Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Вышел ли Президент из конституционного поля?

В настоящее время идет достаточно активная дискуссия по проблемам административной реформы. Полемика особенно обострилась после внесения Президентом Российской Федерации предложения о целесообразности избрания или утверждения руководителей исполнительной власти субъектов Федерации их представительными (законодательными) органами.

ВЫШЕЛ ЛИ ПРЕЗИДЕНТ ИЗ КОНСТИТУЦИОННОГО ПОЛЯ?

Анатолий ВАСИЛЬЕВ — доктор юридических наук, профессор кафедры государственного строительства и права РАГС

Критика и непринятие предложения Президента РФ ведутся по нескольким направлениям. Утверждается, например, что реализация этого предложения приведет: 1) к нарушению демократии, снижению ее уровня; 2) уменьшению ответственности руководителей исполнительной власти перед избирателями; 3) усилению централизации власти; 4) укреплению личной власти Президента РФ; 5) отрыву руководителей исполнительной власти субъектов Федерации от интересов населения регионов; 6) необходимости изменения Конституции РФ.

Высказываются и другие критические замечания. Однако, на мой взгляд, все они не учитывают мировую и российскую практику государственного строительства и, что самое главное, не содержат научного анализа действующего отечественного законодательства, в первую очередь Конституции Российской Федерации.

Рассмотрим критические замечания по порядку. Первое замечание о том, что будут нарушены принципы демократии, лишь на первый взгляд кажется убедительным. На самом деле оно основывается лишь на формальных положениях, которые заключаются в том, что формирование любого государственного органа путем прямых всенародных выборов более демократично по сравнению с другими способами: назначением, утверждением, двух- и трехступенчатыми выборами, включая выборы с помощью выборщиков и т.д.

В современных европейских странах руководители региональных органов исполнительной власти формируются по-разному. В Германии, например, являющейся, как и Россия, федеративным государством, это формирование происходит аналогично предлагаемому Президентом РФ. Однако Германия, в отличие от России, является парламентским государством. Поэтому руководителем федеральной исполнительной власти — канцлером — становится председатель партии, получившей на выборах большинство мест в парламенте. Руководители исполнительной власти субъектов Федерации — земель — избираются, соответственно, земельными законодательными органами. Их кандидатуры также предлагаются победившей на выборах партией, а фактически — канцлером.

В унитарных государствах, например Англии, Франции, руководители региональных органов исполнительной власти избираются органами региональной законодательной власти. В Италии наряду с региональной исполнительной властью, избираемой законодательной властью региона, правительство назначает своих комиссаров, которые руководят деятельностью государственной администрации и координируют ее с административными функциями исполнительной власти региона (ст. 124 Конституции Итальянской Республики).

Анализируя конституционное (государственное) право зарубежных государств, российские ученые отмечают, что «органы государственной администрации (центральные, федеральные, субъектов Федерации и др.) назначаются сверху и полностью подчинены центральному правительству. Они действуют в качестве агентов государственной администрации, представляют правительство, министерства, департаменты и т.п. Бюрократический централизм служит определяющей чертой их построения и деятельности. Будучи инструментом центральной власти, они играют важную роль в осуществлении на местах функций государства» [1].

Несмотря на столь казалось бы недемократическое формирование региональных органов исполнительной власти, никто не упрекает данные государства в нарушении демократии. Дело в том, что одним из основных критериев демократии, согласно существующей доктрине, широко признаваемой в современном мире, является формирование органов законодательной власти на основе всеобщих выборов. Порядок формирования органов исполнительной власти имеет вторичное, производное значение. Поэтому их формирование органами законодательной власти признается вполне демократическим.

Данная доктрина исходит из следующих постулатов: 1) законодательная власть считается высшей по отношению к исполнительной, поскольку последняя несет ответственность за свою деятельность перед ней; 2) она определяет полномочия, персональный состав и порядок деятельности органов исполнительной власти; 3) прекращает их полномочия, отправляет в отставку.

Предложения Президента РФ непосредственно не касаются порядка формирования представительных (законодательных) органов субъектов Федерации. Но после законодательного закрепления этих предложений усилится их роль, увеличатся полномочия, поскольку они будут утверждать кандидатуры руководителей органов исполнительной власти. Такое положение в большей степени соответствует европейской практике и в этом смысле укрепит демократию в субъектах Федерации.

Представляется также малообоснованным и положение о том, что в случае избрания или утверждения главы исполнительной власти субъекта Федерации его законодательным органом снизится ответственность руководителя перед избирателями.

В юридическом понимании ответственность означает определенное негативное воздействие на личность правонарушителя, в данном случае руководителя региональной исполнительной власти. Какую же ответственность несут избираемые народом главы исполнительной власти субъектов Федерации перед избирателями в настоящее время? Никакой. Избиратели не могут уменьшить им зарплату, понизить в должности, отстранить от занимаемой должности, наложить штраф, в уголовном порядке лишить свободы. Это означает, что после выборов избранный губернатор безответственен перед избирателями. Привлечь его к юридической ответственности могут только соответствующие федеральные государственные органы. Что означает тогда утверждение о снижении ответственности глав региональной исполнительной власти перед избирателями? Чистую политическую риторику и, как говорят, желание «засветиться» на экране телевизора.

Утверждение о том, что в результате реализации названного предложения Президента РФ усилится централизация власти противоречит основам организации и функционирования государственной власти вообще и в России в частности. Государство как единое социальное образование может существовать и исторически существовало только тогда, когда власть была централизованной и единой сверху донизу. Раздробленность власти, наличие самостоятельных властей на разных уровнях приводило к распаду государства, образованию самостоятельных удельных княжеств. В этом случае для общества, народа наступали смутные времена, разброд и шатания, кровавая междоусобица. Примеров этому множество. Древняя Русь, пока ее не объединил Иван III, немецкие княжества до Бисмарка, советская власть в период ее становления, Россия после распада СССР. Кстати, советская власть отличалась почти абсолютным единством, которому современная российская власть может только позавидовать. В настоящее время безусловно неприемлемы методы репрессий и террора, с помощью которых было достигнуто единство советской власти. Но если бы современная российская исполнительная власть имела такое же единство, наше общество и народ не влачили бы столь жалкое существование. Уровень развития страны мог быть подобным Китаю, который не разрушил единство своей власти при переходе к рыночным отношениям.

Следует также отметить, что единство исполнительной власти в современной России закреплено в ст. 77 Конституции РФ. Единство исполнительной власти имеет место и в европейских государствах, о чем уже говорилось выше. Поэтому тезис об усилении централизации противоречит практике государственного строительства вообще и Конституции РФ в частности.

Усиление личной власти Президента РФ. Данный тезис также не имеет под собой юридической или практической основы. Юридической потому, что у Президента РФ столько конституционных полномочий, что некоторые ученые считают Россию суперпрезидентским государством. Наверное, нет ни одной значимой сферы деятельности государственной власти, к которой Президент на законной, конституционной основе не имел бы отношения, включая и формирование органов исполнительной власти субъектов Федерации. Практически Президент, если посчитает необходимым, может не допустить избрания любого кандидата главой исполнительной власти субъекта Федерации. Поэтому данный тезис, как и все другие, является чисто риторическим, поскольку предоставление прав Президенту предлагать кандидатуры на должности глав исполнительной власти регионов для утверждения их органами представительной (законодательной) власти и юридически, и фактически не повлечет усиления личной власти Президента РФ.

Следующий тезис: отрыв руководителей регионов от интересов избирателей и ориентирование их на центральную федеральную власть. Данный тезис также не выдерживает критики: в любом государстве законодательно, в том числе и конституционно, закреплена в той или иной мере зависимость региональных органов исполнительной власти от центральных.

Внешне и поверхностно кажется, что избрание руководителей по сравнению с назначением создает большую их зависимость от граждан и большую ориентированность на их интересы. Но практика показывает обратное. Недавние события в Калмыкии наглядно свидетельствуют об «ответственности» Президента этой республики перед своими избирателями, которые посмели требовать его отставки в связи с ухудшением их материального положения, снижением уровня жизни и получили в ответ разгон митинга и аресты.

Данный случай, конечно, — крайняя степень противостояния между гражданами и избранными ими региональными лидерами. Но других примеров, когда избранный руководитель в своей деятельности руководствуется не интересами избравших его граждан, а своими собственными, много. Мировой опыт также свидетельствует об этом, мы здесь не исключение.

И наконец, даже при прямом назначении региональных руководителей, что имеет место в унитарных государствах, учитываются результаты их работы в регионе: улучшение экономического положения, повышение уровня жизни населения, укрепление безопасности и спокойствия, отсутствие катаклизмов и столкновений. Данные обстоятельства и являются показателем учета интересов населения. В случае же ухудшения дел в регионе, волнений населения возможна быстрая его замена. При прямых выборах отстранение от должности до истечения срока избрания практически невозможно. Таких примеров и из нашего, российского опыта можно привести немало. Это в недалеком прошлом и Ульяновская область, и Приморский край, и др.

Последний тезис оппонентов: изменение конституции. На мой взгляд, выдвинули его люди недостаточно разбирающиеся в законодательстве, в конституционном праве и уж точно не являющиеся профессиональными юристами. Для того чтобы оценить этот тезис, необходимо дать анализ ст. 77 Конституции РФ, которая регулирует структуру и порядок формирования органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В ней дословно записано следующее: система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами.

В данной статье закреплены три положения: 1) она регулирует только систему органов государственной власти субъектов Федерации; 2) эта система устанавливается самими субъектами Федерации, но в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов Российской Федерации; 3) принципы организации определяются федеральными законами.

В статье ничего не говориться о порядке формирования органов государственной власти субъектов Федерации. Поэтому никакого изменения Конституции РФ при введении утверждения руководителя исполнительной власти субъекта Федерации его представительным органом не требуется.

Отсылка к общим принципам организации представительных и исполнительных органов подтверждает соответствие предложения Президента Конституции РФ, поскольку путем прямых выборов у нас формируются только законодательный федеральный орган. Исполнительный орган — Правительство формируется законодательным органом по предложению Президента РФ, а точнее, Государственная дума утверждает или не утверждает кандидатуру Председателя Правительства, выносимую Президентом.

В настоящее время в республиках созданы должности президентов, полномочия которых выходят далеко за пределы руководителей исполнительной власти. «В большинстве республик Президент является главой государства, высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Президент назначает с согласия парламента Председателя правительства, назначает и освобождает от должности министров, осуществляет общее руководство деятельностью правительства, обеспечивает взаимодействие возглавляемых им органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти, отменяет постановления и распоряжения правительства. В ряде республик Президент наделен правом роспуска парламента (Калмыкия, Тува и др.). В некоторых республиках (Башкортостан, Бурятия и др.) он пользуется правом «отлагательного вето» [2].

Такой статус президента республики противоречит ст. 77 Конституции РФ, которая предусматривает в субъектах Федерации, в том числе и республиках, только органы представительной (законодательной) и исполнительной власти. Должность главы республики с такими полномочиями не предусмотрена. Реализация предложения Президента РФ об изменении порядка формирования органов исполнительной власти субъектов Федерации после принятия соответствующего закона не только целесообразна, но и необходима, поскольку в результате его принятия положения ст. 77 Конституции РФ будут в свою очередь адекватно реализованы на практике, что укрепит конституционную законность.

Литература

1. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2003. С.357.

2. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995. С.429-430.

Written by admin

Апрель 4th, 2018 | 5:12 пп