Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Организационная структура управления природопользованием России

Формирование новой стратегии развития означает постепенное соединение в единую самоорганизующую систему экономической, экологической и социальной сфер деятельности.

В этом смысле организационное обеспечение устойчивого развития представляет совершенно новую системную организацию общества и должно характеризоваться (как минимум) экономической эффективностью и социальной справедливостью при общем снижении антропогенного пресса на биосферу.

Сослан ПИЛИЕВ — кандидат биологических наук

Разработка организационного обеспечения устойчивого развития природопользования и функциональной структуры системы управления недропользованием и охраны окружающей среды в Российской Федерации требует формирования государственной политики в этой области. Это невозможно сделать без концепции целевой функции, под которой понимаются ее эколого-экономическое содержание и структура, методы формирования и определения оптимальных уровней целей.

По утверждению академика РАН М. Залиханова, в Российской Федерации серьезной политики в сфере недропользования и охране окружающей среды нет. Если нет государственной политики в использовании недр и охраны окружающей среды, то нет управления. Академик РАН Д. Львов утверждает, что в Российской Федерации нет соответствующих законов по природно-ресурсной ренте. По его подсчетам, такая рента в целом сопоставима с бюджетом страны, и другого такого источника сейчас у России нет.

Путем лицензирования Министерство природных ресурсов (МПР) России не восполняет этот пробел, а олигархи таких отраслей, как нефтяная, газовая, горнодобывающая, лесная, рыбная в Государственной думе Федерального собрания Российской Федерации препятствуют принятию законов, касающихся природно-ресурсной ренты. В итоге слепая ориентация на либеральные схемы управления природными ресурсами объективно уничтожает экономику России, которая, по сути, сейчас является сырьевым придатком. Главная цель инновационной стратегии России — постепенный переход к новым технологиям развития. Необходимо привлекать инвестиции на разработку рентабельных природных ресурсов — таких, как золото, нефть и газ, а также на поиск их новых месторождений. По данным академика РАН М. Залиханова, Россия обладает запасами минерального сырья на 28 трлн долларов, из них рентабельная добыча сегодня оценивается в 1,5 трлн долларов. Требуется привлечение инвестиций на разработку и поиск рентабельных видов недропользования с постепенным переходом к новым технологиям развития.

Включение экологических ведомств в состав МПР России необходимо с позиций стратегии устойчивого развития, поскольку устойчивое природопользование должно одновременно способствовать охране окружающей природной среды. Это следует из глобального характера экологического кризиса и планетарных мер выхода из него (переход к устойчивому развитию). Экология и природопользование составляют (или должны составлять) единую систему (ее можно именовать эколого-ресурсной или эколого-экономической, или эконологической системой) в стратегии устойчивого развития.

Разделение ведомств на экологические и природных ресурсов было уместно лишь в советской модели развития, которая именуется моделью неустойчивого развития. Решение экологических проблем (как правило, локальных) без учета устойчивого природопользования (вынесение предприятий за пределы городов; введение в действие мусоросжигающих предприятий и т.д.) не улучшает, а ухудшает глобальную экологическую ситуацию и уводит в сторону от движения по пути устойчивого развития, не снижает антропогенного давления на биосферу. Кроме того, большинство современных экологических проблем возникают на стадиях добычи, эксплуатации и переработки природных ресурсов. Поэтому теоретическое требование соединения проблем экологии и управления природопользованием в единую систему должно реализоваться организационно в одном министерстве.

К сожалению, оценить реальную эффективность существующей системы управления природопользованием и охраной окружающей среды практически невозможно. Это объясняется двумя обстоятельствами. Во-первых, объективными — большой инерционностью изменений под влиянием управленческих решений, а во-вторых, субъективными — перманентной реорганизацией соответствующих органов управления. Крайне неудовлетворительная обстановка во всех природно-ресурсных отраслях и охране окружающей среды в значительной мере объясняется отсутствием стабильной системы управления. Нужно отметить, что она сложилась еще в бывшем СССР, и преодолеть негативные тенденции в период экономической стагнации было невозможно. Действующее законодательство Российской Федерации предусматривает преимущественно компонентное управление природными ресурсами специально уполномоченными государственными органами. Координирующая деятельность МПР России проявляется слабо в силу низкого статуса системы государственного управления и, как следствие, отсутствия достаточных полномочий. Поэтому комплексное и оптимальное управление природопользованием может осуществляться сегодня только на уровне Правительства Российской Федерации в целом. Однако политическая и экономическая ситуация в стране не ставит проблемы природопользования в ряд первостепенных забот Правительства Российской Федерации.

В то же время природопользование фактически уже сформировалось в самостоятельную специфическую отрасль хозяйственной и иной деятельности. Поэтому поставить в основу концептуального положения оптимизации управления природопользованием в России представляется целесообразным концентрацию властных полномочий в системе МПР России, включив в его состав следующие органы государственного управления:

— Федеральное агентство по рыбному хозяйству. Предлагаемая реорганизация позволит упростить управленческие процедуры рыболовства и рыбоводства и повысить их эффективность, поскольку проблемы рыболовства, использования и воспроизводства рыбных ресурсов взаимосвязаны с организацией водопользования и охраны водных бассейнов и по сути никакого отношения к Минсельхозу России не имеют;

— Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Реализация этого мероприятия позволит более обоснованно и реально подходить к вопросам управления природопользованием, поскольку рационализация последнего зависит от природоохранных мер в водном хозяйстве, лесопользовании, промышленности и строительстве, горном деле;

— Федеральное агентство водных ресурсов (Росводоресурсы) — с целью рационального использования земли, водного фонда и гидротехсооружений;

— Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) — с целью эффективного использования лесного фонда страны и осуществления ряда мероприятий, предложенных Счетной палатой Российской Федерации;

— Федеральное агентство по недропользованию — с целью более эффективного осуществления государственного регулирования полноты, комплексности, качества изучения, освоения и использования ресурсов недр.

Данная структура управления позволит более эффективно осуществлять управление природными ресурсами, включая рыболовство и рыбоводство, и реализовать новую стратегию экономических реформ, где главная роль должна принадлежать Министерству природных ресурсов Российской Федерации. В новых условиях хозяйствования особое внимание должно быть уделено созданию системы комплексного природоохранного аудита.

На федеральном уровне данная система имеет своей целью обеспечение необходимого научно-технического уровня и всестороннего охвата при всех видах проверок, оценок и государственного контроля деятельности природопользователей, способных влиять на качество окружающей среды и связанных с потреблением природных ресурсов. Возможна также коррекция (при необходимости) курса развития хозяйственной производственной системы.

Природоохранный аудит может проводиться как на обязательной, так и на добровольной основе, являясь составной частью широкого комплекса целенаправленных работ, связанных с природопользованием и охраной окружающей среды. Инициаторами (заявителями) проведения природоохранного аудита в рамках создаваемой системы являются территориальные органы Министерства природных ресурсов Российской Федерации, природопользователи, местные органы власти, общественность. Исходя из наших исследований для создания, введения и развития Системы природоохранного аудита необходимо осуществление следующих мероприятий:

* разработка и ввод комплекса организационно-методических документов системы;

* разработка программы и организация обучения, сертификация экспертов-аудиторов системы;

* создание элементов системы, в том числе проведение аккредитации органов (центров) по обучению, организации, лицензированию деятельности по экологическому аудиту;

* организация работ центров по обучению и аттестации экспертов-аудиторов;

* внесение в нормативные акты МПР России дополнений и изменений, связанных с введением Системы природоохранного аудита.

В результате внедрения Системы природоохранного аудита на федеральном уровне ожидается:

* повышение соответствия деятельности природопользователей требованиям нормативных документов по рациональному природопользованию;

* способствование долговременному, непрерывному управлению процессами природопользования в части сохранения природоресурсного потенциала в результате хозяйственной деятельности;

* оптимизация и снижение затрат, связанных с природопользованием, потреблением энергии и природоохранной деятельностью;

* снижение риска гражданских тяжб между сторонами, имеющими отношение к природопользованию и охране окружающей среды.

Помимо этого Министерство природных ресурсов Российской Федерации должно самостоятельно решать вопросы платности природопользования и взаимоувязки всей системы платежей (налогов, сборов, пошлин, льгот и санкций).

Проблема законодательного определения системы комплексного управления природопользованием имеет общенациональное значение. Статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий между Россией и субъектами Федерации определено право собственности на природные ресурсы. Другая сторона природопользования — охрана и восстановление природных ресурсов — конституционно закреплена только в самом общем виде. В этой связи для реализации общегосударственного подхода к природопользованию законодателю необходимо детализировать понятие собственности на природные ресурсы, а также определить полномочия и ответственность за состояние окружающей среды отдельных регионов и государства в целом.

Общим недостатком законодательной базы управления природопользованием является ее хаотичность и противоречивость, отсутствие единой системной основы. Большинство законов, регламентирующих природопользование, носят рамочный характер. Для их реализации необходимы соответствующие нормативно-правовые акты, однако их разработка и принятие задерживаются, создавая правовой вакуум. Конституция, служащая основой для разработки законодательных актов, также не лишена противоречий. Выходом из сложившегося положения могло бы служить принятие ресурсных кодексов, комментариев к применению их отдельных статей. На их основе может быть начат процесс упорядочения других законодательных актов. Международные юридические акты через системную кодификацию ресурсного законодательства на единой методологической основе из декларированных принципов смогут обрести свое адекватное место в российском законодательстве.

Written by admin

Ноябрь 5th, 2018 | 1:49 пп