Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Иерархия ведомственных нормативных актов

Юрий АРЗАМАСОВ — кандидат юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Барнаульского юридического института МВД России

В современных реалиях, с учетом изменений в механизме государства, которые были внесены последними указами Президента Российской Федерации, утверждающими новую систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, проблема соподчинения ведомственных актов наполняется новым содержанием. Существенное значение, на наш взгляд, имеет определение юридической силы ведомственных нормативных актов. Решение данной проблемы важно не только с эмпирической точки зрения, оно поможет теоретически обосновать юридическую природу ведомственных нормативных актов. Для этого следует осуществить анализ в двух плоскостях — концептуальной и нормативной (инструментальной).

Начнем с первого направления. Прежде всего коснемся этимологии слова «иерархия». С.И. Ожегов толкует его как «порядок подчинения низших высшим» [1].

В юриспруденции этот термин применяется обычно при рассмотрении соподчиненности государственных органов, а также при исследовании источников (форм) права. Тем не менее ведомственные нормативные акты как формы выражения норм права и, соответственно, источники права в узком смысле на нормативном уровне не имеют иерархической зависимости. Сегодня, в условиях проведения административной реформы, соподчинение указанных актов, несомненно, требует нормативного закрепления.

В связи с этим логично определить факторы, влияющие на иерархическую зависимость ведомственных нормативных актов. Главным фактором, обуславливающим юридическую силу, справедливо называют правовой статус органа, принявшего тот или иной нормативный акт. К ведомственным нормативным актам данное утверждение может быть применено лишь отчасти. Так, если сравнить приказ с инструкцией, которые приняты одним и тем же властным органом, например МВД России, то их юридическая сила будет одинаковой. Однако сегодня существует еще довольно большой массив ведомственных нормативных актов, которые осуществляют функции ввода в действие других актов. Такая практика, на наш взгляд, в корне неверна.

Из сказанного следует, что гипотеза, согласно которой место нормативного акта в иерархии нормативных актов обусловлено правовым статусом органа, его принявшего, не всегда подтверждается. Занавес над данной проблемой приподнимает такой специфический вид нормотворческой деятельности, как кодификация, которая является особым видом систематизации. Однако здесь сразу возникает вопрос: что обуславливает приоритет ведомственных кодифицированных нормативных актов над простыми, не кодифицированными ведомственными нормативными документами? Не вдаваясь в полемику, можно сказать однозначно — юридическая сила. Но какие факторы влияют на данное явление? Только ли название?

Как известно, к числу специальных кодифицированных актов относятся такие ведомственные нормативные акты, как наставления, правила, уставы, положения. В настоящее время их приоритет над обычными, не кодифицированными ведомственными нормативными актами, т.е. приказами, инструкциями и т.д., законодательно не регламентирован.

Необходимо указать на существование такого фактора, как важность регулируемых общественных отношений. Для определения юридической силы закона этот фактор играет особую роль, поскольку законы как раз и регулируют наиболее важные общественные отношения, содержат, как правило, «первичные» нормы, либо нормы, конкретизирующие общепризнанные международные акты. Применительно к ведомственным нормативным актам данный критерий несколько утрачивает свою значимость. Однако полностью отвергать его нельзя, поскольку ведомственные акты в исключительных случаях могут содержать и «первичные» нормы, когда необходимо срочное оперативное регулирование реально существующих общественных отношений. Большинство ведомственных нормативных актов осуществляют функции конкретизации и детализации федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента, постановлений и других нормативных актов Правительства, иными словами, содержат не базовые нормы, а нормы развивающего характера. По нашему мнению, концептуальная идея детализации норм федеральных законов и других нормативных актов заключается в том, что на уровне развивающего ведомственного нормотворчества должны создаваться определенные условия, технологии для реализации норм указанных актов. Как правило, такая детализация выражается в закреплении в ведомственных актах форм бланков, справок, графиков и т.п., что способствует освобождению от ненужного загромождения «первичных» норм федеральных законов и указов Президента.

Другим фактором, определяющим иерархическое место ведомственного нормативного акта, является надведомственный и вневедомственных характер регулируемых отношений. Значение первого определения раскрывают так называемые совместные акты. Отношение к иерархическому статусу совместных нормативных актов у ученых неоднозначное, поскольку существует мнение, согласно которому подобные акты, принятые двумя и более федеральными органами исполнительной власти, ничем не отличаются от актов, принятых одним субъектом нормотворчества. В противовес данному мнению в последнее время в литературе все чаще утверждается, что юридическая сила совместных ведомственных актов является большей по отношению к другим ведомственным нормативным актам [2]. По нашему мнению, большая юридическая сила совместных нормативных актов определяется тем, что их цель состоит в упорядочении надведомственных общественных отношений, т.е. они направлены на регулирование отношений между федеральными органами исполнительной власти, а в отдельных случаях — установленных законодателем отношений органов власти с гражданами.

Рассмотрим проблему иерархии ведомственных нормативных актов с точки зрения инструментального подхода. С этой целью проанализируем нормативную базу, нормы которой определяют место того или иного нормативного акта в подсистеме ведомственных нормативных актов. До принятия 9 марта 2004 г. Указа Президента Российской Федерации № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в структуру федеральных органов исполнительной власти входили федеральные министерства и ведомства (государственные комитеты, государственные службы, государственные надзоры, государственные агентства и Управление делами Президента РФ). При этом статус федеральных министерств и ведомств определялся согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» положениями о федеральных министерствах. 31 декабря 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»», согласно которому Президент Российской Федерации стал руководить деятельностью всех «силовых ведомств» и утверждать по представлению Правительства Российской Федерации положение о них. Правительство формировалось из федеральных министров и отдельных руководителей ведомств, другие руководители ведомств могли присутствовать на его заседаниях с правом совещательного голоса. Таким образом, статус федеральных министерств и ведомств был практически одинаков.

Сегодня ситуация изменилась кардинально, так как структуру федеральных органов исполнительной власти сейчас составляют, помимо федеральных министерств, такие федеральные ведомства, как федеральные службы (службы) и федеральные агентства. Кроме того, структура федеральных органов исполнительной власти стала многоуровневой, поскольку наряду с такими самостоятельными федеральными службами, как, например, Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации и Федеральная служба безопасности Российской Федерации федеральные службы (службы) и федеральные агентства находятся в подчиненном, как отмечается в Указе Президента № 314 от 9 марта 2004 г., в «подведомственном» состоянии по отношению к министерствам. Согласно пункту 4 и 5 анализируемого указа федеральные службы (службы) и федеральные агентства не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации. Из сказанного можно было сделать вывод, что юридическая сила ведомственных нормативных актов довольно различна, поскольку определяется компетенцией федерального органа исполнительной власти, где главенствующее положение занимают акты федеральных министерств, так как, согласно пункту 3 анализируемого указа Президента РФ, «федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности». Однако такое положение вещей существовало недолго. Пункт 8 Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» «иным федеральным органам исполнительной власти», т.е. федеральным службам и агентствам, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, были предоставлены функции по принятию нормативных актов. Данная норма нанесла определенный удар по формирующейся иерархии ведомственных нормативных актов.

Анализ нормативной базы показал, что на сегодняшний день действуют утвержденные 13 августа 1997 г. Правительством Российской Федерации «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», согласно которым разрешается осуществление нормотворческих функций всем федеральным органам исполнительной власти. В данном акте содержится также четкий запрет на принятие нормативных актов структурными подразделениями федеральных органов исполнительной власти. Несмотря на существующую запрещающую норму, на практике подобные акты принимаются довольно часто, что может поставить под сомнение их законность.

Проведенный анализ позволяет сделать ряд выводов как концептуального, так и практического характера. На наш взгляд, построение иерархической структуры подсистемы ведомственных нормативных актов должно опираться на такие основополагающие факторы, как статус федерального органа исполнительной власти, кодифицированный характер нормативных актов, значимость регулируемых ведомственным нормативным актом общественных отношений, надведомственный и вневедомственный характер регулируемых отношений. Что касается теоретической модели иерархического приоритета кодифицированных ведомственных нормативных актов над текущими ведомственными нормативными актами в вертикально расположенной подсистеме подзаконных актов, то она должна найти свое отражение в форме Федерального закона «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти». Более того, вся иерархическая структура ведомственных нормативных актов также должна быть закреплена нормами федерального закона и включать в себя следующие уровни:

1) кодифицированные акты федеральных министерств (положения, уставы, наставления, правила);

2) совместные нормативные акты, принятые несколькими федеральными министерствами;

3) нормативные акты федеральных министерств, носящие надведомственный, либо вневедомственный характер;

4) текущие нормативные акты федеральных министерств (приказы, инструкции и т.п.);

5) нормативные акты федеральных служб и федеральных агентств, принятые в соответствии с указами Президента Российской Федерации;

6) нормативные акты структурных подразделений федеральных министерств;

7) нормативные акты территориальных подразделений федеральных министерств.

Таким образом, иерархия ведомственных нормативных актов — это обусловленная функциями и задачами федеральных министерств и ведомств вертикальная подсистема соподчиненных нормативных актов развивающего нормотворчества, находящихся на разных уровнях, выраженных в законодательно установленных формах.

Литература

1. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М. С.220.

2. Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Монография. Н. Новгород, 2002. С.156.

Written by admin

Апрель 4th, 2018 | 5:20 пп