Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Программы подготовки кадров для государственной службы. Часть I. Англосаксонский подход

Проректор по международным связям — директор Международного института государственной службы и управления РАГС, профессор А.М. Марголин

Создание работоспособной и эффективной системы государственного управления — необходимое условие обеспечения динамичного социально-экономического развития России. На исключительную актуальность решения этой проблемы специально обратил внимание В.В. Путин в своем президентском Послании Федеральному собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года, в котором отметил, что на смену политике стабилизации, к настоящему времени себя уже исчерпавшей, «…должна прийти политика, устремленная в будущее. И для этого нам крайне необходимо эффективное государство. … Потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению».

Необходимо учитывать, что еще 15 лет назад в России не существовало публичной государственной службы, которая отвечала бы критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям гражданского общества. Поскольку задача ее формирования не решена и до настоящего времени, необходим тщательный анализ мирового опыта с целью его адаптации и всестороннего учета при разработке национальной концепции государственного управления. Вместе с тем реформы в разных странах проводятся по различным сценариям, с учетом национальных и региональных особенностей. Так как совокупность факторов, формирующих содержательное наполнение и определяющих эффективность функционирования государственной службы, скопировать невозможно, к заимствованию соответствующего зарубежного опыта необходимо подходить критически.

Для того чтобы помочь читателю получить представление о тех разнообразных подходах, которые используются за рубежом при реформировании системы государственного управления и создании адекватной современным требованиям государственной службы, в журнале «Государственная служба» открывается рубрика «Мировой опыт госуправления». В ней найдут свое отражение экспертно-аналитические материалы недавно созданного в РАГС Международного института государственной службы и управления; публикации зарубежных авторов, представляющих органы государственной власти зарубежных стран или авторитетные учебные заведения, являющиеся партнерами РАГС по реализации международных образовательных и исследовательских проектов; статьи российских специалистов, профессионально занимающихся обобщением мирового опыта государственного управления.

В этом и ближайших номерах журнала основное внимание будет сосредоточено на исследовании передового опыта подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для государственной службы, включающем анализ образовательных программ и моделей повышения квалификации кадров для государственной службы, направлений международного сотрудничества и интеграционных процессов в области образования. В дальнейшем в отмеченной рубрике будут представлены аналитические материалы по широкому кругу проблем реформирования государственной службы, содержащие:

* оценку международного опыта управления человеческими ресурсами, разработки кадровой политики и применения эффективных кадровых технологий в системе государственной службы, включая должностные регламенты, управление качеством деятельности на индивидуальном уровне, карьерный рост, подбор и найм персонала;

* исследование этических аспектов функционирования государственной службы, в том числе вопросы внутреннего распорядка и дисциплины, контроля над соблюдением этических норм поведения государственных служащих, правового регулирования конфликта интересов и реализации антикоррупционных мер;

* исследование возможных организационно-экономических механизмов функционирования государственной службы, в том числе вопросы организации и уровня оплаты труда государственных служащих, заключения служебных контрактов, социального обеспечения, системы мотивации их деятельности;

* анализ опыта планирования, финансирования и оценки эффективности деятельности органов государственного управления с учетом международного опыта бюджетирования государственных расходов;

* изучение опыта организационно-структурного развития, включая обеспечение информационной прозрачности, организационное проектирование и оптимизацию численности структурных подразделений органов исполнительной власти.

Журнал «Государственная служба» предлагает вниманию своих читателей первые публикации в рубрике «Мировой опыт госуправления».

Программы подготовки кадров для государственной службы

Нужно много учиться, чтобы немногое знать.
Шарль Монтескье

Исследуя международный опыт подготовки кадров для государственной службы, можно выделить ряд общих для всех стран параметров. Статус госслужащего, как правило, закреплен в соответствующих правовых документах. Обязательным условием для поступления на государственную службу является наличие базового образования и специальной профильной подготовки. Кроме того, для повышения профессиональных навыков в процессе карьерного роста государственный служащий регулярно должен посещать различные курсы переподготовки, повышения квалификации, проходить стажировки и т.д.

К концу прошлого века во многих развитых европейских и американских странах были созданы специальные программы подготовки кадров для государственной службы, которые укладываются в единый стандарт, получивший название MPA — Master of Public Administration. Несмотря на несомненное сходство основных образовательных программ в разных странах, имеются существенные отличия, позволяющие говорить о нескольких различных подходах к подготовке государственных служащих.

В первую очередь выделяют западно-европейскую и американскую системы подготовки специалистов. Безусловно, американские стандарты основывались на европейской традиции образования, однако исторические особенности развития североамериканских стран обусловили значительные отличия в американских стандартах профессионального высшего образования.

Следует отметить, что западно-европейские традиции образования также имеют свои особенности, привнесенные адаптацией образовательных программ под местные политические и социально-экономические, а также культурные условия. В целом можно говорить о двух основных западно-европейских подходах к подготовке специалистов для государственной службы — англосаксонском и французском. Для выстраивания целостной картины системы подготовки кадров для государственной службы за рубежом необходимо рассмотреть все три подхода: англосаксонский, французский и американский.

Часть I.
Англосаксонский подход

Основоположником этого достаточно традиционного подхода к подготовке кадров для государственной службы является Великобритания. Однако в дальнейшем наибольший вклад в его развитие внесли немецкие ученые. Такие всемирно известные имена, как Лоренц фон Штейн, Роберт фон Моль, Макс Вебер надолго оставили за Германией пальму первенства в области определения научных и образовательных приоритетов при подготовке государственных служащих. В настоящее время англосаксонский подход активно используется наиболее динамично развивающимися в политической и социально-экономической сферах странами Севера Европы — Швецией, Норвегией, Данией, Нидерландами.

В чем особенности данного подхода?

Наиболее яркой является правовая доминанта в общей системе подготовки государственных служащих. Базовое образование для поступления на государственную службу должно было быть юридическим. В настоящее время ситуация изменилась. Однако чиновники, получившие профессиональное образование по методикам англосаксонского подхода, имеют традиционно сильную подготовку в правовой сфере.

В Великобритании и Германии, как и в большинстве других стран Европы и Америки, происходит реформирование государственной службы под влиянием глобализационных процессов. Качественная трансформация обязанностей госслужащих заключается в повышении значимости таких профессиональных характеристик, как умение самостоятельно принимать решения, управлять изменениями, проявлять лидерские качества. Система подготовки кадров также изменяется в соответствии с новыми требованиями.

Следует отметить, что развитие лидерских качеств, склонность к инновациям и творческому решению поставленных задач традиционно считались ключевыми элементами подготовки кадров для частного бизнеса, а подобные навыки прививались в рамках программ MBA. Что же касается государственных служащих, то от них требовалось прежде всего умение четко выполнять инструкции, следовать процедурам, строго подчиняться приказам вышестоящего начальства. Инициатива не поощрялась. Однако в современном мире сложившиеся стереотипы морально устарели, а слепое следование им стало крайне отрицательно сказываться на качестве принимаемых государственными служащими решений. Повышение эффективности работы госслужащих неразрывно связано с развитием междисциплинарного подхода к их образованию, ориентированного на развитие у будущих чиновников системного мышления, коммуникабельности, умения работать в команде, самостоятельности и инициативности. Именно эти требования разрабатываются в рамках программ MPA и адаптируются к потребностям и особенностям работы на государственной службе.

К примеру, в Великобритании все госслужащие разделены на семь классов (высшие должности относятся к первому классу). В рамках реформирования системы государственной службы были разработаны критерии оценки компетентности специалистов. Это создало мощный импульс положительной мотивации для постоянного совершенствования госслужащими профессиональных навыков, освоения новых знаний и эффективных методов работы. В решении вопроса о присвоении следующего класса или повышении по службе уровень образования и профессиональной подготовки рассматривается как один из решающих аргументов.

В Великобритании централизованной программы подготовки государственных служащих не существует. Даже определение, что представляет собой программа MPA, — довольно сложная задача, поскольку подобного рода программ несколько и все они имеют разные названия. Например, государственное администрирование, государственная политика или управление государственным сектором и т.д.

Существует ведущее учебное заведение, где обучается основная масса служащих среднего и высшего звена, — Колледж государственной службы (Civil Services College), образованный в 1970 г. Занятия проводятся по программам подготовки будущих руководителей. Успешное завершение подобной программы позволяет получить квалификацию, необходимую для продвижения вплоть до 3 класса включительно. Существуют также специальные программы повышения квалификации для руководителей 4-7 классов. Специалисты, занимающие высшие руководящие посты 1-2 класса, посещают специально разработанные для них «мастер — классы», посвященные тем проектам, которые они курируют в настоящий момент.

Кроме того, руководителям 1-3 классов адресованы курсы, где обучение ведется по двум основным направлениям. Первое помогает осознать масштабы фундаментальных изменений, которые происходят в мире, их значимость для политической и социально-экономической жизни страны, позитивные и негативные последствия. Второе — посвящено проблемам эффективного лидерства, управлению человеческими ресурсами.

Продолжительность обучения в Колледже 22 недели, которые распределены на четыре года.

Следует особо подчеркнуть, что в Великобритании подготовка кадров считается одним из приоритетных направлений. Поэтому существует широкая система семинарских занятий, конференций и образовательных курсов, которые организуются различными министерствами и ведомствами, в уставе которых есть хотя бы отдаленное упоминание об ответственности за подготовку кадрового состава. Каждое ведомство разрабатывает свои программы подготовки кадрового резерва с учетом мониторинга потребностей в обучении персонала и планирования его дальнейшего применения. Содержание обучения и программы профессионального роста госслужащих формируются с учетом специфики функций и должности, занимаемой чиновником.

Таким образом, в Великобритании отсутствует единая централизованная система подготовки кадров для государственной службы, однако существует множество курсов, программ, семинаров с учетом индивидуального подхода к выбору образовательной программы. При всем разнообразии форм и методов обучения общими для них являются подготовка выпускной работы по проекту, теоретическая подготовка в учебном заведении, приобретение практического опыта.

В системе подготовки кадров для государственной службы в Великобритании можно выделить следующие факторы, которые могли бы быть полезными для российской практики:

— существование четких критериев оценки компетентности госслужащих создает огромный положительный стимул для повышения уровня образования и профессиональных навыков. Внедрение таких критериев в систему контроля качества выполняемой работы позволяет более четко формулировать обязанности госслужащих и обусловливает обязательность повышения уровня их профессионализма;

— содержание учебных программ отличается большой гибкостью, позволяя оперативно откликаться на цели и задачи текущей политической и социально-экономической ситуации.

Тем не менее можно выделить целый ряд ограничений, которые не позволяют взять английский вариант системы подготовки кадров для государственной службы в качестве образца для подражания.

Во-первых, это ярко выраженная децентрализация образовательной системы и переподготовки государственных служащих. В России, наоборот, слишком развиты традиции централизации, чтобы надеяться на инициативы федеральных и, тем более, региональных и муниципальных ведомств в организации специальных образовательных семинаров и учебных программ. Кроме того, в Великобритании, при кажущемся многообразии программ подготовки государственных служащих, существует четкая система контроля качества полученного образования. В России это одна из главных проблем, еще только требующая своего решения.

Во-вторых, сильная правовая подготовка, традиционно отличающая англосаксонский подход, базируется на совершенно иной правовой традиции — прецедентном праве, что значительно усложняет процесс адаптации учебных программ к российским условиям.

Обратимся далее к опыту Германии.

На протяжении довольно долгого времени эта страна оставалась законодательницей мод в области развития государственного управления как академической дисциплины. В основе современной науки о государственном управлении лежит так называемый камерализм, основанный в XVIII веке. Камерализм, созданный на волне эпохи Просвещения и рационалистических подходов в науке, был ориентирован на описание того, что такое государство и государственная служба, каковы их внутренние особенности и закономерности функционирования. В 1727 г. впервые было организовано обучение людей, работающих в структурах государственного управления, с охватом весьма широкого диапазона предметов. В 1792 г. Школа государственного управления уже составляла свой учебный план на основе более чем 20 научных дисциплин, комбинируя политическую науку и философию, правоведение, статистику, финансы, сельское хозяйство, лесоводство, горную промышленность и прикладную математику в соответствии с поставленными задачами подготовки кадров для государственного управления.

Однако структура государственного управления расширялась, усложнялась и требовала более специализированной подготовки кадров. Поэтому в XIX веке на смену комплексному подходу к подготовке госслужащих пришел другой подход, ориентированный на получение обучаемыми узкопрофессиональных знаний. Слой всесторонне образованных чиновников практически исчез.

В настоящее время в немецких университетах возрождается традиция подготовки высококвалифицированных специалистов на базе широкого междисциплинарного подхода. Преобладание юридических дисциплин, что являлось отличительной чертой англосаксонского подхода, постепенно уступает место более сбалансированному варианту учебных программ. Правовые и экономические дисциплины находятся примерно в равном соотношении и подкрепляются необходимыми гуманитарными и математическими теориями.

Примерное содержание программы по государственному управлению в Германии таково:

1. Введение в государственное управление (лекции по структуре, предмету, кадровым вопросам, законодательным и финансовым основам государственного управления, а также отношениям между чиновниками, политиками, гражданами и квалифицированными менеджерами).

2. Правовые основы модернизации государственного управления (семинар по легальным основам и ограничениям реформирования государственной службы).

3. Управление объединенной Германией (семинар по институциональным и функциональным проблемам управления Германией).

4. Основные проблемы государственного управления в Германии (семинар по вопросам структуры, кадровой политики, процессу принятия решений и контроля в государственном управлении).

5. Эволюция политико-административных решений (семинар по вопросам эффективности административной деятельности в Германии).

6. Проблемы административных реформ (семинар по обзору актуальных процессов реформирования центрального и местного уровней управления в Германии).

7. Политика ориентации на клиента (проектные группы, работающие по темам реструктуризации государственного управления).

8. Министерства (семинары по организационным структурам, полю деятельности и перспективам реформ министерств).

9. Региональная интеграция в Европу (семинар по законодательным основам и практическому опыту управленческого сотрудничества с национальными государствами).

10. Введение евро (деловая игра по оценке введения евро на центральном и местном уровнях в Германии).

В целом система подготовки специалистов для государственной службы в Германии делится на несколько этапов:

— начальная (базовая) подготовка (2 года), соответствующая степени бакалавра, но не признанная как отдельная ученая степень. Эта подготовка не является узкопрофессиональной, напротив, она предназначена для максимально широкого охвата базовых учебных дисциплин. Цель этой подготовки состоит в гармоничной интеграции чиновников низшего звена в систему государственной службы Германии. На этом этапе внимание уделяется знакомству с основными задачами государственной службы, с правами и полномочиями, обеспечивающими выполнение служебных обязанностей. На начальной стадии программа ориентирована прежде всего на формирование у слушателей навыков, способствующих налаживанию межличностных контактов, адаптации к административной среде;

— профильная подготовка (2-3 года), заканчивающаяся получением степени магистра или диплома о высшем образовании. Это уже специализированная подготовка для работы на федеральном или муниципальном уровнях управления. Цель этого этапа состоит в формировании лидерских навыков, подготовке руководящих кадров для всех уровней государственного управления Германии.

В Германии получить образование по программе MPA можно в трех университетах. Две традиционные академические программы подготовки госслужащих существуют в университетах Потсдама и Констанца, программа подготовки аспирантов — в Высшей школе управленческих наук в г. Шпайере. Кроме того, существуют программы подготовки кадров для ЕС в Берлине, Гамбурге, Бонне и Саарбрюкене. Эти предложения дополняются как новыми программами специальных высших учебных заведений (atthe Fachhochschulen), так и традиционными академическими программами по подготовке специалистов для государственного управления (подобно курсам по политическим наукам в Бамберге и Дуйсбурге, управленческим курсам в Мангейме, Потсдаме и Гамбурге, курсам по государственному и муниципальному управлению в Гамбурге).

Огромное внимание при подготовке кадров для государственной службы уделяется практической части. Все программы предусматривают стажировки в органах государственной службы, которые длятся несколько месяцев. Учебные программы Германии отличаются не только балансом между правовыми и экономическими дисциплинами, но и сбалансированностью между теоретическими знаниями и получением практических навыков. Подобная сбалансированность в некоторой степени диктует универсальность программ. Страны Северной Европы предпочитают готовить своих специалистов именно в Германии, в первую очередь, благодаря легкости процесса адаптации немецких программ под местную специфику.

Немецкие образовательные программы отличаются также большей гибкостью в изменяющейся политической и социально-экономической обстановке. Но происходит это благодаря блочно-модульному принципу их построения. Централизация системы подготовки кадров для государственной службы остается очень высокой.

Важным фактором успеха немецкой образовательной системы и высокого качества результатов является ориентация на непрерывность обучения чиновников. Базовая подготовка, профильное образование, курсы переподготовки и повышения квалификации — все эти этапы подготовки кадров увязаны в единую систему карьерного и профессионального роста.

Таким образом, система подготовки кадров для государственной службы Германии, хотя традиционно формировалась в рамках англосаксонского подхода, давно завоевала собственные сильные позиции на европейском образовательном пространстве.

Универсальность и сбалансированность учебных программ, централизованный подход и преемственность системы подготовки — от базового уровня до программ повышения квалификации, а также гибкость блочно-модульного принципа построения учебных планов — все эти факторы превращают немецкую образовательную модель в эффективный и востребованный на международной арене инструмент подготовки кадрового резерва для реформирующихся систем административного управления.

В следующем номере журнала «ГС» разговор о подходах к подготовке кадров для госслужбы продолжится. Читатель сможет познакомиться с французским подходом к проблеме.

Written by admin

Октябрь 4th, 2018 | 2:23 пп