Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Становление методологии государственного управления

Нужна ли методология государственного управления и может ли в России появиться научная специальность «Государственное управление»? По отношению к идее такой научной специальности мнения разделяются. Одни считают, что она вряд ли необходима, поскольку методология управления не имеет существенной специфики и нет особой необходимости ее дифференцировать. С точки зрения других, требуется самостоятельная конструкция методологии государственного управления, поскольку использование общих методологических инструментов не удовлетворяет ни потребности практики государственного строительства, ни потребности государственного управления как отрасли знания и науки. Кроме того, введенная почти 10 лет назад новая для России специальность высшего образования «Государственное и муниципальное управление» не может основываться только на экономической теории и методологии. Де-юре это так, поскольку государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования по этой специальности отнесен к группе экономических, а де-факто ее основа синкретична, многопланова как в теоретическом, так и в методологическом отношении. И вполне логично вести речь о собственной теории и методологии государственного управления.

Разработки такой методологии ведутся учеными ряда стран бывшего СССР и в первую очередь Украины. Здесь готовят специалистов высшей квалификации по новым научным специальностям: «Теория и история государственного управления» — 25.00.01, «Механизмы государственного управления» — 25.00.02, «Государственная служба» — 25.00.03, «Местное самоуправление» — 25.00.04.

Предлагаемая читателям журнала статья наших коллег из Национальной академии государственного управления при Президенте Украины знакомит с результатами разработки проблем методологии государственного управления*.

Заведующий кафедрой государственной службы и кадровой политики, доктор социологических наук, профессор А.И. ТУРЧИНОВ

СТАНОВЛЕНИЕ МЕТОДОЛОГИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Валерий БАКУМЕНКО — доктор наук государственного управления, профессор, директор Института проблем государственного управления и местного самоуправления Владимир КНЯЗЕВ — доктор философских наук, профессор, проректор по научной работе Юрий СУРМИН — доктор социологических наук, профессор, заместитель директора Института проблем государственного управления и местного самоуправления

В структуре государственного управления как специальной отрасли научного знания особую роль занимает методологическая составляющая, которая еще не сложилась как ядро познавательной системы. Причины такого положения дел, по мнению многих авторов, обусловлены молодостью демократической государственности и государственного управления как отрасли знания, а также противоречивостью процессов их становления. Демократическая государственность на постсоветском пространстве формировалась в ходе сложной политической борьбы конца 80-х — начала 90-х годов прошлого века на весьма неоднозначной методологической основе. По всей видимости, она была результатом некоторого исторического компромисса между различными методологическими подходами к государству. Специалисты в области науковедения считают формирование методологии одной из важных и сложных задач организации науки. Накопленный ранее методологический потенциал оказался в значительной мере выработанным, а практика государственного строительства выдвинула такие проблемы, которые весьма сложно разрешить в рамках прежних методологических подходов. Речь идет прежде всего о методологическом обеспечении интеграционных процессов, ускорении вхождения постсоветских стран в информационную цивилизацию и обеспечении устойчивого качественного обновления общества и его политической системы. В связи с этим и возникает проблема качественной модернизации методологии управления государством.

Известно, что методология как система интегрирует в себе категории, принципы, нормы, ценности, парадигмы, теории и методы в некоторую целостную систему, которая имеет дифференциацию по основным видам деятельности и объединяет их в целостность. Она является полифункциональным образованием, выступает как способ деятельности, направленный на ее организацию и реализацию.

Методология и деятельность взаимосвязаны между собой. При этом каждый вид деятельности невозможен без соответствующей ему методологии (см. Схему).

Схема может использоваться как матрица для диагностики степени развитости реальной методологии того или иного вида деятельности.

Схема. Классификация деятельности и методологии.

Виды деятельности Виды методологии
Познавательная деятельность Методология познания
Оценочная деятельность Методология оценки
Практическая деятельность Методология практики
Аналитическая деятельность Методология аналитики
Прогностическая деятельность Методология прогнозирования
Обучающая деятельность Методология обучения
Коммуникативная деятельность Методология коммуникации
Моделирующая деятельность Методология моделирования
Конструирующая деятельность Методология конструирования
Диагностическая деятельность Методология диагностики
Управленческая деятельность Методология управления
Производственная деятельность Методология производства
Преобразовательная деятельность Методология преобразования
Потребительская деятельность Методология потребления
Субъект-объектная деятельность Методология субъект-объектного взаимодействия
Субъект-субъектная деятельность Методология субъект-субъектного взаимодействия
Институциональная деятельность Институциональная методология
Процессуальная деятельность Методология процессов
Инновационная деятельность Методология инноваций
Деятельность по формированию и развитию отношений Методология отношений
Деятельность по формированию и развитию общности Методология общностей
Деятельность по формированию и развитию ценности Методология ценностей
Деятельность по формированию и развитию нормы Методология норм
Деятельность по формированию и развитию системы Методология систем
Деятельность по формированию и развитию деятельности Деятельностная методология

 

Многие виды деятельности слабо обеспечены методологически. Это прежде всего аналитическая деятельность, диагностика, проектирование. Значительные сложности возникают при формировании методологии ценностей и процессов, особенно переходных и кризисных. Среди частных разновидностей методологии наиболее интенсивно развивается методология принятия управленческих решений, которая предполагает разработку моделей принятия государственных решений, выявление закономерностей, учет факторов и применение принципов. Набирает силу методология аналитической деятельности в государственном управлении.

Методология государственного управления представляет собой сложную систему категорий, принципов, норм, ценностей, парадигм, теорий и самих методов, которая обеспечивает познавательную и практическую деятельность. Она характеризуется значительным проблемным полем, включающим в себя необходимость решения следующих проблем:

* обоснование, систематизация, классификации и описание категорий, анализ их генезиса, роли в науке и практике. Принципиально важным является создание категориального атласа государственного управления;

* формулировка принципов государственного управления, анализ их научной, оценочной и практической транскрипций;

* определение норм познавательной, оценочной и практической деятельности в государственном управлении;

* исследование системы ценностей, их изменения и роли в государственном управлении, в познавательной, практической и оценочной деятельности;

* изучение парадигмальности государственного управления, процессов смены, кризиса и развития парадигм;

* анализ теоретического арсенала государственного управления, тенденций развития и методологических функций;

* обоснование методов государственного управления, их специфики;

* обеспечение целостности познавательной и практической методологий, их открытости для методологических инноваций.

Каждая составляющая в структуре методологии государственного управления выполняет свое специфическое назначение, но одновременно играет и системообразующую роль. Так, принципы определяют отправные точки деятельности, формируют общие направления деятельности. Категории задают содержание используемых понятий, отражение объектов и коммуникацию между субъектами деятельности. Нормы выступают в виде рациональных требований к деятельности. Ценности определяют личностную и общественную значимость государственного управления. Парадигмы обеспечивают интеграцию всех составляющих методологии и их реализацию. Теории обосновывают, аргументируют деятельность. Наконец, методы служат механизмом деятельности, способом ее осуществления.

Одна из очень серьезных проблем государственного управления состоит в отсутствии обоснованности, строгости и глубины целого ряда используемых понятий. Кроме того, не хватает их всестороннего анализа, системного видения. Отсюда следует, что для государственного управления как научной отрасли необходимо решать проблему формирования системы категорий. В основе этой системы лежат: 1) категории государства; 2) категории управления; 3) собственно категории государственного управления.

Как известно, принцип является исходной теоретической посылкой формирования знания, выступает основой оценочной деятельности и определяет направление и характер преобразования.

С точки зрения выдвинутой нами концепции методологии принципы государственного управления не столь однозначны. В контексте рассматриваемой темы можно выделить следующие принципы:

* познания государственного управления;

* оценки государственного управления;

* моделирования государственного управления;

* проектирования государственного управления;

* построения государства;

* реформирования государства;

* организации государственного управления;

* осуществления государственного управления.

Серьезного изучения заслуживает и проблема норм в государственном управлении, сложность которой обусловлена молодостью постсоветской государственности, переходным типом общества, когда утрачены старые нормы, а новые не успели сложиться и закрепиться в жизни.

Исключительно важную регулятивную роль в методологии играют парадигмы. В содержание парадигмы включаются: совокупность теоретических стандартов, ценностных критериев, мировоззренческих позиций, методы и принципы исследований. Парадигма, впрочем, как и остальные составляющие методологии, не является рядоположной остальным элементам. Она образует себя из них же. Парадигма, по сути дела, с точки зрения синергетики выступает как реальная методологическая структура, формирующаяся в пространстве и времени, т.е. как аттрактор, который рассматривается как цель и состояние эволюции, некоторое возбуждение среды. Парадигма как аттрактор представляет собой некоторую методологическую структуру возбуждения, оказывающую пульсирующие воздействия на деятельность.

Государственное управление является мультипарадигмальной отраслью знания. Она имеет несколько относительно самостоятельных парадигм:

* практическая: государственное управление — это сфера практической деятельности, решения практических задач, которые возникают в различных сферах жизни общества;

* институциональная: государственное управление — это совокупность институтов, осуществляющих управленческую деятельность;

* деятельностная: государственное управление — это деятельность по управлению государством;

* нормативно-правовая: государственное управление — это нормативно-правовая система, регулирующая управление государством, его деятельность и воздействие на общество;

* сциентистская: государственное управление — это специфическая отрасль научного знания, реализующаяся в деятельность государства;

* системная: государственное управление — это система, требующая системной регуляции;

* инструментальная: государственное управление — это совокупность инструментов управления государством и воздействия государства на общество;

* инновационная: государственное управление — это важнейший механизм реализации инноваций, обновления всех сфер общества;

* патерналистская: государственное управление — это сфера централизованного распределения ресурсов;

* либеральная: государственное управление — это способ регулирования отношения между субъектами политики.

При парадигмальном подходе к государственному управлению как отрасли научного знания можно выделить следующие тенденции развития методологии государственного управления:

* переход от патерналистской парадигмы к либеральной парадигме, согласно которой меняются акценты миссии государства с социальной защиты каждого гражданина к созданию условий для социально-экономической независимости индивида от государства, превращения его в партнера государства;

* активизация инструментально-прагматического парадигмального комплекса, которая обусловлена процессами реформирования государственного управления;

* всеобщее доминирование системной парадигмы, которая имеет множество порой противоречащих друг другу транскрипций, обусловленных различием методологической культуры государственных служащих и служащих местного самоуправления;

* обострение потребности в инновационной, практической и институциональной парадигмах, что означает понимание реформ как реальных инновационных процессов институционального характера.

Сегодня государственное управление как национальная практика испытывает настоящий голод по теоретическим построениям. Весьма незначительны успехи отечественной науки в разработке таких важных концепций, как модели развития общества, государства и их подсистем в условиях реформ, глобализации, европейской интеграции, вхождения в постиндустриальную информационную цивилизацию. Вместе с тем происходит формирование критической массы идей по проблемам, связанным с функциями государства, принятием управленческих решений, сущностью и спецификой местного самоуправления и др., которые способствуют не только возникновению объясняющих теорий, но и значительному методологическому эффекту в виде моделей, методов и технологий управления.

Суть методологии системности подмечает Н. Нижник: «Основная идея системной теории заключается в том, что ни одно действие не осуществляется в изоляции от других. Каждое решение имеет последствия для всей системы. Системный подход в управлении позволяет избежать ситуации, когда решение в одной сфере превращается в проблему для другой» [1]. Системность методологии государственного управления обусловлена также тем, что в основе любого управления, и государственного особенно, лежит идея порядка, упорядочения, придания системности. При этом сам системный подход представляет собой довольно сложный интеллектуальный комплекс.

Именно такое видение системы и системного подхода на долгие годы определило взгляды на общество и государство. Система, особенно социальная, — это чаще переход, чем завершенное состояние. В традиционном и авторитарном обществе такой подход вполне соответствует действительности устойчивых, пирамидальных государств, которые достаточно корректно отражались терминами «фундамент», «базис», «механизмы», «приводные ремни» и т.п. Чем прочнее, устойчивее и сильнее в военном отношении было такое государство, тем дольше оно могло существовать в тех исторических условиях. Вступление государства в постиндустриальную информационную эпоху принципиально изменило акцент видения системы и понимание его жизнеспособности. Общественная система стала рассматриваться как изначально и всегда переходная, а государство — постоянно адаптирующимся и обновляющимся.

Переходность в обществе стала массовой гораздо раньше появления переходной методологии, что и привело в 80-90-е годы к кризису метафизического понимания системности и перенесения его на государство. Нехватка динамики, многовариантности в системности ощущалась уже при сотворении системной методологии. Поэтому Р. Эшби ввел в оборот понятие «поле системы»: это «фазовое пространство, содержащее все линии поведения, найденные путем регистрации переходов системы из всех возможных начальных состояний при данной совокупности внешних условий… Оно определяет характерное поведение системы, заменяя точным представлением неясное описание того, как «действует» или «ведет себя» система, описание, которое часто удается выразить только словами. Кроме того, поле представляет все поведение системы» [2]. Это понятие должно было компенсировать нехватку многовариантного видения движения систем.

Применение механистического моделирования систем приводило к утрате их «жизненной силы». Реализация таких моделей на практике не только неизбежно омертвляла ее, но и приводила к серьезным ошибкам, которые сводились к тому, что не учитывалась многовариантность и динамика государства как системы и его подсистем. При этом ошибки маскировались привлекательной и авторитетной системной методологией. От этого предостерегал еще И. Пригожин: «…ни один методологический принцип не может исключить, например, риска зайти в тупик в ходе научного исследования» [3]. Не составляет исключения и системный метод, который, как и любой метод, нуждается в постоянном развитии и адаптации к возникающим в обществе принципиально новым познавательным и практическим задачам.

Вместе с тем это отнюдь не означает конец системного подхода и прекращение его использования в познании и практике, это говорит о неудачном его применении. Нельзя не согласиться с В. Спицнаделем: «Применение системных исследований во многих областях науки, техники и технологии позволяет лишь утверждать о тенденции современного общества к использованию системного подхода. Почему мы говорим только о тенденциях, а не о реальных системных исследованиях? Объясняется это тем, что реальные системные исследования могут проводиться только при наличии арсенала специфических методов. К сожалению, успехи в этом направлении построения системной науки (и прежде всего технической) к настоящему времени более чем скромны» [4]. Реальная польза от системного подхода будет только тогда, когда специалисты конкретных дисциплин «получат развернутое теоретическое представление о методологии системного исследования» [там же]. Несмотря на многолетние исследования, системная методология остается еще недостаточно определенной. Она представляет собой наиболее актуальную проблему современной науки.

Методология как таковая и методология государственного управления в XXI в. неизбежно должны претерпеть кардинальные изменения. Основные изменения обычно связывают с ее гуманизацией, сближением естествознания и социально-гуманитарных наук, противоположных концептуально-методологических подходов, расширением применения системного подхода и синергетики, статистически-вероятностных и квантово-релятивистских методов познания, углублением методологической рефлексии в самих науках и отраслях знания, совершенствованием методов познания и т.д. Немаловажно и то, что будет происходить изменение соотношения между организацией и самоорганизацией в государственном управлении.

Методология государственного управления в ближайшие годы переместится в центр научных исследований. Вероятнее всего, что они пойдут по следующим направлениям:

* во-первых, по пути поисков обоснованных определений государства как системы, формирования категориального аппарата государственного управления с системных позиций. Государственное управление как отрасль научного знания еще не имеет своего языка, оно пользуется понятийным аппаратом других наук, слабо адаптированным к своим собственным потребностям. Поэтому создание такого языка приобретает исключительно важное значение для его эффективного развития.

* во-вторых, превращением государственного управления в социоинженерную науку, в государственный менеджмент, органично сочетающий методологию научного познания с методологией практического управления государством. В этой связи будет наблюдаться рост внимания исследователей не только к получению научного знания в этой сфере, но и воплощению его в модели, проекты и реальную действительность. Ныне назрела необходимость признания высокого научного статуса социоинженерных исследований в области государственного управления.

* в-третьих, будет происходить дальнейшее обогащение методологии государственного управления за счет адаптации философской, общенаучной и частно-научной методологии. Государственное управление как отрасль науки должно интегрировать в себя лучшие достижения методологии. При этом здесь очень опасен прямой перенос методологического знания без снятия с него специфики, обусловленной сферой его рождения, и без насыщения спецификой государственного управления.

* в-четвертых, перспективным представляется развитие философской методологии государственного управления, которая отстала в своем развитии в значительной мере потому, что она оказалась в пограничной зоне между философией и государственным управлением. Философы считали ее проблемой государственного управления, а специалисты в области государственного управления относили ее к проблемам философии. Так повторилась в науке типичная аграрная проблема заросшей бурьяном ничейной земли между двумя полями. Но потребность в философии при решении исследовательских проблем существовала постоянно, что приводило к использованию в современных условиях таких взглядов на государственность, которые сформировались в далеком прошлом, когда еще не было многих существующих сегодня государств с их современными проблемами.

Литература

1. Державне управління і менеджмент: Навч. посібник у таблицях і схемах. Харків, 2002. С.5.

2. Эшби Р. Введение в кибернетику. М., 1959. С.50.

3. Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса: Новый диалог человека с природой. М., 1996, С.86.

4. Спицнадель В.Н. Основы системного анализа: Учеб. Пособие. СПб., 2000, С.201.


* Статья публикуется в сокращении. Полный текст статьи опубликован в книге «Управление государственной службой Российской Федерации». Материалы научно-практического семинара, проведенного в РАГС при Президенте РФ 30 октября 2003 г. М., 2004. РАГС.

Written by admin

Апрель 4th, 2018 | 5:15 пп