Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи | Материалы

СЛОЖНОСТИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

Константин Погребежский — аспирант кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы РАГС

Во взглядах ученых и государственных служащих нет единства мнений по основным направлениям развития законодательства о государственной службе, что существенно отражается на правовом регулировании ее отраслевых разновидностей, к которым относится и правоохранительная служба. Работа по укреплению нормативно-правовой базы правоохранительной службы до сих пор проводится лишь на ведомственном уровне, без законодательного закрепления новых стратегий и крупных организационных мероприятий. В большей степени совершенствование нормативно-правовых оснований этой службы сводится к приведению их в соответствие с новым законодательством [1, с.31].

Отметим, что отсутствие закона о правоохранительной службе явилось причиной возникновения ряда проблем как на законодательном, так и на правоприменительном уровне.

Правоохранительную службу, несомненно, следует рассматривать в качестве организационного и правового института одновременно. В этом контексте она представляет собой совокупность межотраслевых юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах и учреждениях, которые осуществляют функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка.

Однако, проанализировав данное определение, приходишь к выводу, что в перечне функций правоохранительной службы отсутствует борьба с административными правонарушениями, хотя их профилактика, выявление, расследование и привлечение к административной ответственности виновных лиц являются одним из направлений деятельности правоохранительных органов в целом. Следовательно, целесообразно включить этот вид деятельности в перечень функций правоохранительной службы, закрепив в определении.

Профессор Д. Бахрах, говоря об определении правоохранительной службы, отмечает, что термин «служба» имеет много значений, поэтому ставить его в один ряд с такими понятиями, как «орган» и «учреждение», некорректно. По его мнению, правоохранительная и военная служба осуществляются не только в государственных органах, но и в учреждениях, а также в строевых подразделениях, вооруженных формированиях (полках, отдельных батальонах и др.) [2]. Д. Бахрах отмечает проблематичность отнесения того или иного государственного органа, учреждения либо службы к числу правоохранительных. Это усугубляется тем, что в одном государственном органе может осуществляться как правоохранительная, так и государственная гражданская и военная служба. Кроме того, в обеспечении одного направления правоохранительной службы могут быть задействованы несколько государственных органов.

Указанная проблема связана с тем, что ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» содержит положение, согласно которому определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы применяется со дня вступления в силу Федерального закона о правоохранительной службе. То есть обозначить, какие субъекты осуществляют «правоохрану» и определенно могут быть отнесены к правоохранительным, достаточно проблематично.

Обратимся к действующему законодательству.

Согласно пункту «л» ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат. На основании этого положения можно сделать вывод о том, что перечисленные структуры не входят в систему правоохранительных органов Российской Федерации, хотя на сей счет есть и противоположные мнения [3]. В свою очередь, ст. 317 Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривает ответственность за посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа, даже если в ней и не содержится какого-либо указания на систему таких органов. Исходя из ст. 1 и 2 Федерального закона от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» [4] система правоохранительных органов образуется только на том основании, что должностные лица входящих в нее структур (помимо иных, приводимых в ст. 2 этого закона) подлежат охране со стороны государства. Анализ этих и ряда иных нормативно-правовых актов подтверждает довод об отсутствии в Российской Федерации единого законодательного подхода к определению правоохранительных органов.

Что касается юридической науки, то, как справедливо отмечает О. Харченко, в ней также нет единого понятия правоохранительных органов, различен и круг органов, относимых отдельными авторами к таковым [5]. Л. Савюк называет правоохранительными следующие: суд, прокуратура, органы внутренних дел, органы обеспечения безопасности, органы налоговой службы, таможенные органы, органы предварительного расследования, органы юстиции и нотариат [6].

Отдельные авторы (среди них В. Щукин) к правоохранительным причисляют органы, в которых осуществляется правоохранительная служба, имея в виду прокуратуру, органы внутренних дел, органы государственного контроля за распространением наркотических средств, таможенные органы, налоговые органы, органы системы исполнения наказаний, федеральные органы безопасности и другие [7].

Недостаток единообразия во мнениях исследователей обусловлен отсутствием законодательно установленного перечня государственных органов, организаций и учреждений, где осуществляется правоохранительная служба. Основным критерием, по которому различные авторы относят те или иные организации и учреждения к правоохранительным, являются функции, обозначенные в определении правоохранительной службы. Напомним, что в их число входят: обеспечение безопасности, законности и правопорядка, борьба с преступностью, защита прав и свобод человека и гражданина.

Однако данный подход представляется не совсем корректным в ситуациях, когда законодателем напрямую установлено разграничение между правоохранительными и иными органами (как в случае с адвокатурой и нотариатом). Некорректно было бы говорить и о наличии правоохранительной службы в некоторых органах, и в частности в Федеральной службе безопасности Российской Федерации. В ст. 16 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» установлено, что органы федеральной службы безопасности комплектуются (в том числе на конкурсной основе) военнослужащими и федеральными государственными гражданскими служащими. Отсюда следует, что сотрудники указанной службы — военнослужащие (кроме лиц, замещающих должности государственной гражданской службы), но никак не служащие правоохранительной службы.

Нечто подобное мы имеем и в случае с прокуратурой Российской Федерации. Причислять ее к правоохранительным органам отказывается Д. Бахрах, считая специфическим органом, служба в котором является государственной гражданской службой, а у сотрудников военной прокуратуры — военной [2]. В соответствии со ст. 40 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурорские работники являются государственными гражданскими служащими Российской Федерации, исполняющими обязанности по государственной должности федеральной государственной службы, а сотрудники военных следственных структур Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации — военнослужащими. Однако в п. 1 ст. 41.4. этого же закона говорится, что «в стаж работников прокуратуры в календарном исчислении засчитывается служба в других правоохранительных органах» (выделено мной. — К.П.). Как видно, налицо определенная двойственность…

По мнению В. Бакуна, существующая ныне система правового регулирования правоохранительной службы носит дифференцированный характер в зависимости от видов правоохранительных органов: служба в органах суда, прокуратуры, милиции, таможенных органах, органах уголовно- исполнительной системы, служба судебных приставов и т.д. [8] В этой связи возрастает необходимость систематизации действующего законодательства, регулирующего вопросы правоохранительной службы.

При этом следует обратить внимание на правовое регулирование таких институтов, как поступление на государственную правоохранительную службу и увольнение с нее, прохождение службы, соблюдение законодательных ограничений на службе, оплата служебной деятельности, назначение и освобождение от должности, предоставление государственных социальных гарантий, включая пенсионное обеспечение. Здесь также нет единого подхода, и сегодня правовое регулирование этих институтов осуществляется как Трудовым кодексом Российской Федерации, так и различными федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями правительства, иными нормативно-правовыми актами.

Исходя из вышеизложенного представляется целесообразным сформулировать наиболее существенные проблемы института правоохранительной службы на современном этапе. К ним относятся:

1)    невозможность четкого отграничения правоохранительной службы от иных видов государственной службы по ее функциям, поскольку последние тесно переплетаются с функциями иных видов государственной службы (в частности совмещение функций военной и правоохранительной видов службы);

2)    отсутствие четких нормативных критериев отнесения тех или иных государственных органов, организаций, служб и учреждений к правоохранительным;

3)    нормы, регулирующие различные институты государственной правоохранительной службы, такие как поступление на службу, ее прохождение, назначение на должности и присвоение специальных званий и др., а также устанавливающие социальные и иные гарантии, не унифицированы и содержатся в различных нормативно-правовых актах. Результатом этого становится отсутствие четкой системы таких гарантий и угроза их обеспечения в различных государственных органах и организациях, реализующих правоохранительные функции.

Существование указанных проблем отчасти обусловлено отсутствием Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации». Их решение возможно с учетом следующих посылов.

■ На законодательном уровне следует установить определенные критерии правоохранительной службы, которые позволили бы четко отграничить ее от иных видов государственной службы и вывести ясные развернутые признаки правоохранительной службы. В данном контексте крайне необходимо принятие реестра должностей правоохранительной службы.

■ Нужен единый подход в обеспечении социальных гарантий и компенсаций, предоставляемых служащим правоохранительной службы, независимо от того, в каком органе или организации она осуществляется. Такой подход позволит установить единый стандарт материального, жилищного, социального обеспечения государственных служащих правоохранительной службы, а критерии предоставления обеспечения в зависимости от местности, выслуги лет, должности и звания и других параметров должны определяться на федеральном уровне.

■ Федеральный закон «О правоохранительной службе Российской Федерации» должен регулировать исключительно вопросы правоохранительной службы и не затрагивать специфику деятельности правоохранительных органов, определяемую отдельными федеральными законами.

Говоря о перспективах развития института государственной правоохранительной службы, следует обратить внимание на позицию И. Барцица, считающего, что становление и развитие единой системы государственной службы Российской Федерации зависит от реформирования ее военной и правоохранительной составляющих [1, с.33]. Значение дальнейшего развития правоохранительной службы подтверждается Федеральной программой «Реформирование и развитие государственной службы Российской Федерации на 2009-2013 годы», одной из задач которой является формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы.

Литература

1.    Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 6.

2.    Бахрах Д.Н. Спорные высказывания о правоохранительной службе в Российской Федерации // Закон и право. 2007. № 7. С.120.

3.    Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы: учебник. М.: Зерцало, 2000. С.13-14.

4.    Собрание законодательства РФ. 1995. № 17. Ст. 1455.

5.    Харченко О.В. Понятие и виды правоохранительной государственной службы // Российский следователь. 2008. № 8. С.82.

6.    Савюк Л. Правоохранительные органы: учебник. М., 2005. С.26.

7.    Щукин В. Правоохранительная служба в системе государственной службы РФ // Российский следователь. 2005. № 6. С.57-58.

8.    Бакун В.М. Административно-правовой статус служащих правоохранительной службы. Автореф. дисс. к.ю.н. М., 2006. С.19.

Written by admin

Декабрь 6th, 2018 | 3:39 пп