Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Переподготовка государственных служащих в условиях модернизации государства и системы управления в Германии. Часть I

В начале XX в. немецкий социолог Макс Вебер разработал модель управления, которой предстояло пережить многие годы и оказать значительное влияние на теорию и практику управления вплоть до сегодняшнего дня. Бюрократическую систему управления Вебер считал типом господства, выражением и инструментом легального осуществления власти.

Его проект бюрократической системы управления является не просто теоретической или спекулятивной конструкцией, а отражением реальных процессов и явлений, для которых он стремился найти образцы наиболее рациональной формы практической деятельности.

Д-р Удо Барч — руководитель Берлинского филиала Федеральной академии государственного управления Министерства внутренних дел ФРГ

Специально для «ГС»

Для разработанного «административного аппарата» и его функционирования немецкий социолог Макс Вебер взял такие качества, как точность, дисциплина, надежность, компетентность, знание фактов, а также предсказуемость и результативность управления.

В структурном отношении оптимальной представлялась организационная форма, построенная и руководимая строго иерархически. Гарантией высшей степени рациональности управления в рамках указанной модели были выработаннные Вебером следующие требования, предъявляемые к чиновнику:

— безусловная лояльность по отношению к своему ведомству и непосредственному руководителю;

— подчинение в рамках своей сферы ведения;

— деятельность в строгой должностной иерархии при наличии собственных должностных полномочий;

— строгая должностная дисциплина и подчиненность контролю;

— высокая профессиональная квалификация, подтверждаемая дипломом.

В своих действиях и решениях чиновник должен ориентироваться на четко сформулированные правила и цели, независимо от того, считает ли он их целесообразными. По мнению Вебера, возникает своего рода положительное господство — безличностное, без ненависти и страсти, без любви и энтузиазма, но и без произвола.

В свою очередь система дает чиновнику шанс профессиональной карьеры в виде «карьерной лестницы». Подняться по этой лестнице на более высокую должность и к более высокому классному чину чиновник может как благодаря достигнутым им результатам, так и в силу служебного стажа.

В реальной сфере управления для выбора профессии, мотивации результативности и социального престижа большое значение имеет право на пенсионное обеспечение, которое система гарантирует чиновнику после завершения его профессиональной деятельности.

Модели Вебера стали общепризнанными и широко использовались в повседневной практике государственного управления.

В условиях конкретно-исторической ситуации политических и общественных преобразований в Германии после Второй мировой войны сущность системы управления и формы ее проявления должны были измениться и адаптироваться к демократическому «духу времени». Так, установленный Вебером отказ от чрезмерного энтузиазма в выполнении должностных обязанностей перестал быть убедительным и должен был уступить место требованию о полной отдаче своих профессиональных возможностей (см. Федеральный закон о чиновниках § 54).

Тем не менее основные черты веберовской модели бюрократического управления выдержали испытание временем и продолжают оставаться актуальными и сегодня.

Именно заложенное в системе строгое разделение труда, делающее модель Вебера крайне подходящей для условий демократического конституционного государства, превращает ее в непреложный принцип конституционной действительности. Определяющее ее нормативное понимание господства демократии вытекает из четкого разделения властей в государстве, например законодательной и исполнительной. Так, Конституция требует проведения четкого различия между политикой как формированием воли и управлением как исполнением воли.

Следовательно, в центре внимания управления стоит осуществление демократически сформировавшихся политических предпочтений, которые должны четко и нейтрально претворяться в жизнь. В более жестком толковании конституционного требования о разделении властей политики уже выступают как демократически легитимные профессионалы бюрократии (Богумил).

Конституционная действительность соответствует этому положению в большей или меньшей степени. Времена иерархического регулирования сверху вниз, по всей видимости, уже прошли. Сегодня граждане все больше осознают, что политические решения воздействуют на управление и, будучи осмысленными и преобразованными, возвращаются назад. Например, значительная часть государственных служащих в министерствах выступали против решения о переезде правительства из Бонна в Берлин. Будучи заинтересованным в минимальных «потерях от трения» при претворении в жизнь этого решения и сохранении мотивированного чиновничества, государство стремилось умиротворить служителей народа невероятными субсидиями, что вызывало удивление граждан.

Не секрет, что при реализации государственной цели модернизации системы управления предстоит преодолеть сопротивление в рядах государственных служащих. «Аппарат» проявляет себя в данном случае как действующий фактор, который имеет собственные значимость, динамику и интересы.

При обращении к теме модернизации государства и управления сегодняшнее положение системы управления в Германии представляется как минимум двойственным. С одной стороны, налицо постоянно усиливающаяся тенденция к так называемому кооперативному управлению, которая связана с целым рядом проблем при реализации основополагающего конституционного принципа разделения властей. С другой стороны, становится очевидным феномен инертности «аппарата», воспринимаемого как препятствие на пути модернизации государства и управления. Названные здесь инерционные силы относятся к исконным и имманентным качествам самой системы. Их возникновение в упрощенном виде можно представить как процесс мышления, осознанный и закрепившийся на протяжении поколений, что в конечном итоге позволило сформировать культурные образцы мышления, действий и принятия решений, ставшие непреложными истинами.

Часто употребляемое выражение «мы всегда так делали» относится к лексическому запасу подобных вербальных стереотипов «аппарата». Культурные образцы утверждают, в конечном счете, общепризнанную управленческую логику, сопротивляющуюся принципиальным изменениям. Ведь господствующие правила, условия и ожидания уже не подвергаются критической оценке, что приводит к когнитивным ограничениям. В силу этого обстоятельства трудно ждать проекта, альтернативного существующему положению вещей.

Последний опыт Германии в реализации реформы управления показал, что от 10 до 15% государственных служащих оказались невосприимчивыми к реформе. 10-15% заинтересованы в изменениях, однако основная часть пребывает в состоянии ожидания.

Специфическое значение в Германии имеет профессиональное чиновничество и представительство его интересов. Оно считается системно определяющим и в контексте любых устремлений модернизации в государстве и управлении обязательно должно учитываться как действующая сила.

Таким образом, можно утверждать, что традиционные системы управления — «аппараты» — сами по себе и своими силами мало способны к коренным изменениям и тем более — к смене парадигм.

Мощные импульсы преобразований должны быть привнесены извне: в прошлом — сильной волей умного государственного правителя, под давлением общественно-политических изменений или вследствие геостратегических требований новейшего времени.

С тех пор как люди начали регулировать свои общественные дела и интересы с помощью органов управления, «аппараты», выполняющие эти задачи, и их работники (чиновники) претерпели существенные изменения. Таково требование жизни и ее динамики. В этом смысле формы управления имеют длительную историю.

Китайский император Ву пишет, что уже в 123 г. до н.э. он начал реформирование законов о государственной службе, введя «карьерную лестницу чиновника». Тем самым император сломал действовавшую до сих пор привилегию богатых и лиц благородного происхождения в получении доступа к чиновничеству, когда на государственную службу отбирались лишь те, кто мог подтвердить владение пятью миллионами медных монет, либо был сыном чиновника с содержанием минимум 2000 четвериков зерна.

Тот же император Ву проявил ум и мудрость, связав свою «реформу законов о государственной службе» с созданием академии для высшей ступени карьеры чиновника. Он распорядился, чтобы кандидатов на государственную службу ученые обучали широким знаниям. Уже тогда он понял, насколько важны и ценны для государства подготовленные чиновники, которых отбирают по их пригодности, знаниям и навыкам.

Сегодня кажется бесспорным, что процессы объединения рынков, обществ и культур, которые мы обозначаем понятием «глобализация», поставили в высокоразвитых индустриальных государствах основополагающее требование как к правлению, так и к органам власти.

Повседневный опыт показывает, что организация органов управления и государственной службы находится в процессе создания всемирной сети. Коренное изменение требований к менеджменту государства и его органов становится все более очевидным. Такие процессы происходят независимо от нашего субъективного желания, и любая надежда остаться в стороне от них обречена на поражение. Сегодня государственно мудрой была бы позиция, наступательно обращенная к этим вызовам и стремящаяся всеми силами найти перспективные решения. Ведь, в конечном счете, речь идет о развитии в направлении социального и экономического процветания, о возможностях роста и внутреннего мира, на чем основывается надежное будущее.

Чем характеризуется глобализация и какие общие выводы можно предвидеть для деятельности правительства и органов управления?

На страницах такого специализированного издания нет необходимости подробно говорить о широте различных явлений и их оценке в ходе международных дискуссий. Но, безусловно, расширяющуюся интернационализацию финансовых и товарных рынков и сопровождающее ее обострение конкуренции можно назвать определяющими силами глобализации. Они требуют более продуктивного использования ресурсов в масштабах всего общества.

Управление и государственная служба должны принимать этот вызов и отвечать на него предоставлением государственных товаров и услуг при оптимизации издержек и поддержании должного уровня качества.

Мощный импульс процессов глобализации для чиновников сосредотачивается главным образом на необходимости совершенствования соотношения затрат и результатов органов власти. Это требует четкого определения проблемы, выявления необходимых реформ, в чем и заложены основы стратегии модернизации системы управления и органов власти.

Какого соотношения реформ и устойчивости можно ожидать от системы бюрократического управления в Германии под давлением требований модернизации в существующих конституционно-правовых условиях? И затронут ли необходимые изменения сущность и формы проявления традиционной системы управления?

Я хотел бы остановиться на спорных для нашей страны вопросах: этапы реформ на низовом уровне; попытки модернизации государства и системы управления в Германии.

Вопросы модернизации системы управления и государственной службы на протяжении десятилетий являются предметом оживленной дискуссии в обществе. Примечательно, что они горячо обсуждаются представителями науки и управленческой практики, политики и общества. Проблема состоит в том, что слишком различны цели и интересы, конкурирующие между собой, поэтому теоретические проекты часто являются принципиально несовместимыми.

Лозунг «делать больше с меньшими затратами» стремительно выдвинул на первый план концепции реформ, которые начали пользоваться большим вниманием. Это неудивительно, учитывая бедственное положение государственной казны. Теоретический фон концепций модернизации, с которыми выступают экономисты, психологи и преподаватели, навязывается органам власти и основывается на взглядах о новом государственном управлении.

Основные взгляды на модернизацию в Германии сформировались под воздействием идущих в мировом сообществе дискуссий при учете немецких конституционно-правовых основ, традиций бюрократического управления и наличия профессионального чиновничества.

«Новое мышление» явило себя системе правления и органам государственной власти как радикальный проект преобразований: путь от конституционно-правового выделенного института с четким выполнением задач правового государства в направлении эффективного производителя государственных товаров и услуг. В центре интересов сторонников модернизации стояла государственная служба как производитель товаров и услуг, конкурирующая с другими производителями и руководствующаяся идеями создания ценностей, которые должны прийти на смену общему благу и политике. Как фактор производства чиновник при расчете создания стоимости оказывается негативной величиной. Основными моментами критики были его длительная занятость в качестве «пожизненного чиновника», устаревший стиль управления, а также сверхпропорциональное расходование ресурсов под воздействием его государственной деятельности.

Радикальная перестройка государственной службы здесь направлена на формирование так называемого «пула» рабочей силы, который можно гибко и на определенный срок использовать в соответствии с потребностями. В этой модели, обосновываемой рыночной теорией производства, уменьшение степени политического руководства системой управления должно сопровождаться сокращением ее иерархической структуры. На ее место должно прийти согласие политики отойти от оперативного регулирования государственной службы, а также «контрактный менеджмент», т.е. соглашение с работниками об услугах или продуктах, которые они должны производить.

Сторонники этой радикальной для германских условий реформы государственного управления не тешат себя иллюзиями ее быстрого принятия и внедрения. Более того, превалирует скептицизм относительно способности бюрократической системы управления и ее чиновничества к реформированию, а также воли правящих кругов к осуществлению реформ. Вместо необходимой смены парадигмы и коренного изменения перспективы правления и управления можно проследить лишь готовность и стремление к дальнейшему развитию и оптимизации унаследованной модели управления.

Разочарованные сторонники преобразований не устают умалять значения мер модернизации и изменений, которых добиваются власти, представляя их как риторику и частичную модификацию устаревшего и в целом как отставание по сравнению с другими мировыми образцами. Похвалы, напротив, удостаиваются англосаксонские государства, которые представляются единственными в своем революционном повороте к новым государственным услугам (new public service).

Действительно, в настоящее время в Германии не приходится рассчитывать на новую Конституцию, новое государство и новое общество.

Спасительная весть об «экономизации» и «менеджеризации» управленческих действий, которыми новый образ государственной службы должен отвечать на вызовы времени, не бесспорна. Критики реформ, проводимых «мелкими шажками», и «малых решений» сами должны дать себе критическую оценку.

Можно ли сравнить предмет государственного управления с современной автомобильной промышленностью? Здесь уместны сомнения. Насколько далеко простирается концептуальное мышление, использующее опыт и масштабы «линейного менеджмента», взятые из экономики и промышленности, и способно ли оно реформировать государственную службу? Может ли оно учитывать и особенности? Нет ли коренного различия между экономикой и системой управления в оценке своих результатов, которые для государственной службы едва ли можно выразить на рынках в долларах и центах?

Сущностная близость государственного управления к политике не учитывается, она выносится за скобки как помеха и препятствующий фактор. Тем самым незамеченными остаются те вопросы, которые призвана решать государственная служба, с их неопределенными, противоречивыми, неоднозначными, нестабильными политическими целями. Можно ли оценить и просчитать политические решения как фактор затрат в системе управления? Здесь модель реформирования, направленная на рыночные факторы и эффективность, совершенно не учитывает специфики государственного управления в Германии.

Третьим слабым звеном является односторонняя и даже гипертрофированная направленность модернизации в расчете на экономическую пользу. Критические голоса с озабоченностью спрашивают, как должна выглядеть политика поддержания общественного порядка, сохраняющая, помимо принципа рентабельности, ценности демократии и правового государства. Основной вопрос политической легитимации государственных действий вообще не ставится, что создает проблемы для правового государства. Все громче звучит требование преодоления противоречия, где эффективность выдвигается в качестве основного критерия, оттесняющего все прочие на задний план.

Теперь несколько слов о мерах реформирования на низовом уровне, которые можно было бы описать как «преобразования в системе — модернизация в рамках возможного».

1 декабря 1999 г. тогдашнее федеральное правительство приняло программу под названием «Современное государство — современное управление». Для программы оно взяло концепцию «активизирующего государства», отличающуюся от концепции «стройного государства», принятой прежним правительством. В отличие от иных мнений новая попытка реформирования вводится «сверху» и основывается на понимании политическим руководством необходимости в действиях. Экономическое положение Германии, конкурентоспособность ее товаров и услуг, системы социальной защиты и большая государственная задолженность требуют быстрых и глубоких преобразований в системе правления и органах власти.

Программа является выражением реальной политики. Она стремится достичь возможного. Координаты возможного устанавливает исторически сформировавшаяся германская действительность, а не «чистый лист». Поэтому предпосылкой были и остаются общепринятые и считающиеся историческими достижениями сущностные черты демократии и правового государства, соотношение политических сил и сохранение дееспособности государства, его органов власти. На этом основывается программа реформ, которая должна переступить границы установленных рамок и устоявшихся сфер деятельности и добиться максимальных результатов модернизации. Как реформа, в лучшем смысле этого слова, программа включает в себя элементы сохранения и изменения, преемственности и прогресса.

И все же это попытка реформирования особого рода, поскольку те, кого она затрагивает — государственные служащие, — должны добиться успеха и закрепить его. Их воля к изменениям, их способность к формированию и продвижению модернизации по собственному убеждению будут решающими факторами этого процесса.

В каких проектах модернизации и каким образом должна найти свое выражение основная идея «активизирующего государства»?

1. В сосредоточении государственных задач.

«Активизирующее государство» означает здесь отход от понимания, постоянно приводившего к расширению государства и в конечном итоге к его повсеместному присутствию. Вся совокупность институтов скоро натолкнулась на фискальные границы своей дееспособности, особо резко в период экономического спада. Дилемма слишком большого объема задач и слишком малых ресурсов в будущем будет разрешена новым распределением задач и ответственности между государством и обществом. Это означает большую направленность на гражданина и одновременно уход государства из публичных задач под лозунгом «То, что общество может сделать так же хорошо или лучше, чем государство, общество должно делать само». В будущем государство будет сосредотачиваться на своих основных задачах, таких, как оборона, внутренняя безопасность, полиция, судебная система, финансовое администрирование и т.п.

2. О сокращении бюрократии и сверхрегулировании.

В Германии сегодня все, что поддается регулированию, юридически отрегулировано: начиная от безопасности атомных электростанций, кончая количеством и способом установки умывальников в детских садах. Сверхрегулирование не только тормозит действия государства, но и ограничивает собственную ответственность индивидуума и общества. В настоящее время с целью усиления инновационных процессов и инвестиционной активности 50 проектов в области самостоятельности рынка труда, экономики и среднего предпринимательства, исследований и технологий в качестве модели освобождены от бюрократических барьеров.

3. Об использовании информационных технологий и коммуникационной техники.

Их последовательное применение и овладение ими считается ключом к модернизации государства и управления. От них ожидают роста качества государственных услуг, поскольку с их помощью возможных более быстрое и менее затратное предоставление этих услуг, большая близость к гражданину, большая прозрачность административных процедур и сокращение ведомственных путей. В будущем огромное значение будет иметь возможность значительно расширить доступность ведомств. Основная идея, программа и меры по применению информационных и коммуникационных технологий в государстве и его органах власти были приняты федеральным правительством в форме стратегии электронного правительства. Она в краткосрочной перспективе ориентируется на предоставление в значительном объеме государственных услуг через Интернет, а в среднесрочной перспективе — на разработку спектра электронного правительства, связывающего все органы власти Германии в единую сеть и предоставляющего тем самым свои услуги на всех уровнях электронным путем.

4. О преобразовании системы управления в государственную службу со следующими квалификационными признаками: результативность — экономичность — сервисная направленность. Речь идет о претенциозном проекте реформ, можно сказать, о «королеве реформ». Будучи направленными на глубокие преобразования в системе управления, этапы модернизации должны действовать одновременно в качестве примера и образца, в качестве «движущей силы реформирования государства». Как и каким образом можно реализовать такое требование?

Вспомним Конфуция, показавшего три пути умных действий человека: во-первых, путь размышлений — самый благородный; во-вторых, путь принятия чужого опыта — самый легкий, и, в-третьих, путь собственного опыта — самый горький.

Я считаю, что у федерального правительства не было времени набираться собственного опыта, необходимого для проекта программы реформ. Поэтому программы модернизации демонстрируют «плоды размышлений», основанные на опыте других. Бесспорны те импульсы, которые дают бизнес и дискуссия в обществе:

— экономическое регулирование административных процедур;

— менеджмент качества и контроллинг административных действий;

— решение задач в условиях конкуренции внутри одного или между несколькими ведомствами;

— поддержка направленных на результаты и оцениваемых результатами деятельности административных действий путем заключения соглашения о целях.

Учитывая большое количество работников в органах власти, где доля расходов на содержание кадров составляет более 40% их совокупного бюджета, становится понятной попытка внедрения экономического инструментария. В то же время в любом случае необходимо тщательно проверять их применение в органах власти. Программа реформирования идет именно по такому пути. Результаты оценки последствий внедрения экономических методов пока не дают четкой картины.

Программа административных реформ не исчерпывается надеждой на получение результатов рационализации с помощью новых инструментов регулирования. Решающего сдвига в направлении модернизации нельзя ожидать ни от техники, ни от изменения структур или использования теории экономики и организации производства. Они были и остаются полезными инструментами.

Все надежды на преобразования в системе основываются на человеке, работнике системы управления и его личных творческих качествах. Система управления, «делающая больше и стоящая меньше», зависит от мотивированных работников — таково официальное кредо. Свой четкий облик идея «активизирующего государства» принимает в мотивированном чиновнике и новом раскрытии субъективного фактора.

Здесь замыкается круг моего изложения. Он вел нас от модели бюрократического управления, созданной Максом Вебером и ставшей практикой в виде основных установок чиновника, таких, как послушание, надежность и безусловная лояльность, через представление о временном наемном работнике, пуле работников New Public Management, к «служащему нового типа». Он должен в широком смысле действовать с чувством самоопределения, по собственному убеждению он должен стремиться брать на себя ответственность, его стремление к результатам и результативность вытекают из его собственных побуждений, а не обусловлены должностной дисциплиной или социальным принуждением.

В следующем номере журнала «ГС» д-р Удо Барч предложит вниманию читателей свои размышления о проблемах формирования кадрового корпуса госслужащих.

Written by admin

Октябрь 4th, 2018 | 2:24 пп