Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Государственной службе — новое качество функционирования

26 октября с.г. Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации совместно с Администрацией Президента провела научно-практическую конференцию «Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: проблемы и механизмы реализации».

В ее работе приняли участие члены Совета Федерации и депутаты Государственной думы Федерального собрания, руководители кадровых служб федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации, представители ведущих вузов страны.

Тон конференции задал начальник Управления Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы Александр Карлин. Журнал «ГС» знакомит своих читателей с текстом выступления.

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ — НОВОЕ КАЧЕСТВО ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ

Принятие Федеральным собранием РФ и подписание Президентом Российской Федерации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», с одной стороны, знаменуют один из важнейших этапов в реформировании государственной службы, а с другой — сам закон является документом, требующим для своей реализации согласованных усилий государственного аппарата, научного сообщества, общественных формирований.

Реформирование государственной службы является одним из приоритетных направлений государственного строительства. Оно осуществляется в целях повышения эффективности государственной службы, невозможной без ее открытости, доверия граждан к органам власти, улучшения качества оказываемых соответствующими государственными органами населению публичных услуг.

В ходе реформы предполагается достичь нового качества функционирования государственной службы, поднять ее авторитет, престиж и конкурентоспособность в обществе как профессионального вида деятельности на основе современных технологий организации, подбора кадрового состава, эффективного взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества. Анализ показывает, что реформирование государственной службы осуществляется в последние годы прошедшего и в начале текущего столетий во всех развитых государствах мира. Они отличаются по формам своего государственного устройства: от конституционной монархии до парламентской республики, это государства, в которых осуществляются различные формы государственного регулирования — от модели с четко административной системой управления экономическими процессами до либеральных, рыночных экономик. Во всех этих государствах осуществляется реформирование административных систем и тесно связанной с ними государственной службы.

Это позволяет сделать вывод, что реформирование государственной службы обусловлено процессами общецивилизационного характера. Государственный аппарат — это составляющая социума, и мы именно в этом плане должны рассматривать его реформирование: с точки зрения обеспечения задач общественного развития специфическими формами и средствами, которые характеризуют государственный аппарат. Имеющиеся в данный момент в нашей стране политические, социально-экономические, правовые предпосылки способствуют ускорению создания новой нормативно-правовой базы государственной службы, выработке эффективных форм ее функционирования.

Основные направления реформы государственной службы определила «Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации», утвержденная Президентом в августе 2001г. В целях реализации данной Концепции в ноябре 2002 года Указом Президента Российской Федерации утверждена «Федеральная программа реформирования государственной службы Российской Федерации на 2003-2005 гг.». 12 августа того же года принят Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». Он впервые облек в четкую нормативно-правовую форму нравственные ориентиры служебного поведения госслужащих. На основе полученных результатов сформирована среднесрочная программа законопроектной и нормотворческой деятельности, в соответствии с которой системно и последовательно осуществляется подготовка нормативных правовых актов по вопросам государственной службы, целью которой является преодоление существующей противоречивости, фрагментарности и пробельности в правовом регулировании государственной службы.

В результате реформирования государственная служба должна стать комплексным правовым, социально-организационным институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства и его органов, а также полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов РФ. Отношения, связанные с реализацией гражданином России конституционного права на равный доступ к государственной службе и ее прохождением, стали предметом регулирования федеральных законов и иных нормативных актов. На данном этапе правовым фундаментом государственной службы, гарантом ее целостности являются федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», принятый в мае 2003 г., определяет правовые и организационные основы системы государственной службы, ее виды (гражданская, правоохранительная, военная) и уровни государственной службы (федеральная и гражданская служба субъектов Федерации). Статья 2 указанного федерального закона закрепила положение о том, что правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации, правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Федерации — в ведении как федерального центра, так и в ведении субъекта РФ, а ее организация — непосредственно в ведении субъекта РФ. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», принятый 27 июля 2004 г., устанавливает правовые, организационные и экономические основы государственной гражданской службы, определяет правовой статус государственного гражданского служащего, при этом не вступая в противоречие с нормами Трудового кодекса РФ.

Эти два закона закладывают основу для формирования новой подотрасли права, которое мы именуем как административно-служебное право. В этой трансформации заложен не только и не столько терминологический смысл, но и глубокое сущностное содержание. Оно заключается в том, что при поступлении на государственную службу у гражданина, принимающего такое решение, гораздо меньше возможностей для собственного усмотрения, в отличие от заключения обычного трудового договора. Гражданин либо принимает условия поступления на государственную гражданскую службу и ее прохождения, либо не принимает, а в дальнейшем его правовой статус в подавляющем его объеме не может быть изменен по воле самого государственного служащего, за исключением принятия решения о прекращении им государственной службы. Поэтому когда мы говорим о наделении государственных служащих определенным пакетом социальных гарантий, мы должны сказать, что, с одной стороны, социальные гарантии государственных служащих — это форма государственной компенсации за те ограничения и ущемления прав, в том числе и конституционных, которые закон допускает в отношении государственных гражданских служащих, и с другой — это способ компенсации гражданам ограничений их возможностей по защите собственных прав в процессе прохождения государственной службы, поскольку эти возможности для государственных служащих также значительным образом ограничены законом по сравнению с гражданами, находящимися в обычных трудовых отношениях.

После принятия Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в средствах массовой информации развернулась серьезная дискуссия о содержании этого закона, о его направленности, о тех сложностях, которые будут связаны с его реализацией. Острую критическую позицию в ходе публичной дискуссии заняли некоторые депутаты Государственной думы. Их было немного, но они занимали категорическую позицию неприятия президентского законопроекта и во время его рассмотрения Парламентом. Удивляют приемы, используемые отдельными нашими оппонентами в ходе дискуссии. Это жесткое противопоставление государственного аппарата и государственных служащих всему остальному обществу России, что совершенно недопустимо. При этом тот сравнительно небольшой пакет социальных гарантий, который закреплен в федеральном законе (мы еще только начинаем продвигаться на пути практической реализации этих положений закона), совершенно искаженным образом интерпретируется. Со всей ответственностью утверждаю, что более половины всех составляющих пакета социальных гарантий, установленных Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», — это социальные гарантии, которые содержит действующий Трудовой кодекс России в отношении всех других граждан, заключающих обычный трудовой договор. Но эти же самые гарантии, будучи закрепленными в отношении государственных служащих, интерпретируются чуть ли не как разорение государства, как способ обогащения чиновничьего аппарата за счет налогоплательщиков и т.п. Мы готовы участвовать в дискуссии с любыми оппонентами, но ожидаем от ее участников использования более взвешенных аргументов и более честных приемов.

Новый закон вместо двух категорий («Б» и «В») утверждает 4 новые категории должностей государственных гражданских служащих: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. Это позволит более детально сформулировать требования к государственным гражданским служащим, дифференцировать уровень и размер денежного содержания, социальные гарантии и др. Это очень серьезное достижение данного закона.

Вводятся новый порядок оплаты служебной деятельности, система материальных и моральных поощрений и награждений за безупречную и эффективную работу. Более широко станут применяться процедуры конкурсного отбора при поступлении на государственную службу. Проект соответствующего Указа Президента Российской Федерации, определяющий порядок и условия проведения конкурса на замещение вакантной должности государственного гражданского служащего, подготовлен и в ближайшее время будет представлен на рассмотрение Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления. Основной формой соглашения между гражданином и нанимателем станет служебный контракт. С лицами, замещающими отдельные должности государственной гражданской службы категории руководителей, помощников (советников), служебный контракт будет заключаться на определенный срок, а с лицами, замещающими должности государственной гражданской службы категории специалисты и обеспечивающие специалисты, — на неопределенный срок. Для повышения ответственности государственных служащих вводится должностной регламент. Он будет включать в себя квалификационные требования, предъявляемые к служащим, перечень вопросов, по которым служащие вправе самостоятельно принимать решения, перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям, показатели эффективности служебной деятельности.

Должностные и административные регламенты — это не тождественные понятия. Когда мы говорим о должностном регламенте, мы имеем в виду документ, который определяет процедуру прохождения государственной службы и механизмы взаимодействия государственного служащего с тем государственным органом или лицом, замещающим должность, функции которой данный государственный гражданский служащий призван обеспечивать. То есть это процедуры, которые происходят внутри, относятся к прохождению государственной службы. Что касается административного регламента, то это во многом регламент внешний, он касается либо взаимодействия государственного органа с гражданами и организациям, либо государственных структур между собой. Естественно, и те и другие регламенты должны быть внутренне согласованны. При этом создание должностных и административных регламентов ни в коем случае не должно привести к возникновению новых административных барьеров во взаимоотношениях граждан с государственными органами и должностными лицами. Гражданин или организация должны иметь четкое представление о компетенции данного государственного органа, чтобы обратиться за решением вопроса в данный государственный орган. Гражданин может получить отрицательное решение либо по существу, когда его обращение не подлежит удовлетворению, либо если гражданин или организация обратились не в тот орган или предъявили для решения вопроса не полный комплект документов. А что там внутри, как чиновники взаимодействуют между собой — это уже не забота гражданина или организации. Есть государства, в которых в соответствии с национальными и историческими традициями вообще не существует понятия регламента. Задача поставлена органу или подразделению органа, и руководитель уже сам, своими властными полномочиями определяет порядок работы. Он отвечает за то, чтобы орган или подразделение выполняли свои полномочия качественно и оперативно. Мы же тяготеем к европейской модели, и потому закон предусмотрел создание таких вот регламентов.

Вместо квалификационных разрядов устанавливаются классные чины, при этом их присвоение государственным служащим будет осуществляться по результатам сдачи квалификационного экзамена. Никакого ущемления прав служащих, которые сегодня имеют квалификационные разряды, не произойдет.

Для выявления соответствия гражданского служащего занимаемой должности раз в три года он будет проходить аттестацию. Вводится новый порядок формирования в государственных органах аттестационных комиссий, состав которых на четверть будет состоять из независимых экспертов. Соответствующий указ Президента Российской Федерации о проведении конкурса на замещение вакантной должности государственного гражданского служащего, присвоении классных чинов, проведении аттестации подготовлен и в ближайшее время будет рассмотрен.

Законом впервые предусмотрен механизм предупреждения и разрешения возможных конфликтов государственных и личных интересов на государственной службе. Он включает в себя создание специальной комиссии, в состав которой будут входить независимые эксперты. Практика урегулирования ситуаций, при которых личная заинтересованность гражданского служащего влияет на объективное исполнение им должностных обязанностей, имеет давние исторические традиции во многих странах. Так, в США, Канаде действуют специальные органы, комиссии, советы по рассмотрению конфликтов интересов. Имея законодательно установленные полномочия, эти органы служат эффективным средством урегулирования возникающих конфликтов. По поручению Президента Российской Федерации сегодня мы формируем персональный состав Комиссии по разрешению конфликтов интересов, которая будет образована при Совете по борьбе с коррупцией. Комиссия будет рассматривать ситуации, связанные с конфликтом интересов по тому кругу высших должностных лиц, который определен в соответствующем указе Президента Российской Федерации.

Предусматривается комплекс мер по усилению открытости государственных органов, доступности для общества информации о функционировании государственной службы, более активного использования Интернет-технологий, информационных ресурсов. Практическая реализация этих мер требует обращения к передовым технологиям и процедурам, успешно применяемым в организации и правовом регулировании государственной гражданской службы зарубежных государств. Информационная открытость деятельности государственных структур западно-европейских стран достигается путем внедрения стандартов процедур и механизмов по раскрытию информации о реализуемых функциях и предоставляемых услугах. Необходимо учесть методы и формы вовлечения общественности в процесс взаимодействия с государственными органами.

Хотелось бы процитировать один документ, который характеризует, как наши предки подходили к решению вопросов, которые волнуют нас сегодня. Одна из проблем — как государственный служащий должен определять алгоритм своего поведения, когда возникает некая коллизия между формально-правовым установлением и его представлениями о правде и справедливости.

«… Жизнь опережает и создает такие условия и комбинации, которые не только сильно влияют на степень и характер исполнения закона, но даже фактически изменяют его первоначальное значение. Конечное исполнение его предписаний на практике может выразиться в мелочный педантизм, узкую казуистичность, при которых исполнитель перестает видеть из-за формы внутреннее содержание. Отсюда при подобном столкновении жизни с законом необходимо держаться на той нелегко уловимой границе, которая отделяет право от юридического буквоедства».

Мы сейчас много говорим о морали, о критериях и стандартах поведения госслужащего. Поэтому еще одна цитата. «Неустанно бороться со злом, выразившемся в правонарушениях. Вести государственную службу прямо и открыто, при этом действовать безлично и бесстрастно во имя равного для всех закона и общего всем блага. Таков итог высокого назначения служащего, вполне достойного общего уважения и преданности тех, кто посвящает ей свои труды». Это цитаты из «Пособия для прокурорской службы», которое было опубликовано в Санкт-Петербурге в 1889г. Все это свидетельствует о том, что у нас есть своя национальная история государственной службы, она не прерывалась, есть определенные традиции государственной службы и советского периода, в том числе относящиеся к механизмам формирования резервов на замещение должностей государственной службы, которые не должны нами игнорироваться.

Создание правовых основ государственной гражданской службы и реформирование ее системы осуществляются поэтапно, на основе соответствующей программы, финансового и ресурсного обеспечения с учетом отечественного и мирового опыта, применимого в современных российских условиях, а также в соответствии с утвержденным планом первоочередных мероприятий и в тесной связи с административной, военной и судебной реформами.

Все предпринимаемые меры призваны повысить привлекательность и конкурентоспособность государственной службы, стимулировать приток перспективных кадров.

В Администрации Президента Российской Федерации в качестве самостоятельного подразделения создано Управление по вопросам государственной службы, которому поставлены задачи: методическое, идеологическое и нормативно-правовое обеспечение реформирования государственной службы; организация и координация государственной службы в федеральных органах власти и субъектах РФ; координация подготовки, повышения квалификации государственных служащих.

Указом Президента Российской Федерации от 16 июля этого года образована Комиссия по вопросам совершенствования государственного управления, основной задачей которой является подготовка и представление Президенту Российской Федерации проектов законов и иных нормативных актов, касающихся госслужбы.

Для реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предстоит подготовить проекты 28 подзаконных нормативных актов, среди них 21 указ Президента Российской Федерации 7 постановлений Правительства Российской Федерации. Указами Президента Российской Федерации будут закреплены такие важные элементы государственной службы, как примерная форма служебного контракта, перечень должностей государственной гражданской службы, выполнение обязанностей связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, положение о кадровом резерве на федеральную государственную гражданскую службу. Начата работа по подготовке проекта указа Президента Российской Федерации о подготовке молодых специалистов для государственной гражданской службы по договорам и о дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих. Основная направленность содержания этих документов — создать условия для качественного обучения государственных служащих, наиболее полного удовлетворения их профессиональных и образовательных интересов. В связи этим планируется установить норму, предусматривающую организацию и подготовку профессионального развития кадров органов госслужбы исключительно в аккредитованных учебных заведениях среднего, высшего и дополнительного профессионального образования. Мы рассчитываем сформировать гибкую систему обучения, способную адекватно и оперативно реагировать на запросы государственных органов. Хотелось бы отметить, что и государственные органы должны занимать более активную позицию при формировании содержания обучения, четче формулировать свои интересы, теснее взаимодействовать с учебными заведениями. Необходимо исходить из должностных обязанностей, перспектив служебного роста направляемого на обучение госслужащего.

Что касается постановлений Правительства Российской Федерации, то в 2005 г. предстоит принять постановления, касающиеся вопросов медицинского страхования федеральных государственных гражданских служащих, получения федеральным государственным гражданским служащим субсидии на приобретение жилья, порядка и условий размещения заказов на профессиональную подготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих.

Принятие указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации станет следующим шагом по развитию основ правового регулирования государственной гражданской службы, позволит создать стабильный фундамент для реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Для развития правовых основ государственной службы важно также обеспечение взаимосвязи правового регулирования государственной гражданской службы и государственной службы других видов. В ближайшее время будет завершена разработка проекта федерального закона о правоохранительной службе, а также внесены изменения в Федеральный закон «О воинской обязанности», до конца года предполагается внесение Президентом Российской Федерации в Государственную думу проекта Федерального закона «О муниципальной службе Российской Федерации».

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» установил, что государственная гражданская служба РФ включает в себя федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъектов.

Такое разделение обеспечило активизацию деятельности субъектов по разработке и принятию региональных нормативных актов по уточнению должностных обязанностей, обеспечению социальными гарантиями. Заслуживает внимание опыт Белгородской и Волгоградской областей, где принятие нормативно-правовых документов в области гражданской службы проходит экспертизу в рамках Совета по вопросам государственной службы при главах администраций и комиссий законодательных и исполнительных органов государственной власти.

Но несмотря на наличие позитивных примеров, анализ законодательств субъектов РФ свидетельствует, что, вопреки стремлению субъектов законодательно урегулировать отношения в сфере государственной гражданской службы регионального уровня, ориентируясь на федеральные стандарты и учитывая региональные особенности, не удалось избежать ошибок, которые порождены, в частности, недостаточной открытостью разработки и принятия нормативных правовых актов, отсутствием обратной связи с институтами гражданского общества. Принимаемые субъектами РФ нормативные правовые акты по вопросам государственной службы не в полной мере соответствуют федеральному законодательству, при этом отдельные акты не содержат четких положений, что создает условия для их произвольного толкования при правоприменении. Нередко даже при наличии региональных нормативно-правовых актов по реализации федерального закона о государственной и гражданской службе они не обеспечиваются должной организационной, методической и финансовой поддержкой.

Ситуацию усугубляет недостаточный уровень профессиональной компетенции исполнителей, участвующих в мероприятиях по реформированию государственной гражданской службы, имеют место просчеты в стратегии формирования государственной гражданской службы субъектов РФ, обусловленные игнорированием и искажением норм федерального законодательства в пользу конъюнктурных, политических и иных мотивов. В этих условиях необходима слаженная, целенаправленная работа федеральных органов госвласти совместно с аппаратами полномочных представителей Президента в округах и органов госвласти субъектов Федерации по формированию нормативно-правовой основы государственной службы субъектов РФ. Следует учитывать, что законодательным органам субъектов РФ в силу объективных причин довольно сложно самостоятельно решать задачи по созданию новой нормативно-правовой базы, поэтому оказание им консультативной, методической и иной помощи должно в определенной мере снять эту проблему. Именно на это направлена работа Координационного совета по вопросам кадровой политики при полномочном представителе Президента Российской Федерации в ЦФО, при котором создана постоянно действующая рабочая группа из представителей законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ. Нуждается в расширении практика включения в разработку нормативных правовых актов представителей научной общественности.

Международный опыт правового регулирования государственной и гражданской службы в отечественной административной и законотворческой законодательной практике используется пока недостаточно. Есть ряд правовых институтов и механизмов, предусмотренных западно-европейским законодательством, которые могут быть востребованы для разработки правовых норм, формирующих современное российское законодательство. Однако примеры развития системы правового обеспечения дают не только западно-европейские партнеры. Отрадным фактом является то, что некоторые наши соседи из стран СНГ значительно продвинулись в создании эффективной и современной модели государственной службы. Недавно в Астане проходила международная конференция, посвященная проблематике реформирования государственной службы, где наши соседи из Казахстана продемонстрировали набор очень серьезных документов правового и организационного характера, которые свидетельствуют о серьезном продвижении в этой стране процесса реформирования государственной службы.

Реформа государственной службы не является реформой, которую чиновники проводят сами для себя. Реформа должна стать адекватной условиям сегодняшнего дня, в полной мере соответствовать общественным ожиданиям и потребностям, иметь четкое юридическое оформление, осуществляться прозрачно и подконтрольно — как со стороны юридических институтов, так и гражданского общества.

Written by admin

Май 8th, 2018 | 2:50 пп