Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Административная реформа и государственное экологическое управление

Михаил МАСТУШКИН — кандидат технических наук, доцент кафедры экологии и управления природопользованием РАГС

Из-за специфичности самой сферы государственного экологического управления (управления охраной окружающей среды) изменение его содержания представляет определенные трудности. Они связаны с рядом факторов, в частности:

• инерционностью административно-правового механизма управления, опирающегося на традиционные методы административного управления, теоретико-методологическая база которых была разработана в основном в 70-е — 80-е годы прошлого века;

• необходимостью сочетания лучших черт используемых методов управления с новыми, активно применяемыми в практике эколого-экономического анализа и принятия экологически значимых хозяйственных решений в развитых зарубежных странах;

• необходимостью интеграции правового и естественно-научного подходов к принятию экологически значимых решении на различных уровнях;

• обязательностью учета экологических последствий (в основном негативных) регулируемой деятельности, наступающих для широкого круга заинтересованных лиц, в том числе различных слоев общественности;

• тенденцией определения эффективного баланса социальных, экономических и экологических факторов развития, особенно при декларируемом переходе к устойчивому развитию;

• уникальностью объектов регулирования;

• зависимостью методологии административно-правового регулирования от достижений различных отраслей наук, в том числе междисциплинарных и сложных (например, синергетики);

• постоянным недостатком финансовых средств, выделяемых бюджетами различных уровней на охрану окружающей среды* и др.

В настоящее время конкретные формы, содержание и инструменты административно-правового механизма регулирования охраны окружающей среды активно обсуждаются на государственном и муниципальном уровнях власти.

На государственном уровне делаются попытки определить оптимальное соотношение применяемых специально уполномоченными в области охраны окружающей среды органами и другими органами власти* методов, инструментов и способов управления для эффективной реализации экологической функции государства. Этот процесс происходит недостаточно интенсивно, что во многом связано со структурными недостатками самой системы государственного экологического управления, пережившей несколько этапов коренного реформирования на протяжении непродолжительной истории своего существования, особенностями существующего нормативно-правового регулирования, пробелами как в общей методологии, так и в методологии конкретных методов и инструментов административного управления, межведомственными конфликтами интересов.

Все более глубокое осознание различными социальными институтами последствий взаимодействия общества и природы, при котором общество, оказывая разнообразные воздействия на окружающую природную среду, ухудшает ее качество, что, в свою очередь, негативно отражается на качестве жизни самого общества, приводит к значительным изменениям в формировании основных управленческих подходов для отдельных видов общественной деятельности. При этом очень важно, что экологические аспекты деятельности не должны рассматриваться как вторичные по отношению к экономическим и социальным. Данный подход лежит в рамках концепций перехода к устойчивому развитию, получивших свое правовое закрепление как на международном, так и на региональном и национальном уровнях**.

Значительным достижением последних десятилетий стало то, что система и содержание функций государств демократического типа, к каковым относится и Российская Федерация, начали существенно трансформироваться (в теории государства и права под термином «функция государства» понимаются также главные направления деятельности не только государства, но и отдельных его органов и должностных лиц [1]) с учетом экологического фактора. Например, во многих странах усилился удельный вес экологической функции.

Признавая необходимость развития системы мер и системы управления, реализующих экологическую функцию, государство вместе с тем длительное время не рассматривало ее как приоритетную.

Еще в 1999 г. Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) опубликовала «Обзор деятельности по охране окружающей среды. Российская Федерация» [2], в котором был обозначен ряд серьезных экологических проблем, требующих незамедлительного решения, и первоочередные рекомендации по их решению. Несмотря на то, что анализ в «Обзоре…» не является более подробным по сравнению с ежегодно публикуемой в РФ отчетностью по охране окружающей среды*, он продемонстрировал взгляд на экологические российские проблемы со стороны мирового сообщества.

В частности, в качестве наиболее серьезных экологических проблем были названы: загрязнение воздуха, превышающее в крупных городах международно признанные стандарты; ухудшение состояния инфраструктуры снабжения питьевой водой; низкая эффективность мероприятий по обеспечению безопасного хранения растущего количества опасных отходов, включая радиоактивные; в несколько раз превышающие показатели в среднем по ОЭСР объем загрязнений и ресурсоемкость в экономике; общая ситуация, связанная со спадом в социально-экономической сфере (инфляция, бюджетный дефицит, сокращение штата государственных служащих); разобщенная деятельность ведомств природно-ресурсного блока; низкая эффективность экономических инструментов; отставание роста цен на природные ресурсы от темпов инфляции; резкое снижение объема государственных инвестиций и бюджетного финансирования охраны окружающей среды; слабая реализация принципов «загрязнитель платит» и «пользователь платит» и др.

Эксперты ОЭСР выработали следующие рекомендации:

• усиление системы контроля за соблюдением законов и нормативных актов по охране окружающей среды, включая обеспечение гласности в их применении, уменьшение возможностей для произвольных административных решений;

• упорядочение структуры природоохранного регулирования (стандарты, разрешения, платежи), пересмотр стандартов в сторону их увязки с международно признанными нормами, пересмотр законодательства с тем, чтобы исключить его непоследовательность и заполнить имеющиеся пробелы;

• достижение согласия между представителями различных ведомств о единой методике оценки экономического ущерба;

• постепенное, в зависимости от экономических условий, повышение платежей за загрязнение окружающей среды и природопользование до уровня, при котором они будут значительно влиять на принятие экономических решений предприятиями и коммунальными службами;

• пересмотр институциональной структуры с тем, чтобы существенно повысить потенциал для разработки и внедрения общенациональной природоохранной политики, в частности, путем повышения статуса и расширения полномочий федеральных природоохранных ведомств;

• разработка эффективной системы взаимодействия между федеральными исполнительными структурами и административными органами субъектов Федерации и др.

При реализации экологической функции для Российской Федерации необходимо учитывать специфику, отличающую нашу страну от многих промышленно развитых государств, также переходящих на путь устойчивого развития [3]. Уже сейчас можно говорить о том, что признание экологической функции как приоритетной позволит государству использовать исторические преимущества России, связанные с уникальным географическим расположением, обширными запасами полезных ископаемых и т.п., для опережающего перехода к устойчивому развитию.

При реализации административной реформы государство должно обратить особое внимание на обеспечение эффективного осуществления экологической функции по нескольким направлениям.

1. Оптимизация структуры и функций федеральных органов исполнительной власти, четкое разделение полномочий и компетенции. В частности, административная реформа предполагает, что в структуре федеральных органов исполнительной власти остаются три вида государственных органов: федеральные министерства, агентства и службы, функции которых не должны пересекаться и дублировать друг друга. В области экологического управления в систему органов исполнительной власти вошли: Министерство природных ресурсов РФ и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

К сожалению, при формировании структуры государственных органов власти не было выделено в отдельный орган Федеральное агентство по окружающей среде (как это происходит во многих развитых странах, где существует специально уполномоченный государственный орган, осуществляющий функции по управлению государственным имуществом или собственностью, а также правоприменительные функции, за исключением контрольных и надзорных). Это может привести к ситуации полной дестабилизации экологического управления, лишенной основного управленческого звена. Уже сейчас наблюдаются негативные тенденции, искажающие саму идеологию административной реформы, когда правоприменительные функции (например, экологическая экспертиза*) отнесены к функциям Федеральной службы, а некоторые функции, методы и инструменты управления не вписываются в структуру функций видов федеральных органов исполнительной власти, определенных Указом Президента РФ.

2. Оптимизация методов и инструментов государственного экологического управления.

Сложная система государственного экологического управления использует достаточно обширный набор отраслевых методов: нормирование, стандартизацию и техническое регулирование, сертификацию (включая маркировку), лицензирование, экологическую экспертизу, оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС), экологический контроль. Эти методы неравнозначны, что во многом объясняется степенью развитости их нормативно-правовой базы.

Анализируя возможное видоизменение системы административных методов управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием, можно рассмотреть два сценария: модернизация используемых методов за счет применения в них новых методик, основанных на учете показателей устойчивого развития и эколого-экономических характеристик конкретного вида хозяйственной и др. деятельности; трансформация системы методов с переходом к комплексному методу административно-правового регулирования, который будет базироваться или на одном из существующих, или на их интеграции.

К сожалению, государство сейчас не всегда полностью использует потенциал существующих методов управления и только начинает делать первые шаги на пути изменения их содержания и методологии в связи с государственной политикой либерализации экономического развития. Более того, эти первые шаги осуществляются иногда не вперед, а назад, как в случае с экологическим аудитом. Например, представленный в МПР России проект ФЗ «Об экологическом аудите» является ярким примером попытки использовать рыночно ориентированный экономический метод управления в целях усиления административной составляющей в области управления охраной окружающей среды.

Пока же практически все перечисленные выше методы воспринимаются субъектами экологически значимой хозяйственной деятельности как «административные барьеры», требующие значительных финансовых, трудовых, временных и других затрат для их преодоления.

Уменьшение количества «административных барьеров» в сфере государственного экологического управления необходимо для полноценной интеграции России. Интеграционные процессы во многом обусловили первые шаги, уже предпринятые отечественным законодателем, по изменению нормативно-правовой базы отдельных административных методов регулирования охраны окружающей среды. В частности, это касается технического регулирования. Многие положения Федерального закона «О техническом регулировании», вступившего в силу летом 2003 г., реализуют положения Соглашения по техническим барьерам в торговле ВТО. Данный закон значительно изменил правовой базис стандартизации и сертификации, а также ввел понятия технического регламента и технического регулирования как процесса, намного «понизив планку» соответствующих административных барьеров.

Необходимо, кроме того, ввести декларативный (заявительный) характер получения природоохранных разрешений, который позволит, например, малому предприятию избежать длительной и затратной для него процедуры получения разрешения. При этом, декларируя свое воздействие, оно будет нести полную ответственность за нарушение его показателей, а фактически не делить ответственность с органом государственной власти, выдавшим разрешение по результатам предварительной оценки заявленных в документации характеристик.

3. В рамках реформы следует разработать систему административных регламентов, определяющую порядок и сроки реализации процедур в рамках государственного экологического управления. Это даст возможность субъекту экологически значимой деятельности заранее спланировать затраты, связанные с прохождением этих процедур, а также устранит определенную несогласованность действий отдельных подразделений федерального комплексного органа управления в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Рыночная ориентация системы административных регламентов может быть обеспечена за счет привязки отдельных стадий административного процесса к этапам инвестиционного цикла предприятия.

В целом в рамках административной реформы необходимо обеспечить баланс интересов государства и различных институтов общества в области экологического управления, которое по своему характеру и содержанию должно быть направлено на реализацию принципа устойчивого развития и сохранение существующего качества окружающей среды (природного капитала России), не создавая при этом излишних административных препятствий для поступательного развития экономики страны.

Литература

1. Енгибарян Р.В., Краснов Ю.К. Теория государства и права: Учебное пособие. М., 2003. С.48.

2. Обзор деятельности по охране окружающей среды. Российская Федерация. Paris, OECD PUBLICATIONS, 1999.

3. Бринчук М.М., Урсул А.Ц., Мастушкин М.Ю. Правовой аспект устойчивого развития. М., 2004.

КАФЕДРА ЭКОЛОГИИ И УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ РАГС.

А.Д. Урсул, доктор философских наук, профессор, зав. кафедрой

Кадровый состав кафедры — 28 человек, в том числе 22 человека — профессорско-преподавательский состав (12 штатных преподавателей и 10 совместителей) и 6 человек — учебно-вспомогательный персонал.

Кафедрой совместно с Учебно-методическим управлением РАГС подготовлена образовательная программа по специализации «Экология и управление природопользованием» в рамках специальности «Государственное и муниципальное управление», которая является одной из первых в отечественной практике учебной программой экологического образования управленческих кадров. Основные направления научной деятельности кафедры: разработка стратегии устойчивого развития России; научный анализ философских проблем экологической науки и практики природопользования; разработка проблем экологической безопасности и экологического управления.

* Например, в ФЗ «О федеральном бюджете» № 186-ФЗ от 23.12.04 расходы на охрану окружающей среды в 2004 г. составляют 4212,5 млн руб. (или 0,2% всех расходов федерального бюджета), проект федерального бюджета на 2005 г. предусматривает расходы на охрану окружающей среды в размере 4260,8 млн руб. (0,1% всех расходов федерального бюджета).

* Последнее изменение структуры федеральных органов исполнительной власти произошло весной 2004 г. согласно указам Президента РФ от 9.03.04 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20.05.04 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».

** В Российской Федерации Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию утверждена Указом Президента РФ № 440 от 1 апреля 1996 г. В настоящее время в ГД РФ Комиссией по устойчивому развитию разрабатывается проект рамочного Федерального закона «О государственной политике по обеспечению перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».

* См. ежегодные государственные доклады «О состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации».

* Осуществляется в связи с ФЗ «Об экологической экспертизе» №174-ФЗ от 23.11.95 с последними изменениями. СЗ РФ. 1995. № 48. Ст.4556; 1998. № 16. Ст. 1800.

Written by admin

Апрель 4th, 2018 | 5:06 пп