Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Франция и Россия: к вопросу о путях государственного строительства

Анатолий ТУПИКИН – проректор-директор ИПК РАГС, кандидат исторических наук, заслуженный работник культуры РФ

Вячеслав ШИЛОВ – заместитель директора Центра международных связей РАГС, профессор кафедры истории российской государственности РАГС

С середины XX в. в мире происходит своеобразный бум государственного строительства. В Африке и Азии созданы десятки новых, в основном федеративных, государств. В уже сложившихся странах Европы перераспределяются полномочия между центром и регионами.

Франция и Россия, которых сближает долгая история централизованного управления, также переживают, каждая по-своему, эпоху глубоких реформ в государственном строительстве. Россия стоит перед проблемой создания современного и сбалансированного федеративного государственного механизма. В этом направлении уже пройден значительный путь. За сравнительно короткий промежуток времени, прошедший после распада Советского Союза, она стала государственным образованием, заметно отличающимся от того, чем была РСФСР.

Со своей стороны, Франция, долгие годы отдавая предпочтение централизованной форме управления, с 1982 г. начала успешно осуществлять реформу децентрализации власти. К сегодняшнему дню там накоплен большой опыт реформирования государственного механизма через гармонизацию отношений между центром и территориальными уровнями власти.

В какой мере можно сопоставлять развитие государственности в обеих странах? Есть ли что-то общее между процессами, происходящими во Франции и в России? В чем заключаются отличия? Сопоставление процессов реформирования позволяет лучше понять современные тенденции государственного строительства, увидеть универсальные механизмы оптимизации управления.

Многие столетия Франция была унитарным и довольно жестко централизованным государством. В отличие от России прошлое французских государственных институтов характеризуется постоянным отказом от любой формы федерализма*. В качестве важнейшей скрепы государственного единства был институт представителя центральной власти в каждом из созданных в эпоху Французской революции департаментов – префекта. И хотя с того времени централизация власти постоянно укреплялась (с периодическими попытками децентрализации**), в конце ХХ века Франция стала активно искать более действенные способы государственного управления.

В России еще живо убеждение, что Франция является страной с централизованным управлением***. Но оно верно лишь отчасти. Реформа 1982 г., которая, по мнению некоторых французских ученых, «является самой важной французской административной реформой со времен Наполеона» [2], коренным образом изменила механизм взаимоотношений между центром и местными территориальными уровнями – департаментом и регионом.

В отношении реформы 1982 г. можно с полным основанием утверждать, что у ее истоков находился основатель Пятой республики Ш. де Голль. Первоначально, придя к власти в 1958 г., он сделал управленческую вертикаль более жесткой. Однако ужесточение централизации не привело к ожидаемому экономическому оживлению. В марте 1968 г. де Голль обозначил принципиально новый в истории Франции подход к развитию государства. «Многовековое усилие по укреплению централизации, – отмечал он, – которое долгое время было необходимым нашей стране для того, чтобы осуществлять и поддерживать ее единство несмотря на различия между присоединявшимися к ней провинциями, отныне уже не является необходимым. Напротив, именно региональная деятельность представляется отныне движущей силой ее [Франции] завтрашней экономической мощи» [3].

Особую значимость словам де Голля придавало то обстоятельство, что их произносил человек, за которым закрепилась слава сторонника административной централизации.

Реформы де Голля в области регионального управления часто связывают с его поражением на апрельском референдуме 1969 г. Однако без полученного практического опыта (понимания бесперспективности дальнейшего централизованного управления страной, в целом успешного создания регионов) не были бы возможны и успехи реформы 1982 года, осуществленной правительством социалистов.

2 марта 1982 г. усилиями министра внутренних дел и децентрализации Г. Деффера в правительстве премьер-министра П. Моруа был принят закон, касающийся прав и свобод коммун, департаментов и регионов. Закон в одночасье изменил характер взаимоотношений между центром и периферией во Франции. Опека государства в лице префекта над местными коллективами в том виде, какой она была прежде, радикальным образом изменилась. Впервые во французской истории депутаты местной власти стали по-настоящему ответственными за принимаемые решения. Заработал механизм реформы, потянувший за собой цепь последующих законов, число которых постепенно и неуклонно начало возрастать*. Но сразу же возникли трудности. Для их решения было выработано несколько основных правил: каждая передача полномочий из центра на периферию должна сопровождаться соответствующими финансовыми средствами, передача компетенций может осуществляться только в пользу местных коллективов, никакой опеки одного территориального уровня над другим быть не может. Были подтверждены три уровня местного управления: коммуна, департамент и регион. Резко возросло значение административного суда, созданной региональной счетной палаты. Как выяснилось впоследствии, очень дальновидным было решение реформаторов сохранить в этой схеме институт префекта. Но его роль существенно изменилась, сведясь к контролю над принимаемыми депутатами законами и определению их соответствия юридическим нормам государства. Префект стал руководителем представительств центральной власти на местах. И хотя он перестал быть главным центром принятия решений в департаменте и регионе, его роль как гаранта интересов государства остается значительной.

Реформа дала быстрые результаты. Принципиально новый способ принятия решений развязал инициативу на коммунальном, департаментском и региональном уровнях, привел к заметному экономическому росту многих территорий, ускоренному внедрению высоких технологий, улучшению обустройства учебных заведений, развитию самобытных промыслов, возрождению провинциальных культур, в частности, театра. Децентрализация стала глубокой и позитивной трансформацией взаимоотношений между центром и периферией. Следует заметить, однако, что постепенно развитие реформы выявило и ее недостатки, в частности, возникновение неравномерности в экономическом развитии департаментов и регионов и необходимость выделять государственные субсидии отстающим. Особой проблемой регионального развития Франции стало ее участие в процессе европейской интеграции. Сравнительно небольшие регионы Франции вынуждены конкурировать за получение финансовых средств из европейских фондов с более крупными регионами других европейских стран.

В силу этих и других причин реформа децентрализации власти, хотя она и началась более двадцати лет тому назад, полностью еще не завершилась. Реформирование продолжается, а споры вокруг реформы не прекращаются. Но касаются они, прежде всего, методов и подходов к решению возникающих в процессе децентрализации проблем. В связи с прогрессом европейского строительства во Франции слышны голоса тех, кто упрекает государство в отказе от своей управленческой роли. Тем не менее никто не требует отказаться от реформы децентрализации. Более того, 17 марта 2003 года в Версале Конгресс французских парламентариев, объединяющий 577 депутат о в Национального собрания и 321 сенатора, большинством голосов (584 «за» при 278 «против») принял закон, провозглашающий Францию децентрализованным государством [5].

Как на фоне реформаторского опыта Франции выглядит ситуация в России?

К моменту Октябрьской революции 1917 года Россия накопила значительный опыт в сфере государственного строительства, в частности, в плане взаимоотношений между центром и периферией. Совершенствовалось территориальное устройство и вертикаль монархической власти, были созданы губернии, институт губернатора, наработан опыт самоуправления в земствах. Но, по российской традиции, ни одно из серьезных нововведений по сути дела так и не было доведено до своего логического конца. На смену эпохе реформ приходил период отката назад или отказа от них. И хотя развитие страны не останавливалось, оно из-за регулярных движений маятника истории было сравнительно медленным. Особое напряжение в обществе создавала нерешенность национального вопроса.

Поэтому, если во Франции идеи федерализма преследовались, то в России с середины XIX века федеративная идея, бывшая ранее достоянием узкого круга аристократического дворянства, стала постепенно распространяться в среде русского образованного общества. Остается важным вопрос, почему из различных моделей государственного устройства в России наиболее популярной моделью стал именно федерализм, хотя не менее успешно функционировала модель и в централизованной унифицированной Франции? Ответ, по-видимому, заключается в том, что гнет крепостничества был настолько тяжел, что в условиях жестко централизованного государства никто из реформаторов не верил в возможность внедрения демократических начал в систему государственного управления. Более привлекательными казались федералистские идеи демократических Швейцарии и США (по прежней терминологии САСШ). При этом не принимались во внимание совершенно иные исторические условия в Швейцарии и США, где формирование государственности происходило от частного к общему путем последовательных и постепенных соглашений между субъектами, путем медленных реформ.

Мечты об изменении государственного устройства России редко приобретали форму конкретного проекта. Общественно-политическая мысль демократического направления в России рассматривала государственное строительство в основном через призму решения национального вопроса. Разные подходы к идее реформирования сходились в одном: они дружно отвергали сохранение централизованной модели управления.

Федеративная модель оказалась особо соблазнительной к моменту революции 1917 года. «Интерес нашей читающей публики к вопросам федерализма, писал в 1917 году барон С.А. Корф, – весьма легко объясним: федерализму суждено сыграть выдающуюся роль в ближайшем будущем, когда настанет тяжелая эпоха ликвидации последствий мировой войны; это сознается подавляющим числом русских граждан» [6]. Многие в России в то время лелеяли надежду, что федерализм сможет чудодейственным образом решить вековые российские проблемы.

В итоге споры о том, к чему должна стремиться Россия – к унификации территориального устройства, сохранению централизма в управлении и ассимиляции так называемых инородцев в русскую культуру или же к превращению ее в федерацию на основе союза народов, – стал особенно острым к началу XX века.

Большевистская революция 1917 года привела к победе «федералистов». Россия резко сменила вектор государственного развития, пошла по новому историческому пути. Однако создание федерации по национальному признаку стало миной замедленного действия. Решив одну проблему – сохранения империи в ее территориальных границах, новое устройство поставило под угрозу эту же целостность, т.к. под прикрытием федеративного государства в СССР возобладали реалии тотальной централизации. В этих условиях распад на национальные квартиры был делом времени. Государственное устройство СССР оказалось тем более хрупким, что Россия, в отличие даже от Швейцарии, является многонациональной страной.

Сторонники российского федерализма не придали значения тому факту, что образцы федераций, на которые они ориентировались, а именно Швейцарии и США, устроены не по национальному, а по территориальному признаку.

После распада СССР начались поиски нового государственного устройства России, в котором была бы найдена гармония между субъектами Федерации и центральной властью. При этом новая Россия не могла не считаться с наследием большевистского прошлого – существованием национальных республик. Известный призыв Президента РФ Б.Н. Ельцина «Берите суверенитет, кто сколько может» усугубил ситуацию и привел к всплеску сепаратистских настроений. Россия, как уменьшенная копия СССР, оказалась перед угрозой распада. Почти полная децентрализация управления привела к неадекватному политическому ослаблению Федерального центра. Государство стало практически децентрализованным.

С приходом к власти Президента РФ В.В. Путина начался этап формирования Федерации на основах законодательных норм с поиском гармоничного баланса между эффективной вертикалью центральной исполнительной власти и самостоятельностью субъектов Федерации. Были созданы семь федеральных округов и институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, появилась перспектива реального перераспределения полномочий между центром и периферией, были сделаны первые шаги в направлении реформы муниципального самоуправления.

Широкие административные реформы, которые осуществляются во Франции и России, по значимости вполне сопоставимы. Обе страны находятся в поиске работающей модели государственного управления, в которой вертикаль центральной исполнительной власти эффективно взаимодействовала бы с обладающей достаточной самостоятельностью периферией. Однако если во Франции уже в течение двадцати лет происходит последовательный переход от унитарного централизованного государства к децентрализованному, то в России в последние годы наблюдается обратный процесс. После того как маятник децентрализации качнулся слишком далеко, начался обратный ход – укрепление централизации. Центр приступил к формированию целостной федеративной структуры, основанной, с учетом сложившихся исторических традиций, на сочетании четкой вертикали государственной власти и необходимого самоуправления субъектов Федерации. Приходится констатировать, что до завершения этого процесса еще далеко.

Хотя реформирование государства во Франции и в России можно назвать разнонаправленным, проблемы, возникающие в той и в другой стране, весьма похожи. Обе страны стоят перед необходимостью разграничения компетенций и предметов ведения между различными уровнями власти (во Франции пройден больший путь в этом направлении), оптимизации налогообложения, обеспечения передаваемых местным властям полномочий финансовыми ресурсами (Франция обладает здесь большим опытом), устранения опасных диспропорций в социально-экономическом развитии субъектов Федерации в России и департаментов и регионов – во Франции. Критики реформ как в России, так и во Франции отмечают удаленность простого гражданина от процесса принятия решений. Во Франции и в России территориальные общности (департаменты, регионы, субъекты Федерации) во многом зависят от трансфертов из центра.

И все же опыт Франции уже доказал эффективность системы, при которой, с одной стороны, через институт префекта сохраняется вертикаль центральной власти, с другой – каждое территориальное образование решает только свои задачи, обладая высокой степенью самостоятельности.

Таким образом, при всех имеющихся недостатках и нерешенных проблемах Франция смогла начать эффективную реформу. Реформирование же государственного устройства в России, как представляется на данный момент, еще не перешло критическую точку.

Мы далеки от мысли, что Франция и Россия полностью идентичны в плане государственного реформирования и вовсе не призываем к копированию чужого опыта (которое изначально ничего хорошего дать не может). Слишком многое в истории, географии, традициях и менталитете разъединяет обе страны. В то же время, на наш взгляд, было бы неправильным не видеть тот позитивный опыт, который накопила Франция в осуществлении децентрализации власти. Успех реформы стал результатом эффективной стратегии, выразившейся в решительном и стремительном продвижении в нужном направлении. Французская реформа основана на принципах, которые являются универсальными для оптимизации отношений между центром и периферией. Они состоят в четком разделении компетенций, оптимальном балансе между ветвями власти по принципу «богатство в разнообразии», обеспечении делегируемых из центра полномочий соответствующими финансовыми средствами, приобщении гражданина к процессу принятия решений на уровне «ближайшей демократии».

России можно было бы использовать богатый реформаторский опыт Франции, хотя бы в качестве своеобразного «камертона». Учиться на чужих ошибках всегда предпочтительнее, чем на своих собственных.

Литература

1. G. Dupuis, Le Centre et la Peripherie en France. Р.11.

2. Rondin J. Le Sacre des notables: la France en decentralisation, P. Fayard. 1985. Р.5.

3. Ch.de Gaulle, Discours et messages, 1966-1969 Vers le terme, P.1970, P.271.

4. Schmidt V.A., Democratising France. The Political Administrative History of Decentralisation. Cambridge, 1990. Р.IX.

5. Le Monde. 2003. 18 марта.

6. Корф С.А. Федерации. Петроград, 1917. С.3.

7. «Российская Федерация сегодня». 2003. № 23. С.40.

* Как считает Ж. Дюпюи, «Франция соблазнялась федерализмом, только пытаясь решить проблему деколонизации» [1].

** Под «децентрализацией» во Франции имеют в виду изменение характера взаимоотношений между центром и периферией, снятие опеки государства в лице префекта над территориальными общностями, рассредоточение полномочий между коммуной, департаментом и регионом.

*** В недавно изданном добротном учебнике для высшей школы «Франция в XX в.», М., 2001 г., вобравшем в себя почти все достижения российского франковедения, проблема децентрализации даже не рассматривается.

* Об интенсивности процесса перестройки территориального управления свидетельствует тот факт, что только с 1982 г. по 1986 г. было принято более 40 законов и 300 декретов о местных административно- территориальных образованиях, их полномочиях и конкретных условиях деятельности [4].

* В наши дни в России проживают люди 160 национальностей, разговаривающие на 120 языках [7].

Written by admin

Март 5th, 2018 | 4:55 пп