Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Гражданская служба как сервисный институт

Федеральные агентства, подчиняющиеся министерствам, функционируют на двояких принципах – бесплатно и платно. Величина платных услуг, вероятно, будет постоянно колебаться – то повышаться, то понижаться. Однако в перспективе платные услуги населению должны быть сведены к минимальному уровню.

Гражданская служба как сервисный институт

Валерий ГРАЖДАН – доктор философских наук, профессор кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС

Специфическими образованиями, обеспечивающими относительную устойчивость социальных связей и отношений в рамках социальной организации общества, являются социальные институты. Они возникают и функционируют лишь на основе социальной потребности. Социальный институт есть система юридических, моральных, организационных и др. норм и правил, регулирующих деятельность людей в какой-либо конкретной области. Например, выделяют институт частной собственности, семьи, государства и др. Значительную роль в системе государственного управления занимает сервисный институт гражданской службы.

«Стратегические» и «оперативные» функции государственного управления

В современных условиях механизм государственного управления обществом испытывает значительные трудности. Переживаемая грандиозная трансформация преобразует индустриальное общество, основанное на стандартизации и массовом производстве предметов массового потребления, в общество, где главными будут не промышленная деятельность, а услуги и высокие технологии. В силу этого теперь требуется новый тип организации, ориентированный на качество и информационные императивы (лат. imperativus – повелительный, настоятельное требование). Новым фактором с конца 80-х годов XX в.в зарубежных странах стало полноправное участие гражданских служащих и учреждений, в которых они трудятся, в «предоставлении услуг потребителям». Главная идея этой реформы в области административного устройства заключается в четком разделении так называемых «стратегических» функций и «оперативных» исполнительских функций (осуществляемых административным персоналом).

Ее сторонники считают, что повысить эффективность и действенность государственной гражданской службы в современных условиях можно, главным образом, за счет ее «коммерциализации», т.е. создания такой экономической, правовой и нравственной обстановки на службе, которая бы вынуждала гражданских служащих бороться за снижение стоимости и улучшение обслуживания населения точно так же, как это делают бизнесмены.

Такая тенденция красной нитью проходит в реформах многих стран Запада, где проводится дифференциация между функциями формирования политики, возложенными на министерства, и управленческими задачами, отнесенными к так называемым самостоятельным коммерческим «агентствам». Помимо критики, вызванной условиями, в которых проводилась эта «перестройка» и ее негативными последствиями, следует отметить, что постулат, согласно которому разделение между стратегическими и оперативными функциями является гарантией правильного управления, вызывает все большее сопротивление. У многих сама идея о том, что можно провести четкую разделительную линию между разработкой и исполнением или между политиками и гражданскими служащими представляется не только нереалистичной, но дорогостоящей и, в конечном счете, противоречащей настоятельному требованию (императиву) эффективности и рентабельности.

Она лишает политиков необходимых рычагов воздействия на гражданских служащих, приводит их к состоянию своеобразного «управления на расстоянии», препятствует реальному контролю за службами, получившими самостоятельность. Да и сама модель самостоятельных агентств частично ставится под сомнение в некоторых странах, воплотивших ее в жизнь, в частности в Германии, Англии, Франции, Нидерландах. В конечном счете, в этих странах сделали вывод, что управление государственными делами может быть более эффективным, когда ему подчиняются целиком такие структуры, как министерства, где политические и исполнительские направления увязаны между собой, а не разделяются между головными министерствами и исполнительными агентствами. Это заставляет задуматься, насколько обоснована концепция рыночного административного устройства в нынешней реформе государственного аппарата в странах Запада.

Политическая и административная власть могут существовать только в единстве. Исходя из сказанного очевидно, что государственные органы не могут быть поделены на те, которые выполняют только «стратегические» функции, и те, которые выполняют единственно «оперативные» функции. Государственный орган по выполняемым функциям может и должен состоять только из органического единства этих двух групп функций, потому что государственный орган – это аналог самого государства. В связи с этим ему также должны быть присущи все основные государственные функции. Политическая и административная власть в государстве дифференцируются лишь функционально, но никак не организационно. В организационном отношении обе дихотомические (двойственные) функции государственной власти сосредоточиваются в его органах. Именно государственные органы через эти функции соединяют государство с подвластной массой населения.

Государственные органы, судя по всему, не могут состоять только из ополовиненной власти – политической или административной. И одна, и другая половины государственной власти могут существовать только в единстве, взаимно проникая и дополняя друг друга. То, что может делать одна половина, не подвластнo или вызывает затруднения у другой половины. Политики ограничены временными пределами пребывания у власти, тогда как администраторы (гражданские служащие) имеют лишь возрастные ограничения (выход на пенсию). Но зато политики вынуждены и обязаны принимать первичные, базовые политические решения, в то время как гражданским служащим уготована лишь вторичная роль, предоставляется возможность действовать только в рамках данных политических решений.

Отрицая идею о превращении всего государства (или большей его части) в платный орган предоставления услуг населению («государственный менеджмент»), вместе с тем нельзя пройти мимо такой особенности гражданской службы, как ее вторичная роль в осуществлении государственных политических функций. Политики действительно определяют стратегические функции государства, а на долю гражданских служащих приходятся именно оперативные политические функции. Но все это следует делать без абсолютизации рынка, без стремления внедрить во все государственные взаимодействия рыночные отношения.

Действительно, политика расставляет те ориентиры, на которые должна выходить гражданская служба. Нормы (и в этом их специфика) не имеют собственной социально-профессиональной сущности. Данная сущность обусловливается спецификой той производственной деятельности, которую осуществляют эти работники (административные нормы бывают по сути дела одинаковыми в любой социальной структуре – государственной, предпринимательской, коммерческой, финансовой и т.д.). Поэтому в сфере государственной политики административное право должно отражать именно особенности этой политики. Гражданская служба как необходимая составная часть государства (политики государства), ее административная власть, не может быть деполитизированной.

Агентства как государственная форма совмещения бесплатных и платных услуг

После длительных обсуждений, проведения огромной исследовательской работы, в процессе административной реформы 9 марта 2004 г. Президент РФ В.В. Путин подписал Указ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в котором дается новое понимание дихотомии государственной власти. Отныне федеральная исполнительная власть в России будет строиться на основе трехступенчатой пирамиды. Наверху пирамиды будут федеральные министерства, которые призваны вырабатывать государственную политику в конкретных областях управления. На втором уровне располагаются федеральные службы, проводящие выработанную министерствами политику в жизнь и контролирующие конечные результаты. Третий уровень должны занять федеральные агентства, которые будут осуществлять государственные услуги политическим руководителям и населению (в том числе и платные).

Вся эта структура федеральных органов исполнительной власти делится на две части: 5 федеральных министерств, 12 федеральных служб и 3 федеральных агентства непосредственно подчиняются Президенту РФ, а 9 федеральных министерств и подведомственные им 22 федеральные службы и 25 федеральных агентств находятся в ведении Правительства РФ. В целом количество федеральных органов выросло с 58 до 76, среди которых 14 федеральных министерств, 34 федеральных службы и 28 агентств.

Особенности дихотомии (раздвоения) российской государственной власти состоят в том, что государство в целом осуществляет свою деятельность для граждан страны на бесплатной основе, а вот федеральные агентства, подчиняющиеся министерствам, функционируют на двояких принципах – бесплатно и платно. Величина платных услуг, вероятно, будет постоянно колебаться – то повышаться, то понижаться. Например, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, а также Федеральное агентство по образованию в настоящее время из-за бедности основной массы населения оказывают, в основном, бесплатные услуги. Но со временем, по мере роста благосостояния людей, они будут во все большей мере оказывать эти услуги на платной основе. Однако в перспективе платные услуги населению должны быть сведены к минимальному уровню.

При этом важно подчеркнуть, что агентства не удаляются от министерств. Они составляют нижний уровень федеральной исполнительной власти, который направляется министерствами и работает под их руководством. Аналогичные структуры будут вводиться и на региональном уровне, т.е. в каждом субъекте Федерации.

Если гражданская служба не является службой сугубо в отдельном государственном органе, а носит общегосударственный характер, то, естественно, она должна быть защищена и общегосударственными законодательными актами. Такой гарантией обычно является рассмотрение дела о досрочном увольнении гражданских служащих в судебной инстанции.

Однако гражданская служба как административная власть, несомненно, должна более активно участвовать во властных функциях. Для этого необходим перманентный процесс децентрализации как общего правила по перераспределению функций, компетенций и средств на гражданской службе, необходимо предоставить децентрализованным службам больше свободы в вопросах управления. Подобные реформы государственного аппарата усиливают процесс фрагментации государства и в первую очередь путем систематического делегирования обязанностей политической власти гражданским служащим. Но параллельно с этим процесс реформирования предполагает сохранение последовательности государственной политики с помощью укрепления стратегических функций центральных органов власти.

Государственная гражданская служба по самой своей социальной роли действительно оказывается сервисной (обслуживающей) службой в составе государственного управления. Административная власть сосредоточена обычно на выполнении двуединой цели: с одной стороны, она обеспечивает политическим руководителям аппаратные услуги относительно информационных, организационных, технологических и др. государственных функций; с другой – оказывает разнообразные услуги населению (справки, выписки, регистрации и пр.) и потому должна «держать руку на пульсе», последовательно и вдумчиво изучать социальные проблемы, настроения и потребности населения и доводить их до сведения своей политической власти.

Вместе с тем в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» эта норма прописана несколько однобоко и формально, нацелена лишь на одну сторону этой двуединой проблемы, а именно – на обеспечение «государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа» (ст. 47, п. 2).

О роли политических руководителей, которые на деле действительно главенствуют во властных структурах, здесь почему-то ничего не сказано. Поэтому реальное оказание государственных услуг гражданам и организациям происходит лишь с организационными натяжками и коррупционными демаршами. Население и даже организации, по существу, бессильны перед законодательно незаявленными власть имущими политиками. И пока, к сожалению, не создано необходимых законов, которые умеряли бы своеволие политических руководителей, возглавляющих государственные органы.

На деле гражданские служащие, прежде всего и главным образом, заняты оказанием услуг именно руководителям государственных органов, т.е. политическим руководителям, которые в законе обозначены как «представители государственного нанимателя». И в той же мере, в какой население и организации оказываются бессильными и незащищенными от всевластия гражданских служащих, теперь уже сами гражданские служащие оказываются бессильными и незащищенными от всевластия и своеволия политических руководителей, представителей государственного нанимателя.

В последние годы уже стало своеобразной аксиомой, дурным тоном (примером), что со сменой политического руководителя (губернатора, главы края области, республиканского президента и др.) меняется на 40–70 % не «команда», а именно административный аппарат. Причем, гражданских служащих выбрасывают на улицу без какой-либо заботы об их трудоустройстве. Нужно сказать, что аппарат – это не «команда» и его не следует разгонять со сменой политического руководителя. Команда может в зависимости от тех или иных обстоятельств регулярно меняться, а аппарат должен быть постоянным элементом государственного органа.

Адаптивная направленность гражданской службы

Во всех странах, и в России в том числе, нарастают сложности с демократизацией социальной жизни. Естественно, этот процесс затрагивает и вопросы превращения гражданской службы в открытую для населения структуру. Демократизация гражданской службы – это деятельность по расширению и усилению открытости государственного аппарата управления для окружающего населения.

Организация гражданской службы должна иметь адаптивную направленность. Достигается это, в основном, за счет значительной деформации функций как отдельных органов, так и конкретных работников; расширения возможностей для их горизонтального и вертикального взаимодействия; информационного насыщения служебных коммуникаций; преобладания советов над инструкциями и участия над контролем.

Важнейшими направлениями демократизации гражданской службы являются: непосредственное участие населения в выработке, принятии и выполнении государственных правовых актов; совершенствование самоуправления; соблюдение руководителями прав трудовых коллективов; создание подчиненной выборным органам власти единой системы общественно-государственного контроля; постоянное информирование общества о результатах своей деятельности.

Уже говорилось, что государственный аппарат должен быть в определенной мере самостоятелен и независим от политической власти. Эта самостоятельность сформулирована в соответствующих государственных законах. На практике можно проследить три формы проявления такой самостоятельности. Во-первых, за счет создания правовой и экономической независимости гражданским служащим предоставляются гарантии против произвола и различного рода вмешательства политической власти. Во-вторых, путем выработки служебного кодекса чести и профессионального эти кета у гражданских служащих воспитывается нравственная и профессиональная независимость, которая позволяет им высказывать свои мнения, свободные и здравые суждения перед лицом политической власти, даже если предлагаемые ими варианты решений, в конце концов, отклоняются. Профессиональная честь и достоинство исключают конформизм у гражданских служащих, побуждают к должностной стойкости и мужеству в отстаивании своих служебных позиций. Наконец, в-третьих, на основе перечисленных двух форм в деятельности государственной администрации складываются определенная внутренняя логика и преемственность, которые обеспечиваю т ее социальную самостоятельность при политических потрясениях. Данное свойство позволяет государственному аппарат у и его служащим удерживаться в рабочем состоянии практически при любой политической неустойчивости и неопределенности.

Таким образом, гражданские служащие так же, как и политические руководители, обязательно участвуют в государственной власти. И поскольку эта власть имеет политическую природу, то и деятельность государственных служащих не может быть свободна от нее. Причастность к формированию и проведению государственной политики позволяет гражданским служащим не только соучаствовать в принятии политических решений, взаимодействуя с политической властью, но и выступать в качестве самостоятельной политической силы, проводить в государственном управлении вторичную, но собственную политическую линию.

Written by admin

Март 5th, 2018 | 4:54 пп