Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Становление и развитие института президентства

Пристальное внимание юристов, политологов, философов, а также широкой общественности привлекает сегодня институт президентства. Не последнюю роль в этом сыграло то обстоятельство, что этот институт был принят всеми посткоммунистическими странами.

Армен АРУТЮНЯН — ректор Академии государственного управления Республики Армения, доктор юридических наук, профессор

Институт президентства прошел довольно долгий и тернистый путь развития и явился результатом как определенной эволюции политической мысли человечества, так и совокупности исторических, политических, правовых и других предпосылок. В определенной степени он обязан теории разделения властей, которая первоначально концептуально была разработана Джоном Локком (1632-1704 гг.) и Шарлем-Луи Монтескье (1689-1755 гг.).

Для обеспечения основных прав человека Дж. Локк считал необходимым ограничить политическую власть и ввести ее в определенные рамки. Одним из важнейших средств достижения этого, по мнению Локка, является разделение властей, способное предотвратить концентрацию всей полноты власти в руках одних и тех же людей, которые, обладая возможностью создавать законы, могут захотеть исполнять их к своей личной выгоде. Поэтому Локк предлагал отделить исполнительную власть от законодательной. Он различал три власти: законодательную, исполнительную и федеративную (союзную), вверяя последние две монарху [1]. Одновременно Локк подчеркивал примат и верховенство законодательной власти.

Суть своего понимания разделения властей Монтескье выразил следующим образом: «Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станут издавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не будет отделена от власти законодательной и исполнительной» [2]. Таким образом, Монтескье различал три власти: законодательную, исполнительную и судебную.

Теория разделения властей в ее изначальной трактовке наиболее полно и последовательно реализовалась в Конституции США 1787 г., где прослеживается влияние как создателей этой теории, так и британских конституционных образцов начала XVIII в. Примечательно, что, разрабатывая свою теорию, Локк и Монтескье стремились доказать необходимость прихода к власти буржуазии, потеснив в представительном органе дворянство и духовенство. В США их не было, посему и теория разделения властей вводилась в совершенно иных социальных условиях, когда «сословный» ее подтекст был устранен. Вместе с тем данная теория была дополнена, во-первых, системой сдержек и противовесов, а во-вторых, социальной трактовкой единства власти [3]. В настоящее время в эту теорию вкладывают смысл не разделения, а взаимодействия властей при четком ограничении сферы деятельности последних и сдерживании их друг другом через систему сдержек и противовесов.

После того как США получили независимость, в стране начался процесс реорганизации государственной власти, который основывался на принципе разделения властей. Важную роль в принятии этого принципа сыграл Дж. Вашингтон.

Конституция 1787 г. объединила в лице президента главу государства и правительства и лишила президента законодательной инициативы в строгом смысле слова (права представлять палатам готовый законопроект); его вето на законопроект, принятый обеими палатами, могло быть «опрокинуто» квалифицированным большинством обеих палат.

В то же время президент не зависел от того, как примут проводимую им политику в палате представителей или сенате, за исключением случаев, когда ее осуществление было бы невозможно без содействия конгресса (ассигнования, заключение международных договоров, законодательство, назначение на важные посты). Для отстранения президента от должности конституция требовала обоснованного обвинения в измене, взяточничестве или других важных преступлениях.

В период, когда в системе политико-правовых институтов США появляется новый институт президентства, в Европе, в частности во Франции, начинается эпоха великих французских революций, которые полностью реорганизовали систему государственных органов страны. На первых порах процессы преобразования шли здесь по пути не ликвидации института монарха, а его ограничения конституцией. Однако компромисс не удался, и власть перешла к якобинцам, которые приняли конституцию, впервые в истории превращающую исполнительную власть в структурное подразделение законодательного органа. После падения власти якобинцев исполнительная власть, будучи переданной Директории, превращается в коллегиальный орган. Наполеон Бонапарт сбрасывает власть Директории и утверждает власть трех консулов, затем республика постепенно уступает место империи, которая после поражения в России сменяется монархией. Вскоре монархия, исчерпавшая себя и не имеющая сколь-нибудь серьезной социальной базы, ликвидируется, и вновь провозглашается республика. Так, попеременно сменяя монархию республикой и наоборот, пройдя через этапы засилья законодательной власти и слабости коллегиальной исполнительной власти, Франция приходит к созданию института президентства, включающего в себя как положительные черты сильной единоначальной власти, так и ограничения от возможного перерождения в самовластие.

Руководствуясь доктриной «разделения властей», Конституция Франции 1848 г. поручила издание законов Национальному собранию, а исполнительную власть — президенту республики.

В руках президента оказывались все средства исполнительной власти: он назначал и смещал министров, судей, прокуроров, раздавал прочие должности, в том числе офицерские, от него зависели органы местного самоуправления, ему фактически подчинялись вооруженные силы. При том распределении ролей, которое было произведено Конституцией 1848 г., Национальному собранию доставалась «моральная сила», а президенту — «фактическая власть» [4]. Таким образом, конституция содержала в себе механизм конфликтности.

Представление о президенте как о центральном лице национального правительства, которое проектирует законодательную программу и руководит значительным аппаратом советников, присуще современной эпохе и является результатом важной роли исполнительной власти. В прошлом президентская власть в США становилась сильной только в период национального кризиса (Гражданская война, Первая мировая война) или в то время, когда на историческую арену выходили исключительные личности (Эндрю Джексон, Теодор Рузвельт, Вудро Вильсон). Но, начиная с 1930-х годов, мощь президентской власти уже не зависела от того, переживало ли общество кризис. Так сложилась американская модель президента, объединяющая в одном лице главу государства и главу правительства.

Сейчас, как полагают некоторые ученые-юристы, в США имеет место «имперское президентство» [5], при котором глава исполнительной власти является одновременно и главным административным должностным лицом, он руководит национальной политикой и пользуется исключительными полномочиями в решении политических вопросов на международной сцене. Мы вполне справедливо отвергаем такую модель президентства для возникающих демократий в постсоветских странах. Америка прошла длительный исторический путь демократии, до того, как родилась ее конституция, и поэтому ее политическая культура достаточно сильна, чтобы противостоять опасности авторитаризма, присущей любой сильной исполнительной власти, чего нельзя сказать о демократиях, которые возникли после 70 (по меньшей мере) лет коммунизма.

Здесь уместно упомянуть страны Латинской Америки, где уже в первой половине XIX в. был учрежден пост президента. В условиях неокрепших демократических институтов и сильных авторитарных традиций в этих странах институт президента нередко становился источником личной диктатуры. Конечно, в результате поступательного развития, укрепления политических партий и гражданского общества эти негативные стороны института президента в латиноамериканских странах постепенно смягчаются. Однако пока приходится говорить об образовании латиноамериканской модели президентства, которая отличается слабостью системы «сдержек и противовесов», когда президент очень легко превращается в институт, стоящий над всеми ветвями государственной власти.

Во Франции, начиная с 1875 г., утвердился порядок избрания президента республики парламентом. Это объяснялось тем, что, во-первых, существовала паритетность в соотношении политических сил, ни одна из которых не могла претендовать на то, чтобы через выборы провести своего кандидата в президенты, и, во-вторых, удрученные опытом засилья президента Луи Наполеона, избираемого непосредственно народом, французы решили таким образом обуздать этот институт.

Конституционный закон 25 февраля 1875 г. «Об организации государственных властей» предоставлял президенту достаточно широкие прерогативы во многих областях. Однако целый ряд полномочий президента, записанных в законах 1875 г., никогда в III Республике им не осуществлялись и чаще всего являлись делом правительства.

«Президент Республики ставит свою подпись (под декретом о назначении министров), — пишет М. Прело, — как нотариус придает необходимую форму акту, совершенному без его участия». Назначение министров президентом, как отмечает и Ж. Тери, «является юридической формальностью, от которой президент может уклониться, лишь подав в отставку» [6]. Эти слова точно отражают суть концепции конституции 1875 г., де-факто создавшей новую модель президентской власти, которая характерна для парламентских республик. Таким образом, Франция отошла от американской модели президентства.

Кроме Франции и Швейцарии, остальные страны Европы (не говоря уже об Азии и Африке) вплоть до конца XIX в. оставались монархиями. Однако в начале XX в. революции, Первая мировая война и другие грандиозные события привели к образованию множества новых независимых государств, в подавляющем большинстве которых был учрежден пост президента страны. После Первой мировой войны институт президентства был введен в таких странах, как Германия (Веймарская республика), Австрия, Польша, Эстония, Литва, Латвия, Турция, где он в основном развивался в русле французской традиции парламентской республики. Однако были и некоторые весьма существенные особенности. Так, в Германии революция покончила с полуабсолютной монархией, и 31 июля 1919 г. Учредительное собрание приняло Конституцию Германской Республики. В результате Германия стала парламентской республикой, состоящей из 15 земель и 3 вольных городов. Закреплялось федеративное устройство. Конституция наделяла президента большими полномочиями: он назначал рейхсканцлера, министров и других высших чиновников, являлся главнокомандующим армией. Применение ст. 48 было прерогативой президента. Данная статья предусматривала ограничения, вплоть до лишения демократических прав, в случае угрозы общественной безопасности. Она также позволяла сохранить правительство, не пользующееся доверием рейхстага. Веймарская конституция, демократически варьируя организационную схему конституционной монархии, стремилась сделать президента оплотом конституционного порядка наряду с рейхстагом и в противовес ему. Фактически это была конституция, закрепившая дуалистическую форму.

В 30-40-е годы институт президентства ввели у себя Филиппины, Сирия, Ливия, а после окончания Второй мировой войны в число западно-европейских государств, ставших республиками, вошли Италия, Греция, Португалия, Исландия и Мальта, что дало толчок к дальнейшему развитию института президентства. В Азии пост президента был учрежден в Южной Корее, Южном Вьетнаме, Тайване, Индии, Пакистане, Бангладеш, Ираке, Иране, Афганистане. [7]. В западно-европейских странах институт президента полностью опирался на французскую (европейскую) традицию парламентской республики. Здесь сказался тот факт, что в этих странах недавно покончивших с фашизмом, который ассоциировался с личностью фюреров — Гитлера, Муссолини, боялись сильной президентской власти, имеющей первичный мандат.

Совершенно другое развитие институт президентства получил в странах Азии. Многовековая история строгой иерархичности структуры общества, слепого подчинения, непонимания сути гражданского общества привела к тому, что институт президентства принимал здесь куда более уродливые формы диктатуры, чем в Латинской Америке. В некоторых же странах сложилась своя особенная модель, когда президент формально является единоличным главой государства, но помимо него существует некий высший коллегиальный орган. Так, в Ираке военная власть принадлежала Совету революционного командования, а С. Хусейн являлся прежде всего председателем этого Совета, а уже затем президентом страны. В Сирии Б. Асад возглавляет аналогичный высший государственный орган — Совет революционного командования, и вместе с тем он президент страны.

Но вернемся во Францию, где в 1946 г. была принята новая конституция. Она установила, что президент избирается парламентом на семь лет и может быть переизбран лишь один раз.

Значительная часть формальных полномочий президента перешла к председателю Совета министров, а оставшиеся положения толковались ограничительно.

Фактически конституция 1946 г. довела до логического завершения процесс создания парламентской формы республиканского правления с присущей ей моделью президентской власти. Именно эта модель стала основой для института президентства новых республик Европы. В то же время в Африке большое распространение получила американская модель. В настоящее время во главе почти всех африканских стран стоят президенты, где по тем же причинам, что и в странах Азии, этот институт принимает формы диктатуры.

В 1958 г. во Франции принимается новая конституция. Она вводит смешанную или полупрезидентскую форму правления с существенным отличием поста президента от того же поста в президентской и парламентской республиках. По сути, Франция отказалась от прежней модели президентской власти, ибо исполнительная власть дискредитировала себя своей недееспособностью в условиях агрессии Германии. Сохранив некоторые черты прежней модели, новой придали и ряд принципиально новых качеств.

Примечательно, что пост президента был установлен и в ряде социалистических стран: СФРЮ, Чехословакии, Румынии, КНДР. Однако здесь серьезно говорить об этом институте не приходится — реальная власть принадлежала партийной верхушке.

В конце 1980-х годов почти во всех бывших республиках СССР, республиках СФРЮ, а также в Чехии и Словакии был учрежден пост президента. В подавляющем большинстве стран СНГ имеет место французская модель смешанной системы управления. Дело в том, что переходный период требует сильной консолидирующей власти. Авторитарные традиции, слабость демократических институтов и особенности менталитета населения этих стран, склонного персонифицировать власть, привели к учреждению полупрезидентской модели президентства. Она достаточно сильна для осуществления консолидирующей роли и не исключает из политической игры парламент, а следовательно, и политические партии, иными словами, эта модель лучше подходит для компромисса1.

Таким образом, сегодня в мире существуют (за некоторыми исключениями) три модели президентской власти: парламентская, президентская и полупрезидентская.

Литература

1. Барнашов A.M. Теория разделения властей. Томск, 1988. С.24.

2. Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С.290.

3. Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. С.18

4. История буржуазного конституционализма XIX в. М., 1986. С.108-114.

5. The Path of the Presidency by Lawrence Lessig // EECR. Vol.2. № 4. Fall 1993 / Vol.3. № 1 .Winter 1994.

6. Крутоголов М.А. Президент французской республики. М., 1980. С.15.

7. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994г.

8. Superpresidentialism and it’s problems, by Stephen Holmes // EECR. Vol. 2. № 4. Fall 1993 / Vol. 3. № 1. Winter. 1994. P.123-126.

1 Следует отметить, что если одним странам удается придерживаться концепции полупрезидентской модели президентства (Польша), то другие просто создали гибрид сильных сторон президентской власти президентских и полупрезидентских республик, дав основания говорить о возникновении института «сверхпрезидентства» [8].

Written by admin

Октябрь 4th, 2018 | 3:06 пп