Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Реформы глазами губернатора

Два года назад, 15 октября, в Санкт-Петербурге приступил к работе новый губернатор. Журнал «ГС» публикует интервью-размышление В.И. Матвиенко об актуальных проблемах и перспективах развития «Северной столицы» в период реформирования и становления новой России.

ГС: В истории России было немало благих попыток реформирования различных сторон жизни общества и государства. Не всегда и не все они завершались успешно. По разным причинам. Но почти всегда необходимость любых реформ вызревала постепенно, пока не становилась велением времени. Как правило, реформы не носили синхронный, всеобъемлющий и быстротекущий характер. Реформаторы не ставили перед собой амбициозных задач завершить непременно самим начатые перемены, понимая вероятность ошибок и оставляя своим продолжателям возможность корректировать ход реформ для успешного их завершения. Как Вы считаете, реально ли стремление новой демократической России завершить предпринятые масштабные реформы в столь сжатые сроки?

— Вопрос о сроках и перспективах реформирования современного российского общества по праву можно отнести к одному из наиболее актуальных и острых вопросов современной политики. Принципиально важным здесь видится то, что в российском обществе не сложилось пока единого понимания как сути процессов реформирования, так и надежных критериев, характеризующих ход этого процесса и его результаты. Для примера обратимся к опыту реформирования, накопленному в Санкт-Петербурге.

Характерным моментом, определяющим ход реформ в Санкт-Петербурге, является следующее обстоятельство. По вполне понятным причинам реформы в Санкт-Петербурге не могут идти по какой-то особой схеме, принципиально отличной от общероссийской. Вместе с тем исторические особенности города, его уникальная роль в культуре и истории нашей страны исключают возможность проведения реформ по схемам, не учитывающим исторически сложившуюся петербургскую специфику. Суть проблемы реформ «по-питерски» может быть сведена к следующему.

Либо реформы требуют радикальных изменений сложившейся реальности, исходя из необходимости дать «петербургский ответ» на основные вызовы времени, связанные с процессом глобализации экономической жизни, формированием всемирной системы экономического обмена, врастанием в систему международного разделения труда и т.д.

Либо же реформы сводятся к трансформациям исторически сложившегося в городе типа общества и власти путем принудительного внедрения в практику тех или иных подходов, заимствующих исторический опыт далекого прошлого или же конкретные достижения других территорий, народов и культур.

Не секрет, что недавняя история Санкт-Петербурга на определенных этапах содержала попытки проводить реформы именно как трансформации с непрограммируемым исходом и непрогнозируемыми последствиями. При этом для общественного мнения основным смыслом и критерием реформирования предлагались не столько комплексные положительные социально-экономические результаты реализации проектов, сколько успехи инноваций, реализуемых по схеме «было — стало». Было ПТУ — стал лицей. Был проезд — стала пешеходная зона. Был кинотеатр — стало казино.

Социальный смысл трансформаций применительно к интересам конкретных слоев населения Санкт-Петербурга при такого рода подходах учитывался в ограниченных пределах и, как правило, не выходил за пределы локального роста цены тех или иных объектов недвижимости.

В связи с этим уместно вспомнить один проект реформирования, в соответствии с которым Петербургу предлагалось стать «городом для богатых» за счет массового вытеснения определенных групп населения, неадаптированных к рыночным реалиям, за пределы города — так сказать, поближе к свежему воздуху и дешевым продуктам питания. Взамен предлагалось осуществить «массовый завоз» в город платежеспособных жителей из других городов России и ближнего зарубежья, способных поддерживать устойчивый платежеспособный спрос на плоды петербургской культуры.

То, что такого рода проекты оказывались вариантом благих намерений, которыми выстлана дорога в ад, авторов и защитников этой идеи нисколько не останавливало. Призрак «возрождения» Санкт-Петербурга в салонной эстетике Серебряного века казался им важнее, нежели судьбы конкретных горожан, которые ждут от реформ не пышных декораций, а давно назревших изменений их жизни к лучшему.

Вообще, пренебрежение социальной стороной реформ — это давняя российская болезнь, описанная еще в литературе позапрошлого века. Наверное, именно поэтому реформы П.А. Столыпина, ориентированные на конкретный социальный и политический результат, а не только на реализацию масштабных и привлекательных «бизнес-планов», придали итогам деятельности этого реформатора славу непревзойденного российского образца государственных преобразований.

В настоящее время в городе последовательно внедряется такая модель преобразований, которая бы отражала положительный опыт российского реформирования. Это означает необходимость учитывать объективные возможности, а не только потребности общества в реформировании, видеть социальные последствия реформ, опираться в ходе реформ на помощь и поддержку реально функционирующих структур гражданского общества. Такую задачу ставит сегодня перед российским руководством Президент В.В. Путин.

Осуществляя реформирование городской экономики, нынешнее правительство Санкт-Петербурга как важный приоритет рассматривает рост инвестиционной привлекательности существующего промышленно-производственного потенциала города. Безусловно, что городская среда обладает также и мощнейшим научно-исследовательским, равно как и культурно-историческим, потенциалом, делающим Северную столицу исключительно перспективной с точки зрения развития инновационных технологий, сферы услуг, образовательного и туристского бизнеса. Вместе с тем только развитие современных производств может обеспечить устойчивое экономическое развитие Петербурга.

Именно логика такого рода преобразований ставит перед нами задачу сделать Санкт-Петербург городом европейских стандартов жизни. Обычно многие понимают этот стратегический приоритет несколько упрощенно, сводя его либо к уровню доходов, либо к уровню удобств, либо к качеству сервиса в системе ЖКХ.

На самом деле, когда речь идет о европейских стандартах жизни в Санкт-Петербурге, имеется в виду прежде всего создание в городе таких условий для материального и духовного производства, которые были бы конкурентоспособны не только отдельными видами продукции, но в первую очередь — технологическими возможностями, уровнем организации производства, деловой культурой, качествами производственного персонала. Чтобы город воспринимался не только как место, где производят много тех или иных добротных потребительских товаров, но как производственная среда, в которой может быть реализован самый современный, самый смелый бизнес-проект в области высокотехнологического и наукоемкого производства.

Именно поэтому свою задачу городское правительство видит в том, чтобы символом реформ в городе стали не ночные клубы или казино, а новые производственные комплексы, воплощающие не только современные прорывные технологии, но в первую очередь — веру в созидательные возможности новой России как делового партнера и участника мировой хозяйственной кооперации.

И только решение такой задачи может обеспечить поступательность в проведении тех или иных преобразований в непроизводственных сферах жизни города. Потому что, только создав в городе массовый устойчивый спрос на работника нового для России типа, отвечающего требованиям современного уровня развития мировой экономики, можно решить назревшие проблемы, в том числе связанные с развитием городской среды, системой социальной защиты, возрождением культурных традиций. Иные схемы реформирования с неизбежностью столкнутся либо с ресурсными ограничениями, либо с социальным отторжением, подогреваемым имущественными различиями, ростом потребительских амбиций, желанием отдельных граждан получить все и сразу.

ГС: Многие реформы тормозились или даже проваливались из-за противления чиновничьего цеха. Как оценивается ход реформ административной и государственной службы? Как эти реформы могут способствовать решению актуальных проблем регионов новой России?

— Характерным предрассудком российской политической культуры, сложившимся еще в глубоком прошлом, является привычка видеть в государственном аппарате устойчивого противника всех и всяческих прогрессивных преобразований. Начиная еще со времен М.Е. Салтыкова-Щедрина, а может и раньше, в государственных служащих представители либеральных профессий привыкли видеть только «бесшабашных советников», специалистов «по государственным умопомрачениям» да изощренных мастеров казнокрадства и коррупции.

Неслучайно, что общим местом в проявлениях гласности и свободы слова в России всегда было обличение неких бездушных чиновников, либо препятствующих реформам, либо адаптирующих их исключительно к собственным интересам. В последние годы чиновника всерьез изображают как главное препятствие для прыжка «из царства необходимости в царство свободы». На самом деле такого рода представления аналогичны детской наивной уверенности в том, что если бы у автомобиля не было тормозов, то он ехал бы быстрее.

Государственное управление в принципе невозможно без использования труда специалистов-управленцев. А без государственного управления реализация самого совершенного сценария реформ является делом совершенно недостижимым, исходя из научных представлений о природе процессов реформирования.

Никакой всплеск митинговой демократии не способен заменить квалифицированную, а подчас филигранную работу по реализации процессов реформирования сложившихся структур государства и общества. Для нее недостаточна репутация стойкого демократа, твердокаменного либерала, истинного рыночника. Нужны знания, опыт, способность вовремя понять и последовательно обеспечить приоритет реальных общественных потребностей и интересов. Без чего, кстати, не может эффективно функционировать ни одна структура государственного управления. Именно поэтому использование государственного аппарата, государственного управления делает те или иные изменения РЕФОРМАМИ, а не последовательностью бессмысленных ужимок и прыжков туда-сюда. Негативный опыт использования охлократических по сути, а порой и по форме, способов принятия и реализации государственных решений периода 1991-93 годов продемонстрировал это с точностью, традиционно характерной только для физических, а не социальных экспериментов.

Митинговые энтузиасты, рвавшиеся «порулить» Россией, достаточно быстро привели страну к кризису, а народ — к разочарованию в возможности и желательности каких-либо радикальных перемен. И если страна не только сохранилась, но и обрела определенные перспективы развития, то во многом эта заслуга принадлежит государственному аппарату, трансформировавшемуся в годы испытаний, но сохранившему способность управлять в условиях экономического хаоса и надвигающейся социальной катастрофы.

В современных условиях потребность в формировании адекватной курсу реформ государственной и административной службы возрастает многократно. И опыт Санкт-Петербурга иллюстрирует правомерность сказанного в полной мере.

Для примера. Только привлечение к управлению не просто компетентных в вопросах современных хозяйственных реалий, но и обладающих необходимыми креативными, волевыми и нравственными качествами опытных специалистов позволило решать вопросы стратегического характера, определить реальные перспективы развития города, вывести стратегию развития Санкт-Петербурга за рамки тех или иных пиар-проектов.

В результате нынешнему городскому правительству удалось не просто оздоровить хозяйственную ситуацию, но и разработать, а потом и принять перспективный финансовый план Санкт-Петербурга на 2006 — 2008 гг. В соответствии с ним в 2008 г. городской бюджет станет бездефицитным и составит 174,664 млрд руб. По сравнению с 2003 г. бюджет увеличится в 2 раза — более, чем на 100 млрд руб.

Увеличение бюджета предполагается осуществить за счет роста экономики города, инвестиций и расширения налогооблагаемой базы. Планируется к 2008 г. инвестиции в инфраструктуру города за счет бюджета довести до 90,9 млрд руб. Расходы на социально-культурную сферу возрастут с 31,5 млрд руб. в 2003 г. до 83,9 млрд руб. За этот счет предполагается профинансировать адресные социальные программы, рост зарплаты работникам бюджетной сферы.

При этом не просто сохраняется социальная направленность бюджета, но и строго выдерживаются стратегические приоритеты развития города, ориентированные на реалии XXI века. Самая большая статья в городском бюджете — статья на образование, на эти цели из бюджета города выделено 22 млрд рублей в 2005 году. То есть каждый шестой рубль петербургских налогоплательщиков город уже сейчас тратит на образование.

Реализация всех этих планов в первую очередь зависит от того, насколько подготовлен граждански и профессионально корпус государственных служащих Санкт-Петербурга, обеспечивающий ход реформ в городе. Что проявляется в способности трудиться напряженно, эффективно, с заинтересованностью в конечном результате, с верой в порученное дело, с уверенностью в собственных силах и в коллегах по службе.

Принятие напряженных планов — не прихоть губернатора, не следование административной моде на удвоение. Качественный рост городского бюджета — хозяйственный императив, другого пути у нас нет. Если мы не будем наращивать бюджет таким образом, то никогда не решим стоящих перед городом проблем реконструкции инженерной инфраструктуры, улучшения ситуации в социальной сфере. То же самое в полной мере относится и к экономическим реалиям федерального уровня.

ГС: Предпринятая пенсионная реформа в сочетании с монетизацией льгот воспринята весьма болезненно в России и в Санкт-Петербурге в частности. На Ваш взгляд, имели ли изначально ее инициаторы четкое видение каждого из этапов этой реформы и как Вы оцениваете нынешнее состояние и возможный вектор развития пенсионной реформы, имея в виду, что основное бремя в этой сфере ложится на регионы?

— Логика осуществления социальных трансформаций, а не подлинного глубокого реформирования пронизывает и достаточно противоречивые итоги введения Закона о монетизации льгот, которому скоро исполнится год. Срок достаточный для того, чтобы вести разговор о социальных реформах без гнева и пристрастия, без оглядки на митинговые страсти и интриганство политических оппонентов.

Сразу же хотелось бы подчеркнуть один момент, наиболее принципиальный. Главное, что отличает и пенсионную реформу, и, в частности, Закон о монетизации льгот, это их полное соответствие духу и букве действующей Конституции РФ. С точки зрения действующей ныне Конституции Российская Федерация является социальным государством. Это означает, согласно статье 7, что государство несет ответственность перед гражданами за то, чтобы его политика обеспечивала создание условий для достойной жизни и свободного развития человека.

Гарантии социальной защиты, предусмотренные Конституцией, связаны с охраной труда и здоровья людей, обеспечением гарантированного минимального размера оплаты труда, поддержкой семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, выплатой пенсий и пособий, развитием системы социальных служб. Как мы видим, никаких раздач и воздаяний Конституция не предусматривает. Поэтому, когда критики Правительства РФ обвиняют его в неконституционной замене государственного обеспечения государственной поддержкой, такого рода обвинения нельзя принять за обоснованные.

Реализация функций социального государства сегодня протекает в противоречивых условиях, связанных с тем, что в его границах до недавнего времени существовала система социального обеспечения, которая строилась на сочетании монетарных форм социальной поддержки (пенсии по старости, инвалидности, потере кормильца и т.д.) с предоставлением различного рода натуральных льгот тем или иным категориям граждан, в том числе и представителям достаточно престижных и состоятельных профессиональных групп. Система эта отражала реалии предшествующего исторического периода, была в целом адекватна сложившемуся за 80 лет хозяйственному механизму и, как тогда говорили, основывалась на наличии общественных фондов потребления, номинально обеспечивавших распределение по потребностям определенной части общественных благ.

В результате изменения экономической модели российского общества и приватизации ряда структурных составляющих общественных фондов потребления к настоящему времени сложившаяся некогда система социального обеспечения полностью исчерпала свой конструктивный потенциал. Именно это, а не злая или добрая воля правительственных чиновников, предопределило переход к системе социальной поддержки льготников, что означает поддержку собственных усилий тех или иных граждан в их борьбе за существование в современном обществе.

Из этого следует, что основным вектором реформирования преобразований в социальной области может быть только обеспечение роста покупательной способности льготных категорий населения. Другими словами, монетизации льгот нет и не может быть иной рыночной альтернативы.

Мировой опыт четко показывает, что возможности для этого связаны исключительно с созданием экономических условий для поддержания массового платежеспособного спроса на социальные услуги на основе свободного выбора их количества и качества на соответствующем конкурентном рынке.

К примеру, в США, где экономика позволяет напрямую тратить многие миллиарды на престарелых, инвалидов и иные группы социально обделенных граждан, федеральный бюджет выделяет больше средств на то, что американцы называют «налоговыми затратами», то есть суммы, сознательно и по закону недополучаемые бюджетом при налогообложении для решения определенных социальных задач. Их можно было бы прямо профинансировать из бюджета, предварительно увеличив налоги. Однако практика показала, что в интересах общества выгоднее дать налоговые поблажки определенным группам физических или юридических лиц. Принцип их предоставления — не просто «помочь материально», но дать возможность определенной категории людей найти работу, а значит и место в обществе. Или же определенной отрасли — расширить или перестроить производство в соответствии с национальными экономическими интересами.

Как примеры такого рода можно обозначить специальные кредиты на обучение детей из малоимущих семей, что повышает общую конкурентоспособность страны в результате качественного роста рабочей силы; обширные программы 90-х гг. по стимулированию технического и технологического перевооружения; меры по стимулированию малого бизнеса для быстрого роста рабочих мест в период промышленного кризиса. То есть социальная поддержка нигде не обращается в выплачиваемую обществом милостыню, «премию за дезадаптацию» тех или иных категорий населения, не выступает «рентой на убогость». К сожалению, логика трансформации системы социального обеспечения в систему социальной поддержки в случае с монетизацией льгот явно превалировала над логикой реформирования, предполагающей не просто изменение существующего порядка, но достижение строго определенных, общественно необходимых, понятных людям и доступных для контроля изменений.

Это проявилось уже в том, что монетизацию решили провести, не удосужившись предварительно просчитать хотя бы точное количество населения, которое получало льготы в натуральном выражении. Не определены были ценовые параметры тех благ, которые предстояло отдать людям в виде монетарных компенсаций. Не были разработаны модельные законы, которые позволили бы субъектам Федерации более строго формировать местное социальное законодательство.

Словом, как и в истории с ваучерами, наобещали чуть ли ни две «Волги», а реально дали значительно меньше. Это, а не смысл реформ, вызвало в людях разочарование и обиду. Результатом стал всплеск социального недовольства, демонстрации пенсионеров, негодование которых мгновенно использовали в политических целях профессиональные эксплуататоры любых форм общественного протеста.

Безусловно, что значительную часть вины за недостатки первого этапа социальных реформ несут и власти субъектов Федерации, которые не нашли адекватных форм разъяснения преимуществ Закона о монетизации льгот, не учли в местном законодательстве интересы тех или иных категорий граждан. К примеру, в Санкт-Петербурге с определенным опозданием власти обратили внимание на реализацию транспортных потребностей льготных категорий населения, не нашли реальных рычагов минимизации негативного влияния монопольного фармацевтического рынка на снабжение ветеранов и инвалидов льготными лекарствами. В результате буквально на ходу пришлось принимать решение о льготных билетах на общественный транспорт, изыскивать средства на финансирование этой программы, решать другие достаточно непростые задачи. К примеру, отрабатывать механизмы реализации льгот для соответствующих категорий лиц БОМЖ, которых никто не лишал их законных прав. А таких в городе оказалось достаточно много, свыше тысячи человек. Цена вопроса — необходимость внесения поправок в городской Закон о мерах по социальной поддержке отдельных категорий граждан Санкт-Петербурга плюс к этому выделение из бюджета города 1,2 млн рублей.

Вместе с тем трудности реализации пенсионной реформы не означают, что ее организаторы приняли ошибочное решение. Сама по себе монетизация льгот не принесла столь уж однозначно очевидного зла, хотя именно это пытаются внушать населению ее критики. Хотя бы потому, что монетизации, игнорирующей местные возможности и реальные ресурсы, на этот раз удалось избежать.

Более того, в прессе уже появляются материалы, показывающие, что пенсионная реформа подхлестнула экономический рост, плодотворно отразилась на итогах хозяйственной деятельности основных поставщиков социальных услуг населению. К примеру, выручка «Российских железных дорог» на пригородных перевозках выросла на 4,6 млрд рублей в течение 1 полугодия 2005 года. Это совсем немного в структуре общей выручки РЖД, но это те деньги, которые уже можно вкладывать в развитие пригородного сообщения, в развитие транспортной инфраструктуры. Аналогичная картина складывается и с развитием других видов транспорта. Скажем, петербургское метро планирует рост доходов за 2005 год в 1,5 раза, ГУП «Пассажиравтотранс» — в 3,8 раза. А это не просто ведет к финансовому оздоровлению организаторов перевозок, но и создает предпосылки для развития городской транспортной сети.

В связи с этим специалисты отметили, что уже в июне-июле текущего года лидерские позиции среди обрабатывающих отраслей промышленности заняло производство железнодорожной техники. Заказы на городские автобусы также увеличились во втором полугодии благодаря росту прибыли транспортных предприятий в 1,3 раза. А все это означает в недалеком времени и улучшение качества транспортного обслуживания, и рост предложения транспортных услуг.

Менее очевидны положительные итоги монетизации льгот в системе лекарственного обслуживания. Однако причина этому — монопольный рынок посреднических услуг, обеспечивающих движение лекарств от их производителей к аптекам, который разделили 5 уполномоченных компаний. Именно здесь главная причина того, что процедуры получения бесплатных лекарств обращаются для многих пожилых людей в «хождение по мукам». И только расширение сети дистрибьютеров, создание конкуренции между ними, наряду с материальным стимулированием аптечной сети за отпуск лекарств льготным категориям населения, позволит в ближайшей перспективе решить существующую проблему.

Вообще же я не считаю, что у населения есть повод вздрагивать при слове «реформы». Реформы назрели, они неизбежны и не имеют разумной альтернативы. Другое дело, что под видом реформ населению сплошь и рядом навязывают сомнительные новации, корыстный характер которых оказывается очевидным как для специалистов, так и для рядовых граждан. Скажем, для Санкт-Петербурга такого рода новации были характерны при реформировании в 90-е годы системы жилищно-коммунального хозяйства. Защитить население от таких новаций как раз и призваны региональные ветви власти. И судя по тому, что та же монетизация не выродилась в кампанейщину, обрела разнообразные формы, напрямую не связанные с теми или иными макроэкономическими либо социальными показателями территорий, демонстрирует, что такая позиция находит понимание федерального центра. А это означает, что совместными усилиями оптимальный вектор реформирования будет выдержан.

ГС: Валентина Ивановна, спасибо за интервью.

Written by admin

Октябрь 4th, 2018 | 2:27 пп