будут распределяться между всеми без исключения субъектами Федерации, вне зависимости от уровня их бюджетной обеспеченности, для целевого финансирования реализации указанных выше законов. Тем самым будет обеспечена реализация основных социальных гарантий, установленных федеральным законодательством, на всей территории страны.

Если эти инициативы будут реализованы на практике, то бюджет г. Москвы будет получать не 25% налога на добавленную стоимость, а 10%. Тогда поступления от НДС будут составлять не 2.5% от стоимости городского заказа, а 1%. В результате общие поступления в бюджет города снизятся с 15.9% до 14.4%.
В итоге можно с определенной степенью вероятности утверждать, что возврат средств в бюджет г. Москвы в случае получения заказа московской организацией составят 14 — 16% от стоимости городского заказа.

Классная работа

Найти ситуации в Вашем городе, когда следует учитывать косвенную выгоду от того, что конкурс на оказание городских (в том числе коммунальных) услуг выиграет предприятие, рабочие места которого расположены в городе. Для какого рода предприятий участие в конкурсе иногородних предприятий возможно и желательно?

Глава II — Кейз № 8.

Выселение неплательщика.
Неплательщик за арендуемую квартиру должен быть выселен по решению суда. У хозяина квартиры, например, у муниципалитета должна существовать жильё меньшей площади, на которую должны отселить неплательщика. Там, где такое жильё есть, проблема злостных неплательщиков решена за счет действенности угрозы переселения.

Если это ЖСК или ТСЖ, то такой площади у них обычно нет. Но в складчину они могут такую площадь приобрести.

Известное авторам исключение в Москве составляет ТСЖ «Золотые ключи», где живут только весьма состоятельные люди. Тем не менее неплательщики там были. Тогда ТСЖ приобрело маленькую квартиру в удаленном спальном районе Москвы, где ТСЖ готово было предоставить жилье отселенцам на правах жильцов коммунальной квартиры. Как средство устрашения эта квартира остается в собственности «Золотых ключей», но знание членов кондоминиума о возможной перспективе привело к тому, что до суда дело дошло только один раз.

На Западе процедуры разработаны детально. Они дествительны не только для жилья, а и для любой недвижимости. В Париже, например, домовладелец обязан раз в 10 лет провести капитальный ремонт дома. Если этого не сделано. То муниципалитет проводит ремонт за свой счет и на суммы ремонта становится совладельцем дома. После тог, как сумма становится выше критической, дом продается, из вырученной суммы город компенсирует свои расходы на ремонт, а бывший владелец получает остаток суммы. Процедура известна всем и потому применяется очень редко. До нее дело обычно не доходит.

Если неплательщик «забаррикадировался», то за сам процесс выселения никто не хочет браться. Однако можно эту площадь предоставить «очередникам» силовых структур.

Классная работа.
Определите возможности использования методов борьбы с неплательщиками с использованием муниципального или коопертавного жилья для отселения в коммунальные квартиры по нормативу 5 кв. метров на человека.
Определите плюсы и минусы последнего предложения – предоставления жилья силовым структурам. Какой ресурс будет задействован в случае его реализации?

Глава II — Кейз № 9.

Принцип открытого управления.

Назначение справедливой цены земли или недвижимости в городе ее собственником.
Городская земля это товар, количество которого с увеличением спроса на него на рынке не увеличивается многократно в силу ограниченности городской территории. По мере развития города цена на землю растет. Поэтому возможны, но нежелательны ситуации скупки городских земель со спекулятивными целями. Для развития города выгодно, чтобы цена спроса и цена предложения земли были бы близки, но при этом 2-4% городской земли оставалось на свободном рынке. В этом случае цена считается «справедливой».
Обычно продажа участка земли в городе является редким событием по сравнению с куплей продажей автомобиля или бытовой техники, отдельные акты продаж далеко отстоят друг от друга во времени, участки земли неодинаково расположены по отношению к транспортной сети, рекреационным зонам, открытым пространствам. Участки имеют разное по привлекательности окружение. Участки нестандартны, поэтому понятие рынка земли отличается от рынка стандартных изделий. Главное для нас отличие заключается в трудности определения «справедливой» цены участка.

Эта трудность в значительной степени снимается, если в городе широко практикуется залоговая система – займы под залог земли и недвижимости на ней.
При выполнении всех этих условий полезно применить принцип открытого управления. Согласно этому принципу налогоплательщик – собственник земли сам назначит справедливую цену земли, так как в случае завышения цены он вынужден будет переплатить налог, а в случае заниженной оценки земли он рискует недополучить соответствующую сумму под залог. Разумеется, право собственника быть оценщиком должно сопровождаться и юридической ответственностью, которая должна быть закреплена законом или подзаконным актом. Согласно этому акту, изменение мнения собственника о цене участка перед взятием денег под залог приводило бы к корректировке его платы за землю в не только на будущие, но и на предшествовавшие его взаимодействия с налоговыми органами.

Домашнее задание.
Дайте предложения по разработке городского (регионального) законодательства под реализацию описанного механизма. Используйте материалы параграфа 1.4 и результаты классной работы по примерам №1.4.1, №1.4.1(а). №1.4.1(b).

Классная работа.
Обсудите и выберете лучший вариант проекта законодательного акта.

Глава II — Кейз № 10.

Приватизация по нижегородски. Приватизация по-московски. Приватизация земли в США. Закон о гомстедах.
Мы уже познакомились с сюжетом «Приватизация по-московски» в примере № 1.1.2. Сходная схема применялась в Нижнем Новгороде при приватизации магазинов. Считалось, что трудовой коллектив магазина представляет ценность при покупке наряду с помещением и оборудованием. Ценность трудового коллектива как части «марки магазина» была определена как 30% его общей цены. Поэтому при желании коллектива участвовать в аукционе при продаже магазина коллектив имел право торговаться до суммы, превышающей на 30% их возможности, а в случае победы на аукционе коллектива ему предоставлялась возможность выплаты оставшихся 70% суммы в течение 5 лет. Таким образом, коллектив получал беспроценнтную ссуду. В результате оказалось, что после приватизации работали по назначению главным образом те магазины, которые были выкуплены трудовыми коллективами. Им просто надо было выплатить долг и они делали это ускорением оборачиваемости оборотных средств.

Представленная схема опять опиралась на справедливое предположение, что в городе нет денег, достаточных для того, чтобы дать реальную цену за основные фонды, а знаний, умений и навыков у некоторых трудовых коллективов для быстрого эффективного использования основных фондов с целью повышения рентабельности производства – достаточно. Кредиты под покупку – дóроги – это тоже учли организаторы.
У обоих схем был прототип. Мы его приводим ниже.
Выдержки из американского закона о земле «Хоумстэд Акта»
20 Мая, 1862 г. (в переводе А.Ушакова) (Здесь и далее все наиболее важные места этого документа для удобства комментирования размечены буквами русского алфавита.)
Глава IXXY.
Закон, закрепляющий земельные участки за действительными поселенцами на общественных территориях.

Раздел 1.
(а) Сенат и Палата Представителей Соединенных Штатов Америки, собравшиеся в Конгрессе, постановляют, что любое лицо, которое является главой семьи, или достигшее возраста двадцати одногогода и являющееся гражданином Соединенных Штатов или которое заполнит декларацию о намерении стать таковым, согласно требованию о натурализации Соединенных Штатов, и которое никогда не поднимало оружия против Правительства Соединенных Штатов и не оказывало помощь и поддержку его врагам, с первого января 1863 года и далее, будет иметь право занять четверть кв. мили /приблизительно 65 га. / или меньшее количество свободных общественных земель, по поводу которых указанное лицо заполнило требование на льготное право на покупку или которое может, на время заполнения требования, быть субъектом льготного права на покупку за один доллар и двадцать пять центов, или меньше, за акр /0,4 га. /; или меньше таких свободных земель, за два доллара и пятьдесят центов за акр, одним участком, в соответствии с земельным кадастром, после чего последний будет перерегистрирован: При условии, что (б) любое лицо, владеющее землей и проживающее на ней, может, по данному закону, вступить во владение другим участком земли, смежным с его или ее участком, который не будет, вместе с уже имеющимся и занятым участком, превышать в сумме ста шестидесяти акров /65 га./.

Раздел 2. (в) И далее постановляют, что лицо, подающее заявление на использование преимуществ этого закона, по подаче заявления регистратору земельного отдела, в котором он (или она) собирается осуществить таковое вступление во владение, даст письменное показание под присягой перед указанным регистратором или судебным исполнителем, что он (или она) является главой семьи, или достиг возраста двадцати одного или более лет, или проходил службу в армии или на флоте Соединенных Штатов, и что он никогда не поднимал оружия против Правительства Соединенных Штатов и не оказывал помощь и поддержку его врагам, и что указанное вступление во владение осуществлено исключительно для его или ее использования и выгоды, и что таковое вступление во владение осуществлено для целей действительного поселения и обработки земли, а не для прямого или косвенного использования и выгоды любого другого лица или лиц кто бы они ни были; и по исполнении такого письменного показания под присягой с регистратором или судебным исполнителем, и по оплате десяти долларов комиссионных, он (или она) тем самым получит разрешение вступить во владение установленным количеством земли:
(г) При условии, однако, что вследствие этого до истечения пяти лет с момента такого вступления во владение письменного удостоверения на владение или документа о продаже земли правительством выдано не будет; а если по истечении указанного времени или в течение двух лет после истечения, лицо, осуществляющее такое вступление во владение; или, в случае его смерти, его наследники, или случае когда вдова осуществляет такое вступление во владение, ее наследники, в случае ее смерти; докажут с помощью двух заслуживающих доверия свидетелей, что он, она или они проживали или обрабатывали указанную землю на протяжении пяти лет непосредственно последовавших за дачей ранее упомянутого письменного показания под присягой, что ни одна часть указанного участка земли не была отчуждена, и что он проявлял истинную верность Правительству Соединенных Штатов; тогда, в таком случае, он, она или они, если к тому времени они являются гражданами Соединенных Штатов, получат право на владение землей, как и в других случаях, предусмотренных законом: И при условии, далее, что в случае смерти и отца, и матери, оставивших несовершеннолетнего ребенка, или детей младше двадцати одного года, право на поместье вступает в силу в пользу упомянутого несовершеннолетнего ребенка или детей; а исполнитель, администратор или опекун могут, в любое время в течение двух лет после смерти оставшегося в живых родителя, и в соответствии с законами штата, в котором упомянутые дети в это время проживали, продать указанный участок земли в пользу упомянутых несовершеннолетних, но не для других целей; а покупатель приобретет абсолютное право собственности фактом покупки, и будет иметь право на владение землей от Соединенных Штатов, по оплате комиссионных и суммы денег определенной в документах.

Раздел 3.
И далее постановляют, что регистратор земельного отдела будет отмечать все такие заявления в приходно-расходных книгах и схемах земельных участков его отдела и регистрировать все такие поселения, и посылать выписки из этого в Главное Земельное Управление, вместе со свидетельскими показаниями, на которых они были основаны.

Раздел 4.
И далее постановляют, что
(д) ни один участок земли, приобретенный по условиям этого закона, ни в каком случае не станет подлежащим в уплату долга или долгов, сделанных до выдачи права на владение землей.

Раздел 5.
И далее постановляют, что
(е) если в любое время после дачи письменного показания под присягой, как требуется во втором разделе этого закона, и до истечения упомянутых пяти лет, будет доказано, после соответствующего уведомления поселенца, и регистратор примет это доказательство удовлетворительным, — что лицо, давшее письменное обязательство под присягой, в действительности изменило его или его место жительства, или забросило указанный участок земли на срок более чем шесть месяцев в любое время в течение пяти лет, тогда и в таком случае участок земли, полученный для поселения указанным образом, будет возвращен государству.

Раздел 6.
И далее постановляют, что никакому лицу не будет разрешено приобрести право собственности более чем на одну четверть кв. мили по условиям этого закона; и что от Уполномоченного Главного Земельного Управления настоящим требуется подготовить и издать такие правила и уставы, согласующиеся с этим законом, насколько это будет необходимо и должно, чтобы ввести его положения в действие; и что регистраторы и судебные исполнители некоторых земельных отделов будут иметь право на такую же самую компенсацию за любые участки, взятые для поселения по условиям этого закона, на которые они имеют право в настоящее время, когда то же самое количество земли взято во владение за деньги, одна половина которых оплачена лицом, подающим заявление, во время его подачи, а другая половина по выдаче письменного удостоверения на владение лицом, которому оно может быть выдано; однако это не может быть истолковано как увеличение максимума компенсации, предписанного в настоящее время законом для любого регистратора или исполнителя;
При условии, что
(ж) ничто, содержащееся в этом законе не будет истолковано как ослабление или вмешательство в какой бы то ни было форме в существующие льготные права на покупку земли:
И при условии, далее, что все лица, которые могли подать свои заявления на льготное право покупки земли до утверждения этого закона, будут иметь право на все привилегии предусмотренные этим законом:
При условии, далее, что ни одно лицо, которое служило или может служить в будущем, в течение не менее чем четырнадцать дней в армии или во флоте Соединенных Штатов, как призывник или доброволец, согласно законам об этом, во время действительной войны, внутри страны или за рубежом, не будет лишено преимуществ этого закона за счет недостижения возраста двадцати одного года.

Раздел 7.
И далее постановляют, что пятый раздел закона, озаглавленный «Закон в дополнение к закону о более действенном наказании для некоторых преступлений против Соединенных Штатов, и для других целей», одобренный 3 марта, в 1857 году, будет распространяться на все присяги и письменные дачи показаний под присягой, требуемые или санкционируемые этим законом.

Раздел 8.
И далее постановляют, что
(з) ничто в этом законе не будет истолковано как воспрепятствование какому-либо лицу, которое воспользовалось преимуществами первого раздела этого закона, платить минимальную цену, или цену, которую могло уплатить такое же самое лицо, за количество земли взятое во владение указанным образом в любое время до истечения пяти лет, и получать документ о продаже земли правительством за это, как и у других случаях, предусмотренных законом, по принесении свидетельских показаний о поселении и обработке земли как предусмотрено существующими законами, дающими права на льготную покупку земли.

Утверждено, 20 Мая, 1862.

Комментарий А.Ушакова (1990 год.):
Закон этот прост и понятен каждому. В части (а) дается перечень лиц, которые могут воспользоваться льготами, а именно: глава семьи, лицо совершеннолетнее, патриотично настроенное к стране и доказавшее это историей своей жизни, может купить участок земли за минимальную, символическую цену.
В части (б) крестьянину, если он уже поселился и ведет дело по-хозяйски, дается право прикупать дополнительные участки земли.
В части (в) земля государства гарантируется от того, чтобы не попала она на расхват международным и даже местным спекулянтам. Вот это действительно было продумано гениально. Если бы Америка не предусмотрела эту гарантию еще в прошлом веке, Ротшильды скупали бы землю целыми штатами и современным американцам в их собственной стране уже не нашлось бы места. Особенно хорошо сказано в законе о тех, кто служил в армии и флоте. Таким как «афганцы» и другие демобилизованные надо бы продавать землю в современной России в первую очередь. Ведь у них, с их молодыми семьями, перспектива появится: дом, своя земля, крепкие, здоровые дети.
В части (г) — гарантия от спекулянтов и пьяниц, всяческих бродяг и перекати-поле. Оказывается, покупка эта не простая, а с испытательным сроком в пять лет. Кто купил для работы и жизни, тому этот пункт не страшен. Хорошо сказано и о свидетелях. Неплохо бы еще и особую ответственность предусмотреть для свидетелей — за дачу ложных показаний.
В части (д) земля гарантируется еще раз, но теперь уже от передачи ее подставным лицам, повязавшим потенциального фермера долгами. Долг можно платить чем угодно, но не землей.
Часть (е) отсекает у ложных «фермеров» последнюю возможность обмануть государство. Шесть месяцев запустения и земля вновь переходит к государству.
И, наконец, часть (з) еще раз напоминает, что продажа осуществляется за минимальную, то есть символическую цену и никак иначе. Вся сделка, через пять лет, должна завершиться выдачей паспорта на владение землей.
Что может быть теперь лучше такого закона для крестьянина?
Ничего. Главное, когда начнется его модификация для всех республик, не утопить бы в добавлениях и поправках его живую суть. Это значит:

  • продавать,
  • продавать своим, а не тем, за кем стоит межнациональный капитал,
  • продавать за минимальную цену,
  • продавать с испытательным сроком и
  • по истечении испытательного срока завершать продажу выдачей документа на владение землей с правом ее последующей передачи по наследству, продажи или дарения.

Во всех представленных примерах данного кейза конкурс знания, как распорядиться фондами, а не конкурс, вообще говоря, малых денег. Получение городом эффективного собственника. Эффективным является тот собственник, чья собственность лучше «работает» на общину. Состязание на получение кредита на покупку собственности по объявленной цене.
Классная работа.
Задание.
Проанализировать закон и изложенные примеры приватизации в российских городах. Найти общие принципы. Ответить на вопросы:

  • имеется ли какое-либо общее противоречие, которое разрешается в данных конкретных ситуациях;
  • какой или какие приемы разрешения противоречий использованы.

Использовать материал примера 1.1.2.

Глава II — Кейз № 11.

Проблема переноса налогов с живого труда на ресурс. капитал.
Налогово-правовая среда, стимулирующая производство.
Налогово-правовая среда, обеспечивающая рациональное и эффективное использование минеральных ресурсов, касается, прежде всего, разграничения прав собственности на недра, которое дает право на доход от разработки полезных ископаемых и взыскания с пользователей недр налога в бюджет, платежей за ресурсы. Платежи за ресурсы позволяют более справедливо распределить бюджетную нагрузку между различными членами общества.
Без таких платежей, тот, кто истребляет больше природных ресурсов, оказывается в преимущественном положении по сравнению с экономным. При наличии адекватных платежей каждый будет сам заботиться об экономии ресурсов. Необходимо ввести такое налогообложение, которое не позволяло бы присваивать природные ресурсы, не уплатив при этом соответствующих платежей или налогов

Нижеизложенные предложения были высказаны в начале 90-х годов, до гайдаровской реформы. Тогда эти предложения позволяли совместить повышение цен на сырье и энергоносители с улучшением общего благосостояния всего населения. В тот период мы писали:
«Эта задача не может быть решена «в одно действие». Требуется несколько согласованных операций по изменению налоговой и некоторых элементов бюджетной системы. Главные их них перечислены ниже. Необходимо как можно скорее: * Ввести значительную плату за добываемые природные ресурсы так, чтобы величина поступлений покрывала 50-60% фискальных потребностей. В частности, установить плату за одну добытую тонну нефти порядка 80% мировой цены, в зависимости от региона;
* Разрешить запись в кредит добывающим предприятиям «живыми деньгами» сумм налоговой стоимости добытых ими природных ресурсов. Стоимость кредита — на общих основаниях;
* Передать всю добытую нефть и, в перспективе, все другие добытые энергоресурсы и полезные ископаемые в собственность добывающих предприятий, полностью освободив их от государственного регулирования цен и потоков;
* Перейти на коммерческие закупки энергоносителей и иного сырья для государственных нужд, не связывая себя обязательствами, безусловно, покупать у конкретных предприятий всю продукцию, которую они хотят продать. Разумеется, что покупки по заключенным договорам выполняются государством в обязательном порядке, равно как и поставки предприятиями, независимо от изменений хозяйственной конъюнктуры. Деньги на коммерческие закупки всегда найдутся, либо за счет платежей предприятий, либо за счет списания задолженности по кредиту добывающих предприятий. На стадии заключения договоров возможен отказ от покупки в пользу более дешевых поставщиков или импорта;
* Уменьшить общую величину налогообложения в РФ на 80% ожидаемых поступлений от платы за разработку природных ресурсов. При этом «социальный налог» целесообразно уменьшать в последнюю очередь;
* Изменить правила исчисления социального налога, определив его как фиксированный процент средней зарплаты по РФ, умноженный на число служащих налогооблагаемого предприятия. Для граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, предусмотреть (сохранить) адекватный промысловый налог
* Установить нормативные («уместные») наценки (см. параграф 1.3. настоящего пособия) на добываемые природные ресурсы, освободить от налогообложения прибавленную стоимость на всех добывающих предприятиях, поставляющих энергоносители с «уместными» наценками. Ввести прогрессивное (до 70%) налогообложение наценок, превышающих нормативные («уместные»). Общую сумму этого налога исчислять не по фактической, а по расчетной («плановой») производительности добывающего предприятия, с учетом установленного сценария разработки месторождения;
* При определении загрузки членов РФ общереспубликанскими расходами, или величины централизованных дотаций принимать во внимание запасы природных ресурсов соответствующего региона.
Здесь не рассматриваются обоснования и последствия. Они содержатся в других работах.
Благоприятные последствия для экономики более или менее очевидны. Главное: платить большие налоги будут те, кто больше чем другие потребляют природные ресурсы. Не потребуются даже «экспортные» налоги. Единственное место, где нужно будет ужесточить контроль — места добычи. Если за добытое сырье полностью заплачено, дальше можно не заботиться о его судьбе.
Несколько слов об обосновании цифры 80%. Примерно на эту долю от поступлений за разработку природных ресурсов предлагается уменьшить поступления от остальных налогов. Небольшой избыток принят, чтобы обеспечить необходимую надежность, запас на стабилизационные меры и, главное, в надежде на оздоровление экономики благодаря предлагаемым мерам.»
Это старые предложения 1992 года .
Приведем еще один подобный документ 1994 года.

Налоговая система, стимулирующая производство

Сейчас уже ясно, как должна выглядеть налоговая система, выводящая страну из тупика. К сожалению, нереально рассчитывать на немедленное внедрение этих предложений. На это уйдут, по крайней мере, месяцы. В самое же ближайшее время разумно заменить все эти пока не существующие налоги, а также бессмысленные налоги на прибыль и налог «с оборота» или перекрашенный из него «акцизный налог» (мы беремся доказать, что у нас эти налоги, действительно, пока еще бессмысленны) одним «базовым» или «переходным» налогом. Величина этого налога определяется произведением объема бывшего госзаказа (плана) по определенной товарной позиции (в натуральном выражении) на среднюю цену, свободно устанавливаемую предприятием на свой товар. Этот налог должен взиматься «живыми» деньгами, так как он никак не связан с фактическим выпуском. Чем больше предприятие произведет и продаст продукции по свободным ценам, тем меньшую долю прибыли составит этот налог и тем лучше будет и предприятию, и стране в целом. По мере установления «нормальных» налогов они должны вычитаться из базового.

На первый взгляд кажется, что предлагаемое налогообложение должно стимулировать тех, кто нашел эффективные методы производства, и больно бить по тем производителям, которые сохраняют неэффективные технологии или не обеспечивают высокой интенсивности труда. Кажется также, что оно парирует естественный рост цен при их освобождении: налоги по существу индексируются в прямой связи с ценами. «Основы государственности» и социальная сфера будут адекватно финансироваться. Более детальное рассмотрение показывает, что такие оценки справедливы только при выполнении одного решающего условия.
Если принять предлагаемые меры, волна неизбежного повышения цен неминуемо дойдет до «природных ресурсов». Если же не изменить правила присвоения ресурсов, то в условиях сосуществования различных видов собственности нас ждут большие беды. Вся инициатива и предприимчивость будут направлены (уже направлены) на присвоение природных ресурсов, стимулы производства окажутся блокированными, в политической сфере усилятся центробежные тенденции, а вся нефть и другое сырье уйдут за рубеж прямым или косвенным образом.
Для примера рассмотрим проект российского бюджета “гайдаровского” периода. Приводимые в нем данные уже сильно устарели, но они помогут прояснить мысль. В проекте бюджета налог на добавленную стоимость, фонд ценового регулирования, налог на прибыль, отчисления от фонда оплаты труда на финансирование социальных программ — деньги, взятые у производителей, изъятие живого труда (или налоги на «потоки») составляли около 63% от основных источников дохода.

Ресурсные платежи, доходы от приватизации федеральной собственности, дивиденды по акциям от доли госсобственности на приватизированных предприятиях, земельный налог и арендная плата за сельскохозяйственные угодья, перечисляемые национально-государственными и административно-территориальными образованиями для финансирования централизованных мероприятий, составляли около 5,8%, то есть почти в 10 раз меньше сборов с «потоков».
Если учесть еще и акцизы, то налоги с «потока» вновь созданной стоимости (живого труда) достигали 7,4 трлн. руб., или 68,4% от бюджетных доходов, а налоги с «запасов и ресурсов» (нефти) — 1,2 трлн руб., или 11,2% от бюджетных доходов, прочие налоги — 2,2 трлн. руб., или 20,4%.
Аналогичная структура доходов и в бюджете Москвы того же периода, только соотношение в нем налогов на живой труд и платы за «запасы и ресурсы» еще более губительно.
В таких условиях производители в высшей степени заинтересованы скрывать прибыль, избегать налога на добавленную стоимость и доходы через неучитываемый наличный оборот. Они не станут также экономить ресурсы и что-либо производить, а постараются завладеть землей, собственностью, природными ресурсами и прямо или косвенно сбыть их за границу, несмотря на любые административные препятствия. Неизбежна при этом утечка капитала за границу.

Вряд ли можно согласиться и с утвержденным в бюджете подходом к финансированию социальной сферы. Современное состояние системы социального обеспечения по существу тормозит реформы. Эта система обходится дорого, но не обеспечивает достойного существования слабозащищенных слоев населения. Из-за чрезмерной централизации она слишком «затратна», слишком расточительна. Более разумными представляются децентрализация социальных расходов и внедрение противозатратных механизмов. Вместо централизованного финансирования (дотирования) учреждений, оказывающих социальные услуги населению, лучше передавать средства непосредственно людям, адекватно снизив при этом налоги. В мэрии Москвы уже имеются не только предложения, но и позитивный опыт по децентрализации социальных расходов в бюджетной системе города (жилье, коммунальные услуги, образование, медицина). Для успешного его развития необходима нормативно-правовая поддержка с российского уровня.
Почти то же самое, что было сказано про социальную сферу, можно повторить про управленческие, коммунальные и инженерно-технические услуги.
Разумеется, обсуждая назревшую налоговую реформу, необходимо продумать меры, не позволяющие нарушать хрупкое финансовое равновесие. Снижать налоги на доходы и прибыль за счет адекватного увеличения налогообложения собственности, земли, ресурсопотребления следует постепенно. Тогда производители получат возможность постепенно адаптироваться и реализовать стимулы наращивания производства при бережном использовании ресурсов. И одновременно удастся уберечь страну от гиперинфляции.

Классная работа
Обучаемым предлагается оценить действенность предлагавшихся тогда мер. Интересно отметить, что критики наших предложений тогда не было. Они просто замалчивались.

Глава II — Кейз № 12.

Заявительный характер регистрации.
Предложения о регистрации приезжих из СНГ в городе Москве со стороны самих приезжих, опубликованные на одном предвыборном “оппозиционном мэру” сайте.
Наиболее одиозные обороты, элементы «фольклора» и лирические отступления убраны из текста не в ущерб смыслу.
Предложение № 1. Выходом из нынешней действительно непростой ситуации, когда бандитов надо ловить, а регистрацию люди не проходят, может как раз стать ужесточение режима регистрации. Но:

1. Вводится обязательная регистрация в однодневный срок всех приезжих. Она — строго уведомительная. С обязательной отметкой о пребывании каждую неделю-две-месяц в местном ОВД на каком-нибудь квитке (лучше — в субботу или воскресенье, чтобы не создавать проблем очередей. Отметку ставит участковый, наверное). С точным адресом и телефоном. Хоть бы и с фотографией, отпечатками пальцев и реальной целью пребывания — от нас не убудет ее указать. В конце концов, это, как ни странно, подействует: практика показывает, что убедительно врать могут немногие. Но — именно уведомительная. Имею право.
2. Разделение статуса временной и постоянной регистрации. Если человек не прописан в Москве постоянно — то есть не желает заявить, что он платит тут налоги, создает прибыли, вообще чем-то законным занимается — то он, соответственно, и не пользуется городской системой соцобеспечения. То есть — льготным транспортом (продавать проездные по прописке ни у кого руки не отвалятся, а понятно, что приезжие за транспорт могут и полностью платить, без дотаций из местного бюджета) больницами, строящимися постоянно дорогами etc. Не волнует. Хочешь жить всегда — покупай жилье или показывай долгосрочный договор его аренды. На этот срок тебя и зарегистрируют. Никакой проблемы: гарантируется конституцией свобода перемещения, а не его удобство и комфорт в местах оного перемещения. Именно тогда нам, «некоренным», можно говорить простую вещь: я тут живу законно, плачу налоги и такой же, как ты (или не плачу, не желаю постоянной регистрации себе, а делаю временную, потому как уверенности в том, что у меня всегда будут деньги на аренду квартиры, у меня нет, так же, как и денег на покупку новой квартиры — поэтому твое масло к хлебу из местного бюджета не ем)
3. Резко и сурово увеличить местные штрафы за нерегистрацию или неотметку в очередной раз. Если не хочешь говорить «я лояльный, я тут, я никуда не делся», значит, ты бандит, наверное, так? Тогда плати деньги. И — немедленно получай свою временную регистрацию и иди, отмечайся. И, в случае, если ты по базе данных проходишь как персона нон грата, которая не желает отмечаться, а где-то бегает — тут-то и начинается: раскрутка по полной программе на предмет уголовщины, депортация в место последней постоянной регистрации, штрафование по полной программе и арест на 30 суток до выяснения личности.

В данной системе, если ее ввести сроком на год и единовременно, места всякой дряни, на которую жалуются люди с постоянной пропиской в Москве, просто не будет. Кроме того, если ее, эту систему, еще и компьютеризовать (а это — не вопрос, компьютер все равно в каждом ОВД пылится), не возникнет проблемы «как поймать террориста». Либо его фамилиё известное, так как он на прошлой неделе к участковому заходил, и по базе вычисляется (просмотреть внезапных нарушителей системы регистрации все проще, чем искать Бог весть кого у станций метро), либо его можно найти по месту регистрации — если он имеет смелость никуда не свалить, а там же жить, где и жил, либо он вообще никакой регистрации не имеет, тогда его и ловить среди злостных нарушителей режима — на вокзалах, в подвалах и прочее.

Предложение № 2. Если по-настоящему ставить целью учет приезжих, то регистрация вообще-то должна проводиться явочным порядком. Приехал — послал открытку соответствующему чиновнику — храни квитанцию. Все. Вся ответственность теперь на тебе.
Нет квитанции – тебе же хуже. Не зарегистрировался — отвечай по полной программе, плати штрафы и подвергайся всяким проверкам в МУРе.
Просто?
-Да.
Удобно?
Да.
Разумно?
— Да.
Одно «но» — тут не видно РАЗРЕШАЮЩЕГО, то есть негде взятку взять. А нынешний порядок, с этими отказами бандитам и террористам не помеха, одним гражданам плохо.

Реплика в интернет-дискуссии.
Честно говоря, первый раз в своей взрослой жизни столкнулся с такими проблемами. Хотя большенький уже.. Перерегистрация..
Я живу в Москве уже 4 года. Россиянин. Поволжье. Купил тут квартиру. Не хочу прописываться по ряду обстоятельств. (Есть еще квартира — в другом городе — там и прописан) Несколько раз делал 3 месячную регистрацию — надо было по работе. В основном не испытывал проблем — ездил на машине, одет прилично — никто не доставал. И вот последние несколько дней, вместо того, что бы работать я как последний бомж пытаюсь получить регистрацию в Москве. На мой адрес меня не регистрируют (на собственность временная регистрация не выдается). Вчера проверяли дом — меня как животное выволокли на улицу и отвезли в клетку в отдел, откуда за взятку 1000 руб. отпустили через 4 часа. Я россиянин. Это моя страна — так я думал… Честно говоря, очень хочется выругаться… Вы многие даже представить не можете, что чувствует человек, когда к нему в квартиру вламываются 5 человек в грязных сапогах с собакой в 2 часа ночи, и выволакивают на улицу. Это МОЯ собственность. Я за нее заплатил, я за нее плачу, я заплатил все пошлины при ее покупке… Да кому нужна такая страна? Такое государство? Да кому нужен мой средний бизнес? Нужны только мои деньги… Что делать не знаю… И как жить тут дальше то же..

Наш комментарий.
Итак, перед нами предложения по изменению механизма регистрации иногородних. Сами приезжие предлагают делать, на какой-то ограниченный срок, регистрацию, лучше, минуя милицию, заявительным порядком, но свести к вопросу: будет ли регистрируемый заниматься коммерческой деятельностью. Если не будет, пусть платит символическую сумму «на инфраструктуру». Это важно не столько для дохода, сколько для компенсации расходов по регистрации. Если будет — пусть платит какую-то сумму в день, которая будет вычитаться из налогов, если он будет их платить нормальным образом. Регистрацию в милиции сделать несколько более дешевой и добровольной. К этому будут прибегать те, кто хочет избежать регулярной регистрации. Только так можно обеспечить нужную производительность системы регистрации.
Регистрационные кассы можно делать повсюду: на вокзалах аэропортах, при въезде в город и т.п. Это позволит не принимать во внимание ссылки на большие очереди в милиции. При регистрации обязательны паспортные данные и указание предполагаемого места жительства. Для налоговой службы это естественно и одновременно позволяет знать: кто и когда приехал где живёт. Если в конкретной ситуации это не соблюдено — возникает возможность законно применять многие меры, формально связанные с уклонением от уплаты налогов. Компьютеризация данных о регистрации позволит контролировать потоки более продуктивно, чем при разрешительной регистрации в милициях.
Конечно, как правило, заниматься коммерческой деятельностью будут, а регистрироваться не будут. Факт занятия коммерческой деятельность легко устанавливается. Это даст правоохранительным органам серьёзное правовое преимущество, использовать которое можно избирательно: по отношению только к подозреваемым в криминальных устремлениях.

В США, например, есть закон, согласно которому агент иностранной разведки, проживающий в стране должен зарегистрироваться в Госдепартаменте. Конечно, агенты не регистрируются, но зато легко посадить разоблачённого агента в тюрьму. Не нужно доказывать, что он принёс вред, что сложно и ставит под угрозу источник информации. Абель получил срок именно по этому закону.

Важность упорядочения пребывания иностранных граждан в настоящее время актуальнее, чем это было даже в 1946 году. Однако старые методы сейчас не сработают. Они и раньше работали с погрешностями.

В этой связи при анализе Положения определенное беспокойство вызывает то, что современное Положение о порядке регистрации пребывающих в г. Москве граждан, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации в границах бывшего СССР, повторяет известный порядок оформления временной прописки, который, как показала практика даже в условиях презумпции виновности оказался не эффективным. Гражданин, не оформивший временную прописку, если милиция обязана что-то доказывать, — неуязвим. При проверке в городе, вне жилого помещения, он может заявить, что прибыл два дня тому назад. Он может ограничить срок своего пребывания тремя днями, а подобные сроки пребывания не являются препятствием для противоправной деятельности.

Только немедленная регистрация по прибытию в город в любом государственном учреждении, имеющим кассовый аппарат с номером, (это могут быть кассы вокзалов, сбербанка, почты, гостиниц, наконец, специальные кассы в пунктах прибытия в Москву, в поездах, самолетах и т.д.) регистрация по заявительному принципу может оказаться эффективной.
Эффективность заявительной регистрации определяется следующими моментами:
— поскольку отсутствие регистрации является нарушением, то в принципе допустимо задержание, а это в случае подозрения о неправомерных намерениях незарегистрированного «иностранного» гражданина облегчает процесс выяснения для органов охраны порядка;
— отсутствие свидетельства о регистрации прибывшего гражданина при его законопослушном поведении на практике не приведет к каким-то опасным последствиям;
— при заявительном принципе регистрации исключена волокита, зависимость заявителя от чиновника, а значит и возможность многих видов злоупотреблений;
— при заявительном принципе регистрации гражданин единолично несет ответственность за правильность указания целей прибытия, адреса временного проживания, времени пребывания в городе;
— оформление регистрации как пошлины (налога) за использование инфраструктуры города снимет возможность трактовки этого действия как политического шага или как межгосударственного акта, принятого не общероссийским органом исполнительной власти;
— квитанция уплаты пошлины должна быть документом, отсутствие которого у иностранного гражданина не позволяет вступать в переговоры с государственными учреждениями, административной инспекцией или дирекцией рынка при необходимости таких переговоров для получения торгового места.

Процедуры саморегистрации столь просты и справедливы, что применение ответных аналогичных мер по отношению к гражданам Москвы ничуть их не ущемит.
В случае отсутствия адреса пошлина должна быть большей и должен быть механизм возврата разницы с момента заявления о появившемся адресе временного проживания. При взыскании других платежей за коммерческую деятельность в пределах Москвы они могут быть уменьшены в совокупности на величину выплаченной пошлины.
В настоящее время Положение касается граждан, проживающих в границах бывшего СССР за пределами Российской Федерации. Лучше было бы указать, что положение касается стран, по отношению к которым у Российской Федерации нет визового режима или соглашений об избежании двойного налогообложения и уклонения от уплаты налогов.
В Европе визовый режим между странами с высокой степенью политической стабильности постепенно отменяется. При этом сохраняется таможенный контроль. У нас во многих случаях нет ни визового, ни таможенного контроля. Если вместо указания стран, входивших в СССР указать, что положение распространяется на страны, с которыми у нас нет визового и таможенного контроля, то это будет ближе к сути и не создаст почвы для излишних политических спекуляций.

Лучше было бы указать, что положение касается субъектов Российской Федерации с «неустановившимся правовым режимом». Сам термин, безусловно, неудачный, могут быть найдены более хорошие формулировки. Но ясно, что визитеры из республик, где идут вооруженные конфликты, должны регистрироваться иначе, чем из «спокойных» государств. Если этого не учитывать, значительно снижается эффективность применения Положения, так как вопросы переброски оружия и наркотиков через Москву, а также вопросы действия вооруженных формирований из этих государств, правомерные с точки зрения их законодательства, не ограничены в достаточной степени Российским законодательством хотя бы на территории Москвы.

В соответствии с ДЕКЛАРАЦИЕЙ О СОБЛЮДЕНИИ ПРИНЦИПОВ СОТРУДНИЧЕСТВА В РАМКАХ СНГ Государства — участники Содружества обязуются обеспечивать неукоснительное соблюдение международных стандартов в области прав человека и основных свобод (Российская газета N 40 от 19.02.92 г.). В соответствии с ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИЕЙ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД, каждый, законно находящийся на территории данного государства, имеет право в пределах этой территории свободно передвигаться и свободно выбирать местожительство и никаких ограничений не должно устанавливаться в осуществлении этого права, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия для поддержания order public (для поддержания публичного порядка), предотвращение преступления, защиты здоровья и добрых нравов или прав и свобод других. Эти права могут быть также предметом ограничения в определенных пределах, вводимых в соответствие с законом и определяемые публичными интересами демократического общества.

Заявительный характер регистрации не препятствует свободному передвижению иностранца.
В связи с изложенным представляется целесообразным провести корректировку Положения о порядке регистрации пребывающих в г. Москве граждан, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации в границах бывшего СССР с введением заявительного принципа регистрации.

Преимущества принципа саморегистрации граждан, прибывающих из стран СНГ, по сравнению с реализованными в настоящее время процедурами регистрации их через органы внутренних дел очевидны. Наши предложения позволяют более эффективно отделять законопослушных граждан от персон, требующих более пристального внимания, не порождать возможность коррупции, сделать систему самофинансируемой, сохранить инициативу за правоохранительными органами.

В нормативно-правовом аспекте следует обратить внимание на то, что обстановку в стране в целом можно квалифицировать таким образом, что соблюдение в полной мере Декларации прав человека к иностранным гражданам (не имеющим гражданства Российской Федерации) должно быть временно регламентировано ужесточением паспортного режима, введением вида на жительство, как законного основания пребывания и деятельности на территории города. Это касается не только граждан государств на бывшей территории СССР, но и граждан государств вошедших в СНГ.

Во вторую очередь, но не менее серьезным образом, это может касаться граждан тех субъектов Федеративного договора Российской Федерации, законодательная база которых отличается принципиальным отношением к военизированным и вооруженным формированиям негосударственного характера в сторону предоставления им большей свободы деятельности, уменьшения права контроля над ними со стороны государственных органов.

Это может касаться должностных лиц государственных органов субъектов РФ, получивших в пределах своего административно-территориального образования большие полномочия по части проведения операций, допускающих применение оружия, по сравнению с Российским законодательством, действующим на территории Москвы.
В конечном счете, меры по упорядочению пребывания в городе иностранных граждан из стран СНГ и регионов с неустановившимся правовым режимом должны быть направлены на обеспечение безопасности населения, безопасности городской среды — это анализ накапливаемых напряжений и устранение их до крушения стабилизационных механизмов. Мигранты из ближнего и дальнего зарубежья, а также из регионов с неустановившимся правовым режимом могут быть источником проблем для крупного города, в котором каждый житель, по сути, анонимен всюду, кроме, быть может, места работы. Существует видимое противоречие между свободой передвижения и защитой «дома». Оно заключается в том, что жители конкретных городов, регионов, стран создали некоторое богатство — благоприятную для обитания, в определенной степени безопасную городскую среду, а пользуется этой средой «гость». Это в современных условиях создает дополнительную нагрузку на городской бюджет, так как в нем предусмотрены значимые дотации на городские услуги. Фактически это проблема границы прав на жилище. Если у человека есть право на свое жилище, то где граница этого права? Это пределы квартиры, двора, квартала или города? Какова должна быть плата за сужение или расширение этой границы? Кто должен платить за свободу передвижения?

В 1994 году мэрия Москвы получала требования от влиятельных лиц с Запада письма с требованиями обеспечить пребывание в Москве беженцев из зон конфликтов. Воспользоваться их советами невозможно, т.к. они основаны на вопиющем непонимании обстановки в России и Москве. Это типичная ситуация и поэтому в международной практике принят принцип невмешательства во внутренние дела. Судьба беженцев волнует мэрию Москвы не меньше, чем Западных борцов за права человека. Однако мэр Москвы должен, прежде всего, заботиться о защите интересов граждан города. Эти интересы ущемляются в результате несовершенства нашего законодательства, а также в силу той сложной политической и экономической ситуации, которая сложилась в России и странах СНГ не в последнюю очередь благодаря чрезмерному вмешательству иностранцев в наши внутренние дела.
Принцип неограниченной свободы передвижения и отказ от режима прописки обязательно будут реализованы в Москве и России, как только обстановка в странах СНГ и экономическая ситуация в России стабилизируется настолько, что выполнение этих принципов не будет служить источником опасности нарушения других, не менее важных прав человека в Москве.

Иностранными защитниками прав человека в Москве, по-видимому, игнорируется то обстоятельство, что на территории стран СНГ находятся военизированные формирования, принадлежащие как отдельным социальным слоям, так и общественным движениям, а также «силы безопасности», нанятые частным бизнесом, акционерными обществами, биржами. Существует опасность появления членов этих формирований в городе в точках повышенной социальной и политической напряженности. Не исключена возможность в сложившейся обстановке перенесения их действий на территорию столицы и в криминальном, и в политическом плане.

В этих условиях обеспечение выполнения государственных столичных функций Москвой подвергается необоснованному риску и требует вмешательства городских властей. Они вплотную занимаются этими проблемами и надеются решить их своими силами.

Принимая меры по стабилизации обстановки в Москве мэрия опирается на положения Хартии прав человека Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Ст.29 п.2, в которой говорится: «При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе». Аналогичные идеи развиваются и детализируются в последующих международных документах по правам человека:
МЕЖДУНАРОДНОМ ПАКТЕ О ГРАЖДАНСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВАХ, принятом на ХХI сессии Генеральной Ассамблеи ООН 16 декабря 1966 г. Ст.4;
ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД, принятой 4 ноября 1954 г. Ст. 15;
ЧЕТВЕРТОМ ПРОТОКОЛЕ, ПРЕДОСТАВЛЯЮЩЕМ НЕКОТОРЫЕ ПРАВА И СВОБОДЫ, КРОМЕ ТЕХ, КОТОРЫЕ УЖЕ ВКЛЮЧЕНЫ В КОНВЕНЦИЮ И ПЕРВЫЙ ПРОТОКОЛ, принятом 16 сентября 1963 г. Ст. 2;
СЕДЬМОМ ПРОТОКОЛЕ, принятом 22 ноября 1984 г. Ст. 1;
ЕВРОПЕЙСКОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ХАРТИИ, части V, принятой 18 октября 1961 г. Ст. 30.

Предусматриваемые этими соглашениями ограничения свободы передвижения в трудных для государств ситуациях совершенно необходимы. Напомним, что в 1932 году Правительство США вынуждено было даже применять войска против маршей безработных в Нью-Йорк.
Разумно также заключение международных соглашений о принципах и квотах приема беженцев разными странами, с учетом их природных условий, политической ситуации и величины валового внутреннего продукта.
Известно, что если общество не может принять новые рабочие руки, то оно не динамично. Оно близко к проеданию и живет на накопленных запасах. Прогрессивная иммиграционная политика показывает, что под иммиграционный поток необходимо резервирование территории, но допускается и контроль (а не запрет) передвижения. Ясно, что миграционные процессы, отмеченные в Москве — следствия международных и федеральных решений. Поэтому для нормального течения этих процессов нужны средства международного и федерального уровня.

Отсутствие учета коммерческой деятельности больших групп населения приводит к недовольству местных жителей, нарушению санитарных норм, упущенной выгоде, неоправданным расходам, потере авторитета властей, чреватой опасным развитием обстановки.

Известно, что национальное угнетение озлобляет, и способствует возникновению спекуляций на национальной идее. Эти спекуляции в условиях экономических трудностей могут быстро консолидировать народы, но при этом также быстро умирают от организованного противодействия оппонентов. Противоядие заключается в построении гражданского общества.
Развитое гражданское общество — лучшая гарантия стабильности государства.
Во всем мире с термином «гражданское общество » связываются в первую очередь движения, независимые от государства, а также общественные институты, не имеющие в своем арсенале прямых политических действий. Главная задача так понимаемого гражданского общества — самоорганизация и, по возможности, самостоятельное решение своих «мирных неполитических вопросов» независимо от партийно-политических механизмов.
Сюда же относится такая долгосрочная рекомендация построения комфортных отношений между москвичами разных национальностей и конфессиональных ориентаций как сближение (за счет повышения) уровней их культурного развития, общего и специального образования.

Домашнее задание

Проанализировать предложения общественности, извлеченные из дискуссии в интернете и наши комментарии к ним. Ознакомиться с выдержками из документов, представленных в приложении №4.
Провести общегрупповую дискуссию с выходом на вопросы (выделить из числа обучаемых адвокатов крайних позиций и оценить их аргументы):
соотношение свободы и безопасности населения крупного города;
баланс интересов «вахтовых» работников из СНГ и коренных жителей города.
Позиция авторов может быть выявлена из комментариев, помещенных выше.

Список литературы

1. Альтшуллер Г.С. Найти идею: Введение в теорию решения изобретательских задач. (Второе доп. Издание). Новосибирск: Наука, 1991. – 224 с.

2. Меерович М.И., Шрагина Л.И. Технология творческого мышления: Практическое пособие. – Минск: Харвест, Москва: АСТ, 2000. – 432 с. – (Библиотека практической психологии).

3. Половинкин А.И., Бобков Н.К., Буш Г.Я. и др.; под ред. А.И.Половинкина. Автоматизация поискового конструирования (искусственный интеллект в машинном проектировании). М.: Радио и связь, 1981. – 344 с.

4. Макиавелли Н. Государь: Сочинения. М. ЗАО Изд-во ЭКСМО-Пресс; Харьков: Изд-во «Фолио», 1998. – 656 с.

5. Виханский О.С., Наумов А.И., Зобов А.М.Российский менеджмент: Учебное пособие для вузов. (Учебные конкретные ситуации.) Книга 1. Ситуационное обучение менеджменту. ГАУ, М.: 1997. 148 с.

6. Российский менеджмент: Учебные конкретные ситуации. Книга 2. Общий и стратегический менеджмент. Маркетинг. Финансовый менеджмент. Организационное поведение и управление персоналом. Научные редакторы: А.М.Зобов, Б.Н. Киселев/ М.: ГУУ, 1998. 1032 с.

7. Е.Дрор. О роли государства в процессе реформ. В сборнике: О взаимодействии организаций третьего сектора (НКО) с государственными органами в сфере социальной политики. Международный опыт. Совместный проект ПРООН и Комитета общественных и межрегиональных связей Правительства Москвы, Экспериментальный центр взаимодействия общественных и государственных структур «Социальное партнерство». -М.; Благовторительный гуманитарный фонд им. П.А.Флоренского, 1999. — 116с. Составители: Г.Лапина, И.Леонова, О.Казаков, В.Редюхин.Под редакцией Г.Лапиной, И.Леоновой.

8. Норкин К.Б. Рыночная экономика большого города. Путем ошибок к процветанию. (учебное пособие). Журнал «Новая экономическая политика» №3 1996 г. (Составитель д.т.н. , профессор П.П.Макагонов.) 254 с.

9. Ларичев О.И. Наука и искусство принятия решений.М: Наука, с.200.

10. Жилина И.Ю., Иванова Н.Н. Коррупция. Отчет ИНИОН.

11. В.А.Лапидус Всеобщее качество (TQM) в российских компаниях / гос. ун-т управления; Нац.фонд подготовки кадров. – М.: ОАО « Типография «Новости»», 2000. – 432 с.

12.Artur R. Tenner, Irving J.DeToro. Total Quality Management. Three steps to continuous improvement. Addison-Wesley Publishing Company, Inc. Second Printing, June 1992

13. Финансы: Учеб. пособие/ Под ред. проф. А.М.Ковалевой. — 3-е изд.., перераб. и доп. — М.: Финансы и статистика, 1999. — 384 с.: ил.

14. Налоговый кодекс РФ. Часть вторая. Глава 21”Налог на добавленную стоимость”. Статья 149 “Операции, не подлежащие налогообложению (освобождаемые от налогообложения)”.

15. http://www.torgi.newmail.ru

16. Закон города Москвы “О бюджете города Москвы на 2000 год”.

Приложение №1 Закон Ципфа.

В предисловии (или введении) мы сравнивали Закон Ципфа с нормальным законом распределения
Закон Ципфа закон в упрощенном виде может быть записан так:
F(n)=F0/ n,
где F(n) — можно рассматривать как вероятность, или относительную частоту появления объекта с рангом n, причем ранг определяется как номер объекта в последовательности их, упорядоченной по убыванию вероятности или частоты, F0 – нормирующий множитель.
Толкование может быть и другим.
Например, в 1813 году Ф. Ауэрбах опубликовал открытую им статистическую закономерности в иерархии населенных мест (см., например [Шупер]): Размер города RN равен отношению размера наибольшего города R0 к рангу города. N:

RN = R0 / N
Рангом здесь называется порядковый номер города в последовательности городов некоторой страны, региона или мира, выстроенных в порядке убывания размера. Каждому городу одинакового размера при этом приписывается новый номер, например, в алфавитном порядке.
Затем этот закон был переоткрыт Ципфом в 1949 году в более общем виде:
RN = R0 N-A
Это статистический закон, выполняющийся для достаточно развитой “целостной” системы поселений. Он справедлив для разных способов оценки размера поселения и через площадь, и через численность населения. Можно сказать, что точность соблюдения закона характеризует гармоничность, “целостность” системы поселений. Если рассматривать логарифмы от обеих частей равенства (1.1), то мы получим линейное соотношение (уравнение прямой линии):
Y= — A*X + B;
где Y=log (RN ) , B = log (R0 ), X= log ( N); А =1.

В принципе коэффи­циент (показатель степени) А, зависит от местных условий.
Если посмотреть , как на практике определяются параметры закона Ципфа для других явлений, связанных с человеческой деятельностью и отражающего статистическое распределение изучаемой характеристики, то станет видно, что в подавляющем большинстве случаев мы будем иметь эмпирическое распределение в виде «ступенчатой ломаной». Если, например, закон строится для частотного словаря, то очень быстро вместо однократного появления какой-то частоты для определенного слова мы будем иметь для подавляющего большинства слов все более удлинняющиеся последовательности с одной и той же частотой. Это свойственно для частотных списков слов в языке или художественном шедевре — произведении, обладающем свойством «цельности», или в частотном списке аккордов хотя бы и малого, но выдающегося музыкального произведения.

Приложение №2

ЗАКОН МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ О СИСТЕМЕ ОПЛАТЫ ТРУДА ЛИЦ, ЗАНИМАЮЩИХ МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ДОЛЖНОСТИ И ЗАМЕЩАЮЩИХ ДОЛЖНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Глава I. Общие положения

Статья 1. Цель настоящего Закона
Основной целью настоящего Закона является обеспечение единой правовой базы формирования системы оплаты труда и ее единообразное применение для лиц, занимающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы, в муниципальных образованиях на всей территории Московской области.

Статья 2. Предмет регулирования настоящего Закона
Настоящий Закон регулирует отношения по обеспечению денежного содержания и иных выплат лицам, занимающим муниципальные должности и замещающим должности муниципальной службы в Московской области, за исполнение ими соответствующих полномочий на постоянной основе, установленных законами Московской области, иными нормативными правовыми актами Московской области и нормативными правовыми актами муниципальных образований.

Статья 3. Законодательная основа
Законодательную основу настоящего Закона составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Устав Московской области, Закон Московской области «О местном самоуправлении в Московской области», иные нормативные правовые акты Российской Федерации и Московской области.

Статья 4. Сфера действия настоящего Закона
1. Настоящий Закон Московской области устанавливает систему оплаты труда лицам, занимающим муниципальные должности и замещающим должности муниципальной службы. Действие Закона в равной степени распространяется на муниципальные образования в границах территории других муниципальных образований.
2. Система оплаты труда руководителей муниципальных унитарных предприятий и учреждений, работников отдельных органов местного самоуправления, деятельность которых непосредственно не связана с обеспечением полномочий муниципальных должностей и органов местного самоуправления, созданных в соответствии с уставом муниципального образования, регулируется иными нормативными правовыми актами в соответствии с действующим законодательством.
3. Система оплаты труда в органах территориального общественного самоуправления регулируется уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами муниципального образования, на территории которого создано соответствующее территориальное общественное самоуправление.
4. Система оплаты труда во внутригородских муниципальных образованиях устанавливается уставом соответствующего города.

Статья 5. Основные понятия, применяемые в настоящем Законе
1. Муниципальная должность — выборная муниципальная должность, устанавливаемая в целях осуществления полномочий местного самоуправления Московской области, замещаемая на постоянной платной основе путем выборов членами местного сообщества непосредственно или Советом депутатов муниципального образования Московской области.
2. Должность муниципальной службы — штатная должность с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий лиц, занимающих муниципальные должности, и органов местного самоуправления в Московской области, замещаемая на постоянной профессиональной платной основе путем заключения трудового договора и ответственностью за выполнение этих обязанностей.
3. Денежное содержание — система оплаты труда, представляющая собой совокупность предусмотренных настоящим Законом принципов, форм и методов установления и изменения должностного оклада, компенсационных, стимулирующих и социальных выплат лицам, занимающим муниципальные должности и замещающим должности муниципальной службы.
4. Должностной оклад — размер месячной оплаты труда лица, занимающего муниципальную должность или замещающего должность муниципального службы, выполнившего за этот период свои трудовые обязанности в соответствии с квалификационными требованиями, предъявляемыми на основании нормативных правовых актов муниципального образования.
5. Компенсационные выплаты — надбавки к должностному окладу, связанные с особыми условиями труда и режимом работы.
6. Стимулирующие выплаты — доплаты к должностному окладу за высокий уровень профессиональной квалификации, новаторство, инициативу, конкретные результаты в работе.
7. Социальные выплаты — доплаты на лечение, отдых, проезд и иные социальные потребности.
8. Фонд оплаты труда на содержание органов местного самоуправления — денежные средства, планируемые в местном бюджете (отдельной строкой) как совокупность сумм денежного содержания лиц, занимающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы, работающих на платной основе в соответствии со штатным расписанием.
9. Таблица коэффициентов должностных окладов — установленные в табличной форме соотношения должностных окладов лиц, занимающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы, к уровню среднемесячной начисленной заработной платы по Московской области, образующейся по итогам показателей среднемесячной оплаты труда по отраслям экономики за отчетный период по данным органов статистики.

Глава 2. Методы, структура и порядок определения системы оплаты труда (денежного содержания)

Статья 6. Порядок финансирования денежного содержания лиц, занимающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы
1. Финансирование денежного содержания лиц, занимающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы, осуществляется за счет средств местных бюджетов. Расходы на денежное содержание выделяются отдельной строкой бюджетной классификации, входят в состав защищенных статей и устанавливаются нормативным правовым актом муниципального образования о местном бюджете.
Финансирование денежного содержания за счет иных внебюджетных средств не допускается, кроме случаев, установленных законами.
2. Размер денежного содержания лиц, занимающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы, устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Законом.
3. Размеры денежного содержания являются основой для формирования фонда оплаты труда, планируемого на содержание органов местного самоуправления в составе минимального местного бюджета.
Фонд оплаты труда формируется на основе норматива минимальной бюджетной обеспеченности по содержанию органов местного самоуправления из расчета в рублях на одного жителя муниципального образования и обеспечивается в процессе межбюджетного регулирования в соответствии с законодательством Московской области.

Статья 7. Методы определения денежного содержания
1. На лиц, занимающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы, распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде (заработной плате) с особенностями, предусмотренными настоящим Законом.
2. Размер денежного содержания лиц, занимающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы, устанавливается за фактически выполненную работу и является нормируемой величиной (ограничивается настоящим Законом).
3. Основой формирования денежного содержания лиц, занимающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы, является введение должностных окладов, стимулирующих, компенсационных и социальных выплат.
Размер должностных окладов зависит:
а) от уровня среднемесячной начисленной заработной платы по Московской области, образующегося по итогам показателей среднемесячной оплаты труда в отраслях экономики по состоянию на 1 июля и 1 января текущего календарного года;
б) от численности населения, проживающего на территории муниципального образования по состоянию на 1 января текущего календарного года;
в) от занимаемой муниципальной должности или замещаемой должности муниципальной службы в установленном порядке.
4. Денежное содержание выплачивается исключительно в денежной форме. Эквивалентом денежного содержания не может быть стоимость предоставляемых бесплатно товаров, продуктов и услуг, ценных бумаг и иных предметов.
5. Изменения в системе оплаты труда (денежного содержания) лиц, занимающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы, осуществляются исключительно в форме внесения изменений и дополнений в настоящий Закон.

Статья 8. Структура денежного содержания лиц, занимающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы
1. Денежное содержание лиц, занимающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы, состоит из должностного оклада, стимулирующих, компенсационных и социальных выплат.
2. К компенсационным выплатам относятся:
а) надбавки к должностному окладу за особые условия труда;
б) надбавка к должностному окладу за выслугу лет;
в) надбавка за работу, связанную с государственной тайной;
г) иные выплаты компенсационного характера в соответствии с действующим законодательством.
К стимулирующим выплатам относятся:
а) премия по результатам труда;
б) иные выплаты стимулирующего характера;
К социальным выплатам относятся:
а) материальная помощь;
б) иные выплаты социального характера в соответствии с действующим законодательством.
3. В муниципальных образованиях органы местного самоуправления в целях повышения эффективности и качества труда лиц, занимающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы, исполняемого на профессиональной платной основе, могут принимать нормативные правовые акты, устанавливающие дополнительные выплаты стимулирующего характера (разовые премии, премии за выполнение особых заданий и другие).
Дополнительные выплаты могут устанавливаться за счет части средств фонда оплаты труда, предусмотренного на содержание органов местного самоуправления, образующихся из-за наличия вакантных должностей в штатном расписании.

Статья 9. Классификация муниципальных образований по численности населения
1. Для определения должностного оклада вводится классификация муниципальных образований, расположенных на территории Московской области, в зависимости от численности населения, проживающего на территории конкретного муниципального образования по состоянию на 1 января текущего календарного года. В соответствии с указанной классификацией все муниципальные образования распределяются по пяти группам.
К первой группе относятся муниципальные образования с численностью населения свыше 150 тысяч человек.
Ко второй группе относятся муниципальные образования с численностью населения от 100 до 150 тысяч человек.
К третьей группе относятся муниципальные образования с численностью населения от 50 до 100 тысяч человек.
К четвертой группе относятся муниципальные образования с численностью населения от 20 до 50 тысяч человек.
К пятой группе относятся муниципальные образования с численностью населения до 20 тысяч человек.
2. Муниципальные образования с сельской зоной относятся к предыдущей группе с большей численностью населения относительно группы, определенной исходя из численности населения данного муниципального образования. Данное правило не распространяется на муниципальные образования с сельской зоной с численностью свыше 150 тысяч человек.
3. Порядок классификации муниципальных образований по группам и распределение муниципальных образований по группам устанавливаются постановлениями Губернатора Московской области. Данные о численности населения, проживающего на территории муниципального образования по состоянию на 1 января текущего календарного года, определяются на основании показателей органов статистики.

Статья 10. Порядок определения должностных окладов
1. Должностной оклад устанавливается в соответствии с таблицей коэффициентов должностных окладов лиц, занимающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы.
Соотношение должностного оклада к среднемесячной начисленной заработной плате устанавливается интервалом отдельно по каждой группе муниципальных образований и по каждой муниципальной должности и должности муниципальной службы.

ТАБЛИЦА КОЭФФИЦИЕНТОВ ДОЛЖНОСТНЫХ ОКЛАДОВ ЛИЦ,
ЗАНИМАЮЩИХ МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ДОЛЖНОСТИ
И ЗАМЕЩАЮЩИХ ДОЛЖНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

N
п/п
Наименование должностей Соотношение должностных окладов
в кратности к среднемесячной заработной плате
I группа  II группа III группа IV группа V группа
1 Глава муниципального образования 3,8—4,0 3,6—3,8  3,4—3,6 3,2—3,4 3,0—3,2
2 Глава администрации 3,6—3,8 3,4—3,6  3,2—3,4 3,0—3,2 2,8—3,0
3 Председатель Совета 3,6—3,8 3,4—3,6  3,2—3,4 3,0—3,2 2,8—3,0
4 Депутат Совета 2,9—3,1 2,7—2,9  2,5—2,7 2,3—2,5 2,1—2,3
5 Глава территориальной администрации 2,3—2,5 2,3—2,5  2,3—2,5 2,3—2,5 2,3—2,5
6 Управляющий делами,главный бухгалтер 2,8—3,0 2,7—2,9  2,6—2,8 2,5—2,7 2,4—2,6
7 Председатель комитета департамента; начальник управления 3,0—3,2 2,9—3,1  2,8—3,0 2,7—2,9 2,6—2,8
8 Заведующий (начальник) отделом 2,2—2,4 2,1—2,3  2,0—2,2 1,9—2,1 1,8—2,0
9 Консультант, советник, помощник главы 1,9—2,1 1,8—2,0  1,7—1,9 1,6—1,8 1,5—1,7
10 Главный специалист, главный юрисконсульт  1,7—1,9 1,6—1,8  1,5—1,7 1,4—1,6 1,3—1,5
11 Ведущий специалист, юрисконсульт  1,1—1,3 1,1—1,3  1,1—1,3 1,1—1,3 1,1—1,3
12 Специалист 1—й категории  0,9—1,1 0,9—1,1  0,9—1,1 0,9—1,1 0,9—1,1
13 Специалист 2—й категории  0,7—0,9 0,7—0,9  0,7—0,9 0,7—0,9 0,7—0,9
14 Специалист 0,5—0,7 0,5—0,7  0,5—0,7 0,5—0,7 0,5—0,7

2. Размер среднемесячной начисленной заработной платы по Московской области, применяемый для расчета должностных окладов, устанавливается постановлением Губернатора Московской области.
3. Должности муниципальных образований, указанные в строках с 1 по 3 и с 5 по 8 таблицы коэффициентов должностных окладов, являются руководящими и могут иметь заместителей. Должностной оклад заместителям лиц, находящихся на руководящих должностях, устанавливается от десяти до двадцати процентов ниже должностного оклада соответствующего руководящего лица.
4. Лицам, занимающим муниципальные должности и замещающим должности муниципальной службы, указанные в строках 1, 2 и 7 таблицы коэффициентов должностных окладов, должностной оклад увеличивается на десять процентов в случае наделения их отдельными государственными полномочиями в установленном законодательством порядке.
5. Размеры должностных окладов в пределах интервалов таблицы коэффициентов должностных окладов, а также размеры должностных окладов заместителям лиц, находящихся на руководящих должностях, устанавливаются в штатном расписании органов местного самоуправления:
а) для лиц, занимающих муниципальные должности, — правовыми актами представительного органа местного самоуправления;
б) для лиц, замещающих должности муниципальной службы, — правовыми актами руководителей соответствующих органов местного самоуправления.

Статья 11. Определение компенсационных выплат
1. Надбавка за особые условия труда может быть установлена всем лицам, занимающим муниципальные должности и замещающим должности муниципальной службы, в размере до пятидесяти процентов к должностному окладу.
Под особыми условиями труда понимается выполнение работы в условиях труда, отклоняющихся от установленных нормативными правовыми актами муниципальных образований (в соответствующих положениях, должностных инструкциях и иных актах).
Для лиц, занимающих муниципальные должности, надбавка за особые условия труда устанавливается правовыми актами представительным органом местного самоуправления.
Для лиц, замещающих должности муниципальной службы, надбавка за особые условия труда устанавливается актами руководителей соответствующих органов местного самоуправления.
Пункт 2 статьи 11 вступил в силу 18 декабря 1997 года — со дня вступления в силу Закона МО от 04.12.97 N 63/97-ОЗ.
2. Надбавка к должностному окладу за выслугу лет устанавливается в зависимости от стажа работы, дающего право для получения этой надбавки. Соотношение стажа работы и размера надбавки устанавливается в процентах к должностному окладу соответствующим нормативным правовым актом главы муниципального образования (председателя Совета депутатов муниципального образования, если не предусмотрена должность главы муниципального образования). Размер надбавки за выслугу лет не может превышать 40 процентов должностного оклада, к которому она устанавливается.

Конкретный стаж работы, дающий право на получение ежемесячной надбавки за выслугу лет, и размер надбавки определяются комиссией, образуемой главой муниципального образования (главой администрации, если не предусмотрена должность главы муниципального образования).
В стаж работы, дающий право на получение ежемесячных надбавок за выслугу лет:
а) для лиц, занимающих муниципальные должности, включается время работы с учетом требований, установленных в соответствии с действующим законодательством;
б) для лиц, замещающих должности муниципальной службы, включается время работы по специальности на государственной и (или) муниципальной службе.
3. Надбавка к должностному окладу лицам, занимающим муниципальные должности и замещающим должности муниципальной службы, допущенным к работе со сведениями, составляющими государственную тайну, и имеющим оформленный в установленном законом порядке допуск, устанавливается в следующих размерах:
а) за работу со сведениями, имеющими степень секретности «особой важности», — 25 процентов к должностному окладу;
б) за работу со сведениями, имеющими степень секретности «совершенно секретно», — 20 процентов к должностному окладу;
в) за работу со сведениями, имеющими степень секретности «секретно», — 10 процентов к должностному окладу.
Степень секретности устанавливается в соответствии с действующим законодательством.
Надбавка устанавливается нормативными правовыми актами главы муниципального образования (главы администрации и (или) председателя Совета депутатов муниципального образования).
4. Надбавки, указанные в пунктах 1-3 статьи 11 настоящего Закона, исчисляются исходя из должностного оклада.
Надбавки выплачиваются ежемесячно одновременно с должностным окладом.
Ежемесячные надбавки выплачиваются со дня, следующего за днем возникновения права на назначение или изменение размера соответствующей надбавки.
Индивидуальные трудовые споры по вопросам установления размеров надбавок и (или) стажа для назначения надбавки за выслугу лет рассматриваются в установленном законодательством порядке.

Статья 12. Определение стимулирующих выплат
1. К стимулирующим выплатам относятся премии по результатам труда и иные выплаты стимулирующего характера.
Премия устанавливается по конечным результатам труда каждого лица, замещающего должность муниципальной службы, и их заместителей, достигаемым за счет профессиональной компетенции при подготовке, принятии и реализации вопросов местного значения по соответствующей специализации. Лицам, занимающим муниципальные должности, и их заместителям выплата премий не предусматривается.
Показатели оценки результатов труда лиц, замещающих должности муниципальной службы, за достижение которых осуществляется премирование, и порядок выплаты премий устанавливаются нормативными правовыми актами главы муниципального образования (главы администрации, если не предусмотрена должность главы муниципального образования) или иным лицом, занимающим муниципальную должность, в компетенцию которого входит такое право.
Премия по результатам труда устанавливается в размере до 50 процентов должностного оклада.
2. Решение о выплате премии по результатам труда и ее размере лицу, замещающему должность муниципальной службы, за конкретный месяц принимает руководитель соответствующего органа местного самоуправления. Выплата премии по результатам труда может производиться ежемесячно.
3. Индивидуальные трудовые споры по вопросам степени обеспечения показателей оценки результатов труда, по итогам которого начисляется премия, разрешаются в установленном законодательством порядке.

Статья 13. Определение социальных выплат
1. Лицам, занимающим муниципальные должности и замещающим должности муниципальной службы, выплачивается материальная помощь в размере двух должностных окладов в год. Выплата материальной помощи не зависит от итогов оценки результатов труда указанных лиц.
Для расчета размера материальной помощи принимается размер должностного оклада, установленный на месяц выплаты материальной помощи.
2. Материальная помощь выплачивается, как правило, единовременно не позднее трех дней до начала очередного отпуска, но может быть по просьбе работника и по решению должностного лица, в компетенцию которого входит принятие таких решений, выплачена по частям в иные сроки.
Работники органов местного самоуправления, не отработавшие полного календарного года, имеют право на материальную помощь в размере пропорционально отработанному в этом году времени.

Глава 3. Заключительные и переходные положения

Статья 14. О сроке действия некоторых статей настоящего Закона
1. Статьи настоящего Закона, содержащие перечень муниципальных должностей и должностей муниципальной службы и таблицу коэффициентов должностных окладов, действуют до принятия Закона Московской области «О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области» и нормативных правовых актов, регулирующих ведение реестра муниципальной службы, определения квалификации муниципальных служащих и иных актов, от принятия которых зависит формирование денежного содержания лиц, занимающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы.
2. Нормы пункта 2 статьи 11 настоящего Закона, устанавливающие требования к стажу работы, дающему право на получение ежемесячной надбавки за выслугу лет, вступают в силу с даты принятия нормативного правового акта Московской области, устанавливающего порядок определения стажа. До принятия указанного акта применяются нормы действующего законодательства, устанавливающие порядок определения стажа работы, дающего право на получение надбавок за выслугу лет.

Статья 15. О приведении правовых актов в соответствие с настоящим Законом
Правовые акты органов местного самоуправления и лиц, занимающих муниципальные должности, приводятся в соответствие с настоящим Законом в течение трех месяцев со дня вступления его в силу.
Губернатор Московской области
А.С. Тяжлов
9 июня 1997 года
N 28/97-ОЗ
Принят решением
Московской областной Думы
от 21 мая 1997 года N 5/134

Приложение №3

Из МЕЖДУНАРОДНОГО ПАКТА ОБ ЭКОНОМИЧЕСКИХ, СОЦИАЛЬНЫХ И КУЛЬТУРНЫХ ПРАВАХ, принятого на 21 сессии Генеральной Ассамблеи ООН 16 декабря 1966 г. Ст.8:
1. Участвующие в настоящем Пакте государства обязуются обеспечить:
а) право каждого человека создавать для осуществления своих экономических и социальных интересов профессиональные союзы… Пользование указанным правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, или общественного порядка, или для ограждения прав и свобод других;
б) право профессиональных союзов образовывать национальные федерации или конфедерации и право этих последних основывать международные профессиональные организации или присоединяться к таковым;
в) право профессиональных союзов функционировать беспрепятственно без каких-либо ограничений, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности или общественного порядка или для ограждения прав и свобод других;…
2. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений пользования этими правами для лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции или администрации государства.

Из МЕЖДУНАРОДНОГО ПАКТА О ГРАЖДАНСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВАХ,
принят на ХХI сессии Генеральной Ассамблеи ООН 16 декабря 1966 г.
Ст.4:
1. Во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется, участвующие в настоящем Пакте государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по настоящему Пакту только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения.
2. Это положение не может служить основанием для каких-либо отступлений от статей 6, 7, 8 (пункты 1 и 2), 11, 15, 16 и 18.

Из ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД, принято 4 ноября 1954 г. Ст. 10:
1. Каждый имеет право на свободу выражения своего мнения. Это право включает свободу придерживаться своего мнения, получать и передавать информацию и идеи без вмешательства публичных властей и независимо от границ. Эта статья не препятствует государствам требовать разрешений для радио, теле и кинокомпаний.
2. Пользование этими свободами, поскольку это согласуется с обязанностями и ответственностью, может быть предметом таких формальностей, условий, ограничений или наказаний, предусмотренных в законе и необходимых в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или публичного порядка в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для защиты здоровья и морали, а также для защиты репутации или прав других лиц, для предотвращения утечки информации, полученной конфиденциально, или поддержания авторитета и беспристрастности правосудия.
Ст. 11:
1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и свободу ассоциаций, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов.
2. Никаких ограничений не может быть в пользовании этим правом, за исключением предусмотренных законом и необходимых в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного порядка в целях предупреждения беспорядков и преступлений, для защиты здоровья и нравственности населения или для защиты прав и свобод других лиц. Эта статья не исключает введение законных ограничений для пользования этими правами служащих вооруженных сил, полиции и административных органов государства.
Ст. 15:
1. Во время войны или чрезвычайного положения, угрожающего жизни нации, любая Высокая Договаривающаяся Сторона может принять меры по отступлению от своих обязательств по настоящей Конвенции строго в тех пределах, которые вызваны остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву.
2. Никаких отступления от статьи 2, исключая смерть как результат правомерных актов войны, или от статей 3, 4 (пункт 1) и 7 не должно быть сделано на основе указанного положения.

Из ЧЕТВЕРТОГО ПРОТОКОЛА, ПРЕДОСТАВЛЯЮЩЕГО НЕКОТОРЫЕ ПРАВА И СВОБОДЫ, КРОМЕ ТЕХ, КОТОРЫЕ УЖЕ ВКЛЮЧЕНЫ В КОНВЕНЦИЮ И ПЕРВЫЙ ПРОТОКОЛ, принят 16 сентября 1963 г. Ст. 2:
1. Каждый, законно находящийся на территории данного государства, имеет право в пределах этой территории свободно передвигаться и свободно выбирать местожительство.
2. Каждый свободен покидать любую страну, включая собственную.
3. Никаких ограничений не должно устанавливаться в осуществлении этого права, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия для поддержания ordre public (для поддержания публичного порядка), предотвращение преступления, защиты здоровья и добрых нравов или прав и свобод других.
4. Права, предусмотренные в пункте 1, могут быть также предметом ограничения в определенных пределах, вводимых в соответствие с законом и определяемые публичными интересами демократического общества.

Из СЕДЬМОГО ПРОТОКОЛА, принят 22 ноября 1984 г. Ст. 1:
1. Иностранец, постоянно проживающий на территории государства, не может быть выслан иначе как во исполнение решения, принятого в соответствии с законом, и должен иметь возможность:
а) представить доводы против его высылки;
б) проверки его дела, и
в) с этой целью предстать перед компетентной властью или одним или несколькими лицами, назначенными такой властью.
2. Иностранец может быть выслан до использования прав, перечисленных в пунктах а, b, с данной статьи, когда такая высылка необходима в интересах публичного порядка или мотивируется соображениями национальной безопасности.

Из ЕВРОПЕЙСКОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ХАРТИИ, часть II, принято 18 октября 1961 г.
Ст. 18:
Право заниматься доходным промыслом на территории других Договаривающихся Сторон
В целях обеспечения эффективного использования права заниматься доходными промыслами на территории Договаривающихся Сторон Договаривающиеся Стороны обязуются:
1. Применять существующие правила в духе либерализма;
2. Упрощать существующие формальности и сокращать или отменять канцелярские и другие сборы, выплачиваемые иностранными рабочими или их нанимателями;
3. На индивидуальной или коллективной основе либерализовать правила, регулирующие использование иностранных рабочих;
и признают:
4. Права своих граждан покидать страну для занятий доходным промыслом на территории других Договаривающихся Сторон.
Ст. 19:
Право мигрирующих рабочих и их семей на защиту и помощь
С целью обеспечения эффективного использования права мигрирующих рабочих и их семей на защиту и помощь на территорию любой другой Договаривающей Стороны Договаривающиеся Стороны обязуются:
1. Поддерживать создание удовлетворительных и свободных служб для помощи таким рабочим, особенно в получении точной информации, и предпринимать все необходимые шаги в той степени, в какой это допустимо национальными законами и правилами, против вводящей в заблуждение пропаганды, касающейся эмиграции и иммиграции.
5. Обеспечивать таким рабочим, законно находящимся на их территории, отношение не менее благоприятное по сравнению с собственными гражданами по всем вопросам, касающимся налогов, сборов и отчислений, подлежащих уплате работающими лицами;
8. Гарантировать, что такие рабочие, законно находящиеся на их территории, не могут быть высланы, если они не угрожают национальной безопасности или не выступают против общественных интересов или нравственности.

Из ЕВРОПЕЙСКОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ХАРТИИ, часть V, принято 18 октября 1961 г. Ст. 30:
Отступления, допустимые в военное время или при чрезвычайных обстоятельствах
1. Во время войны или при других чрезвычайных обстоятельствах, угрожающих жизни нации, любая Договаривающая Сторона может принять меры по отступления от своих обязательств по настоящей Хартии в пределах, четко требуемых чрезвычайности ситуации при условии, что такие меры не противоречат ее другим обязательствам по международному праву.
2. Любая Договаривающая Сторона, которая воспользовалась для себя этим правом, в течение разумного срока дает полную информацию Генеральному секретарю Совета Европы о принятых мерах и их обоснованности. Она также информирует Генерального секретаря об отмене этих мер и о полном возобновлении действия положений Хартии, которые были ею ранее приняты.
3.Генеральный секретарь в свою очередь информирует другие Договаривающиеся Стороны и Генерального директора Международной организации труда обо всех сообщениях, полученных в соответствии с пунктом 2 данной статьи.

Приложение №4Модели коррупции.

Методологической базой моделей, описывающих коррупцию, служила неолиберальная экономическая теория, представители которой внесли наиболее заметный вклад в исследование экономики коррупции. В основе их подхода лежат такие категории, как рациональность человеческого поведения и отношения государства и рынка. В зависимости от принимаемой тем или иным автором концепции рынка и природы рациональности поведения индивида неолибералы строят модели коррупции, опираясь либо на гипотезы чистой и совершенной конкуренции, рациональности поведения индивидов и отсутствия вмешательства государства (стандартная неолиберальная теория), либо на предположения о несовершенстве рынков и ограниченной рациональности поведения (расширенная стандартная теория). Некоторые исследователи анализируют «нерыночные» формы организации коррупции.

В предлагаемых неолибералами в качестве базы для исследования теориях (поручения, прав собственности, поиска ренты) коррупция рассматривается с позиций общепринятой теории спроса и предложения, предполагающей, что спрос и предложение коррупции регулируются ценовым механизмом. Такой подход позволяет выявить экономические условия, способствующие коррупции; объяснить переход от возможности акта коррупции к коррупционному действию; формирование и изменение цены коррупционной сделки; определить размер средств, необходимых для профилактики и борьбы с коррупцией [. Carrier-Bresson J. Corruption, pouvoir discretionnaire et rents// Debat.- P., 1993.-N77.-P.26-32.]

Согласно теории поручения, отношения политика с избирателями-налогоплательщиками строятся на тех же принципах, что и отношения менеджера с акционерами: акционеры делегируют свои полномочия менеджеру, который обладает монополией на принятие решений и информацию, что открывает возможности для всяческих злоупотреблений.
Согласно теории прав собственности структура прав собственности играет ключевую роль в обеспечении экономической эффективности и прогресса. Согласно этой теории права собственности эффективны, только если они отвечают двум условиям: являются исключительными (возможность отстранить всех других агентов от их использования) и передаваемыми (их использование не обусловлено согласием других агентов).

Согласно этой теории коррупция представляет собой черный рынок прав собственности, право произвольно распределять которые предоставлено чиновникам». В рамках этого подхода политика распределения и перераспределения равнозначна передаче прав собственности, что создает для экономических агентов сильные стимулы для ее модификации.
Согласно теории прав собственности общественная собственность «менее качественна» по сравнению с частной, поскольку права на нее не являются ни исключительными, ни передаваемыми. Но чем более ослабленными являются права собственности, как это имеет место в крупных фирмах и администрациях, тем больше возможностей для коррупции.

Действительно, заставить уважать других свои права в условиях делегирования полномочий можно, только затратив определенные средства, размер которых выше, чем при отстутствии иерархической структуры. Наряду с этим, каждый индивид должен нести определенные расходы на повышение качества информации, снижение ее асимметрии и возможностей злоупотреблений для увеличения эффективности своих прав.

Однако поскольку теория прав собственности не затрагивает вопрос об их происхождении, процедурах распределения и перераспределении, она не объясняет многие явления, происходящие в обществах с переходной экономикой, где неравенство в распределения прав собственности может привести к нелояльности экономических агентов, принимающей форму коррупции.

Сторонники теории общественного выбора строят модель коррупционного рынка, опираясь на теории поиска ренты (rent- seeking) и поручения, и рассматривают коррупцию как особую форму ренты. Они объясняют индивидуальные неблаговидные действия стремлением индивида к достижению единственной цели — максимизации благосостояния в мире ограниченных ресурсов. При этом ни моральные соображения, ни общественное давление не оказывают никакого влияния на его поведение, а единственным сдерживающим фактором является страх наказания.

Прямое (государственный заказ) или косвенное (регламентации, тарифы, квоты) вмешательство государства в экономику превращает его в предпочтительного контрагента искателей ренты. Как при законном (лоббирование), так и при незаконном (коррупция) поиске ренты ресурсы, которые могли бы быть направлены на производительную деятельность, включаются в конкуренцию, направленную на их перераспределение.

Теория поиска ренты объясняет, каким образом экономические агенты конкурируют между собой за овладение искусственно создаваемыми государством трансфертами (квоты, административно устанавливаемые цены, протекционистские меры, законодательство). Она включает элементы как нормативной, так и позитивной экономики. Нормативные исследования направлены на определение стоимости трансфертов и воздействия на нее конкуренции между агентами коррумпированного рынка. При этом в условиях чистой и совершенной конкуренции, господствующей на нелегальном рынке, конкурентная рента исчезает; наоборот, «неконкурентные ситуации поиска ренты» создают возможности для ее индивидуального присвоения. Позитивные исследования направлены на обнаружение источника ренты и защищаемых секторов. Основное внимание в них уделяется отношениям между политическим и экономическим рынками через группы давления.

Источником социальных потерь от лоббирования и коррупции являются издержки на осуществление сделки (вознаграждение лоббистам, трата времени и средств на реализацию сделки), а также ее последствия (амбициозные проекты, недостаточное или чрезмерное количество импортных лицензий по отношению к емкости рынка и т.д.) (8, с. 152).
Так же как и сторонники других неолиберальных теорий, приверженцы теории общественного выбора считают, что бороться с коррупцией в частном секторе гораздо проще, чем в общественном, аргументируя это тем, что из-за противоречивости целей администрацию легче превратить в объект манипулирования лоббистов и коррупционеров.

Дж.Бьюкенен (4), используя теорию поиска ренты в исследовании коррупции в условиях государства всеобщего благосостояния, показал, что последнее создает благоприятные условия для ее развитая. Для него характерно выходящее за разумные пределы сверхраспространение трансфертов и поддерживающих их налогов и потенциальная растрата экономических ресурсов, вызванная стремлением их получить. Сверхраспространение трансфертов возникает в результате стремления политиков удовлетворить потребности электората и поддерживается активностью лидеров групп их потенциальных получателей, пытающихся не только обеспечить трансфертами членов существующих групп, но и создать новые группы.

Активность лиц, стремящихся к получению трансфертов, сопряжена с затратой их времени и экономических ресурсов. Если источник ренты находится внутри политического сектора (за пределами рыночного), то «ищущие ренту» инвестируют ресурсы в этот сектор. Рост активности, связанной с получением государственных трансфертов, приводит к чистой растрате ресурсов.

Время и усилия, затраченные на то, чтобы убедить бюрократов оказать поддержку той или иной программе, могут быть социально вредны, если они наталкиваются на противоположные усилия, направленные на сохранение дефицитных ресурсов.

Принцип максимизации полезности заставляет коррупционера и коррумпированного предварительно просчитывать выгоды и издержки (размер санкций, уравновешенный риском быть пойманным). Стоимость санкций оценивается потерей выгод, обусловленной пребыванием в тюрьме и/или размером штрафа.
Поэтому государственные власти в первую очередь должны определить воздействие рынка коррупции на общее равновесие и выяснить отношение граждан-потребителей к этому феномену. Затем, если этого требует обеспечение социального благополучия, необходимо с наименьшими издержками разработать регламентирующие меры, направленные на усиление риска ареста за коррупцию, и ужесточить возможные санкции. Рост издержек приводит к увеличению цены предложения коррупции, т.е. цены, по которой чиновник согласится на совершение незаконной сделки.

Наоборот, коррупционер пойдет на сделку только при более низкой цене. Следовательно, точка равновесия между спросом и предложением коррупции по этой цене опустится. Цена коррупционной сделки является гибкой, так как в ней постоянно учитываются новые данные о риске и возможных санкциях. Однако издержки вмешательства государства влекут за собой изъятия из индивидуального потребления в виде налогов и оправданы только в том случае, если социально оправдан конечный результат.
Коррупционные действия влекут за собой расходы, связанные с возможным осуждением, а также «моральные издержки вовлеченности в преступление», вызываемые ощущением вины, и «моральные издержки», связанные с самим осуждением. Их величина зависит от условий жизни, воспитания и среды, в которой чиновник работает. При осуждении государственного чиновника за коррупцию возникают расходы, обусловленные самим наказанием (размер штрафа, а при заключении в тюрьму — величина потерянной заработной платы плюс бесполезность жизни в тюрьме). При потере рабочего места расходы выражаются разницей между доходами чиновника, остающегося на своем посту, и доходами, которые он получит в другом месте, плюс потеря привилегий (например, меньшая пенсия). Большое влияние на отдельных чиновников могут оказывать «моральные издержки», связанные с осуждением (потеря статуса, друзей, распад семьи и др.). Если нарушитель не выявлен, эти издержки не реализуются. Рациональное принятие решения предполагает, что чиновник стремится сопоставить потенциальные расходы, обусловленные коррупционным поведением, с вероятностью их возникновения. Оценка этой вероятности носит субъективный характер и значительно колеблется в зависимости от положения чиновника и имеющейся у него информации.

Выгода от коррупции выражается в полученных денежных суммах и других привилегиях. У коррупции могут быть и «моральные выгоды», определяемые групповой этикой берущих взятки (приобщенность к привилегированной группе). Таким образом, если ожидаемая выгода превышает потенциальные расходы, чиновник готов предложить коррупционное влияние.
Факторами, влияющими на спрос на коррупцию, являются:
степень государственного вмешательства в функционирование рынка;
существование альтернатив продукту, предложение которого государство пытается регулировать; отношение людей к предложению взятки и вероятность наказания.
Спрос на коррупционную сделку также включает «моральные издержки», заключающиеся в необходимости давать взятку для лица, в принципе не согласного с системой взяточничества. Наконец, как на спрос, так и на предложение коррупции влияют этические стандарты.
Расходы, связанные с коррупционной сделкой, состоят из передаваемой денежной суммы плюс ожидаемые расходы, связанные с наказанием, включая расходы, обусловленные заключением в тюрьму. Вероятность наказания для дающего взятку существенно выше, чем для чиновника, берущего взятку, так как доказать виновность последнего труднее. Для подсчета риска необходимо расходы умножить на вероятность наказания.

Выгоды взяткодателя от коррупционной сделки определяются величиной ожидаемых привилегий, а выгоды чиновника — суммой, которую первый готов заплатить за предоставление привилегий, уравновешенной вероятностью избежания наказания.

Для полноты рассмотрения вопроса, необходимо учитывать, что на уровень коррупции влияет сила обратной связи по конечному результату, а еще сильнее отсутствие обратной связи по конечному результату и даже самой меры конечного результата.

Предложенная модель, по словам самого Дж. Шэклтона, создает реалистичную основу для анализа коррупции, позволяя рассматривать ее не как случайную акцию, когда морально неустойчивые государственные чиновники уступают соблазну обогащения, а учитывать экономические и социальные обстоятельства, формирующие благоприятные условия для коррупционной сделки (17, с.34). Из этого следует, что коррупция может быть распространена более широко, чем предполагают власти.
Увеличивающееся число законодательных актов, декретирующих вмешательство государственных органов в функционирование рынка, рост производственной концентрации, относительное снижение доходов членов парламента и руководителей полиции в сочетании со снижением престижа этих должностей в общественном мнении являются факторами, стимулирующими спрос на коррупционные сделки и соответствующий рост предложения.

Автор считает, что пока государство в той или иной форме регулирует жизнь общества, оно вынуждено мириться с определенным уровнем коррупции. Однако существуют методы ее ограничения, например, использование ценового механизма вместо системы очередей при распределении ограниченных ресурсов. В некоторых случаях, когда выгоды от государственного регулирования оказываются меньше расходов на его осуществление (включая расходы на борьбу с коррупцией), целесообразно ограничить государственное вмешательство, в частности, ограничить дискреционную власть государственных чиновников. Это, по мнению автора, является основным способом борьбы с коррупцией.
Дж. Шэклтон считает необходимым внести изменения в законы, исключающие их различную трактовку. Например, при предоставлении лицензии на какой-либо род деятельности максимально четко определять критерии ее выдачи. Эти меры требуют дополнительных затрат, но без них невозможна борьба с коррупцией.
Наиболее полная попытка использования микроэкономического подхода для изучения коррупции (прежде всего теорий поручения, политического рынка, экономики преступления) представлена в работах С. Роуз-Аккерман (Йельская школа права, США).

С. Роуз-Аккерман подчеркивает игнорируемое многими социологами сходство между легитимными и нелегитимными денежными платежами, дающее возможность превращать взятку в платежи путем некоторых изменений в законе. Однако этот проект, который Ж.Картье-Брессон (Университет Париж-ХШ) называет «формализацией неформального» (7, с. 600), по словам самой С. Роуз-Аккерман, порождает многочисленные проблемы, особенно в условиях смешанной экономики. Государственные рынки даже при наличии легальных и административно устанавливаемых цен могут характеризоваться небольшим количеством продавцов и покупателей, высокой степенью дифференциации продуктов, наличием барьеров для вхождения на рынок, большой ролью внешних факторов. Кроме того, применение легальных цен не всегда справедливо с социальной точки зрения (продажа квартир по рыночным ценам). Но даже если легализация нелегальных платежей увенчается успехом, ничто не свидетельствует о том, что это приведет к систематическому улучшению состояния всей экономики.

Автор считает, что коррупция всегда менее эффективна, чем легитимные действия, а система, считающая существование коррупции в некоторых областях «экономически оправданной», сталкивается с немедленным ее распространением на все составляющие государственной структуры. Поэтому, считает автор, даже несовершенная и несправедливая система рыночных цен, с точки зрения размещения ресурсов и распределения, предпочтительнее, чем действия коррумпированного административного механизма (15, с. 8).
С. Роуз-Аккерман подразделяет коррупцию на политическую, связанную с процессом принятия законов, и административную, обусловленную их применением.
Источником политической коррупции, распространяющейся в выборных структурах среди высших чиновников и политических руководителей, являются крупные государственные программы или представление и поддержка законов в законодательных органах.

Стимулы для политической коррупции в современном демократическом обществе возникают в результате сочетания предпочтений граждан, представителей законодательной власти и взяткодателей с организационной структурой общества.

Коррумпированное поведение законодателей объясняется временной природой их политических мандатов. Поскольку они могут и не возобновиться при очередных выборах, поведение законодателей определяется предпочтениями избирателей. При этом желание законодателей обменять политическую поддержку на получение денежного вознаграждения создает условия для коррупции.

В условиях неинформированности избирателей в отношении политических проблем и законодателей в отношении предпочтений избирателей группы интересов могут не прибегать к взяткам, а осуществлять финансирование избирательной кампании с тем, чтобы получить законодательную поддержку своим интересам. Таким образом, при неинформированности избирателей законодательные органы могут быть менее коррумпированными, но при этом возрастает влияние групп специальных интересов. Последние для достижения своих целей могут также осуществлять «образовательные» программы как для избирателей, так и для законодателей. При апатичности избирателей информация может оказать лишь незначительное влияние на результаты избирательной кампании, поскольку политические деятели и избиратели заинтересованы лишь в распределении между собой средств, поступающих от групп интересов, — единственной категории населения, заинтересованной в проводимой политике. Лучшими способами борьбы с коррупцией, пишет автор, являются информированность и целевая ориентация электората, а также наличие политической системы, постоянно создающей оппонентов, готовых выступить против взяточников.

Приложение № 5

Практикум по социальным изобретениям для преподавателей. Разработка кейза: Комплексные голосования (Обращение помехи в пользу).
Занятие Разработка кейза: Комплексные голосования (Обращение помехи в пользу).
Комплексные (составные) предложения для принятия решений несколькими лицами отличаются тем, что каждое лицо, принимающее решение может преследовать цели, связанные только с частью этих предложений. Каждое из ЛПР может иметь разные приоритеты по каждой части комплексного предложения и результат их совместного выбора может приводить к последствиям, никак не связанным с их системой приоритетов.

Приведем примеры.

Парадоксы комплексного голосования.
Есть известная математическая задача. Если на голосование, в котором принимает участие группы лиц, а предложение на голосование может выставляться только одним лицом, (назовем его председателем), то результаты голосования будут определяться только предпочтениями председательствующего. Такой председательствующий может посадить весь возглавляемый им голосующий орган в тюрьму. Для этого на голосавание достаточно выставить последовательно три пакета предложений на голосование. Назовем первую треть голосующих группой А, вторую треть – группой Б, и последнюю треть – группой В.
Первый пакет:

  1. Группе А по автомашине и квартире; группе Б по даче и квартире, группу В посадить в тюрьму строгого режима, сохранив право голоса.

Второй пакет:

  1. Группу А посадить в тюрьму строгого режима, сохранив право голоса; группе Б отдать автомашины группы Б; группе В ослабить строгость режима, сохранив право голоса.

Третий пакет:

  1. Группам А и В ослабить режим в тюрьме; группу Б посадить в тюрьму.

Голосование в малом Моссовете.
472 депутата Моссовета для повышения эффективности своей работы избрали весной 1991 года так называемый Малый Моссовет , состоящий из 100 постоянно заседающих депутатов. Поскольку и на основе этого списка из 100 депутатов трудно было обеспечивать кворум, то председатель изобрел и негласно использовал прием, легко разгадываемый после кластерного анализа результатов голосования. Подмешивание к главному вопросу второго пункта – в той или иной форме выразить недоверие мэру — собирало на голосование как сторонников (их было меньшинство, достаточное для срыва голосования за счет отсутствия кворума), так и противников мэра (их было большинство, достаточное для проведения своего предложения при наличии кворума), вне зависимости от содержания первого пункта. Председатель всегда имел возможность подпустить к микрофону депутата со «вторым пунктом». Тем самым он руководил наличием или отсутствием кворума, а этого хватало для положительного голосования по первому пункту, про который никто, кроме председателя в этот момент и не думал.

Лотерея в избирательном пункте. В Кыргызстане в момент ответственных выборов еффективным средством борьбы с неявкой оказалась мгновенная лотерея на избирательных участках среди регистрационных номеров избирателей, принявших участие в голосовании. В лотереи было много мельких выигрышей. Финансирование лотереи проводилось из средств на избирательную кампанию.

Обеспечение дисциплины явки в Мексике.
В Мексике членам одного почетного совета выдавалась премия (мешочек с раритетными серебренными монетками) в момент начала заседания. Пришедшие после этого момента не получали ничего, кроме права принять участие в работе совета.

Лотерея ГИБДД на дорогах. Платить штраф при нарушении правил движения не хочется. Проще (в России) договориться на 50%-ный «откат». (Когда же мы слово откат перестанем писать в кавычках?) Можно заинтересовать плательщика штрафа отказаться от предложения «отката» и попросить квитанцию об уплате штрафа, если по квитанции организована лотерея с крупными выигрышами.

Предлагается:

  • разработать кейз на основании представленных материалов;
  • обсудить, что общего между всеми примерами (кроме последнего) с точки зрения поведения лиц, выработавших описанные управленческие решения, (какой общий прием можно выделить?);
  • обсудить плюсы и минусы последнего предложения (лотерея на дорогах);
  • обсудить прием решения изобретательских задач, называемый ОБРАЩЕНИЕМ ПОМЕХИ В ПОЛЬЗУ;
  • обсудить общность приведенных примеров с Примером №1.1.1. и с принципом «Подключение нового ресурса — конкурирующей мотивации деятельности, поведения».

Написано: admin

Январь 18th, 2016 | 2:40 пп