Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Механизм государственного управления в переходный период

Анна ЧЕРНЫШОВА — кандидат исторических наук, доцент кафедры истории и политологии Волго-Вятской академии государственной службы

Проблема, обозначенная в заголовке статьи, содержит два основных аспекта, требующих особого внимания. Во-первых, важно определить сущность понятия «механизм государственного управления», во-вторых, — раскрыть особенности его функционирования в нестабильных условиях, характерных для любого переходного периода в жизни государства. Решить эти задачи можно, только опираясь на конкретные исторические факты. На наш взгляд, одним из наиболее иллюстративных является период 20-х годов прошлого века, когда советское государство занималось социалистическим строительством, используя элементы рыночной экономики. В годы нэпа оно вынуждено было отойти от целого ряда первоначальных доктринальных установок и считаться с реальными условиями переходного периода. Наибольшее влияние на деятельность государства оказывала деревня, в которой черты «переходности» проявлялись особенно ярко. Это было связано в первую очередь с сущностью крестьянства, в котором сочетались черты, свойственные и социализму (общинные традиции, трудовой характер ведения хозяйства), и капитализму (частная собственность на средства производства, мелкотоварный тип хозяйства, возможность использовать аренду земли и наемный труд в качестве подсобного и др.), и даже феодализму (потребительский, полунатуральный характер хозяйствования значительной части крестьянства, консерватизм крестьянской психологии). Все это позволяет считать, что на примере государственного управления деревней в условиях нэпа можно наглядно раскрыть и само понятие механизма государственного управления, и особенности его функционирования в переходный период.

Наше исследование основывалось на том, что механизм государственного управления деревней включал в себя три взаимосвязанных блока: идеологию государственного управления, стратегию, базирующуюся на основных идеологических положениях, и практику деятельности органов государственного управления по реализации намеченной стратегии (Рисунок).

Но это общая, идеальная, модель, которая не раскрывает специфику функционирования самого механизма государственного управления. И только переложенная на конкретные исторические условия она позволяет дать оценку данному механизму с точки зрения его специфики и эффективности.

Анализ реального механизма государственного управления деревней в 1920-е годы позволил выделить целый комплекс объективных и субъективных факторов, оказывающих влияние на процесс его функционирования в данный период.

К объективным факторам можно отнести изначально низкий уровень экономического развития сельского хозяйства; общий уровень экономического развития страны, определяющий невозможность оказания государственной помощи, необходимой крестьянству; низкий культурный уровень населения страны в целом и крестьянства в частности; консерватизм крестьянской психологии, что даже при значительном стремлении части крестьянства (в основном молодежи) к образованию было тормозом для внедрения передовых сельскохозяйственных технологий и нового бытового и культурного уклада жизни; сложное международное положение страны, поскольку надежды на скорую мировую революцию не оправдались, и социализм приходилось строить в одиночку, рассчитывая в основном на свои силы. Все это суживало ресурсную базу власти, и ей приходилось выбирать приоритеты. На протяжении 20-х годов маятник данных приоритетов непрестанно колебался между промышленностью и сельским хозяйством и, в конце концов, выбор оказался не в пользу деревни.

На этом фоне действовали и субъективные факторы.

Утопичность многих идей, ставших целью советской системы управления страной в целом и деревней в частности (о возможности быстрого экономически эффективного обобществления сельского хозяйства «сверху»; о непосредственном управлении трудящихся без профессионально подготовленного аппарата и др.), а также неспособность большевиков при разработке стратегии управления деревней отойти от классового принципа привели к тому, что власть в деревне нередко оказывалась в руках тех, кого крестьяне считали хуже кулака: лентяев, говорунов и карьеристов. Значительная часть представителей бедноты и батрачества поняла преимущества своего положения при советской власти и сумела пользоваться ими, учитывая чрезвычайность ситуации, несовершенство советского законодательства и системы контроля за его соблюдением. Все это не только лишало местную власть авторитета в глазах крестьянства, но и дискредитировало всю государственную политику, направленную на помощь малоимущим (налоговые льготы, первоочередное снабжение сельхозорудиями и удобрениями и др.), отталкивало от партии и государства те слои трудового крестьянства, для которых хозяйственная состоятельность, основанная на трудолюбии и добросовестности, была более ценной, чем сострадание к бедности и ненависть к неправедно нажитому богатству.

Ситуацию усугубило отсутствие единства в партийном руководстве страны и преобладание у партийно-государственных лидеров личных амбиций над общегосударственными интересами в политической борьбе, развернувшейся после смерти В.И. Ленина.

Анализ функционирования механизма государственного управления деревней в 1920-е годы позволил выделить следующие его основные черты:

1. В формировании идеологии управления деревней в качестве своеобразного эталона выступали взгляды В.И. Ленина. В условиях складывания однопартийной политической системы процесс дальнейшего развития идеологической базы проходил на фоне постоянной внутрипартийной борьбы, что делало идеологию очень неустойчивой. В ее содержании находили место постулаты большевистской доктрины и других социалистических партий (меньшевиков и эсеров), что определило наличие в партии «левых» и «правых» уклонов как основы для внутрипартийных дискуссий.

В итоге ряд основных постулатов большевистской доктрины (отмена частной собственности на средства производства, ликвидация эксплуатации человека человеком, наличие прямого продуктообмена между городом и деревней, всенародное управление и др.) были объявлены преждевременными, и переход к ним определялся как отдаленная перспектива.

В то же время в определении направлений развития страны в целом и деревни в частности, в подборе форм и методов деятельности государства по управлению деревней ведущим оставался классовый принцип — с точки зрения интересов рабочего класса, — который в деревне представляли рабочие совхозов и батраки.

2. Стратегия управления деревней, разрабатываемая правящей партией (ее высшими органами), так же, как и идеология, была достаточно неустойчивой. Исходной точкой в ее формировании являлась Программа РКП (б), принятая еще в 1919 г., в которой отражены большевистские идеи и представления о деревне и ее перспективе, свойственные дооктябрьскому периоду и периоду «военного коммунизма». Но в ходе своего развития стратегия, как и идеология, претерпели существенные изменения. В каждый конкретный период идеология соответствовала идеям тех партийных лидеров, которые одерживали победу во внутрипартийной борьбе. А так как на идеологию влияла, наряду с субъективными факторами, и реальная ситуация в стране, то и стратегия в значительной степени зависела от ее изменения. Следование потребностям деревни отражалось в стратегии до тех пор, пока государство было еще не в силах управлять деревней только административными методами и должно было использовать свойственные рыночной экономике экономические методы.

3. Практика реализации стратегической линии в управлении деревней в условиях нэпа была очень сложной и противоречивой. В организационно-правовом аспекте она характеризовалась постоянной реорганизацией государственных учреждений на всех уровнях управления и изменением правовой базы их функционирования, что делало работу госаппарата нестабильной, лихорадящей. Все это выводило на проблему сочетания правомочий и компетентности данных органов, связанную с отсутствием полноты и непротиворечивости в правовой базе, регулирующей их деятельность, с недостатком профессионально подготовленных и политически преданных кадров работников в государственном аппарате на всех уровнях управления.

Особенно остро эта проблема отражалась в деятельности низового звена в системе органов госуправления, поскольку низовые органы государственной власти (волостные и сельские советы с их исполнительными комитетами) и управления (ведомственные органы: земельные, финансовые, торговые, правоохранительные, культурно-просветительные и др.) были связаны с крестьянскими массами непосредственно и являлись для них олицетворением советской власти в целом. Кроме того, именно на низовом уровне складывалась информация о состоянии в деревне, на основании которой вышестоящие партийно-государственные инстанции принимали стратегические решения. От достоверности данной информации зависела степень адекватности последних реальным потребностям деревни и намеченным стратегическим и тактическим целям государства. Механизм сбора статистической информации по деревне был еще не отработан, массовые обследования состояния крестьянских хозяйств были разрозненными и не имели единых критериев и показателей, и поэтому высшие эшелоны власти и управления не имели достоверной информации о действительном уровне развития деревни и степени соответствия его намеченной стратегии. Низовой управленческий аппарат являлся своеобразным проводником государственной аграрной политики на местах и средством обратной связи деревни и центрального звена системы партийно-государственного управления страной. Все недостатки в его деятельности самым непосредственным образом отражались на результатах реализации стратегии развития аграрной сферы и страны в целом.

Большое негативное влияние на реализацию стратегии развития деревни оказывал недостаток финансовых и материальных средств, которыми располагало государство. Помощь крестьянству была, с одной стороны, недостаточной, а с другой — в силу господства классового подхода в распределении средств — неэффективной, так как нередко доставалась хозяйствам, не стремящимся к развитию. Положение усугубляло плачевное состояние коммуникационных систем в стране, которое не позволяло органам власти действовать оперативно и четко. Органы государственного управления на местах переставали выполнять роль «приводных ремней» в механизме государственного управления деревней. Намеченные стратегические планы часто оставались только на бумаге, а деревня жила как бы сама по себе (насколько это было возможно в условиях все большего огосударствления общественной жизни).

При определении основ социальной политики в деревне, базирующейся на признании классовой дифференциации крестьянства, не было четких критериев для деления его на социально-политические группы (бедноту, середняка и кулака). Это создавало условия для так называемых «перегибов» в реализации намеченной стратегии, особенно по отношению к наиболее состоятельной части крестьянских хозяйств.

Доверие советской власти в деревне подрывал и бюрократизм в деятельности органов государственного управления, о чем свидетельствовали многочисленные жалобы и открытые акции протеста против засилия советского чиновничества. Несмотря на постоянные указания сверху и принимаемые меры по борьбе с бюрократизмом, волокитой и служебными злоупотреблениями, решить эту задачу не удалось.

Справедливости ради следует заметить, что в условиях, когда определены только конечные цели развития общества (да и то в достаточно общем виде), а социальная структура населения, экономическая и политическая ситуации крайне неустойчивы, создать стройный, бесперебойно действующий, стабильный и в то же время мобильный механизм государственного управления вряд ли возможно.

«Пробуксовывание» государственного механизма управления деревней было определено тем, что вожди правящей партии недооценили масштаб и глубину тех проблем и противоречий, с которыми они столкнулись. В наследство большевикам досталась слишком сложная страна. Продвижение к поставленным целям оказалось более трудным, чем они на это рассчитывали, придя к власти в октябре 1917 года. Проблемы переходного периода нельзя было преодолеть методами «революционной атаки на капитал». Какими бы заманчивыми ни были обосновывающие их цели и идеи, без учета структуры народного хозяйства, ресурсов и потенциальных возможностей их увеличения, культурного уровня и особенностей социальной психологии большинства населения, а также международной обстановки эффективно управлять страной невозможно, а в переходный период тем более.

Written by admin

Октябрь 4th, 2018 | 3:06 пп