Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Природные ресурсы: кто пользуется — известно, кто охраняет — нет

Рудольф ПЕРМЯКОВ – доктор технических наук, профессор кафедры экологии и управления природопользованием РАГС

Около половины россиян, проживающих в 200 городах и промышленных центрах, испытывают постоянный дискомфорт из-за недопустимо высоких концентраций вредных веществ в воздухе. По подсчетам специалистов, это служит причиной 41% всех случаев заболеваний органов дыхания, 16% — эндокринной системы, роста онкологических заболеваний, особенно у лиц старше 55 лет.

Среди различных аспектов государственного управления особое место занимает проблема использования природных ресурсов. Допущенные в этой области ошибки, равно как решения, претендующие на быструю экономическую отдачу, грозят в будущем перерасти в катастрофу. К сожалению, проводимые в России экономические и административные преобразования положительно не отразились на состоянии окружающей природной среды и природопользовании.

Вся осуществляемая здесь реорганизация носит поверхностный характер и не затрагивает сути сложившейся ситуации. Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что уровень загрязнения окружающей среды в стране продолжает оставаться высоким. Не отвечает рыбохозяйственным и санитарным требованиям качество воды большей части водных объектов. Почти половина наших граждан используют воду, не соответствующую санитарно-гигиеническим требованиям из-за плохой водоочистки и неудовлетворительного состояния коммунальных трубопроводов.

В Европейской части страны, на Урале, в Западной Сибири, где сосредоточен основной промышленный потенциал, проблематично дальнейшее развитие производств, использующих чистую воду. Неудовлетворительное состояние водных ресурсов является, таким образом, одним из факторов, сдерживающих развитие производительных сил России.

Ухудшается состояние сельскохозяйственных земель, происходит деградация почвенного покрова. Снижение уровня культуры земледелия, помимо потери гумуса, привело к засолению и заболачиванию значительной части сельскохозяйственных угодий. Фактически не восстанавливаются земли, подвергшиеся радиоактивному загрязнению.

Неудовлетворительно используются лесные ресурсы. Общая площадь лесного фонда России составляет 1,2 млрд га, или около 71% от площади земельных угодий. Ежегодный прирост древесины в лесах превышает 800 млн куб.м. Расчетная лесосека в связи с сокращением лесозаготовок используется примерно на 25%. Особенно резко снизился объем лесозаготовок в Сибири и на Дальнем Востоке, где лесосырьевые ресурсы осваиваются менее чем на 20%.

Сокращение объемов финансирования ведет к росту потерь леса из-за пожаров, вредителей и болезней. Продолжаются незаконные порубки деревьев, самовольный захват лесных участков и др.

Существует мнение, что Россия является всемирной кладовой минерального сырья. Данное утверждение базируется на подсчете валовой ценности минерального потенциала, который оценивается в 28 трлн долларов. Эта сумма представляет собой совокупность разведанных, предварительно оцененных, забалансовых запасов и прогнозных ресурсов, умноженную на мировую цену каждого из них. Однако более реалистический расчет, учитывающий, помимо суммарной денежной оценки, ожидаемые затраты на добычу и переработку, показывает, что по отдельным видам сырья добыча убыточна. Рост ее стоимости фактически равносилен сокращению запасов на 30-80%. Многие действующие предприятия черной и цветной металлургии исчерпали запасы сырья, которые они эксплуатировали.

Половина разрабатываемых месторождений нефти введена в эксплуатацию до 1985 г. и уже находится на стадии падающей добычи, резкого снижения среднесуточных дебетов нефтяных скважин и высокой степени обводненности. Еще четверть действующих месторождений введены в 1981-1990 гг. и вплотную подошли к падению эффективной добычи нефти.

Наиболее тяжелая обстановка складывается с разрабатываемыми месторождениями природного газа. В 1986-1999 гг. была введена в эксплуатацию почти половина месторождений, имеющих всего 17% остаточных извлекаемых запасов действующих месторождений газа.

Особенно сложная ситуация в основных нефтяных вертикально интегрированных компаниях. Например, ОАО «ЮКОС» за последнее десятилетие ввело в разработку месторождения нефти и газа, составляющие всего 34% от общего объема остаточных извлекаемых запасов [1].

Таким образом, в области нефтегазодобычи, определяющей поступление в Россию основной доли валюты, используемой государством в том числе и на социальные нужды, положение далеко не благополучное. Проблема сохранения нынешних объемов добычи нефти и газа может быть решена только путем развертывания в ближайшие годы крупномасштабных работ по освоению новых нефтегазоносных провинций, в частности, на континентальном шельфе.

В целом, запасы основных видов полезных ископаемых в количественном отношении могут удовлетворить долгосрочные потребности, однако их освоение потребует больших капитальных вложений, которыми государство не располагает, а частные компании решать эту проблему не спешат.

Нельзя не затронуть еще один вопрос, из-за нерешенности которого государство недополучает значительные доходы. Речь идет о природной ренте. Как отмечает академик Д.Львов, «…лишь 5% доходов России составляет труд, 20% — капитал и 75% – природно-ресурсная рента, не имеющая отношения ни к плодам мысли, ни к предпринимательской деятельности… оттого, что она приватизирована группой лиц, проистекают и наша неуверенность в завтрашнем дне, и перманентный кризис. Сегодня каждый гражданин России вправе иметь часть этого общего, которую можно назвать национальным дивидендом» [2].

Сказанное прежде всего относится к горной ренте, которая, как известно, в виде сверхнормативной прибыли образуется при реализации товарной продукции лишь реально сырьевого сектора, а иногда и за его пределами. Частично она появляется в ходе переработки минерального сырья, а также транспортировки и реализации полученных из этого сырья товарных продуктов и, таким образом, фактически возникает у перепродавцов, посредников, в роли которых нередко выступают специально созданные горнодобывающими комплексами якобы независимые фирмы. Основная часть горной ренты «растворяется» и распределяется между этими посредниками. Речь в первую очередь идет о нефтегазодобывающих вертикально-интегрированных комплексах, имеющих возможности для манипулирования промежуточными ценами.

Нефтегазодобывающая отрасль сильно монополизирована, основной объем добычи нефти и продаж нефтепродуктов находится в руках 1012 компаний, что практически сводит на нет конкуренцию. На это указывает постоянное синхронное повышение цен на рынке нефтепродуктов. В США, где добывается примерно столько же нефти и газа, что и в России, на долю средних и малых независимых компаний приходится 40-45% добычи нефти и 65% — природного газа. Типичная независимая американская компания это малое предприятие, насчитывающее 1013 сотрудников и добывающее в среднем 220 баррелей нефти и 70 тыс.м3 газа в сутки. В США около 8000 подобных компаний и на их долю ежегодно приходится 85% всех пробуриваемых скважин [3].

Нерациональное, а порой и хищническое отношение к богатствам природы влечет за собой деградацию ее комплексов. Низкие ставки платежей за природные ресурсы, не учитывающие рентные факторы, вызывают неумеренную эксплуатацию месторождений и минерального сырья, подрыв воспроизводства возобновляемых ресурсов. Как уже отмечалось, во многом сложившаяся ситуация обусловлена низким качеством государственного управления этой сферой и неудовлетворительной охраной окружающей среды. Отстает от велений времени подготовка законодательных актов и нормативных (подзаконных) документов, которые обеспечили бы непротиворечивость юридических норм, регулирующих хозяйственную деятельность. Большинство законов, регламентирующих природопользование, носят рамочный характер. Для их реализации необходимы соответствующие нормативно-правовые акты, однако их разработка и утверждение затягиваются.

Ввиду неизбежной интеграции России в мировую экономическую систему пора приступить к пересмотру критериев качества окружающей среды, в частности предельно допустимых концентраций выбросов и сбросов. Действующие у нас показатели намного (иногда на порядок) жестче аналогичных показателей в зарубежных странах. Большинство нормативов по охране атмосферного воздуха и воды практически не может быть достигнуто на практике, это понимают все. Установление нереальных показателей не стимулирует хозяйствующие субъекты всерьез заниматься снижением загрязнений.

Крайне необходимо оптимизировать распределение функций для каждого уровня управления. Некоторые из этих функций должны быть сосредоточены на федеральном уровне (разработка стандартов, нормативов и прав, порядок лицензирования т.п.). Большая же часть функций управления должна стать компетенцией территориальных органов власти, а по отдельным видам ресурсов функции управления следует передать муниципальным властям.

Управленческие решения о направлениях всех видов инвестиций, установление размеров платежей и лимитов использования природных ресурсов должны опираться на государственный природно-ресурсный кадастр.

Заслуживают серьезного рассмотрения предложения о коренной реорганизации управления природным ресурсным потенциалом и охраной окружающей среды в территориальном плане. В настоящее время такое управление осуществляется федеральными органами на территориях субъектов Федерации, имеются также соответствующие подразделения в федеральных округах.

Поскольку границы природных зон не совпадают с границами субъектов Федерации, целесообразно внимательно исследовать вопрос о переходе к иной территориальной схеме управления природными ресурсами и охраной окружающей среды. Речь идет, в частности, о бассейновой концепции [4]. Дело в том, что речной (озерный) бассейн, будучи территорией взаимодействия природы и общества, относится к области природопользования и охраны окружающей среды и вместе с тем в качестве интегральной природно-хозяйственно-демографической системы может рассматриваться как объект управления.

Речной или озерный бассейны являются природными геосистемами высокой степени целостности и в этом отношении могут быть предметом всестороннего применения системного подхода исследования. Бассейны имеют четко выраженные границы — водоразделы, что служит естественной объективной основой рационализации природопользования. Нельзя не отметить, что с водными объектами связано развитие цивилизации: в пределах бассейнов создались особые этнодемографические общности. Практически водные бассейны являются экономическими пространственными структурами ввиду того, что на водных артериях располагаются промышленные объекты и поселения.

Перевод управления природопользованием на бассейновый принцип позволит максимально экологизировать хозяйственные решения, повысить эффективность экологической экспертизы, поскольку в пределах бассейнов замыкаются основные циклы круговорота веществ и энергии, а водные объекты водосбора являются конечными звеньями загрязнений.

Государственная стратегия в области природопользования должна быть направлена не только на удовлетворение потребностей экономики, но и на обязательное сохранение воспроизводящих возможностей биосферы, проведение ресурсосберегающей пои. В первую очередь необходимо усовершенствовать финансово-экономические механизмы воспроизводства природных ресурсов, систему лимитирования и лицензирования природопользования. Систему платежей за природопользование следует базировать на рентных платежах.

Функциональные структуры органов управления природопользованием не способствуют улучшению положения в этой отрасли и нуждаются в серьезном усовершенствовании. Во-первых, в государственном управлении должны быть разделены эксплуатационные и надзорные функции в природопользовании. Базовым государственным органом, в ведении которого находится эксплуатация природных ресурсов, должно быть Министерство природных ресурсов (МПР). Чтобы комплексно использовать ресурсный потенциал России, в компетенцию этого ведомства необходимо включить также биологические и рекреационные ресурсы. Надзорные функции следует закрепить за ведомством (желательно министерством), выделенным из состава МПР. Очевидно, что масштабы системы государственного управления природопользованием не позволяют отдельным регионам и ведомствам самостоятельно устанавливать экологические императивы при решении своих отраслевых или региональных задач. В связи с этим статус МПР и экологического ведомства целесообразно повысить до уровня надведомственных федеральных структур.

В заключение хотелось бы остановиться еще на одном вопросе. Государственная власть, регулируя отношения в области экономики, решает, как правило, политические задачи. Власть определяет иерархию приоритетов и целей, в которых охрана окружающей среды занимает одно из последних мест. Поэтому если при решении стратегических задач экологии и природопользования надеяться только на государство, положение вряд ли существенно улучшится. Без развития гражданского общества, активного участия самого населения, воздействующего на все сферы национальной жизни, невозможны серьезные сдвиги в рассматриваемой области. Государство должно укреплять и развивать гражданское общество, передав ему часть собственных обязанностей и ослабив таким образом влияние чиновничества в пользу развития демократических институтов.

Литература

1. Тропко Л.А. Перспективы развития нефтегазового комплекса России на период 2020 года. Экономические проблемы недропользования. М., 2001.

2. Львов Д. Пора отказаться от догм // Поиск. 2000. 3 ноября.

3. Трубецкой К.Н. и др. Горное законодательство России: вчера, сегодня, завтра. М., 2000.

4. Корытный Л.М. Бассейновая концепция природопользования. Иркутск, Институт географии СОРАН, 1999.

Written by admin

Март 5th, 2018 | 5:08 пп