Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Общественная палата: от идеи до практической реализации

За 15 лет реформ наше общество и власть так и не научились «говорить» друг с другом.

Власть, сколько не пытается, не может донести до общества суть осуществляемых преобразований, объяснить, зачем они нужны рядовому гражданину, как отразятся на его повседневной жизни. А общество не может внятно объяснить власти, чего от нее хочет, в том числе и потому, что многие общественные институты так и не смогли занять достойное место в государстве.

Тем не менее нельзя не признать, что попытки наладить диалог власти с обществом, обеспечить взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и общественных объединений имели место. В феврале 1994 г. была создана Общественная палата при Президенте Российской Федерации, а в 1996 г. ее сменил Политический консультационный совет. После трагических событий в Беслане власть снова заговорила о реформировании государственной машины, с одной стороны, и необходимости более активного участия граждан в этом процессе — с другой. Об Общественной палате заговорили снова.

Общественная палата: от идеи до практической реализации

Роман ПЕТУХОВ — младший научный сотрудник группы по общим вопросам публичного права Института государства и права РАН

13 сентября 2004 г. на расширенном заседании Правительства РФ В.В. Путин, наряду с предложениями о переходе к пропорциональной избирательной системе при выборах депутатов Государственной думы, а также так называемому «мягкому» назначению Президентом глав исполнительной власти субъектов Федерации, выдвинул предложение о создании Общественной палаты. Она, по мнению Президента, должна стать площадкой для широкого диалога и обсуждения гражданских инициатив, «местом проведения общественной экспертизы тех ключевых государственных решений и прежде всего законопроектов, которые касаются перспектив развития всей страны, которые имеют общенациональное значение». Кроме того, важнейшей функцией Общественной палаты, по замыслу Президента, должен стать гражданский контроль за работой государственного аппарата, включая правоохранительные органы и специальные службы.

Обозначив свое видение проблемы, власть предоставила возможность различным общественным объединениям и некоммерческим организациям высказать свои соображения относительно инициативы создания Общественной палаты. Проект Закона «Об Общественной палате», подготовленный Институтом общественного проектирования и Комитетом Государственной думы РФ по делам общественных и религиозных объединений, обсуждался среди экспертов и представителей как общероссийских, так и региональных общественных объединений.

Обсуждение и принятие Федерального закона «Об Общественной палате» сопровождалось дискуссией по ряду вопросов юридического и политического характера. Главный среди них — определение правового статуса Общественной палаты. Что это — общественное объединение, некоммерческая организация, союз, а может быть, государственный орган или учреждение? Однозначного, устраивающего всех ответа на данный вопрос так и не было найдено. Вариант с государственным статусом Палаты был отвергнут в самом начале работы над законопроектом. И это понятно: орган представительства гражданского общества не может быть государственным институтом. Кроме того, неизбежно встало бы, как минимум, два важнейших вопроса: во-первых, к какой ветви власти отнести Палату, и, во-вторых, не будет ли она дублировать Государственную думу. Тем не менее при разработке этого федерального закона не предполагалось, что Общественная палата должна быть полностью независима от влияния государства. Так, ее финансирование будет осуществляться из государственного бюджета, ее формирование происходит при непосредственном участии Президента РФ, деятельность обеспечивает аппарат, который является государственным учреждением и руководитель которого назначается и освобождается от должности Председателем Правительства РФ по представлению совета Палаты.

Предложение об определении Общественной палаты как общественного учреждения также активно критиковалось. В ходе одного из обсуждений в комиссии упомянутого Комитета Государственной думы было обращено внимание на то, что в соответствии с ФЗ «Об общественных объединениях» общественное учреждение предполагает наличие учредителя, который обладает серьезными правами в отношении созданного им учреждения, а это также в данном случае недопустимо. Выдвигались и другие предложения, например, определить Палату как орган общественной самодеятельности, т.е. как не имеющее членства общественное объединение, цель которого состоит в совместном решении различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы. При этом предлагалось толковать понятие «место жительство» расширительно — как всю Российскую Федерацию. Однако подобное толкование противоречит самой сути «органа общественной самодеятельности», которая заключается в объединении граждан для решения своих проблем на локальном уровне — квартал, дом, подъезд.

Активно выдвигались различные варианты определения Общественной палаты как органа или института. Но и в этом случае возникали трудности и разногласия, ведь формальная логика требовала определить, чьим (какого субъекта) органом или институтом она является. Общероссийской общественной организацией «Лига здоровья нации» был предложен следующий вариант: «Общественная палата является представительным совещательно-консультативным органом Российской Федерации, представляющим интересы граждан Российской Федерации и их объединений». Это и другие подобные предложения неизбежно сталкивались с тем, что в действующем законодательстве нет такой организационно-правовой формы, как «орган Российской Федерации», так же, как нет легального определения «институт гражданского общества» или «общественный орган».

Почти все участники обсуждения пришли к выводу, что Палата является особым специфическим публично-правовым образованием. При этом делались ссылки на германский опыт, где признаются особые права субъекта, так называемые организации публичного права, деятельность которых основана на специальных законах. Собственно говоря, и в российском праве есть субъекты, правовая природа которых не до конца определена, например Российская академия наук.

В конечном итоге пришлось уйти от прямого определения организационно-правовой формы Общественной палаты во многом из-за того, что было принято решение не наделять ее правами юридического лица, а материально-техническое обеспечение деятельности поручить аппарату, который наделяется правами юридического лица и создается в организационно-правовой форме государственного учреждения.

Итак, в ст. 1 Федерального закона «Об Общественной палате» нашло закрепление следующее определение: «Общественная палата Российской Федерации (далее — Общественная палата) обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и проведении государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления».

Не менее важными являются и те задачи, которые на нее возлагает закон. Статья 2 закона указывает на то, что «Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества». Соответственно, основной задачей Общественной палаты является согласование интересов граждан и государства по ключевым проблемам развития общества и функционирования государства.

Другой вопрос, насколько Палата действительно будет представлять интересы различных слоев населения. С этой точки зрения чрезвычайно важным является порядок ее формирования. Данный вопрос также активно дебатировался. Первоначально предполагалось, что она будет формироваться ветвями власти: часть представителей от Государственной думы и Совета Федерации, часть от президента и часть от судейского сообщества. Однако в ходе обсуждения этот вариант был отвергнут. Не нашла поддержки идея прямых выборов членов Общественной палаты населением. За отправную точку было взято предложение назначать всех членов Палаты Президентом РФ. Например, предлагался вариант, в соответствии с которым создавался бы специальный учредительный комитет. В него всероссийские общественные объединения представляли бы кандидатуры своих представителей, после чего Комитет должен был направлять списки президенту, который выбирал бы из них будущих членов палаты. Однако многие эксперты справедливо указывали на то, что в результате подобного порядка формирования Общественная палата не получит должного ей запаса доверия со стороны гражданского общества и не сможет адекватно выполнять свою основную задачу — обеспечение диалога общества с властью.

Следующим было предложение формировать Общественную палату путем проведения региональных конференций общественных объединений и некоммерческих организаций. Данная процедура уже использовалась при подготовке Гражданского форума 2001. Однако, как отмечали и противники данного предложения, и его сторонники, этот несомненно демократичный способ формирования Общественный палаты реализовать было бы довольно сложно. В частности, отбирать кандидатуры в Общественную палату предлагалось путем консультаций: — участники региональной конференции должны были договориться между собой, кого направить в Палату. Однако опыт Гражданского форума показал, что достигнуть консенсуса на таких конференциях стоило большого труда, да и не всегда это получалось. Кроме того, в Гражданском форуме принимали участие около 5000 человек, а для Общественной палаты изначально были установлены жесткие рамки — численность ее не должна была быть большой. Такой способ формирования также неоправданно усилил бы региональный характер Палаты.

В конечном итоге в законе нашел отражения некий компромиссный вариант, в соответствии с которым Президент РФ после консультаций с общественными объединениями, объединениями некоммерческих организаций, российскими академиями наук, творческими союзами определяет кандидатуры 42 членов Общественной палаты (ч. 1 ст. 8 проекта Федерального закона «Об Общественной палате»). Еще 42 члена отбираются посредством конкурса (порядок его проведения определяется самой Палатой) из числа представителей общероссийских общественных объединений, направивших письменное заявление о желании включить своих представителей в ее состав (ч. 5 ст. 8). Еще 42 члена отбираются из представителей региональных и межрегиональных общественных объединений. Предполагается, что от каждого федерального округа будут заявлены по шесть представителей от общественных объединений, зарегистрированных на территории одного федерального округа. Они будут выдвинуты на конференциях, проводимых в каждом федеральном округе. При этом каждая конференция должна выдвинуть как минимум по 10 кандидатур (ч. 9 ст. 8).

Соответственно, Общественная палата будет формироваться в три этапа, и только после окончательного формирования ее полного состава она считается полномочной и проводит первое пленарное заседание. Процесс создания Палаты с момента вступления в силу федерального закона о ней должен занять максимум шесть месяцев. Ее полный состав — 126 человек. Кстати говоря, вопрос о численности палаты также был предметом острых дискуссий. В результате в основу федерального закона была положена идея компактной по численности Палаты, как залога ее эффективности.

Сам по себе закрепленный в Федеральном законе «Об Общественной палате» консенсусный порядок ее формирования является сложным и трудоемким, но при этом есть основания считать, что сформированная таким образом Палата окажется работоспособным органом. Однако необходимо отметить, что, помимо сложности процедуры формирования, в законе допущены если не ошибки, то неточности, которые могут затруднить и без того нелегкий процесс. Так, среди субъектов, с которыми консультируется Президент по поводу назначения первых 42 членов Общественной палаты, указаны объединения некоммерческих организаций и творческие союзы. Непонятно, почему участие некоммерческих организаций ограничено только их объединениями. Этот вопрос был одним из наиболее острых в обсуждении законопроекта, что во многом объясняется крайне спорным соотношением некоммерческих организаций и общественных объединений как в науке, так и в практике. Действуют специальный Закон «Об общественных объединениях» и специальный Закон «О некоммерческих организациях». Многие общественные объединения и некоммерческие организации активно занимаются социально полезной и правозащитной деятельностью, представляют и защищают интересы различных категорий граждан. Поэтому задействованность некоммерческих организаций в формировании Общественной палаты только на уровне их объединений кажется неправильной. Кроме того, анализ законопроекта показывает, что изначально основными действующими лицами как при формировании Общественной палаты, так и в ходе ее работы предполагались исключительно общественные объединения. Хотя в ч. 2 ст. 1 Федерального закона «Об Общественной палате» и говорится, что она формируется из представителей общественных объединений и объединений некоммерческих организаций, в дальнейшем объединения некоммерческих организаций участвуют только в консультациях с Президентом РФ по поводу назначаемых им кандидатур. Например, в ст. 2 законопроекта, в которой устанавливаются задачи Общественной палаты, закреплено, что она должна обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений и органов государственной власти для решения наиболее важных вопросов развития общества и государства. Соответственно, и в этом случае законодатель снова ничего не говорит об некоммерческих организация и их объединениях.

Также непонятно, почему в законопроекте были выделены творческие союзы, которые не являются организационно-правовой формой, принятой в российском законодательстве. Чаще всего они создаются в форме общественных организаций, как, например, Союз театральных деятелей Российской Федерации (Всероссийское театральное общество), и следовательно являются общественными объединениями, участие которых в формировании Общественной палаты и так уже закреплено.

Необходимо сказать и об особенностях членства в Общественной палате. Ее членами могут быть достигшие восемнадцатилетнего возраста граждане Российской Федерации (ч. 1 ст. 7), назначенные Президентом Российской Федерации, или представители общероссийских, межрегиональных общественных объединений (ч. 1 ст. 6), за исключением политических партий (п.п.2 ч.2 ст.6). В статье 7 законопроекта предусмотрены ограничения. В частности, членами Палаты не могут быть: Президент Российской Федерации, члены Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации, депутаты Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации, судьи, иные лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, лица, замещающие должности федеральной государственной службы, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, должности муниципальной службы, а также лица, замещающие выборные должности в органах местного самоуправления (п.п. 1 ч. 2 ст. 7). Устанавливая подобные ограничения, разработчики, скорее всего, хотели подчеркнуть неполитический статус Общественной палаты. В ходе подготовки и обсуждения законопроекта часто отмечалось, что Общественная палата не должна стать «дублером» Государственной думы. Кроме того, в соответствии с п.п. 2 — 4 с ч. 2 ст. 11 законопроекта не могут быть членами Общественной палаты:

— лица, признанные по решению суда недееспособными или ограниченно недееспособными;

— лица, в отношении которых вступил в силу обвинительный приговор суда, а также лица, имеющие непогашенную или неснятую судимость;

— лица, чье членство в Общественной палате было прекращено вследствие грубого нарушения ими Кодекса этики1 по решению одной пятой от общего числа членов Палаты, принятому на пленарном заседании.

Федеральный закон «Об Общественной палате» не допускает отзыва ее членов (ч. 3 ст. 13), что фактически является гарантией независимости их деятельности. Гарантии деятельности члена Палаты закреплены также в статье 13 законопроекта: во-первых, на время участия в работе Палаты ее члены освобождаются работодателем от выполнения трудовых обязанностей по основному месту работы с сохранением за ними места работы (должности); во-вторых, им возмещаются расходы, связанные с осуществлением ими обязанностей члена Палаты, и выплачивается компенсация в размере, определенном законом, иным правовым актом за счет федерального бюджета.

Порядок работы и органы Общественной палаты были наименее спорными моментами. Основной формой работы в соответствии с ч. 1 ст. 16 проекта Федерального закона «Об Общественной палате» является участие ее членов в пленарных заседаниях, в работе комиссий и рабочих групп. Пленарные заседания предполагается проводить не реже двух раз в год. Специальным решением Совета Общественной палаты может быть созвано внеочередное пленарное заседание (ч. 2 ст. 16). Члены Палаты должны принимать личное участие в ее работе (ч. 1 ст. 12). Кроме того, как говорилось выше, она вправе привлекать к своей работе общественные объединения и иные объединения граждан Российской Федерации, представители которых не вошли в ее состав (ст. 10). На наш взгляд, формулировка «и иные объединения граждан Российской Федерации» — крайне неудачна, так как, исходя из ее прямого толкования, привлекать к работе имеют право только те объединения, которые смогут доказать, что среди членов Палаты, а тем более учредителей, нет иностранных граждан и лиц без гражданства, что не может не вызвать большие сложности. Между тем ни Федеральный закон «Об общественных объединениях», ни Федеральный закон «О некоммерческих организациях» не предусматривают ограничений по членству для иностранных граждан и лиц без гражданства. Единственным исключением являются политические партии, однако их участие в работе Общественной палаты не допускается.

На первом пленарном заседании Общественной палаты избирается Совет — коллегиальный постоянно действующий орган, на который возлагается координация ее работы (ч. 1 ст. 9), а также секретарь. Порядок избрания Совета, секретаря и большинство их полномочий будут определены в регламенте Общественной палаты, о котором говорится в ст. 4 законопроекта. Кроме того, будет установлен порядок участия членов Палаты в ее деятельности, очередность и порядок проведения пленарных заседаний, порядок прекращения и приостановления полномочий ее членов, порядок деятельности аппарата, принятия решений Палатой, привлечения к ее деятельности общественных объединений, представители которых не вошли в ее состав, и формы их взаимодействия с ней. Рабочими органами Общественной палаты будут комиссии и рабочие группы, создаваемые из числа ее членов и представителей объединений, привлеченных к работе Палаты (ч. 2 и 3 ст. 9). В регламенте будет определен порядок формирования и деятельности комиссий и рабочих групп, а также порядок избрания и полномочия их руководителей.

Наиболее важным с точки зрения интересов общества является блок проблем, связанных с определением целей, задач и основ деятельности Общественной палаты. Федеральным законом «Об Общественной палате» закреплены следующие права Общественной палаты (ч. 3 ст. 16):

1. проводить слушания по общественно важным проблемам.

2. давать заключения о нарушении законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

3. проводить общественную экспертизу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления.

4. приглашать руководителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления на пленарные заседания.

5. направлять своих членов для участия в работе комитетов и комиссий Государственной думы и Совета Федерации, а также на заседания коллегий федеральных органов исполнительной власти.

Некоторые указанные выше полномочия раскрываются в законе более подробно. Например, в статье 18 говорится об общественной экспертизе — одном из важнейших инструментов по контролю за деятельностью государственных органов. Речь идет о предварительном изучении проектов нормативных актов. По обращению Президента РФ, Совета Федерации или Государственной думы, Правительства РФ Общественная палата проводит экспертизу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Федерации и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, а также проектов правовых актов органов местного самоуправления. Самостоятельно Общественная палата может проводить экспертизу только проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления. По сравнению с законопроектом, который был внесен в Государственную думу, окончательная формулировка статьи 18 заметно отличается прежде всего тем, что изначально Общественная палата сама должна была решать, экспертизу какого нормативного правового акта проводить. Кроме того, был установлен закрытый перечень тех законопроектов, экспертизу которых она обязана проводить. Это проекты законов Российской Федерации о внесении изменений в Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, а также федеральные законы, затрагивающие вопросы государственной социальной политики, конституционных прав граждан в области социального обеспечения, общественной безопасности и правопорядка. В пункте 2 статьи 18 сохранились ссылки на упомянутые законопроекты, однако из текста теперь не ясно, обязана ли Общественная палата проводить их экспертизу или это остается на ее усмотрении. Новая редакция статьи 18 заметно ограничивает объем полномочий и независимость Палаты. Но, с другой стороны, произвольное вмешательство последней в законотворческий процесс как на федеральном, так и на уровне субъектов Федерации могло бы если не дезорганизовать его, то заметно осложнить. Нельзя также забывать и о том, что легитимность законодательных (представительных) органов подтверждена прямыми выборами, чего нельзя сказать об Общественной палате.

К сожалению, в тексте Федерального закона «Об Общественной палате» не раскрыто другое важнейшее полномочие Палаты, а именно — право «давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам» (пп. 2 п. 3 ст. 16). На более ранних этапах подготовки закона это было.

По результатам экспертизы нормативных правовых актов Общественная палата принимает заключение (ст. 19), которое, как и другие акты, носит рекомендательный характер. Однако заключения о результатах экспертизы подлежат обязательному рассмотрению. В частности, заключения по результатам экспертизы проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов подлежат обязательному рассмотрению на пленарных заседаниях Совета Федерации или Государственной думы (п. 2 ст. 19).

Анализ Федерального закона «Об Общественной палате» показывает, что законодатель использовал далеко не все из того позитивного, что предлагалось при его разработке, и сохранил в законе некоторые противоречия. Тем не менее предоставленные в распоряжение Палаты механизмы и ресурсы, а также порядок ее формирования (во многом основанный на консенсусе и исключающий жесткую конкурентную борьбу, которая имеет место, например, на выборах в Государственную думу) могут обеспечить ее эффективную работу по обеспечению диалога общества и власти, контроля объединений граждан над государственными органами, а в конечном итоге — развитие гражданского общества в России. Приведем слова академика Б.Н. Топорнина: «…Гражданское общество должно быть в достаточной степени единым, или, как сейчас любят говорить, гомогенным. Такое общество исповедует одинаковые ценностные убеждения, составляющие своего рода его идеологическую базу. Но настоящее гражданское общество одновременно многоцветно. В нем не могут не быть разные слои и группы — социальные, профессиональные, региональные, этнические и др. Причем, у каждого слоя, каждой группы могут быть свои собственные интересы, свои цели. Гражданское общество хорошо тогда, когда такие интересы сопоставляются, сталкиваются, отстаиваются, но степень общности такова, что противоборство ведется в рамках единства общества, не разрушая его»2. Общественная палата как раз и должна стать тем образованием, которое могло бы объединить гражданское общество, соблюдая при этом интересы его различных групп и слоев. Однако это может произойти только в том случае, если члены Палаты действительно будут исходить из интересов общества, представлять и защищать их, ставить их превыше всего, в том числе и интересов государства. Поэтому судьба Общественной палаты во многом будет зависеть от тех персоналий, которые войдут в ее состав, от того, как они смогут организовать диалог с властью, с одной стороны, и представителями гражданского общества, не вошедшими в Палату — с другой.

1 Статья 5 проекта Федерального закона «Об Общественной палате» предусматривает, что Совет Общественной палаты разрабатывает и принимает Кодекс этики ее членов. Выполнение требований, предусмотренных Кодексом, обязательно для членов Палаты.

2 Государство и право. 2002. № 1. С.12.

Written by admin

Октябрь 4th, 2018 | 1:18 пп