Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Проблемы законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации

В связи с проводимой в стране реформой государственной службы происходит кардинальное обновление законодательства о государственной гражданской службе субъектов РФ. Сегодня уже можно обобщить опыт законотворческой деятельности регионов, обозначить некоторые проблемы и предложить возможные пути их решения.

Андрей ГУСЕВ — кандидат юридических наук, заместитель председателя Уставного суда Свердловской области

Новые законы о государственной гражданской службе приняты в большинстве регионов. При этом в законотворческой практике обозначилось несколько различных подходов к содержанию базовых региональных законов о гражданской службе. В одних субъектах РФ эти законы принимаются в виде объемных документов, своего рода сборников, в которых консолидированы нормы федерального и регионального законодательства. В значительной части они попросту дублируют Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Несмотря на большой массив правовых норм, их действительный регулятивный потенциал невелик. К тому же нередко нормы федерального законодательства воспроизводятся с неточностями, искажениями — региональный законодатель словно бы стремится создать «улучшенную местную редакцию» федерального закона, действующую в отдельно взятом субъекте РФ.

Другие регионы предпочли не заниматься переписыванием федерального закона, а сосредоточились на регулировании только тех вопросов, которые действительно находятся в их компетенции. Само наименование их законов: «О некоторых вопросах гражданской службы» (Республика Коми, Еврейская АО), «О регулировании отношений в области гражданской службы» (Республика Марий Эл), «Об особенностях гражданской службы» (Свердловская область) указывает на то, что они не претендуют на роль всеобъемлющего регулятора региональной гражданской службы.

Думается, что наиболее предпочтительно принятие компактных законов, в которых содержатся конкретные правовые нормы. Ранее государственная служба субъектов РФ относилась к их ведению, и федеральным законом устанавливались только ее правовые основы, что подразумевало широкую самостоятельность субъектов РФ в ее регулировании. Теперь же правовое регулирование региональной гражданской службы отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов, причем на федеральном уровне сконцентрированы наиболее ключевые вопросы: общая классификация должностей и классных чинов, правовой статус служащих, порядок проведения конкурса, аттестации, сдачи квалификационных экзаменов, условия служебных контрактов, порядок их заключения и основания прекращения, правила исчисления стажа гражданской службы, разрешения конфликта интересов и рассмотрения служебных споров. На долю же субъектов РФ оставлен только ряд вполне конкретных полномочий, регулировать которые уместнее в конкретных законах и на подзаконном уровне.

Вряд ли целесообразно и принятие единого законодательного акта (тем более называемого Кодексом) о лицах, замещающих государственные должности, и о гражданской службе, как это сделано в Омской области. В российской правовой системе сформировано раздельное законодательство о лицах, замещающих государственные должности, государственной и муниципальной службе, и лишь в теории государственного управления и юридической науке соответствующие виды деятельности объединяются понятием публичной службы. Укрепление взаимосвязи между видами публичной службы, безусловно, необходимо, но делать это следует не на региональном, а на общегосударственном уровне (в частности, приняв федеральный закон о статусе лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ). Кроме того, унификация правового регулирования не должна заключаться в прямом заимствовании правовых норм. Весьма сомнительными представляются положения Кодекса о государственных должностях и государственной гражданской службе Омской области о заключении контрактов (очевидно, по аналогии со служебными контрактами на гражданской службе) с депутатами, членами правительства и другими лицами, замещающими государственные должности.

На основе анализа имеющихся у субъектов РФ правотворческих полномочий и с учетом законодательной практики можно предложить общую схему регионального законодательства о гражданской службе:

1. Базовый закон субъекта РФ о государственной гражданской службе, в котором могут быть урегулированы следующие вопросы:

* распределена компетенция между представительным (законодательным) органом и высшим должностным лицом субъекта РФ в сфере регулирования и организации гражданской службы;

* определен состав законодательства о гражданской службе субъекта РФ (указаны законы и иные нормативные правовые акты, которые будут приняты в развитие базового закона по отдельным аспектам организации и прохождения службы);

* уточнен порядок учреждения должностей гражданской службы субъекта РФ;

* определены должностные лица, которые выполняют функции представителей нанимателя;

* установлен перечень должностей гражданской службы категории «руководители», замещаемых на определенный срок полномочий;

* закреплены виды дополнительных государственных гарантий и основные условия их предоставления служащим;

* определен статус и компетенция органа по управлению государственной службой.

2. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принимаемые в развитие базового закона по отдельным аспектам организации и прохождения гражданской службы. Во многих регионах уже утверждены реестры должностей гражданской службы, приняты законы и иные нормативные акты о квалификационных требованиях к должностям, о кадровом процессе и кадровом резерве, порядке присвоения и сохранения классных чинов, порядке командирования служащих, об отпусках, оплате труда служащих.

По содержанию законы и иные нормативные правовые акты о гражданской службе, которые могут быть приняты субъектами РФ, можно подразделить на следующие блоки:

— организация системы должностей и классных чинов:

* закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ об утверждении Реестра должностей государственной гражданской службы субъекта РФ;

* законы или иные нормативные правовые акты субъекта РФ об учреждении должностей государственной гражданской службы субъекта РФ;

* закон субъекта РФ о квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы и стажу (опыту) работы по специальности;

* закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке присвоения классных чинов гражданским служащим.

— финансирование гражданской службы и оплата труда служащих:

* закон о бюджете субъекта РФ, в котором предусматриваются расходы на финансирование государственной гражданской службы;

* закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ о денежном содержании (оплате труда) служащих;

* закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке увеличения (индексации) размеров окладов денежного содержания по должностям гражданской службы;

* нормативный правовой акт субъекта РФ об установлении окладов денежного содержания (размеров должностных окладов и окладов за классный чин) по должностям гражданской службы;

* нормативный правовой акт субъекта РФ об утверждении перечня должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда;

* нормативный правовой акт субъекта РФ об утверждении порядка формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы субъекта РФ;

* закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке и условиях выплаты гражданским служащим субъекта РФ единовременного поощрения.

— государственные гарантии, предоставляемые гражданским служащим:

* закон субъекта РФ о выплатах гражданским служащим по обязательному государственному страхованию;

* нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке и условиях предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска гражданским служащим, имеющим ненормированный служебный день;

* нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке и условиях командирования гражданских служащих субъекта РФ;

* нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке и условиях возмещения расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган;

* нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке и условиях транспортного обслуживания государственных гражданских служащих субъекта РФ;

* нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке и условиях получения гражданскими служащими субъекта РФ единовременной субсидии на приобретение жилой площади.

— формирование кадрового состава гражданской службы:

* закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ о кадровом резерве на гражданской службе субъекта РФ;

* нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке заключения договоров на обучение между государственными органами субъекта РФ и гражданами с обязательством последующего прохождения гражданской службы;

* закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке размещения, объеме и структуре государственного заказа субъекта РФ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих субъекта РФ.

— управление гражданской службой, обеспечение ее развития и контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе:

* закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ об органе по управлению гражданской службой субъекта РФ;

* закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ об утверждении программы развития гражданской службы субъекта РФ и проведении экспериментов в рамках соответствующей программы;

* нормативный правовой акт субъекта РФ об утверждении положения о представлении сведений о полученных гражданским служащим субъекта РФ доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего субъекта РФ.

Разумеется, приведенный перечень является примерным. Каждый регион самостоятельно определяет, какие именно законы и иные нормативные правовые акты, в какой последовательности и в какие сроки будут приниматься. Некоторые субъекты РФ урегулировали многие из отнесенных к их полномочиям вопросы непосредственно в базовом законе о гражданской службе, другие приняли отдельные законы или подзаконные нормативные правовые акты. Например, в Ленинградской области принят единый законодательный акт, которым утверждены перечень государственных должностей, реестр должностей гражданской службы и одновременно с этим урегулированы размеры и условия оплаты труда по всем указанным должностям. Своеобразный путь выбрал законодатель Челябинской области: не принимая нового закона о гражданской службе, признал утратившим силу большую часть дореформенного закона о государственной службе, в результате чего он по существу превратился в закон о социальных гарантиях для служащих области.

Наряду с принятием нового законодательства завершается процесс редактирования и отмены устаревших нормативных правовых актов субъектов РФ. При этом не всегда выдерживается необходимая последовательность, соблюдаются границы компетенции между РФ и ее субъектами. Так, порядок проведения конкурса, аттестации, правила работы с персональными данными и ведения личных дел для всех гражданских служащих регулируются указами Президента РФ, принятия же региональных нормативных правовых актов по данной тематике не требуется. Несмотря на это, в Брянской области были утверждены положения о конкурсе и аттестации служащих, в Пензенской и Камчатской областях — положения о персональных данных и личных делах служащих.

До сих пор не принят ряд федеральных нормативных правовых актов по отдельным аспектам гражданской службы. Отсутствуют федеральные законы о медицинском страховании и пенсионном обеспечении служащих и членов их семей, не приняты нормативные правовые акты о соотношении классных чинов, порядке исчисления стажа службы, дополнительном профессиональном образовании служащих. Субъекты РФ вынуждены, чтобы не допустить пробелов в правовом регулировании и обеспечить права служащих, сохранять действие своего законодательства, хотя регулирование соответствующих вопросов сегодня находится вне их компетенции.

Субъекты РФ самостоятельно определяют структуру и штаты своих государственных органов, осуществляют их материально-техническое обеспечение и финансирование, производят подбор, расстановку и управление кадрами служащих. При этом они должны решить ряд важных организационно-правовых вопросов, связанных с определением должностных лиц, которые являются представителями нанимателя, уточнением порядка учреждения должностей гражданской службы, проведением квалификационных экзаменов и аттестации, присвоением классных чинов. Необходимо установить порядок и сроки перехода на новые условия оплаты труда, пересмотреть условия медицинского и социально-бытового обслуживания и т.д.

В законодательстве субъектов РФ, как правило, указывается, что представителем нанимателя для служащих органов исполнительной власти является высшее должностное лицо региона (губернатор, глава администрации), для служащих Законодательного собрания — его председатель, для других служащих — руководитель соответствующего государственного органа. В Москве представителем нанимателя для служащих Законодательного собрания является руководитель его аппарата. Представитель нанимателя может делегировать свои полномочия полностью или частично другому должностному лицу (своему заместителю, руководителю аппарата, подразделения государственной службы и кадров) путем издания соответствующего правового акта. Так, в Ленинградской области отдельные функции представителя нанимателя делегированы вице-губернатору, в Красноярском крае — заместителю губернатора.

Региональные законодатели по-разному подходят к вопросам о порядке учреждения должностей и ведения реестра должностей гражданской службы, присвоения классных чинов. В Ульяновской области должности учреждаются Законом о реестре, в Мордовии — главой республики. Другие субъекты РФ (Республика Марий Эл, Магаданская, Новосибирская, Омская, Орловская, Свердловская, Тюменская области) исходят из того, что реестр содержит только перечень унифицированных наименований должностей, классифицированных по государственным органам, категориям и группам, сами же должности учреждаются иными законами или нормативными правовыми актами. Думается, это правильно — в современном понимании реестр должностей приобретает скорее сводно-классификационное, справочно-информационное, а не учредительное значение, поэтому уместнее поручить его оперативное ведение главе исполнительной власти региона.

Подробно расписан порядок учреждения должностей и ведения их реестра в Законе «Об особенностях государственной гражданской службы Свердловской области». В нормативных правовых актах, которыми учреждаются эти должности, должны указываться наименование государственного органа и учреждаемой должности, а также ее категория, группа и срок замещения.

Наименования классных чинов, присваиваемых гражданским служащим субъектов РФ, замещающим должности ведущей, старшей и младшей группы, установлены статьей 11 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Субъекты РФ должны в своих законах определить только наименование и порядок присвоения классных чинов по высшей и главной группам должностей. Однако многие регионы (Воронежская, Омская, Орловская области, Ставропольский край, Республики Коми, Саха (Якутия), Татарстан и др.) установили собственные наименования классных чинов по всем должностям гражданской службы.

У субъектов РФ остается возможность сохранить в течение неопределенно длительного времени существующую систему оплаты труда и материального стимулирования гражданских служащих. Дело в том, что статьи 50, 51, 55 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в которых урегулированы новые условия оплаты труда и денежного поощрения, вступают в силу в отношении гражданских служащих субъектов РФ в порядке, определяемом самими регионами. Это привело к тому, что финансово благополучные субъекты РФ стремятся законсервировать действующую систему оплаты труда своих служащих до тех пор, пока она остается для них более привлекательной. Так, в Москве принятие нормативного правового акта о денежном содержании служащих предполагается в 3 квартале 2005 г. В Омской области переход на новые условия оплаты труда служащих запланирован с 2006 г. В Свердловской области, Алтайском и Красноярском краях повышены размеры должностных окладов служащих при сохранении существующей системы оплаты их труда. В Удмуртской Республике вместо оклада за классный чин введена надбавка к должностному окладу за соответствие уровня профессиональной подготовки квалификационным требованиям. В республиках Коми, Мордовии принято решение о сохранении существующей системы оплаты труда служащих фактически на неопределенный период — до принятия нормативных правовых актов главы республики. По такому же пути пошли законодатели Кировской, Орловской, Пермской и ряда других областей.

Отдельные субъекты РФ применяют при регулировании условий оплаты труда служащих своеобразные способы. В Республике Карелия, Омской области, а также в Санкт-Петербурге должностные оклады определяются не в твердой сумме, а путем умножения базовой величины на коэффициент кратности. При этом базовая величина определяется либо в твердой сумме, либо на уровне прожиточного минимума.

Существенные региональные различия возникли и в уровне предоставляемых гражданским служащим дополнительных государственных социальных гарантий. К примеру, гражданским служащим Москвы предусматривается предоставление обширного перечня дополнительных гарантий за счет бюджета города. Напротив, в связи с дефицитом бюджетных средств в 2005 г. предоставление ряда социальных гарантий для гражданских служащих Оренбургской области приостановлено.

Серьезные диспропорции складываются и в темпах реформирования законодательства о гражданской службе. Несмотря на то, что субъекты РФ располагали шестимесячным сроком для приведения своего законодательства в соответствие с новым Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», многие регионы и сегодня не торопятся с обновлением своего законодательства. А это означает, что реформа правового регулирования региональной гражданской службы будет отставать от федеральной и может затянуться еще на несколько лет.

По существу на федеральном уровне проведена только реформа основ правового регулирования гражданской службы в целом. В то же время, установив, что организация гражданской службы субъектов РФ находится в их ведении, а субъекты РФ являются государственными нанимателями «своих» гражданских служащих, федеральные органы государственной власти тем самым как бы заявили, что регионы должны сами заботиться о правовом обеспечении, финансовом, материально-техническом и кадровом развитии «своей» гражданской службы. Каждый субъект РФ проводит реформирование законодательства о гражданской службе по собственному плану, разумению и в свои сроки. Единая координирующая, организующая, методическая роль федерального центра проявляется крайне слабо.

Между тем государственная служба Российской Федерации — единая общегосударственная система, для эффективного функционирования, устойчивого и равномерного развития которой необходимы общая стратегия развития, постоянная координация усилий центра и регионов, консолидация ресурсов. Особого внимания требует гражданская служба проблемных регионов, испытывающих дефицит высококвалифицированных кадров, бюджетных средств, не имеющих возможностей или побудительных мотивов для активизации процессов реформирования гражданской службы.

Многие мероприятия Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)» — такие, как совершенствование финансово-экономического обеспечения, оптимизация численности, улучшение кадрового состава и повышение профессионального уровня служащих, создание материально-технических условий для эффективного исполнения ими служебных обязанностей — ориентированы только на федеральную гражданскую службу. Субъекты РФ должны принимать свои региональные программы реформирования государственной службы. Единой же координации этого важного направления государственного строительства на федеральном уровне не предусматривается, что приводит к неоправданному распылению средств, разнобою в содержании и сроках реформирования гражданской службы субъектов РФ.

В свете сказанного необходима специальная федеральная целевая программа содействия реформированию гражданской службы субъектов РФ. Такое содействие может оказываться на уровне федеральных округов, осуществляться в формах координации деятельности, распространения информации; выработке конкретных рекомендаций, разработке модельных проектов нормативных правовых актов, оказании методической и организационной помощи и т.п. В отдельных случаях мероприятия по реформированию региональной гражданской службы могут дополнительно финансироваться из федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Written by admin

Ноябрь 5th, 2018 | 1:28 пп