Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Служение государству и обществу

В условиях реформирования системы государственной службы Российской Федерации в общественном сознании начинают складываться новые представления об этических нормах государственно-служебных отношений и их роли в жизни государства и общества.

Во многом они базируются на традиционных представлениях о долге и чести российского чиновника, ответственного перед государством и служащего ему. В ряду моральных принципов и норм, составляющих нравственные основы государственной службы современной России, особо, на мой взгляд, выделяется принцип служения государству и обществу. Его актуальность определяется тем обстоятельством, что этот принцип имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Будучи близким по своей сущности к принципам политической нейтральности и лояльности, он обладает спецификой, обусловленной историческими традициями, политическими, культурными, психологическими и иными факторами.

СЛУЖЕНИЕ ГОСУДАРСТВУ И ОБЩЕСТВУ

«Никакую проблему невозможно решить на том же уровне, на котором она возникла»
Альберт Эйнштейн

Виктор ЧЕРЕПАНОВ — доктор исторических наук, профессор кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС

«Служить», по В.И. Далю, означает «состоять на государственной или общественной службе, при должности, занимать место с известными обязанностями, быть при месте». Это понятие уходит своими корнями в старину, в эпоху формирования Московского централизованного государства, когда государственная служба понималась как «государева служба», служение государю. Непубличность, служение прежде всего первому лицу государства, но не самому государству и тем более не обществу, была одной из существенных особенностей нашей государственной службы.

Начиная с середины XVI в., то есть времени образования единого Русского государства с сильной монархической властью, великий князь, а затем царь, или «государь всея Руси», считался наместником Бога на земле. Этот постулат основывался на библейском положении: «нет власти не от Бога». Учитывая тот факт, что Россия была тогда набожной православной страной, можно судить о высоком сакральном смысле верховной монархической власти. Кроме того, в системе самой политической власти утвердился византийско-монгольский тип правления и соответствующая модель построения и организации государственного аппарата. Полное подчинение государю считалось нормой поведения чиновников — окольничих, стряпчих, подъячих, и не случайно, в допетровский период государственных служащих называли «государевыми служилыми людьми».

Правовые и организационные основы «государевой службы» регламентировал и законодательно утвердил Петр Великий, введя своим указом знаменитую «Табель о рангах». Тем самым было обозначено появление новой профессиональной категории, нового социального слоя людей — чиновников, всецело обязанных своим положением и существованием государственной службе, но более всего государю. Однако вопросы о долге, ответственности, правах и обязанностях госслужащих, об их служении государству и обществу были поставлены на повестку дня в России с большим опозданием от стран Западной Европы.

Непризнание принципа служения государству и обществу прослеживается и в советскую эпоху. В тот период главным и определяющим условием работы в государственном аппарате являлось членство в Коммунистической партии, верность «линии партии», личная преданность делу партии. Государственный аппарат, служа КПСС, в то же время служил государству, поскольку по своей сути Советский Союз был не только идеократическим, но и партийным государством, и между партийной и государственной властью существовало лишь формальное различие. Во всех партийных документах подчеркивалось, что высшей своей целью партия ставит служение государству и обществу. В практике государственного управления советской эпохи служение партийно-советского аппарата интересам государства отождествлялось со служением партии. Но служение обществу лишь декларировалось.

Таким образом, развитие отечественной бюрократии на всем протяжении нашей истории было связано с идеей служения государственной власти, верховному правителю государства, государственным органам, а не самому государству, не населяющему его народу, не гражданскому обществу.

В современной России государственная служба нацелена на служение государству и обществу, народу. Это вытекает из нормы Конституции РФ о том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ст. 3, п. 1).

Государственная служба по своему определению действительно предназначена в первую очередь для обеспечения исполнения задач и функций государства. Сегодня, особенно в либеральных кругах во властных структурах и обществе, бытует мнение, что чиновник прежде всего служит обществу. Тем самым подчеркивается необходимость «быстрого ухода» государства и его институтов из тех сфер деятельности и социальных отношений, где их могут заменить частная инициатива и рыночные механизмы. Для такого подхода характерно копирование зарубежных моделей управления и форм государственного развития западных стран. В этом нет ничего плохого, но нам надо учитывать наши исторические традиции, а также экономические и социально-политические реалии. На мой взгляд, государственный чиновник в любом государстве служит прежде всего своему государству, а уже через него обществу. Об этом говорит само его название — «государственный».

Для современной государственной службы принципиально важны ее цели и приоритеты, причем не только в правовом, но и в нравственном отношении. Для человека, находящегося на государственной службе, чрезвычайно важна и нравственная установка — «кому я служу?». Он должен понимать, что главная цель для него — это служение государству и через государство — служение обществу, поскольку служение гражданскому обществу является стратегическим приоритетом государственной службы любого демократического государства. Аргументы очевидны: государственный аппарат содержится за счет налогоплательщиков. Поэтому и государство, и его механизм — государственная служба должны служить обществу, человеку. Логика такова: если государство служит обществу, то и государственная служба должна служить ему же. Иными словами, и государственная служба, и госслужащие служат одновременно и государству, и обществу. Сегодня, в условиях реформирования системы государственной службы, предпринимаются попытки ее ориентации на служение не самому государству, а руководителю конкретного государственного органа. Это порочный подход. Государственный служащий призван служить не своему начальнику, а государству и народу как первоисточнику власти в обществе. Считается, что это нравственные категории и их вряд ли следует облекать в правовые нормы. На самом деле именно целевое предназначение государственной службы определяет правовой и нравственный статус человека во властных структурах, престиж государственной службы в целом.

В современных условиях сущность и предназначение государственной службы понимаются неоднозначно. Законодатель определяет ее как профессиональную служебную деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов власти, субъектов Федерации, органов власти субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации («О системе государственной службы Российской Федерации». Федеральный закон от 27 мая 2003 г. М., 2003. Ст.1).

Но государственную службу вряд ли стоит представлять как профессиональную деятельность только в пользу государства в системе его органов. Это более сложное и емкое явление, имеющее властно-правовую и социальную стороны. В интегрированном виде ее можно представить как особый социальный институт публично-правового регулирования, нацеленный на решение задач государственного управления. В процессе такого управления осуществляется признание, соблюдение и защита законных прав и свобод граждан, создаются благоприятные условия для их безопасной и достойной жизни. Первый момент в предназначении госслужбы — обеспечение исполнения полномочий государственно-властных органов — бесспорен. Но не менее важен и второй. В российской традиции государство всегда доминировало над обществом и чиновничество свысока и несколько пренебрежительно смотрело на общество, на людей.

В настоящее время подход к смыслу государственной службы кардинально меняется, по крайней мере, в своей конституционной основе. Сегодня служба в органах власти становится осмысленной деятельностью во имя государства и во имя человека, и ее главный принцип — власть для людей. Это конституционная норма.

Кроме того, государственная служба представляет собой особую подсистему власти, важнейший элемент инфраструктуры государственного управления, а во многом — и саму государственную власть. В любом случае это важнейший инструмент и технология власти, направленные на обеспечение в общегосударственном масштабе единообразия правотворчества, правоприменения, поддержания законности и правопорядка, демократичности и социальности государства. Иначе говоря, в государственной службе интегрируются политическая, административная и социальная составляющие системы государственного управления. Но здесь имеется, еще раз подчеркну, и нравственный аспект — кому служить и как служить.

Коснемся в связи с этим вопроса о традиционной тенденции к узурпации бюрократическим административным аппаратом политической власти. Как свидетельствует практика, чиновники не ограничивают свои интересы и свое влияние рамками чисто инструментальных функций. Им присуще стремление к обладанию как можно большими властно-политическими полномочиями, что объясняется причинами не только карьерно-служебного, психологического, но и морального порядка. Бюрократия становится самодостаточной и самостоятельной политической силой, активно влияющей на вектор развития государства и общества. Отечественный опыт показывает, что почти каждая попытка реформирования госаппарата придавала чиновничеству все больше власти, увеличивая полномочия тех, чьи притязания планировалось ограничивать и контролировать. Российское государство в своем генезисе и историческом развитии в лице своего госаппарата практически полностью монополизировало политику, управление, экономику, социальную сферу, культуру, резко ограничив поле деятельности общества. Пересмотр вектора и парадигмы развития и функционирования государства, усиление роли гражданского общества стали возможными после крушения монополии КПСС на власть, то есть после событий 1991 года.

Известно, что политическая функция — не прерогатива бюрократии, ее идеальный тип не предполагает наличия в руках чиновников политической власти, выход за пределы административных полномочий. Вторжение бюрократии в политику можно рассматривать как злоупотребление властью, то есть не только правовое, но и моральное нарушение. Получается, что чиновники начинают служить не государству и тем более не обществу, а самим себе, своему корпоративному слою. Это противоправно и аморально, более того, такая опасная для страны тенденция грозит обернуться политической и социальной бедой.

Чиновничество как особая и обособленная социальная категория вряд ли способно абстрагироваться от интересов своей корпоративной группы и стать беспристрастным выразителем позиции и воли общества. Отождествляя себя с государством, бюрократический аппарат вольно или невольно защищает прежде всего свои интересы. Наивно полагать, что даже самый сознательный чиновник будет выполнять управленческие задачи, не учитывая их политический, идеологический и нравственный смысл, абстрагируясь от своих политических и материальных интересов.

Итак, полное слияние политики и государственной службы недопустимо, в том числе и по соображениям морального характера. Но абсолютно разделить государственную службу и политику невозможно — это из области утопии. Обществу и политикам, контролирующим и регулирующим государственную службу, нужно иметь это в виду.

Какие требования предъявляет принцип служения государству и обществу к государственным служащим?

Исходя из вышесказанного, это прежде всего позиция политической нейтральности, сознательной лояльности и добросовестного служения государству и его главному суверену — народу, обществу. Такая позиция проявляется в верности аппарата конституционному строю, в поддержке общеполитического курса государства, определенного в федеральных законах, указах Президента РФ, его ежегодных посланиях Федеральному собранию и других нормативных документах.

Сегодня практически во всех цивилизованных странах государственному служащему запрещено не только выступать за ниспровержение конституционного строя, но и участвовать в забастовках или защищать право на забастовку, выдвигаться кандидатом на выборную должность в Законодательное собрание или органы местного самоуправления, использовать свое служебное положение для оказания влияния на результаты выборов. Кроме того, чиновнику запрещается вести какую-либо политическую деятельность при исполнении служебных обязанностей, участвовать в антиправительственных митингах, высказываться по острым политическим вопросам в средствах массовой информации.

На государственной службе не должно быть места политическим симпатиям и антипатиям. Но в действительности так происходит далеко не всегда. К примеру, в Государственной думе России подбор кадров для аппаратов партийных фракций и депутатских групп производится по принципу политической приверженности и партийной принадлежности. Но в данном случае это объективно вынужденный подход.

Все чаще выдвигаемый тезис о возможности партизации государственной службы, на мой взгляд, приведет к ухудшению ее качества и, главное, социальной направленности.

Второе требование принципа служения государству и обществу — служение не конкретным государственным органам, не лицу, замещающему руководящую государственную должность, и не своей корпоративной группе, а только закону, государству и через него — народу. Иначе говоря, это некорпоративный, неличностный, высокоморальный подход к организации государственной службы и ее кадровому обеспечению. Важно, чтобы данный принцип закрепился не только в правовом сознании корпуса государственных служащих, но и на духовном, моральном уровне каждого управленца, превратился во внутреннюю установку. Государственная служба никогда не станет по-настоящему эффективной и социально ориентированной, если она будет преследовать эгоистические, узкогрупповые, меркантильные интересы. Для современной кадровой политики в рассматриваемой сфере это наиболее злободневная проблема, которую необходимо решать.

Сегодня у нас складывается система, когда федеральная и региональные управленческие команды подбираются и, соответственно, почти полностью меняются с приходом новых высших руководителей — министров, губернаторов. Такой подход приводит к постоянным и массовым переменам персонала, к безразличному отношению чиновников к проблемам и судьбам государства (региона), к формированию чиновничества, служащего лишь «за страх», а не «за совесть».

Несмотря на известные усилия политической элиты «перетянуть» на свою сторону госаппарат, это ей не вполне удалось. Российское чиновничество остается приверженным своим корпоративным интересам. Политическое сознание и этика наших чиновников оказались менее политизированными, чем предполагалось аналитиками. На мой взгляд, это скорее положительная тенденция, чем отрицательная, ибо она свидетельствует о том, что в общественном сознании служащих утвердилось мнение — служить нужно не личностям. Но данная тенденция не подтверждает и абсолютную готовность российских чиновников служить государству и тем более народу. Она еще раз напоминает, что бюрократия служит прежде всего своим интересам.

Третье требование этического принципа служения государству и обществу — это публичность государственной службы, то есть придание ей характера публичной, а не «государевой службы», которая бы обеспечивала совокупный интерес государства, общества и личности. При таком подходе государственная служба должна максимально полно отвечать критериям профессионализма, социальности, нравственности и духовности.

Четвертое требование — это открытый, «прозрачный» характер государственной службы. Современная государственная служба не должна представлять собой своеобразный «черный ящик», наоборот, она должна быть открытой для гражданского общества в рамках действующего законодательства.

Анализ проблемы показывает, что основными условиями эффективного служения работников госаппарата государству и обществу являются следующие.

1. Строгое проведение в жизнь принципа разделения ветвей государственной власти и, соответственно, разделения федеральной государственной службы на ветви — госслужба законодательных органов власти (Аппарат Государственной думы и Аппарат Совета Федерации), госслужба исполнительных органов власти (Аппарат Правительства, министерств и ведомств РФ) и госслужба судебной власти (аппараты Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда и прокуратуры). Данное условие, будучи признаком демократизма любого государства и общества, требует разделения не только властных полномочий, но и ответственности между политико-административными структурами. Кроме того, этот принцип предполагает координирование и баланс властей и их государственных служб, наличие системы взаимных сдержек и противовесов, их взаимодействие на принципах конвенционализма и субсидиарности, то есть соглашения и возможности при необходимости вмешиваться в компетенцию другой ветви власти при согласии последней.

2. Демократизация всей системы кадровой деятельности в сфере государственной службы. Речь идет об отказе от подбора и расстановки кадров на основе приоритетности принципов политической лояльности и личной преданности и усилении роли коллегиальности при принятии кадровых решений. Опыт показывает, что этому будут способствовать реализация принципа конкурсного отбора на государственную службу, аттестационная практика, выдвижение на должность по критериям деловых и нравственных качеств, профессионализма и компетентности.

3. Взаимодействие государства и гражданского общества, социальный контроль за системой государственной службы. В демократическом обществе государственная служба не может не быть институтом, открытым для общественного контроля. Отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что ни государственная служба в целом, ни каждый чиновник в частности не могут находиться вне такого контроля.

На путях совершенствования взаимоотношений государства и общества, олицетворяемых аппаратом органов власти и населением, следует преодолеть ряд барьеров. Во-первых, в практике административного управления (особенно в субъектах Федерации) наследуется старая система, когда чиновник находится в публично-правовых отношениях не с государством, а с конкретным государственным органом и должностным лицом. Это отрицательно влияет на его работу с общественными структурами, с людьми.

Во-вторых, усиливается отчуждение граждан от власти, превосходящее, по некоторым оценкам, даже уровень советской эпохи.

В-третьих, у граждан отсутствует ярко выраженное желание участвовать в совершенствовании организации и деятельности государственного аппарата, органов государственной власти и местного самоуправления. Во многом это объясняется тем, что властные структуры и должностные лица воспринимаются значительной частью народа негативно. Как показывают социологические опросы, негативный имидж сформировался под влиянием многих факторов, среди которых превалируют два. Прежде всего это влияние традиций патернализма, когда люди считают, что государство обязано по-отечески заботиться в социальном плане о каждом члене общества. Но в условиях либерализации экономики и социальной сферы население начинает понимать, что надеяться следует только на себя. Отсюда и растущее недоверие к чиновникам, которые плохо радеют о народе. Вторая причина снижения авторитета государственной службы и госслужащих кроется в фактах безудержной коррупции и воровства со стороны наших чиновников. В обстановке гласности подобные факты рано или поздно становятся достоянием общественности, и это, конечно же, не работает на позитивный имидж государственной службы.

Наконец, четвертый барьер, препятствующий сближению государства и общества, — нежелание значительной части государственных и муниципальных служащих ориентироваться на открытый диалог с общественностью. Это традиционная «болезнь» отечественной бюрократии. Между тем многолетний опыт западных демократий показывает, что альтернативы превращению властных структур в открытую и «прозрачную» систему для общества и взаимодействующую с ним не существует.

Сегодня общество нуждается в пересмотре российской традиции доминирования государства и государственной службы над ним и в отказе от традиции фетишизации чиновничества. Необходимо создать подлинно государственную гражданскую службу, ответственную не перед партией, не перед лидером, пусть даже демократически избранным, а перед обществом.

Что означает добросовестное служение чиновника государству и обществу? Прежде всего это осознание своей ответственности перед государством, обществом и гражданином. Его служебная деятельность, на мой взгляд, предполагает:

— честное, порядочное и на высоком профессиональном уровне исполнение должностных обязанностей;

— признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина;

— осуществление своих обязанностей в рамках законов и других нормативно-правовых актов;

— соблюдение политической нейтральности, исключающей возможность какого-либо влияния на служебную деятельность решений политических партий;

— независимость от влияния каких-либо профессиональных, корпоративных или социальных групп;

— исключение влияния каких-либо личных, финансовых, имущественных интересов, препятствующих добросовестному исполнению служебных обязанностей;

— соблюдение установленных законом правоограничений;

— соблюдение норм служебной, профессиональной этики и правил делового поведения;

— корректное и внимательное отношение к гражданам и представителям организаций;

— терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, содействие налаживанию межнационального и межконфессионального согласия;

— избежание конфликтных ситуаций и конфликтов интересов, способных нанести ущерб авторитету государственной службы;

— неиспользование своего служебного положения для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, учреждений и граждан при решении своих личных вопросов;

— отказ от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении государственных органов и их руководителей, если это не входит в служебные обязанности.

Таким образом, этический принцип служения государству и обществу требует от государственных служащих добросовестной, честной, высокопрофессиональной и эффективной служебной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государства и его органов на благо российского общества. Служение государству и обществу — это не только правовая норма, но и моральная ценность.

Written by admin

Апрель 4th, 2018 | 5:19 пп