Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Новый порядок избрания губернаторов в контексте обеспечения национальной безопасности Российской Федерации

Специфика современных проблем национальной безопасности России состоит в том, что главные угрозы жизненно важным интересам личности, общества и государства исходят изнутри страны и представляют для нее гораздо большую опасность, чем внешние угрозы.

В этих условиях большую теоретическую и практическую значимость представляет оценка роли и места региональных органов власти в системе региональной безопасности и в общей системе внутренней безопасности страны.

Юрий КЕТОВ — кандидат юридических наук, прокурор Кабардино-Балкарской Республики, государственный советник юстиции 2 класса

Региональная безопасность, под которой мы понимаем защищенность интересов субъекта Федерации от внутренних и внешних угроз, должна обеспечиваться силами и средствами субъектов Федерации, находящихся на территории региона, в тесном взаимодействии и при поддержке соответствующих сил и средств федерального Центра и других субъектов РФ.

Разработка политико-правовых механизмов обеспечения безопасности на региональном уровне является составной частью решения проблемы стратегического обеспечения национальной безопасности. Это положение концептуально выражено в Концепции национальной безопасности, где констатируется необходимость совершенствования законодательного механизма организации работы органов исполнительной власти субъектов Федерации «по реализации конкретных мер, направленных на предотвращение и преодоление угроз национальным интересам России…» Вместе с тем отмечается, что неэффективность и несовершенство системы организации государственной власти создают самостоятельную внутреннюю угрозу национальной безопасности страны.

В данном контексте реформа исполнительной власти направлена на устранение указанных недостатков через оптимизацию системы и структуры исполнительной власти, укрепление властной вертикали, четкое разделение полномочий, совершенствование взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Это стало главной причиной принятия Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ.

Закон устанавливает новый порядок избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Точнее, речь идет не об избрании, а о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.

В принципе такой порядок не является особой моделью для российской исполнительной власти. Всего 10 лет назад весьма распространенной была практика назначения губернаторов, а в политическом словаре активно использовался термин «назначенцы» (причем, не всегда с позитивной смысловой нагрузкой). Возможно, это повлияло на то, что в новом законе вводится понятие «наделяется правами…», а не «назначается». Наибольшие споры вызвал вопрос о соответствии принятого закона нормам Конституции РФ. В принципе, в действующей Конституции РФ нет положений о выборности губернаторов, поэтому принятый закон соответствует ее нормам, но надо знать политическую ситуацию принятия Конституции, чтобы делать объективные выводы.

Ко времени принятия Конституции РФ право самостоятельно определять форму правления имели лишь республики. Альтернатива была между парламентской и президентской республикой, а следовательно, между возможностью и необходимостью проведения выборов.

Исполнительную власть краев, областей, автономных округов возглавляли руководители, назначаемые Президентом РСФСР по согласованию с соответствующими Советами народных депутатов главы администраций. При этом, согласно Постановлению съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г., в 1992 г. действовал мораторий на проведение всех выборов, кроме уже назначенных к 1 ноября.

В 1991 г. были избраны на пять лет мэры г. Москвы и Ленинграда, президенты Адыгеи, Кабардино-Балкарии, Марий Эл, Мордовии, Татарстана и Якутии. Проводились, но признаны несостоявшимися выборы президентов Калмыкии и Чувашии.

В апреле 1993 г. выборы глав администраций прошли в Красноярском крае, Амурской, Брянской, Орловской, Липецкой, Пензенской, Смоленской, Челябинской областях. Тогда же состоялись выборы президентов Калмыкии и Ингушетии.

События 1993 г., в том числе ликвидация института Советов народных депутатов, способствовали введению поста президента в республиках в составе РФ. В декабре 1993 г. прошли выборы глав Башкирии и Чувашии, в 1994 г. — вновь Ингушетии (внеочередные выборы проводились в связи с принятием Конституции республики), Бурятии, Карелии, Коми и Северной Осетии. В то же время были заменены назначенными лицами избранные руководители Амурской, Брянской и Челябинской областей.

В марте 1994 г. с санкции Президента РФ состоялись выборы главы администрации Иркутской области, в 1995 г. — выборы губернатора Свердловской области и глав администраций 12 областей, совмещенные с федеральными парламентскими. В октябре президент Калмыкии К. Илюмжинов провел безальтернативные досрочные перевыборы своей персоны на семилетний срок, несмотря на сопротивление со стороны ЦИК РФ.

В 1996 г. с санкции Президента РФ состоялись выборы президента Татарии, губернатора Санкт-Петербурга, мэра Москвы. Лишь с 1 сентября в регионах России начались выборы, проводимые без особых санкций Президента РФ, на основании Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан…», региональных уставов и законов. В сентябре 1996 г. — марте 1997 г. выборы губернаторов прошли в 50 субъектах Федерации.

Таким образом, вплоть до осени 1996 г. выборы главы исполнительной власти были привилегией, которой одни субъекты РФ располагали в силу особого правового статуса (республики в составе РФ, Москва и Санкт-Петербург), а другие получали в порядке исключения, которое надо было заслужить у Президента РФ.

Когда после событий 21 сентября — 4 октября 1993 г. принималась Конституция РФ, в России имелось всего 15 избранных региональных лидеров. В тексте Конституции РФ не могло быть прямых упоминаний о выборах губернаторов прежде всего потому, что назначенные главы не стремились доказывать перед народом свою легитимность и право на руководство.

В результате в Конституции РФ 1993 г. неявно присутствуют два принципиально разных подхода к организации региональной власти. Один обозначен в ст. 95 и 96 главы «Федеральное Собрание» и п.7 «Заключительных и переходных положений», посвященных Совету Федерации, где подразумевается выборность глав исполнительной власти субъектов Федерации. Противоположный подход обозначен в ст. 77 Конституции (именно на нее 13 сентября 2004 г. ссылался В.В. Путин) — это идея исполнительной вертикали, основанной на назначении глав администраций Президентом РФ.

Включение в текст ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» (от 6 декабря 1994 г.) статьи 2, содержащей в числе избираемых должностных лиц главу исполнительной власти субъектов РФ, ситуации не изменило. Оказалось, что главу можно избирать, а можно и не избирать, но мораторий на выборы данный закон не отменял.

Более того, Президент РФ Указом от 17 сентября 1995 г. заблокировал попытки региональных законодателей добиться проведения губернаторских выборов путем принятия содержащих соответствующие нормы уставов. Указ был обжалован в Конституционном суде и признан (в 1997 г.) соответствующим Конституции РФ.

Добиться выборов руководителей исполнительной власти в субъектах РФ пытались и путем принятия ФЗ «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов РФ». Проект, внесенный в Государственную думу весной 1994 г., был принят в марте 1995 г. в третьем чтении. Через неделю Совет Федерации наложил вето, но Дума его преодолела, однако Президент РФ в течение семи месяцев не подписывал данный закон. После запроса Государственной думы в Конституционный суд Президент наложил вето на закон (декабрь 1995 г.). После этого закон до 1999 г. находился в согласительной комиссии.

Таким образом, ни через принятие федеральных законов, ни через решения региональных ассамблей не удавалось воспрепятствовать ежегодному продлению моратория и добиться выборности глав исполнительной власти субъектов РФ.

Ситуацию изменило принятие ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации …», который вводил должностной принцип формирования верхней палаты российского парламента из числа председателей ассамблей и глав регионов. Однако депутаты поставили условие, что членами Совета Федерации могут быть только избранные руководители исполнительной власти.

Последовали многочисленные дискуссии, в результате которых упоминание о выборности губернатора — члена Совета Федерации из закона было убрано. Но ст. 3 закона гласила: «Выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть завершены не позднее декабря 1996 г.». Эта формулировка сделала правилом выборность главы исполнительной власти субъекта РФ. Последний губернатор-назначенец (глава Карачаево-Черкесской республики В. Хубиев) вышел на выборы (и проиграл их) лишь в июне 1999 г., а спустя всего год в России вновь появился назначенный губернатор — Ахмад-Хаджи Кадыров.

Подводя итоги ретроспективного анализа проблемы, отметим, что действующая Конституция РФ не устанавливает выборность губернаторов. Эта норма была введена федеральными законами. Поэтому принятие Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ не противоречит действующей Конституции РФ. Апеллирование к содержанию ст. 11 и ст. 55 Конституции, конечно, правомерно, но толкование главного закона страны может осуществлять только Конституционный суд. На наш взгляд, в ситуации необходимости укрепления российской государственности и актуализации проблемы национальной безопасности принятие Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ было верным шагом на пути реформы системы и структуры исполнительной власти.

Каков же сегодня порядок наделения гражданина России полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации? Им может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет. Он наделяется соответствующими полномочиями по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ и Конституцией (уставом) субъекта РФ на срок не более пяти лет.

Предложение о кандидатуре вносится Президентом РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ рассматривает кандидатуру в течение 14 дней со дня внесения представления. Решение считается принятым, если за кандидата проголосовало более половины от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Если же решение об отклонении или наделении кандидатуры полномочиями в установленный срок не принято, Президент назначает временно исполняющего соответствующие обязанности, а если кандидатура отклоняется, то Президент не позднее семи дней со дня отклонения повторно вносит предложение о кандидатуре.

При двукратном отклонении кандидатуры проводятся консультации с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, после чего Президент вправе внести предложение о кандидатуре либо назначить временно исполняющего обязанности на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, но не более чем на шесть месяцев.

Решение Президента РФ о назначении временно исполняющего обязанности принимается в форме указа.

В соответствии с Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ Президент РФ проводит консультации с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по кандидатуре в течение месяца со дня ее отклонения либо непринятия решения о ее отклонении или о наделении полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в случае, если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ:

— дважды отклонил представленную кандидатуру;

— дважды не принял решение об отклонении представленной кандидатуры (представленных кандидатур) или о наделении указанной кандидатуры (указанных кандидатур) полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в срок, установленный Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ;

— после отклонения представленной кандидатуры не принял во второй раз решение об отклонении представленной кандидатуры или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в срок, установленный Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ;

— не принял решение об отклонении представленной кандидатуры или о ее наделении полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в срок, установленный Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ, а во второй раз принял решение об отклонении кандидатуры.

По истечении месячного срока и с учетом результатов консультаций Президент вправе внести предложение о кандидатуре, назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

В случае если после представления кандидатуры в третий раз законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принял решение о ее отклонении либо не принял решение об отклонении или о наделении, Президент вправе распустить этот орган. Соответствующее решение принимается в форме указа.

В случае принятия решения о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ назначаются внеочередные выборы в соответствии с федеральным законом, Конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ. Выборы проводятся не позднее чем через 120 дней со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Рассматриваемым федеральным законом регулируется ряд «особых» случаев:

— когда высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности;

— недоверие Президента РФ высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ;

— недоверие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ;

— отстранение от исполнения обязанностей в связи с обвинением высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в совершении преступления;

— назначение временно исполняющего обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ;

— избрание высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ до принятия Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ.

Закон, о котором шла речь, еще в стадии законопроекта вызвал многочисленные дискуссии. Наиболее активную оппозиционную позицию заняли депутаты Астраханской, Калининградской, Ярославской областных дум, Московской городской думы, Госсовета Татарии, Госсовета Чувашии, а наибольшие нарекания вызвала норма закона, согласно которой Президент РФ получает право роспуска региональных законодательных (представительных) органов государственной власти.

На одной из пресс-конференций В.В. Путин заявил, что «предложения по изменению порядка формирования региональной исполнительной власти направлены на то, чтобы создать более устойчивую ситуацию с точки зрения сохранения российской государственности». Он отметил, что новый порядок избрания губернаторов оптимален для России, а «что касается уровня развития демократии в стране, то демократия, как известно, — это власть народа. В свое время она применялась в России в прямом ее варианте — это народное вече… Но сегодня мы не можем собрать 145 миллионов российского народа — и кто громче крикнет, тот и прав»1. При этом Президент подчеркнул, что при современных избирательных технологиях прежняя система работает «не очень эффективно».

Принятый федеральный закон, безусловно, укрепит государственность и вертикаль власти.

1 Жить по закону: Пятьдесят один вопрос Президенту России // Российская газета. 2004. 24 декабря.

Written by admin

Октябрь 4th, 2018 | 1:16 пп