Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Институционализация исполнительной власти в современной России

Попытки начать административную реформу предпринимались в России не раз.

Реформаторские усилия были направлены на реорганизацию и изменение иерархической подчиненности различных министерств и ведомств. Но системности реформирования не было. Это во многом связано с несовершенством самой Конституции РФ, в которой комплексно не представлена система исполнительной власти страны, не отражены ее структурная и функциональная характеристики, не обозначена основа для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов исполнительной власти. Проблемы конституционно-правового регулирования системы исполнительной власти обусловлены нечеткостью конституционных формулировок, преобладанием на практике политических интересов над требованиями законности, отсутствием последовательности в реформировании государственных органов федеральной исполнительной власти, неопределенностью критериев, по которым определяется их структура.

В то же время современная система исполнительной власти необходима для успешной конкуренции на мировых рынках, создания инвестиционного климата, привлекательного для российского капитала и российских инвесторов, существенного увеличения прямых иностранных инвестиций, развития благоприятных условий для малого и среднего бизнеса, который должен стать источником экономического роста.

Институционализация исполнительной власти в современной России

Игорь ХУТИНАЕВ — кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы РАГС

По наблюдениям экспертов, «каждая группа потребителей услуг российского государственного управления вполне заслуживает и все настойчивее требует создания системы управления, отвечающей международным стандартам. Такая система нужна и политикам (для анализа и оценки текущей экономической ситуации, а также для своевременной и эффективной реализации государственных программ), и российским и иностранным предприятиям и банкам, осуществляющим прямые инвестиции в российскую экономику (чтобы иметь точное представление об инвестиционном климате в России и о сохраняющихся элементах государственного регулирования экономической деятельности), и обычным гражданам, пользующимся услугами этой системы и общественными благами» [1].

Итогом реформы в Российской Федерации должна стать «новая структура федеральных органов исполнительной власти с ясными и исчерпывающими функциями, полномочиями и регламентом работы (порядком принятия решений) каждого из этих органов, а также федерального правительства в целом». Подобный подход позволит оценивать с точки зрения эффективности успешность осуществления реформы, необходимость которой обусловлена нарастающим разрывом между потребностями современного российского общества и ныне существующим уровнем результативности функционирования системы исполнительной власти в стране [2].

Актуальная проблема реформирования органов исполнительной власти состоит в том, что эти органы одновременно являются и субъектами и объектами преобразований. От действий исполнительной власти в решающей степени зависят характер реформ, их направленность, а во многом, и успешность. Однако сама исполнительная власть находится в процессе постоянной трансформации и адаптации к быстро меняющейся ситуации в стране, к складывающимся в стране политическим и социально-экономическим условиям. Главный вопрос современной России — ее становление как динамично развивающегося государства. Достижение этой цели невозможно без эффективного функционирования системы управления страной. Начальный этап реформ — освобождение экономики от тотального государственного управления, приватизация государственной собственности, создание федеративного устройства страны с расширением самостоятельности субъектов Федерации, повышением авторитета местных сообществ. И все же сложившаяся система государственного управления не соответствует стоящим перед государством задачам, не в полной мере выполняет возложенные на нее функции.

За годы проводимых в стране экономических и политических преобразований именно этот ключевой момент государственной и общественной жизни не был подвергнут серьезным системным изменениям. В первую очередь речь идет о нечеткости в определении функций и сфер ответственности, непрозрачности функционирования государственного аппарата, недооценке современных инструментов планирования и оценки деятельности, неумелом регулировании социально-экономических процессов, нерациональном использовании денежных средств и материальных ресурсов.

Следствием подобного положения является ограниченная способность системы к выполнению функций государственного управления и оказания общественных услуг. В условиях, в которых пребывала система власти в конце XX в., России нужна была не политика совершенствования власти, а ее модернизация. «Сегодня мы прежде всего ставим задачу наведения порядка в органах власти, — отметил в 2000 г. в своем программном Послании Федеральному собранию РФ В.В. Путин. — Но это — не конечная цель, а лишь первый этап государственной модернизации» [3]. По мнению главы государства, «обязательное условие успеха стратегических преобразований — наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным потерям» [4].

Это понимание обусловило линию на модернизацию системы государственной власти, потребность в проведении административной реформы в стране. Модернизация системы государственной власти предполагает осуществление последовательных действий, ведущих к коренному преобразованию этого института Российской Федерации, приведение его в соответствие с требованиями, вытекающими из общего характера осуществляемых в стране реформ на демократизацию российского общества, создание эффективной государственной системы, соответствующей вызовам XXI столетия. Проводя административную реформу, следует иметь четкие ответы на следующие вопросы. Насколько государственное управление сегодня соответствует требованиям времени? Как государство в целом и его институты в частности справляются со своими функциями? Какова система взаимодействия государства и структур гражданского общества?

Одними из важнейших задач являются переосмысление роли и места главы государства в системе высших органов государственной власти, поиск наилучшей модели института президента с использованием зарубежного и национального исторического опыта. В Конституции РФ нет четкого указания, кто возглавляет исполнительную власть в стране. Правительство РФ лишь осуществляет эту власть (ч. 1 ст. 110 Конституции РФ). Нет также конституционного закрепления статуса президента как главы исполнительной власти, хотя вместе с тем ему предоставлены полномочия, представляющие собой почти полный «классический» набор полномочий главы исполнительной власти. В практике государственного строительства в России это уже привело к неясности конституционных взаимоотношений между Президентом РФ и формируемыми им так называемыми президентскими структурами, с одной стороны, и Правительством РФ, системой федеральных органов исполнительной власти, единой системой исполнительной власти России — с другой.

В условиях, когда теоретические идеи разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную реализуются в государственной практике, актуализируется идея института, который выступает в качестве интегрирующего фактора в системе государственной власти.

Указом от 24 февраля 2004 г. Президент РФ распустил правительство М. Касьянова, а Указом «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» 9 марта 2004 г. № 314 создал новую структуру правительства. В соответствии с указом в систему федеральных органов исполнительной власти вошли только федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Количество министерств было сокращено с 23 до 14. Количество служб и агентств увеличено более чем в 1,6 раза. В итоге общее количество всех этих органов вплотную приблизилось к численности таковых в правительстве Н.А. Тихонова [5].

Указ Президента РФ № 341 от 09.03.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 20 мая 2004 г.) в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со ст. 112 Конституции РФ устанавливает, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Из 18 прежде существовавших министерств осталось только девять. Прежние названия сохранили только два министерства — сельского хозяйства и природных ресурсов. При новых девяти министерствах образована сеть федеральных служб (в количестве 20) и агентств (в количестве 25). Кроме того, еще две федеральные службы находятся в непосредственном подчинении правительства.

Разработчики указа посчитали необходимым общее число функций, которыми наделяются федеральные ведомства, условно разделить на пять групп:

— по принятию нормативных правовых актов;

— по контролю и надзору;

— правоприменительные;

— по управлению государственным имуществом;

— по оказанию государственных услуг.

Указом предпринимается очередная попытка (аналогичная была предпринята последний раз в августе 1996 г.) дать определения каждому из видов федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом № 314 от 9 марта 2004 г. в правительстве остались: один вице-премьер, 14 министров, руководитель аппарата правительства в ранге министра. В результате реорганизации было сформировано одно из самых маленьких правительств в истории России. По сравнению с правительствами других государств оно также считается небольшим.

Структура правительства изменилась, но его члены изменились ненамного. Из 17 членов правительства с некоторой долей условности новичками являются семь. Цель реформы была обозначена Президентом РФ — «выстраивание по-другому функций и механизма власти как такового… Капитально должен быть сокращен аппарат правительства, должны измениться его функции. Раньше это было теневое, параллельное правительство. Министерство принимало решение, потом это решение закидывали вице-премьеру, вице-премьер — в аппарат правительства. Министр не нес ответственности, ссылаясь на аппарат. Аппарат кивал на вице-премьера, вице-премьер кивал на министерство… У нас в некоторых сферах (скажем, в сфере военно-технического сотрудничества) согласования ходили по кругу по 18 месяцев». По мнению Президента РФ, это должно было уйти в прошлое.

Вместо прежних шести вице-премьеров в составе нового правительственного кабинета была предусмотрена лишь должность одного вице-премьера (им стал А.Д. Жуков).

В мае 2004 г. Президент РФ отметил, что Указ № 314 от 9 марта 2004 г. является базовым, но «после того как мы посмотрели, как он работает в жизни, стало ясно, что что-то подзабыли, что-то упустили» [6]. Появился другой Указ — «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004 г. В соответствии с ним было сокращено число групп функций федеральных органов за счет отказа от так называемых правоприменительных; воссозданы «забытые» ведомства; внесены некоторые изменения в структуру органов; перераспределены — главным образом путем подчинения премьеру — службы и агентства, хотя большинство их осталось «за министерствами»; продлены сроки исполнения данных ранее поручений; уточнены некоторые формулировки. Уже подсчитано, что в ближайшие месяцы необходимо принять не один десяток правительственных постановлений, внести изменения в 15 федеральных законов [7], в том числе был подготовлен новый проект закона о Правительстве Российской Федерации.

Новая схема российского правительства позволит автоматически урегулировать два важнейших вопроса: выявить функции министерств и ведомств и распределить полномочия между органами власти различного уровня. Функции органа исполнительной власти Российской Федерации будут определяться в соответствии с предметной сферой его деятельности в условиях развития рыночной экономики и становления демократии. Общими функциями для органов государственной власти останутся: 1) информационно-аналитическая, 2) проектно-нормативная, 3) нормативно-распорядительная (в пределах компетенции), 4) организационно-исполнительная, 5) контрольная.

Мировой опыт показывает, что сокращение государственного присутствия в различных сферах общественной жизни идет за счет значительного уменьшения и количества, и видов структур государственного управления. Кроме того, современная исполнительная власть стоит перед серьезной проблемой обеспечения мобильности управления. Окостеневшие организационные образования становятся тормозом для развития конкретных отраслей, всего общества. Поэтому в правительстве должны быть свои «постоянные» и «переменные»: так, если министерства — структуры длительного, стратегического назначения, то создаваемые для решения конкретных задач службы и агентства могут быть краткосрочного, тактического свойства.

Определения применяемых в РФ видов органов исполнительной власти должны быть уточнены и включены в федеральный закон о федеральных органах исполнительной власти. Необходимо предпринять меры к усложнению и детализации (на базе приведенной упрощенной структуры) задач функциональной деятельности органов исполнительной власти, открыть путь к целенаправленному последовательному формированию внутри системы крупных «блоков управления» в виде модульных подразделений федеральных министерств и ведомств, комплексному решению поставленных перед ними государственных задач. Укрупнение и сокращение числа министерств позволит реализовать принцип «коллегиального правительства», установив политическую ответственность министров за вверенный участок исполнительной власти и ограничив объем межминистерских согласований.

Литература

1. Парисон Н. Реформирование государственного управления в России: проблемы и трудности // Отечественные записки. 2004. № 2. С.179.

2. Об административной реформе // Доклад Председателя Правительства Российской Федерации Президенту Российской Федерации от 18.12.2002 г. № Пр-2190; Путин В.В. Россия на рубеже тысячелетия // Российская газета. 1999. 31 декабря.

3. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 30.

4. «Не будет ни революций, ни контрреволюций». Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию. М., 2001.

5. Архипова Т. Правительство благих намерений // Отечественные записки. 2004. № 2. С.130.

6. Известия. 2004. 22 апреля. С.2.

7. Известия. 2004. 21 апреля. С.1.

Written by admin

Сентябрь 6th, 2018 | 5:28 пп