Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Оценка применимости международного опыта легализации доходов в российских условиях

Распространенная мотивация инициаторов законопроектов по амнистии капиталов заключается в возможности легализации и налогообложения «теневых» доходов. Однако в российских условиях такая мотивация не является единственной.

Принципиальное значение имеет повышение взаимного доверия граждан и государства, которое в стратегической перспективе может стать более значимым фактором социально-экономического развития, чем однократно легализованные капиталы, вовлеченные в хозяйственный оборот. Нельзя сбрасывать со счетов и оценку возможностей использования амнистируемых средств для увеличения объемов инвестиций в основной капитал.

Андрей МАРГОЛИН — проректор РАГС — директор Международного института государственной службы и управления

Сергей СЕМЕНОВ — заместитель директора Международного института государственной службы и управления РАГС

Борис ШЕНЦИС — заместитель директора Департамента корпоративного управления Минэкономразвития РФ

Если вы нарушаете правила, вас штрафуют;
если вы соблюдаете правила, вас облагают налогом.
Лоренс Питер

Проблема легализации доходов обсуждается достаточно широко, и соответствующий законопроект находится на рассмотрении в Правительстве Российской Федерации. Его суть заключается в возможности применения налоговой амнистии для физических лиц в случае размещения ими легализуемых средств на счетах российских банков и уплаты налога по ставке 13%. В настоящее время Министерством финансов РФ исследуются возможности снижения рассматриваемой ставки и распространения амнистии не только на денежные средства, но и на имущество.

Попытаемся ответить на следующий вопрос: «В какой степени подобные подходы учитывают накопленный международный опыт проведения налоговых амнистий?»

Периодическая легализация капитала и имущества достаточно распространена в мировой практике. Как показывает обзор исследований по проблемам налогового регулирования, стимулирования экономического роста и амнистии капиталов, объявление амнистии с политической и экономической точек зрения наиболее оправданно в условиях экономического роста, но требует рациональной комбинации методов «кнута» и «пряника».

С этой точки зрения весьма интересна практика применения в США своеобразной «квазиамнистии». Там периодически предлагают не столько саму амнистию, сколько скидку к штрафам за легализацию своих финансовых правонарушений. Например, американская налоговая служба (Internal Revenue Service) имеет опыт объявления амнистии капитала тем налогоплательщикам, которые добровольно признаются в уклонении от уплаты налогов и расскажут о том, каким образом они это сделали. В качестве «поощрения» предлагаются уплата положенных налогов в полном объеме и скидки со штрафов за нарушения. В качестве «наказания» — обещание все равно вычислить неплательщиков на основе появившейся у налогового органа возможности требовать в Visa и MasterCard информацию об операциях с карточками, что позволяет раскрыть увод средств на офшорные счета и расходование с них денег в США. В случае добровольного раскрытия информации о способе уклонения от уплаты налогов сам размер сокрытого налога возвращается в казну полностью, а размер штрафа уменьшается в четыре раза по сравнению со случаем, когда налоговая служба «вычисляет» неплательщика самостоятельно.

Обеспечение баланса интересов государства и граждан, не вполне легально полученные доходы которых подпадают под амнистию, является совсем нетривиальной задачей и требует всестороннего учета не только широкого набора факторов влияния, но и, обязательно, ясного представления о целях проведения амнистии и механизмах их достижения. Мировой опыт применения амнистии капиталов весьма разнообразен и в рамках настоящей статьи, очевидно, не может быть рассмотрен полностью. Выполненный нами анализ свидетельствует, что для его адаптации к российским условиям наибольший интерес представляют те механизмы амнистии, которые в недалеком прошлом были использованы в Италии, Германии, Бельгии и Казахстане.

Италия

В 2001 году в Италии был принят так называемый Закон о конверсии, регламентирующий порядок решения ряда актуальных вопросов, связанных с введением евро. Один из его разделов специально посвящен возможным методам легализации заграничных активов.

В законе речь идет о частных капиталах, которые были по тем или иным причинам переведены за рубеж. До введения данного закона капиталы уходили из страны через швейцарские банки, развернувшие обширную сеть филиалов и отделений на границе с Италией. Правительство Сильвио Берлускони активно рекламировало предусмотренный законом порядок легализации заграничных активов и обосновывало необходимость его принятия высокой потребностью в инвестициях, ради которых готово было закрывать глаза на происхождение капиталов. По сути, безотносительно к источнику происхождения капитала, закон предоставил возможность легализовать его в Италии за 2,5% от заявляемой суммы, что составляло примерно 10% от текущего уровня налогообложения, и сделать это при помощи посредников. Такой подход вызвал активные протесты со стороны FATF (агентства по борьбе с отмыванием денег) и острую критику в средствах массовой информации за чрезмерный либерализм по отношению к нечестному бизнесу в адрес правительства Италии и, особенно, в адрес премьер-министра Берлускони.

Тем не менее результативность итальянского подхода к легализации доходов оценивается и правительством, и европейской прессой как весьма высокая. По официальным данным, обнародованным в Риме, в Италию (менее чем за полгода) только из соседней Швейцарии вернулось до 30 млрд евро. В то же время, по оценке римских государственных экспертов, «грязных» денег могло прийти в Италию из Швейцарии как минимум в три раза больше.

Суть итальянского подхода следующая. Заинтересованные физические лица и некоммерческие организации, являющиеся резидентами в Италии, через посредников (итальянские и иностранные банки, финансовые посредники, управляющие компании, агенты по обмену валют, частные почтовые отделения Италии и предприятия — нерезиденты) в период с 1 ноября 2001 г. по 28 февраля 2002 г. могли репатриировать свои финансовые активы, незаконно хранившиеся вне пределов государства как минимум до 1 августа 2001 г.

Условия, на которых государство разрешило осуществить подобную операцию, заключались в следующем: либо перевод 2,5% от заявляемой суммы в виде невозвращаемого взноса, либо подписка на специальные десятилетние государственные облигации (распространяемые Центральным банком) на сумму в 12% от стоимости репатриируемых активов. Репатриация осуществляется через посредников, которым заинтересованные лица передавали конфиденциальную декларацию, заполняемую по специальной форме, с указанием конкретных активов и распоряжением на механизм выполнения условий государства.

По отношению ко всем, кто задекларировал таким образом свои финансовые активы, были отменены:

* любые формы налогового и платежного контроля;

* административные санкции;

* предусмотренные законодательством наказания за налоговые правонарушения.

Отмеченные последствия легализации признавались действительными, если на дату подачи декларации заинтересованное лицо не поставлено в известность о начале расследования или осуществлении других действий по проверке уплаты налогов. Важно также отметить, что репатриация активов не дает права на погашение задолженности, если по отношению к должнику уже начата процедура уголовного преследования за допущенные им нарушения.

Посредники сообщают уполномоченному органу государственного управления общую сумму репатриируемых активов в соответствии с выбранным вариантом репатриации, без указания личных данных субъектов, представляющих конфиденциальную декларацию. При этом заинтересованные лица избавляются от необходимости подачи обычных налоговых деклараций в связи с деятельностью по репатриации капиталов в течение налогового периода, предшествующего дате предоставления конфиденциальной декларации.

Репатриированные по закону активы зачисляются на личные счета их обладателя, могут быть направлены на любые цели и в дальнейшем попадают в категорию налогооблагаемых сумм на общих основаниях. Отметим, что законом также предусматривается ряд норм, регулирующих вопросы предотвращения повторного вывоза капиталов.

В целом, итальянский вариант амнистии представляется чрезмерно либеральным и позволяющим «отмыть», по сути дела, почти любые доходы, полученные преступным путем. Единственное исключение относится к тем активам, в отношении которых начаты следственные действия еще до подачи декларации.

Представляется, что для России такой подход неприемлем ввиду его односторонней ориентации на максимальное увеличение объема легализуемых средств. Он ничего не дает для повышения взаимного доверия государства и граждан, так как задача вывода из тени самого налогоплательщика даже не ставится. Наша позиция состоит в том, что чисто фискальные цели для современной России, не испытывающей особого недостатка в финансовых ресурсах, вторичны по отношению к целям достижения стратегического партнерства между государством и бизнесом.

Германия

Правительство Германии начало готовить крупную амнистию капиталов в конце 2002 года. Основной причиной амнистии явился дефицит государственного бюджета. Закон о поощрении налоговой честности (Gesetz zur F?rderung der Steuerehrlichkeit), иногда называемый налоговой амнистией, вступил в силу 30.12.2003. Основное содержание процесса амнистии в соответствии с упомянутым законом следующее.

После подачи заявления на амнистию заявитель должен уплатить налог в течение 10 дней. Уплата задолженности в рассрочку законом не предусматривается. Если заявление на амнистию подано в 2004 году, то налогоплательщик должен уплатить государству единовременную сумму в размере 25% от налогооблагаемой базы.

По закону после завершения 2004 года предусматривалась пролонгация налоговой амнистии до июля 2005 года, но на более жестких условиях. В их числе — увеличение ставки налога на добровольно возвращаемый в страну ранее незаконно вывезенный капитал до 35%, т.е. выше текущего уровня. Это последняя возможность для налогоплательщика избежать наказания, поскольку со второй половины 2005 года налоговым органам вменяется в обязанность продолжать уголовное преследование нарушителей законодательства в обычном режиме. Выплата налога в размере 25% или же 35% подразумевает, что отпадет обязанность уплаты каких-либо других взносов, например церковных и других сборов.

Отметим, что налог на капитал в Германии составляет 30%. Собственно, амнистия должна была бы снизить эту нагрузку и сделать привлекательным возврат средств на родину, активизировать инвестирование германского капитала в собственной стране. Недобросовестные налогоплательщики могли «выйти из тени» на общих основаниях до конца 2004 года — без опасения попасть под уголовное преследование. В действительности частные лица, разместившие свои средства за границей, имеют право их там и оставить, т.к. закон не требует перемещения денег на территорию Германии. Следовательно, речь шла о дополнительном источнике доходов казны, а цели оживления инвестиционной активности в экономике остались на периферии регулирования процесса амнистии.

Законом предусмотрены льготы, связанные с оценкой налогооблагаемой базы по сокрытым доходам. В зависимости от вида налогов изменяется и исходная налогооблагаемая сумма. Например, суммы, подлежащие подоходному или корпоративному налогу, снижаются до 60% . Соответственно при налогообложении не учитываются 40% дохода.

При налоге на наследство учитываются 25% от сокрытой суммы, а в случае с налогом на добавленную стоимость принимаются во внимание лишь 35% от неучтенного оборота. Если доход облагается сразу несколькими видами налогов, то процентные ставки складываются, а получаемая при этом сумма не должна превышать 100%.

Амнистия распространяется на доходы, полученные с 1993 по 2002 гг. Здесь надо обратить внимание, что на налоговые «грехи» в Германии срок давности составляет 10 лет, после чего налоги уже не должны быть возвращены в государственную казну. Уголовные налоговые преступления неподсудны за давностью по истечении 5 лет. Очевидно, что многие из старых «грехов» нет смысла раскрывать публично в рамках амнистии.

Государственные органы не имеют право использовать выявленную информацию в целях преследования по закону, но могут выявить другие нарушения заявителя (незадекларированные доходы) и наказать по ним. Если заявитель действовал сообща с третьими лицами, то налоговая амнистия распространяется также и на них. Однако третьи лица в таком случае не могут самостоятельно подавать заявление на амнистию. Заявления об амнистии не принимаются в случае, если налоговое преступление уже раскрыто или если по нему проводится расследование, а также в случае, когда на предприятии работает ревизионная комиссия финансовых органов.

Можно отметить, что названый закон прописан очень подробно, раскрывает и детализирует самые различные варианты уклонения от уплаты налогов и действий лиц, попадающих под амнистию, и также подробно — о не попадающих. Не всегда понятно, без комментариев специалистов, «простят» ли заявителя и его контрагентов по хозяйственным операциям. Вслед за названным законом (в феврале 2004 года) министерство финансов выпустило еще более обширный документ (Merkblatt — Strafbefreiungserklarungsgesetz (StraBEG)), подробно объясняющий налоговым органам, как, когда и с кем общаться по вопросам налогообложения, привлечения к ответственности и применимости льгот. Два этих документа вместе сделали понимание объекта амнистии практически недоступным без помощи профессиональных юристов. Возможно, это усугубило негативное отношение к амнистии в Германии.

С помощью рассмотренного закона власти надеялись возвратить в страну до 100 млрд евро. Именно в такую сумму они оценивали незаконно вывезенный из Германии капитал. В результате вводимой с 2003 года в ФРГ финансово-налоговой «амнистии», о которой объявил лично канцлер Германии Герхард Шредер, кабинет министров намеревался пополнить государственную казну. Правительство и, в частности, министерство финансов рассчитывали на поступление в бюджет дополнительных пяти миллиардов евро только за 2004 год. Этим ожиданиям не суждено было сбыться. За первые месяцы 2004 года государственная казна пополнилась всего лишь на 121 миллион евро. По итогам 2004 года амнистию считали провалившейся.

Такой результат обусловлен несколькими причинами. В частности, граждане отнеслись к нововведению скептически и даже с некоторой боязнью. Частично это вызвано недостаточно квалифицированной и полной информацией. Отрицательную роль сыграла и предусмотренная рассматриваемым законом избыточная публичность процесса амнистии капиталов. Так, лицу, подающему необходимую декларацию, необходимо было раскрыть информацию о своих нарушениях перед обычными налоговыми органами в обмен на отсутствие наказания и уплату налогов, соизмеримых по уровню с текущими.

Есть и другая причина пассивности неплательщиков: они надеются, что и Лихтенштейн, и Швейцария в обозримой перспективе будут придерживаться принципа сохранения тайны банковских вкладов и не имеют намерений полностью подчиняться общеевропейским банковским законам, требующим раскрытия информации о счетах своих клиентов по официальному запросу финансовых органов1. То есть «кнут» не очень убедителен, а «пряник» мал и отягощен публичностью процесса.

Характерно, что в отличие от правительства местные эксперты весьма скептически комментировали перспективы «налоговой амнистии». По их мнению, предложение вернуть из заграницы «черные деньги» и заплатить с них порядка 25% налога в бюджет соблазнит едва ли десятую часть нарушителей, то есть только тех, кто сам понимает, что германская налоговая инспекция вот-вот сама до них доберется. С учетом рассмотренных выше льгот, связанных с расчетом налогооблагаемой базы, данный аргумент не выглядит убедительным. Однако нельзя не видеть, что в подавляющем большинстве стран условия налоговой амнистии были значительно мягче, чем в Германии.

Для России в рассмотренном опыте совершенно неприемлемой является излишняя бюрократизация процесса амнистии. Содержащиеся в законе нормы, допускающие неоднозначное толкование, с одной стороны, создают благодатную почву для коррупции, а с другой стороны, кратно повышают риски лиц, решивших вывести из тени свои доходы. К заслуживающим внимания элементам германского опыта проведения амнистии следует отнести дифференцированный подход к определению налогооблагаемой базы по различным видам налогов и возможность применения процедуры амнистии к группе лиц.

Бельгия

В Бельгии вступил в силу закон об амнистии на вывезенные капиталы — «закон, устанавливающий единую декларацию освобождения от ответственности». По этому закону в течение 2004 года бельгийские граждане, хранившие свои капиталы в банках за рубежом, могли перевести их в бельгийские банки, не опасаясь санкций за неуплату налогов.

В качестве «платы за амнистию» они обязаны отчислить от 6 до 9% от возвращаемых из-за рубежа сумм. 6% государство взыскивает с капитала, инвестированного в акции бельгийских компаний. Для всех остальных, кто просто переведет суммы из-за рубежа на родину, ставка налога на амнистируемый капитал составляет 9%.

По бельгийскому закону, декларирование капиталов для амнистии не столь публично, как в Германии. Здесь возможны посредники — кредитные организации, в том числе и нерезиденты. Ограничением служит условие, что такая организация должна быть расположена в стране, не включенной в список стран, сотрудничество с которыми не осуществляется официальным финансовым органом королевства.

Министерство финансов Бельгии рассчитывало, что объявленная амнистия позволит вернуть в страну 10-15 млрд евро и соответственно взыскать в виде сборов 850 млн евро. Однако вместо ожидаемых в бюджет Бельгии поступило лишь 300 миллионов евро. Причины такой неудачи далеко неочевидны, поскольку и плата за амнистию не столь велика, и бюрократизация процесса амнистии существенно ниже, чем в Германии. Логично предположить, что ожидаемые размеры возврата капитала в Бельгию оказались завышенными. Следует также отметить, что потенциальные заинтересованные лица предпочли сохранить свои вклады в банках других стран, не считая риск доказательства их уклонения от уплаты налогов бельгийскими налоговыми органами существенным.

В рассмотренном опыте полезно обратить внимание на дифференцированный подход к налогообложению амнистируемых капиталов с учетом возможных направлений их дальнейшего использования.

Казахстан

На экономическом пространстве СНГ определенный опыт амнистии капитала накоплен в Казахстане. Процедура амнистии регулировалась Законом Республики Казахстан от 2 апреля 2001 г. № 173-II «Об амнистии граждан Республики Казахстан в связи с легализацией ими денег», целью которого стало привлечение дополнительных финансовых средств в экономику Казахстана. Под амнистией в этом законе понималось «проведение государством исключительной разовой акции по легализации денег граждан Республики Казахстан, которые ранее были выведены из легального экономического оборота и не были задекларированы, путем освобождения от налогообложения и ответственности лиц, совершивших отдельные правонарушения в сфере экономики».

В соответствии с принятой процедурой гражданам предоставлялась возможность зачислить деньги на специальные счета в банки, входящие в систему коллективного гарантирования (страхования) вкладов (депозитов), без права распоряжения ими на период легализации продолжительностью 20 дней (в действительности этот период был увеличен до 30 дней). Лицам, легализующим свои доходы в рамках рассматриваемого закона, банк обязан выдать официальный документ, указывающий размер внесенной суммы и дату внесения. Распоряжение деньгами, поступившими на специальный счет, может осуществляться гражданином на следующий день после окончания срока легализации.

Законом не допускается разглашение информации о наличии специальных счетов и количестве денег на них, а факт открытия специального счета не может быть основанием для проведения любых процессуальных действий, включая осуществление уголовного преследования или применение административного взыскания.

По аналогии с итальянским законодательством, процедура амнистии в Казахстане не распространялась на лиц, в отношении которых до начала периода легализации денег были возбуждены уголовные дела и административные производства, а также на осужденных и на лиц, на которых наложены административные взыскания.

Характерной чертой рассматриваемого закона является четкое определение исчерпывающего перечня оснований, исключающих возможность проведения амнистии. К ним относится получение доходов в результате «коррупционных правонарушений, преступлений против личности, мира и безопасности человечества, основ конституционного строя и безопасности государства, собственности, интересов государственной службы, общественной безопасности и общественного порядка, здоровья населения и нравственности, а также денег, принадлежащих другим лицам или полученных в качестве кредитов».

По данным Национального банка Республики Казахстан, на специальные счета было зачислено около 480 млн долл. США, что оказалось существенно меньше первоначальных ожиданий. Показательно, что казахстанский опыт вызвал противоречивые оценки специалистов. Некоторые из них полагали, что речь идет о заслуживающем распространения уникальном опыте, другие считали, что амнистия не достигла своих целей, так как оказалась недостаточно привлекательной для владельцев вывезенного из страны капитала.

Какие же выводы могут быть сделаны из приведенного анализа мирового опыта амнистии капиталов для России? Наше видение ответа на этот вопрос заключается в следующем.

Исключительно важное значение имеет правильное определение целей проведения амнистии. В варианте закона, проходящем экспертизу в российском правительстве, доминирует цель максимального привлечения денег в бюджет. При этом цель укрепления доверия между государством и налогоплательщиками остается на втором плане, а цель оживления инвестиционной активности не ставится вообще.

Между тем для сегодняшней России, имеющей золотовалютные резервы, стабилизационный фонд и бюджетный профицит, в своей совокупности превышающие 220 млрд долларов, такая логика не слишком актуальна. Для динамичного развития страны именно скорейшее восстановление доверия между государством и налогоплательщиками и стимулирование инвестиционной активности являются более значимыми целями, чем идея увеличения бюджетных доходов «любой ценой» (для ее характеристики научным руководителем журнала «Эксперт» А. Приваловым даже придуман емкий термин «бюджетобесие»).

В практическом плане это означает необходимость отказа от налогообложения амнистируемых капиталов по ставке 13%. На наш взгляд, любая ставка налога, превышающая психологически важный уровень 5%, станет труднопреодолимым препятствием к успешному проведению амнистии. Целесообразно также рассмотреть возможность эмиссии облигаций создаваемого инвестиционного фонда со сроком обращения до 10 лет и купонным доходом, не превышающим половины ставки рефинансирования Центрального банка России. При использовании легализуемых капиталов для покупки таких гарантированных Правительством России облигаций рассматриваемую ставку налога можно было бы «обнулить», имея в виду, что государство получит свой доход за счет экономии на выплатах процентов. Только в случае предоставления существенных налоговых преференций раскрывающим информацию о своих доходах заявителям можно рассчитывать на то, что им не потребуется итальянская схема с посредниками для перевода денежных средств на счета российских банков, и они сочтут возможным сделать это самостоятельно.

Следует также отметить, что одного лишь выбора оптимальной процедуры амнистии капиталов для решения проблемы восстановления доверия между государством и налогоплательщиками явно недостаточно. Необходимо добиться существенного повышения качества налогового администрирования, продолжить снижение налогового бремени, раскрепостив предпринимательскую инициативу, пересмотреть, наконец, нормативно-правовое регулирование инвестирования средств стабилизационного фонда в иностранные ценные бумаги в пользу развития внутреннего рынка, посылая ясный сигнал о том, что государство тоже поверило в перспективы развития отечественной экономики. Лишь подобный комплексный подход позволит опровергнуть великого Джона Мейнарда Кейнса, утверждавшего, что «уклонение от налогов — единственное интеллектуальное занятие, которое все еще окупает себя».

1 С начала 2005 года в Евросоюзе вступила в силу директива, обязывающая банки в ЕС предоставлять данные о вкладах нерезидентов в органы финансового контроля соответствующих стран. Это касается, прежде всего, Люксембурга, в банках которого хранят свои сбережения многие граждане стран Евросоюза. Для не входящих в Евросоюз Швейцарии и Лихтенштейна Еврокомиссия добилась введения более высоких налогов на вклады нерезидентов из стран Евросоюза, что сделало менее выгодным хранение там капиталов. Однако сам принцип тайны банковского вклада остался незыблемым.

Written by admin

Ноябрь 5th, 2018 | 1:30 пп