Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Совершенствование организационной структуры исполнительной власти в регионе (на материалах Республики Алтай)

Повышение эффективности системы государственного управления — одно из наиболее важных институциональных условий, способствующих ускорению темпов экономического развития страны.

Ольга СИМАГИНА — кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Сибирской академии государственной службы

Международный опыт показывает, что крепкое государство с надежными и прозрачными институтами обеспечивает более высокие темпы роста ВВП, национального богатства и социальных достижений. Более высокий доход, инвестиции и темпы роста, а также большая продолжительность жизни отмечаются в странах с эффективными государственными институтами [1, с.174].

Концепция, выдвинутая Всемирным банком, может быть представлена в виде двухступенчатой стратегии регулирования социально-экономического развития страны. На первой ступени необходимо приведение функций государства в соответствие с его потенциалом. Многие государства пытаются сделать слишком многое, располагая ограниченными ресурсами и возможностями, что часто приносит больше вреда, чем пользы.

На второй ступени потенциал государства укрепляется путем активизации общественных институтов. Это подразумевает разработку эффективной системы общественного контроля за деятельностью государства и означает, что государственные институты должны функционировать в условиях большей конкуренции, а государство должно более чутко реагировать на нужды населения, расширяя его участие в управлении и предоставляя больше полномочий местным органам [2].

Как показывает мировой опыт, реформирование государственного управления проводится в четырех основных направлениях: реформы в области управления государственными расходами, реформы государственной гражданской службы, передача части государственных полномочий на нижестоящие уровни управления и в частный сектор и совершенствование организационной структуры исполнительной власти [3].

Наиболее активно в РФ ведется деятельность по совершенствованию организационной структуры исполнительной власти. Даже целью административной реформы объявлено повышение эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов [4].

Структура федеральных органов исполнительной власти РФ меняется по несколько раз в год. Однако до марта 2004 г. эти изменения носили бессистемный характер. После принятия Указа Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» новая структура была сформирована на основе определенных принципов и рекомендаций, которые выработаны в процессе мировой практики разработки и применения программ функциональных обзоров. Однако если на федеральном уровне присутствует хоть какое-то осознание сущности проводимых реформ, то на региональном и местном зачастую лишь слепо копируется принятая на федеральном уровне система разграничения функций государственных органов. Реструктуризация осуществляется региональными органами власти и/или их структурными подразделениями в основном интуитивно и без каких-либо исследований.

Всего выделяется пять основных видов функциональных обзоров: «чистые» обзоры политики или программ; «чистые» обзоры эффективности; обзоры программ и эффективности на более высоких уровнях иерархии; промежуточные функциональные и ведомственные обзоры; обзоры на более низких организационных уровнях и перестройка процесса деловой активности [5].

С учетом первоочередных задач реформирования государственного управления, а также сокращения расходов и повышения результативности управления бюджетом и его исполнения наиболее подходящей методикой реструктуризации исполнительной власти в РФ представляются промежуточные функциональные и ведомственные обзоры. Их цель — создать возможности для перестройки действующих исполнительных органов. При этом выявляются некоторые функции — с тем, чтобы подвергнуть их последующему обновлению при относительном сохранении прежних масштабов и стабильности или придать им коммерческий характер; проводится децентрализация ряда других функций с последующим переводом на иные уровни государственной власти; еще ряд функций потенциально подлежат простому устранению и т.д.

Очень важно быстро накопить опыт проведения подобных функциональных обзоров в России и ускоренными темпами перейти к выполнению их рекомендаций. Целесообразно также стимулировать проведение этих обзоров на уровне отдельных региональных администраций, поскольку большая часть ответственности за предоставление услуг в таких ключевых областях государственных расходов, как образование, здоровье и социальная сфера сосредоточена на нижних уровнях публичной власти. Кроме того, региональные власти получили в управление значительную часть государственной собственности: имущества, природных ресурсов и общегосударственных экономических компетенций. Это обстоятельство диктует приоритетность вопросов упорядочения отношений собственности, природопользования (в том числе землепользования), бюджетно-налоговых отношений, всех видов финансово-экономической поддержки отраслей и регионов, взаимоотношений территориальных органов власти и управления с хозяйствующими субъектами [6, с.83-85].

Методика, предлагаемая Всемирным банком, может быть адаптирована к российским условиям следующим образом. Во-первых, должно быть сокращено количество этапов преобразований. Во-вторых, в наших органах многие функции сформулированы не совсем корректно, чаще всего они не соответствуют понятию функции по своему содержанию. В некоторых случаях в Положениях о региональном или местном органе власти вообще отсутствует раздел «Функции». В-третьих, принятие решения о сохранении или ликвидации функции необходимо производить после переформулирования и определения вида функции (программная, регулирование и т.д.) — это существенно сокращает время на анализ.

Первый этап работы по проведению обзоров заключается в выделении функций, осуществляемых органами власти, и их анализе в целях прекращения оказания тех услуг, которые могут быть ликвидированы, в сокращении масштабов или снижении качества тех услуг, которые не могут быть ликвидированы, и в определении основного перечня необходимых функций.

При разбивке функций на отдельные компоненты, как правило, применяется следующая типология:

1. Политические функции: стратегическое планирование, составление проектов юридических документов, разработка контрактов о достижении результатов деятельности, минимальных стандартов и норм, анализ и оценка политики, прогнозирование. Эти функции обычно считаются «неотъемлемо государственными». Они требуют специальных навыков и осуществляются отраслевыми органами (министерствами).

2. Функции координации, надзора и мониторинга результатов деятельности: координация отношений между различными органами, мониторинг результатов деятельности нижестоящих органов, содействие и обеспечение возможности дочерним организациям для достижения ими своих плановых показателей результативности деятельности. Эти функции также, как правило, считаются «неотъемлемо государственными» и осуществляются министерствами.

3. Функции предоставления услуг: предоставление товаров или услуг внутренним (другие государственные органы) или внешним (население и организации) клиентам. Эти функции часто осуществляются посредством заключения контрактов. Если они реализуются правительством, их обычно выполняют контролируемые организации или исполнительные органы.

4. Вспомогательные функции: финансовое управление, кадровое управление, информационные системы, инфраструктура, подготовка кадров, анализ эффективности, ревизия управления, секретарские услуги. Эти функции все чаще передаются на сторону, кроме случаев, когда по соображениям безопасности или другим причинам они считаются «неотъемлемо государственными».

5. Функции регулирования: лицензирование, сертификация, выдача разрешений, аккредитация, инспектирование, проверка выполнения действующих требований и финансовый аудит. Эти функции также часто относятся к «неотъемлемо государственным» и осуществляются статуарными учреждениями и другими официальными органами внутри центрального правительства. Широкое распространение получило мнение, согласно которому функции регулирования должны быть отделены от политических функций, определяющих нормативные акты, и функций предоставления услуг клиентам [5].

Необходимыми функциями являются следующие:

* функции, необходимые для охраны общественной безопасности;

* функции, в предоставлении которых имеется острая необходимость;

* функции, поддерживающие другие государственные приоритеты;

* функции, установленные национальным или международным законодательством или конституцией;

* функции, связанные с государственными приоритетами, которые не могут быть реализованы посредством регулирования, налогообложения, трансфертов региональным и местным властям или субсидий.

Кроме того, необходима определенная оценка масштабов выполнения этих функций.

Следующий вопрос — операционные условия выполнения выявленных необходимых функций. Предстоит принять решения о том, должны ли эти функции рассматриваться как неотъемлемо государственные и сохраняться на уровне данного уровня исполнительной власти, подлежать передаче на более низкие уровни государственного управления или децентрализации, быть переданы из частного или некоммерческого сектора в государственный на договорной основе или остаться в частном либо некоммерческом секторе.

Количество функций, являющихся неотъемлемо государственными в силу того, что они не могут быть переданы в другие сектора на договорной основе, невелико. Можно сказать, что функции считаются «неотъемлемо государственными», когда проводимая политика подвержена частым коренным изменениям, когда рынок услуг практически отсутствует (услуги не могут быть конкретизированы или не могут оказываться на конкурентной основе), когда непредоставление услуги недопустимо, когда требуется беспристрастное выполнение регулирующих функций и когда необходимо «прощение» (и готовность государственных служащих учитывать долгосрочную перспективу) в случае непредсказуемого финансирования.

После распределения функций между операционными средами встает вопрос о том, как структурировать «неотъемлемо государственную» среду. Предстоит решить, кто должен осуществлять «неотъемлемо государственные» функции: одно из министерств; статуарное учреждение или независимый регулирующий орган (в российской практике — служба); контролируемая организация или исполнительный орган (в российской практике — агентство); государственное предприятие или учреждение.

В итоге логическая схема проведения функционального обзора для органа власти выглядит следующим образом:

1. Понятие и основные направления деятельности рассматриваемого органа.

2. Особенности деятельности и ее регулирования.

3. Основные проблемы.

4. Функциональный обзор.

5. Функции новых органов и подразделений.

6. Переходы сотрудников при изменении структуры.

По этой схеме было выполнено исследование по оптимизации структуры органов исполнительной власти одного из субъектов РФ — Республики Алтай, проведенное в марте-июне 2004 г.

На 01.03.2004 в системе органов исполнительной власти республики было 395 человек, из них 339 — на государственных должностях (Таблица 1).

Таблица 1. Структура органов исполнительной власти Республики Алтай на 01.03.2004.

Наименование органа (должности) Всего человек Государственные должности
Глава РА, председатель правительства Республики Алтай (РА) 1 1
Освобожденные заместители председателя правительства РА 2 2
Единый аппарат главы РА, председателя правительства РА и правительства РА 58* 56
Министерство экономического развития, торговли и предпринимательства РА 36 34
Министерство промышленности, строительства и жилищно-коммунального хозяйства РА 37 29
Министерство финансов РА 48 46
Министерство сельского хозяйства РА 46 35
Министерство здравоохранения РА 9 8
Министерство образования и науки РА 12 10
Министерство труда и социального развития РА 25 21
Министерство культуры и кино РА 7 6
Министерство имущественных отношений РА 19 16
Министерство туризма РА 15 11
Комитет по информационной, национальной политике и связям с общественностью РА 9 8
Комитет специальных государственных программ РА 3 3
Комитет по инвестиционной политике РА 14 10
Комитет по делам молодежи РА 2 2
Комитет по физической культуре и спорту РА 5 5
Государственная архивная служба РА 17 10**
Комитет по делам записи актов гражданского состояния РА 2 2
Постоянное представительство РА в Москве 8 8
Региональная энергетическая комиссия РА 3 3
Управление ветеринарии с Госветинспекцией РА 16 12
ВСЕГО 395 339
Министерство по делам ГО и ЧС 8 8
403 347

* численность по положению о едином аппарате (в таблице по предельной численности — 59 человек).

** численность по положению о Государственной архивной службе (в таблице по предельной численности — 9 человек).

Необходимость оптимизации организационной структуры органов исполнительной власти на уровне субъекта РФ — Республики Алтай — обусловлена следующими причинами:

– высокий уровень бюджетных расходов;

– низкая эффективность использования ограниченных средств республиканского бюджета;

– отсутствие прозрачных и стабильных правил осуществления экономической деятельности, стимулирующих развитие предпринимательской инициативы;

– избыточная регулирующая деятельность правительства РА, необходимость сокращения административного вмешательства в предпринимательскую деятельность;

– неэффективная работа правительства республики.

В Программе экономического и социального развития Республики Алтай на 2003-2007 гг. сформулирована стратегическая цель региона — создание условий для последовательного приближения республики по показателям социального и экономического развития к среднероссийским значениям и существенного снижения дотационности бюджета.

Существует несколько внешних факторов, влияющих на выбор структуры правительства:

* Республика Алтай — относительно слаборазвитый регион, по сравнению с соседними субъектами Федерации.

* В республиканском бюджете очень высокая доля дотаций, что обеспечивает большую зависимость от федерального бюджета и от действий федерального правительства.

* В регионе проживают более 100 национальностей и народностей.

* Наличие титульной национальности (31%).

* Богатая культура и история.

* Практически вся территория РА — рекреационная зона.

* Туризм как приоритет политики.

* Малая доля алтайских туристических фирм на рынке туристических услуг.

* Высокий уровень безработицы.

* Большая доля сельского населения. Всего один город — Горно-Алтайск.

* Большая отдаленность населенных пунктов друг от друга.

* Сравнительно низкий уровень информатизации, телефонизации, электрификации.

* Неравномерное распределение населения по территории республики.

* Сельское хозяйство — один из традиционных приоритетов Республики Алтай. Главная отрасль сельского хозяйства — животноводство.

* Небольшой масштаб промышленности в экономике РА. Доля промышленности в объеме ВРП республики составляет 5%, налоговых отчислений — около 12%. На промышленность приходится 3% основных производственных фондов, или 18,5% от фондов всех отраслей, производящих товары (промышленность, сельское хозяйство и строительство), около 6% занятых в экономике (5 тыс. человек). В производстве промышленной продукции занято 303 предприятия, в том числе крупных и средних — 24. Основная доля в производстве промышленной продукции приходится на предприятия промышленности строительных материалов (29%), цветной металлургии (27,5%) и пищевой промышленности (24%).

* Неразвитость рынка, низкая платежеспособность населения, следовательно, невозможность передать в частный сектор многие потенциально рыночные функции.

При формировании новой структуры органов исполнительной власти Республики Алтай использовались следующие принципы:

1) ликвидация избыточных и дублирующихся функций органов исполнительной власти;

2) разделение нормотворческих и правоустанавливающих функций (они передаются министерствам), правоприменительных функций по контролю и надзору (они передаются службам) и функций по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительных функций, за исключением функций по контролю и надзору (они передаются агентствам);

3) сосредоточение вспомогательных функций, обеспечивающих выполнение основных функций органов исполнительной власти в едином аппарате главы РА, председателя правительства РА и правительства РА с целью сокращения затрат за счет эффекта масштаба и централизации обслуживания, а также повышения управляемости вспомогательным персоналом за счет централизации процессов принятия решений. При этом в подчинение единому аппарату переходит обслуживающий персонал (водители, уборщицы, дворники);

4) разделение органов исполнительной власти на подотчетных главе РА, председателю правительства РА, подотчетных правительству РА и подотчетных (входящих в систему) отдельным министерствам;

5) централизация функции организации госзакупок и проведения конкурсов и тендеров путем формирования специального агентства по управлению госзакупками, подотчетного правительству РА;

6) передача финансово-бухгалтерских и контрольных операций по выполнению функций главного распорядителя бюджетных средств Службе финансово-бюджетного надзора и Бюджетной службе РА. Другие ведомства сохраняют полномочия главного распорядителя бюджетных средств, но лишь утверждают и корректируют при возникающих разногласиях документы, подготовленные этими службами (тем самым можно сократить до 3-6 единиц персонал в централизованных бухгалтериях Минкультуры и кино, Минобразования и Минздрава);

7) централизация функции заказчика строительных работ, финансируемых за счет бюджетных средств, в Агентстве строительства и ЖКХ Республики Алтай. Отраслевые ведомства должны лишь определять потребность в строительстве и требования к объектам;

8) централизация функции по созданию республиканских учреждений и предприятий и централизация правовых процедур сопровождения статуса собственника республиканских учреждений и предприятий. Учреждения могут создаваться только по решению правительства, принятого на основании мотивированного предложения органа исполнительной власти. Специальные функции по осуществлению правовых процедур сопровождения статуса собственника (подготовка учредительных документов, наделение республиканским имуществом, участие в процедуре банкротства, ликвидация и т.п.) выполняются Агентством по управлению республиканским имуществом;

9) формирование новой структуры на основе четких нормативов численности:

— министерство (без деления на отделы) — минимум 8 человек;

— министерство (с делением на отделы; число отделов — в зависимости от количества направлений деятельности; численность персонала в отделе — не менее 5 человек);

— служба — численность в зависимости от объема полномочий (но не менее 5 человек);

— агентство (без деления на отделы) — от 5 до 10 человек;

— агентство (с делением на отделы) — от 11 до 15 человек;

10) выделение двух «основных» министерств, которые осуществляют нормативное регулирование в пределах установленных полномочий сфер общественной жизнедеятельности — экономической и социальной и в соответствии с этим делятся на отделы по направлениям деятельности, и трех «отраслевых» министерств в соответствии с приоритетами социально-экономического развития республики (Министерство сельского хозяйства и Министерство строительства и транспорта) и существенным различием финансовых и экономических функций (Министерство финансов);

11) министерства выполняют трудно формализуемые функции, поэтому численность их персонала определяется с «резервом» с учетом того, что они берут на себя все нестандартные, проблемные задачи и функции, возникающие в их сфере деятельности.

В результате был предложен новый вариант структуры органов исполнительной власти республики (Таблица 2).

Такой подход предполагает максимальное сохранение имеющегося персонала при условии перераспределения и сокращения числа и прекращения дублирования функций, выполняемых исполнительными органами Республики Алтай.

Таблица 2. Рекомендуемый перечень органов исполнительной власти Республики Алтай.

Система органов Человек
Глава РА, председатель правительства РА 1
Единый аппарат главы РА, председателя правительства РА и правительства РА 66
67
Правительство РА (заместитель председателя правительства РА) 1
Агентство по инвестициям, государственному долгу и закупкам РА 13
Агентство — постоянное представительство РА в Москве 7
21
Министерство социальной политики РА 21
Служба по надзору в сфере социальной политики РА 8
Агентство по здравоохранению и социальному развитию РА 8
Агентство по физической культуре и спорту РА 5
Агентство по культуре, национальным отношениям и СМК РА 8
Агентство по образованию и делам молодежи РА 6
Архивное агентство РА 13
76
Министерство сельского хозяйства и природопользования РА 10
Служба по контролю в сфере экологии, природопользования и растениеводства РА 5
Служба по ветеринарному и племенному надзору РА 8
Агентство по сельскому хозяйству РА 8
31
Министерство строительства и транспорта РА 9
Служба архитектурно-строительного и жилищного надзора РА 5
Агентство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РА 10
24
Министерство финансов РА 12
Служба финансово-бюджетного надзора РА 10
Бюджетная служба РА 18
40
Министерство экономической политики РА 28
Служба по тарифам, лицензированию и потребительским услугам РА 5
Агентство по управлению республиканским имуществом РА 11
Агентство по туризму РА 9
53
ВСЕГО* 312
Новый персонал +5
Старый персонал 307

* численность приведена без учета обслуживающего персонала, передаваемого в подчинение единому аппарату.

Принципы и структура, предложенные в данном исследовании, были использованы при формировании новой структуры органов исполнительной власти республики, утвержденной Указом главы Республики Алтай, председателя правительства Республики Алтай от 24 июня 2004 г. № 84-у «О системе и перечне исполнительных органов государственной власти Республики Алтай».

Согласно этому указу перечень органов исполнительной власти республики выглядит следующим образом:

1. Исполнительные органы государственной власти Республики Алтай, находящиеся в ведении главы Республики Алтай, председателя правительства Республики Алтай:

Министерство внутренних дел Республики Алтай

Министерство по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Республики Алтай

Агентство информационной и национальной политики, связи и телекоммуникаций Республики Алтай

Единый аппарат главы Республики Алтай и правительства Республики Алтай.

2. Республиканские министерства, находящиеся в ведении правительства Республики Алтай, республиканские службы и республиканские агентства, подведомственные этим республиканским министерствам:

Министерство социальной политики Республики Алтай

Агентство по здравоохранению Республики Алтай

Агентство по образованию, науке и молодежной политике Республики Алтай

Агентство по труду и социальной защите населения Республики Алтай

Агентство по физической культуре, спорту Республики Алтай

Агентство по делам архивов Республики Алтай

Министерство сельского хозяйства Республики Алтай

Агентство по сельскому хозяйству Республики Алтай

Служба ветеринарии Республики Алтай

Служба по контролю за использованием сельскохозяйственных земель и охотничьему хозяйству Республики Алтай

Агентство по природопользованию и охране окружающей среды Республики Алтай

Министерство строительства и транспорта Республики Алтай

Служба по государственному строительному надзору Республики Алтай

Агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Республики Алтай

Агентство по транспорту и управлению автомобильными дорогами Республики Алтай

Министерство финансов и налоговой политики Республики Алтай

Служба по финансовому надзору Республики Алтай

Министерство экономики и промышленности Республики Алтай

Агентство по управлению государственным имуществом Республики Алтай

Служба по лицензированию Республики Алтай

Агентство по туризму Республики Алтай.

3. Республиканские агентства, находящиеся в ведении правительства Республики Алтай:

Служба по тарифам Республики Алтай

Агентство государственных закупок Республики Алтай

Агентство — постоянное представительство Республики Алтай в Москве.

Литература

1. Качество роста. 2000 / В. Томас и др. / Пер. с англ. М., 2001.

2. Государство в меняющемся мире. Отчет о мировом развитии. 1997. М., 1997.

3. Мэннинг Н. Реформа государственного управления: международный опыт 2000. Пер. с англ. М., 2003.

4. Указ Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.» № 824 от 23.07.2003 г.

5. Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственной службы: методика проведения функциональных обзоров / Пер. с англ. М, 2002.

6. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 2003.

Written by admin

Октябрь 4th, 2018 | 2:31 пп