Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Госконтроль за экономической и налоговой преступностью

Анатолий ТАРАСОВ – заслуженный сотрудник ОВД РФ, доктор юридических наук

Накопленный мировой научный и практический опыт свидетельствует, что существует критическая масса, набрав которую экономическая и налоговая преступность формируют мощную теневую и криминальную экономику и превращаются из проблемы в первую очередь правоохранительных органов в проблему общегосударственную.

На совещании с руководителями правоохранительных органов в г. Ессентуки Президент РФ В. В. Путин однозначно констатировал: «Несмотря на ряд успешных дел, направленных на борьбу с правонарушениями в экономической сфере, криминальное и коррупционное давление на экономику не ослабевает» [1].

О необходимости усиления государственного контроля за состоянием экономической безопасности с учетом роли госаппарата говорится в Концепции национальной безопасности РФ [2]. В ней, в частности, определено, что состояние отечественной экономики, криминализация общественных отношений, рост организованной преступности и увеличение масштабов терроризма создают широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности страны. Для решения поставленных в связи с этим стратегически важных государственных задач необходима консолидация усилий различных органов государственной власти, так как страна крайне заинтересована в искоренении экономической и социально-политической основы этих общественно опасных деяний, выработке комплексной системы мер, в том числе и в сфере контрольной деятельности, для обеспечения безопасности личности, общества и государства от преступных посягательств. К основным направлениям обеспечения национальной безопасности во внутриэкономической деятельности государства в Концепции отнесено правовое обеспечение реформ, в т.ч. и административной, создание эффективного механизма контроля за соблюдением законодательства РФ, усиление государственного регулирования в экономике.

Волна экономической и налоговой преступности в России стала следствием общей криминальной экспансии. Наиболее подверженными ее влиянию оказались кредитно-финансовая система, рынок недвижимости, сфера приватизации, внешнеэкономическая деятельность, оборот сырьевых и энергоресурсов, автомобильный, алкогольный и продовольственный рынки. По-прежнему прибыльными являются хищения и контрабанда антиквариата, контроль за проституцией и игорными заведениями, незаконный оружейный и наркобизнес. По некоторым данным, только оборот нелегальной наркоторговли, например, ежегодно составляет порядка двух миллиардов долларов. Одной из основных задач в борьбе с незаконным оборотом наркотиков, считает Президент РФ, является подрыв экономической основы незаконного наркооборота. Для этого в первую очередь необходимо бороться с легализацией доходов от преступного бизнеса, пресекать каналы незаконного перемещения денег [3].

В целом объем теневой экономики России оценивается в 20–25% ВВП (порядка 22,5 трлн руб. в год). За последнее десятилетие XX в., а точнее за годы экономических реформ, чиновниками похищено порядка 30% иностранных кредитов [4].

Криминальная ситуация в России в целом и в сфере экономики в частности уже длительное время остается сложной. В недавнем прошлом, по оценкам МВД России, например, организованная преступность контролировала около 40% частных, 60% государственных предприятий, порядка 50–80% банков страны. Общий массив зарегистрированных преступлений за 1999 г. впервые в стране перешагнул трехмиллионный рубеж. С 2000 г. проявилась тенденция снижения регистрируемой преступности. За 2002 г. зарегистрировано 2526,3 тыс. преступлений (сокращение по сравнению с 2001 г. почти на 15%). Однако, по данным МВД России, общая раскрываемость преступлений в 2002 г. снизилась.

Вместе с тем преступлений экономической направленности за 2002 г. выявлено 376367, в том числе в сфере экономической деятельности – 51585 преступлений, что выше показателя 2001 г. на 67,4%. В течение 2003 г. правоохранительными органами выявлено 376791 преступление экономической направленности (рост на 0,5% по сравнению с 2002 г.), из них в сфере экономической деятельности – 38432 преступления. По мнению министра внутренних дел РФ Р. Нургалиева, за последние 10 лет экономическая преступность достигла такого уровня, что по влиянию на экономику и страну превратилась в национальную угрозу [1].

В целях оздоровления социальной, экономической, криминальной обстановки в стране необходим глубокий экономико-правовой анализ всех составляющих экономической и налоговой преступности и выработка способов эффективного воздействия на них на основе реального повышения эффективности деятельности госаппарата, что является одним из основных элементов построения концепции экономической безопасности и концепции государственного контроля, а также реализации их.

Необходимость повышения эффективности государственного управления и контроля как важнейшей функции управления и его элемента является одной из основных причин проведения в настоящее время административной реформы. В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» к приоритетным направлениям реформы, в частности, отнесена необходимость организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, а также управления государственным имуществом. Осуществление государственного контроля за состоянием экономической и налоговой преступности в России приобрело как правовой, так и социально-экономический характер. В этой связи отметим, что сам по себе госконтроль не является пугалом, это средство обратной связи, сигнализирующее об имеющихся проблемах, отклонениях от установленных требований, принятых решений. Предупредительная и антикриминогенная роль государственного контроля подтверждается и международными нормативными правовыми документами.

Лимской декларацией руководящих принципов контроля, принятой Международной организацией высших контрольных органов, в частности, установлено, что контроль – не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, цель которой – выявление отклонений от принятых стандартов и принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на ранней стадии. Это откроет возможности для принятия корректирующих мер, в первую очередь направленных на осуществление мероприятий по предотвращению или сокращению нарушений в будущем, а в отдельных случаях, если есть такая необходимость, привлечения виновных к ответственности, включая получение компенсации с госчиновников и других лиц за причиненный ущерб.

Всеобъемлющий контроль в состоянии удерживать преступность на сравнительно низком уровне, но, как свидетельствует опыт прошлого, его определенные методы могут быть опасными для демократических институтов. Поэтому нельзя допускать при осуществлении контроля возможного нарушения госслужащими законности.

Контроль, в первую очередь как превенция, выполняет роль корректора, однако в него обязательно должна входить и уголовно-правовая составляющая (но только на тот случай, если превенция «не сработала»). Однако госконтроль нельзя рассматривать как репрессивную деятельность госаппарата. Государственный контроль направлен на обеспечение организации жизни и деятельности личности, общества и государства на основе Конституции РФ, федеральных законов, указов, распоряжений Президента, постановлений, распоряжений Правительства, принятых в соответствии с Конституцией, другими, в том числе международными, нормативными правовыми актами.

До принятия Президентом РФ Указа от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в системе федеральных органов действовали 66 контрольных служб и подразделений [5], обладающих весьма обширными полномочиями по осуществлению вневедомственного контроля. Данным указом правом осуществлять контроль (надзор) наделены 34 федеральных службы. В связи с этим следует сказать, что для повышения эффективности госконтроля за экономической и налоговой преступностью в стране необходимо объединение усилий субъектов госконтроля всех ветвей государственной власти, причем не только за деятельностью госорганов, их аппаратов, но и частных структур (субъектов экономической деятельности). Для эффективного функционирования контрольных органов целесообразно обеспечить их реальное взаимодействие, координацию. В связи с этим целесообразно создание Совета по координации контрольной деятельности при Президенте РФ, поскольку именно на Президента в соответствии со ст. 80 Конституции РФ возложено обеспечение согласованного взаимодействия и функционирования органов государственной власти. О необходимости обеспечения взаимодействия говорится и в положениях Указа Президента РФ от 3 марта 1998 г. № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» [6]. Данным указом установлено, что при выявлении правонарушений в сфере экономики следует незамедлительно информировать органы прокуратуры.

На Минфин России и Федеральную налоговую службу, которая подведомственна Минфину России, Указом Президента РФ «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» возложена обязанность выделения по требованию правоохранительных органов специалистов для участия в проведении проверок и ревизий по материалам и уголовным делам о правонарушениях в сфере экономики. В то же время Генеральному прокурору Российской Федерации рекомендовано усилить надзор за законностью мер, принимаемых по выявленным преступлениям и административным правонарушениям в сфере экономики и направленных на устранение причин и условий, способствующих их совершению.

Анализ основных направлений экономической и налоговой деятельности позволяет выделить в качестве наиболее криминогенных объектов государственного контроля следующие:

– финансово-кредитную сферу, криминализация которой является наиболее опасной для личности, общества и государства, поскольку криминализации в результате нее подвержены все звенья экономической системы в целом;

– сферу внешнеэкономической деятельности, являющуюся самым эффективным средством незаконного экспорта капиталов через криминальную систему экспорта энергетических и сырьевых ресурсов;

– сферу отношений собственности, в первую очередь в топливно-энергетическом и агропромышленном комплексах, а также на рынке недвижимости;

– сферу потребительского рынка, строго контролируемую криминальными структурами, квотирующими размеры продаж, устанавливающими монопольные цены и взимающими дань в виде доли от участия в капитале, а также в виде прямых платежей за право осуществлять торговую деятельность.

Государственный надведомственный (внешний) контроль за исполнением требований нормативных правовых актов, касающихся экономической и налоговой сфер, уполномочены осуществлять субъекты президентского, парламентского, правительственного надзора, органы представительной и исполнительной власти регионального уровня, а также судебного и прокурорского надзора.

Ведущее место в системе внешнего (надведомственного) госконтроля за экономической и налоговой преступностью занимает президентский контроль, поскольку в соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2 «О Правительстве РФ» именно Президент руководит федеральными органами исполнительной власти правоохранительного «силового» блока. Правительство РФ осуществляет только координацию их работы. В связи со стратегической важностью усиления госконтроля над экономической и налоговой преступностью госконтроль должен осуществляться Президентом РФ, субъектами президентского контроля, уполномоченными главой государства на реализацию контрольных функций, например такими, как Контрольное управление Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и их аппараты. Названные субъекты президентского контроля соответствующими указами Президента РФ наделены правами осуществления контроля за исполнением органами исполнительной власти требований нормативных правовых актов и документов, в том числе по вопросам экономической и налоговой преступности.

Важнейшим из субъектов госконтроля является Федеральное собрание РФ как высший законодательный орган страны. Принимаемые Федеральным собранием законы должны быть добротными и не иметь «дыр» для ухода субъектов экономической деятельности от уплаты налогов, а совершаемые действия (бездействие) субъектов экономической деятельности должны иметь конкретную правовую основу, позволяющую устанавливать и наличие криминала. Как известно, недостатки в законодательстве и проблемы в осуществлении реального контроля помогают формировать для экономической и налоговой преступности своеобразную питательную среду и, наоборот, добротное законодательство и эффективно организованный контроль, осуществляемый на основе современных технологий, способствуют созданию фильтра для совершения различного рода правонарушений.

Начать работу по совершенствованию госконтроля за основными направлениями деятельности федеральных органов исполнительной власти целесообразно с анализа и оценки правового и организационного обеспечения возможности эффективной деятельности аппаратов органов госконтроля, с согласования межведомственных планов контроля (проверок) на текущий период, что поможет избежать дублирования и параллелизма в контрольной работе, а в конечном счете сэкономит ресурсные затраты на реализацию контрольных функций. Разработка предложений по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности, в т.ч. экономической, и оценка их эффективности Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 949, которым утверждено Положение о Совете безопасности РФ, возложена, в частности, на Совет безопасности РФ [7], а проработка соответствующих предложений – на аппарат Совета безопасности [8].

Эффективный контроль, например, за деятельностью правоохранительных органов исполнительной власти, за исполнительской дисциплиной их сотрудников в части принятия ими адекватных мер по выявлению и пресечению экономических и налоговых преступлений, безусловно, будет направлен на подрыв основ экономической преступности, предупреждение негативных процессов в системе государственного управления в целом, что будет способствовать укреплению авторитета и правоохранительных органов, и государственных институтов в целом.

В целях повышения эффективности государственного контроля за осуществлением органами исполнительной власти, их сотрудниками борьбы с экономической и налоговой преступностью необходимо внедрение реальной состязательности и конкуренции, а также открытости при принятии государственными должностными лицами (парламентариями, чиновниками, госслужащими) экономически значимых решений, например, касающихся акционирования, проведения тендеров, аукционов, конкурсов, приватизации.

Теневая экономика и экономическая преступность могут быть относительно минимизированы путем укрепления государственного бюджетного, финансового, валютного, банковского контроля. К тому же не только за деятельностью государственных органов, коммерческих структур, отдельных лиц, но и, что особенно важно, за социально-экономическими процессами, финансовыми потоками. При этом следует помнить об опасности дискреционного контроля, который, безусловно, способствует снижению эффективности государственной контрольной деятельности, а также о недопустимости практиковавшихся налоговых льгот как способа поддержки каких-либо организаций и лиц. Недопустимо и незаконное предоставление физическим и юридическим лицам преференций, не предусмотренных законодательством по уплате налогов, по отсрочке и возврату налоговых платежей. Финансовые льготы из госбюджета должны быть экономически и криминологически глубоко обоснованы и осуществляться только строго адресно.

Взвешенный подход к решению вопросов льготной политики и эффективный контроль позволят не допустить повторения перекосов недалекого прошлого, связанных с предоставлением льгот, например спортивным организациям, воинам-инвалидам афганской войны, чернобыльцам. В свое время пролоббированное предоставление льгот освободило определенные организации и лиц от налогов и сборов при закупке за границей и продаже в России спиртных напитков, табачных изделий, автомобилей. Однако льготы при отсутствии контроля использовались для получения сверхдоходов и их хищения. В результате государство понесло невосполнимые финансовые потери.

В настоящее время в действующем уголовном и гражданском законодательстве широко представлены нормы, касающиеся ответственности за преступления в сфере экономики.

Следует отметить, что наличие хороших законов, указов, федеральных программ не является панацеей в обеспечении эффективной борьбы с экономической и налоговой преступностью. Никакой новый уголовный закон или внесение изменений и дополнений в действующий нормативный правовой акт не исправят положения с несвоевременными выплатами заработной платы и с «бегством» капиталов за рубеж без решения серьезных социально-экономических проблем, повышения уровня ответственности и профессионализма государственных служащих и других категорий работников. Поэтому, говоря о полноте и рациональности правового поля в целях усиления эффективности борьбы с экономической преступностью и госконтроля, необходимо отметить, что принятие только уголовно-правовых мер не даст необходимого результата.

Кроме того, для принятия криминологически и социально значимых федеральных законодательных и иных правовых актов, недопущения в них пробелов, прямо или косвенно провоцирующих совершение экономических преступлений, целесообразно сформировать механизм и ввести в действие криминологическую экспертизу (криминологический контроль за содержанием законопроектов и принятых законов). Непроведение в свое время такой экспертизы, например, в отношении Федерального закона «О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходам» негативно сказалось на его юридической пригодности, что дало основание для отсрочки применения его норм.

В целях упразднения правовых пробелов (законодательных «дыр»), способствующих уходу субъектов экономической деятельности от налогов, коррупции, целесообразно федеральным финансовым, налоговым, контрольным, правоохранительным органам, исходя из их компетенции, при координирующей роли Генеральной прокуратуры, провести комплексную экспертизу (ревизию) действующего законодательства в области экономической и налоговой деятельности. Обобщенные результаты экспертизы направить в Совет при Президенте РФ по борьбе с коррупцией, созданный Указом Президента РФ от 24 ноября 2003 г. № 1384 «О Совете при Президенте РФ по борьбе с коррупцией» [9]. Принятые на заседании Совета решения в установленном порядке направить в Государственную думу с конкретными законопроектами о внесении изменений и дополнений, направленных на ликвидацию каналов легального ухода от уплаты налогов. Такие каналы или, точнее говоря, лазейки в прошлом появились благодаря лоббистским усилиям депутатов Государственной думы прошлых созывов и членов Совета Федерации.

Отметим еще один важный аспект. По имеющейся информации Банка России, в мире ежегодно «отмывается» порядка 2,5 трлн долл. США. Международное сообщество, рассматривая контроль за доходами в качестве важного средства предупреждения преступности, относит легализацию, «отмывание» незаконных доходов к преступлениям международного характера и рекомендует государствам устанавливать юридическую ответственность за искажение природы финансовых средств, полученных от незаконной деятельности, и иное способствование их проникновению в экономику страны.

На решение подобных проблем в России направлены нормы Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Этим законом предписано, что организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, обязаны разрабатывать правила внутреннего контроля и программы его осуществления и назначать специальных должностных лиц, ответственных за соблюдение указанных правил и реализацию указанных программ. Таким образом, для комплексного осуществления госконтроля нормы данного федерального закона предусматривают как вневедомственный (внешний), так и ведомственный (внутренний) контроль. В целях непосредственной реализации задач, поставленных в Федеральном законе «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. № 1263 образован координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России), который Указом Президента от 9 марта 2004 г. № 314 преобразован в Федеральную службу по финансовому мониторингу. По данным этой службы, на начало 2004 г. около 170 российских банков не боролись активно с отмыванием «грязных денег», информация ими о подозрительных операциях своих клиентов в Федеральную службу по финансовому мониторингу не направлялась. Организация деятельности этой службы позволяет получать 3 – 4 тыс. сообщений о сомнительных операциях в день.

Для дальнейшего развития взаимоотношений с Международной организацией по борьбе с финансовыми злоупотреблениями (FATF) Федеральной службой по финансовому мониторингу подготовлены предложения по внесению изменений и дополнений в Гражданский кодекс. Учтено, в частности, пожелание FATF о предоставлении российским банкам права одностороннего расторжения договоров банковского счета, если операции по таким счетам им представляются сомнительными.

Крайне актуальна и необходима в целях развития и совершенствования госконтроля за различными сферами деятельности, должностными лицами также реализация конституционного принципа: все равны перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ). Сейчас же в стране существует широкая система иммунитетов, в частности депутатов Государственной думы, целого ряда категорий судей.

Анализ деятельности субъектов госконтроля свидетельствует, что уровень исполнительской дисциплины в целом ряде органов исполнительной власти вызывает много нареканий. Многие острейшие государственные проблемы в сфере экономики являются следствием не только посткризисных явлений, но и результатом несвоевременно принятых или неадекватных ситуаций управленческих решений, а также отсутствия необходимого спроса с должностных лиц за неисполнение законов и подзаконных актов. Для активизации контрольной работы Президентом РФ был издан Указ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» [10]. Реализация положений данного указа актуальна и в настоящее время. В частности, в п. 6 предписано «Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Контрольному управлению Президента РФ вносить главе государства представления о наказании, вплоть до освобождения от занимаемой должности, руководителей федеральных органов исполнительной власти и глав исполнительной власти субъектов РФ, нарушающих федеральные законы и указы Президента РФ, не исполняющих или ненадлежащим образом исполняющих федеральные законы, указы Президента РФ и вступившие в законную силу решения судов РФ».

Отметим и другой аспект. Контроль над экономической и налоговой преступностью, а также за правоохранительной деятельностью на этих направлениях борьбы должен соответствовать современным характеристикам преступности: ее высокой обеспеченности финансовыми средствами, организованности, криминальному профессионализму, использованию высоких технологий. Важнейшим фактором в реализации таких задач в настоящее время является, кроме отмеченных организационно-правовых мер, также подключение к этому процессу СМИ и населения, проведение комплексного социально-правового контроля.

Говоря о развитии и совершенствовании организационного, правового, профессионально-кадрового обеспечения органов государственного контроля за уровнем экономической и налоговой преступности, эффективностью деятельности правоохранительных, налоговых, контролирующих органов в целях решения государством социально-экономических проблем, считаем: следует иметь в виду не преимущественное усиление уголовной ответственности за нарушение законности или проведение репрессий, а совершенствование правового и организационного регулирования всей государственной системы управления. Приоритетом в этой работе должно быть соблюдение прав человека и гражданина.

Таким образом, создание эффективного механизма государственного контроля в первую очередь необходимо за происходящими в стране экономическими и налоговыми процессами, за состоянием экономической и налоговой преступности, их организованными формами, поскольку это направлено на обеспечение экономической и национальной безопасности России, безопасности личности, общества, государства. Решение данного вопроса стратегически важно для дальнейшего улучшения социально-экономической обстановки в стране в целом.

Литература

1. Газета «Время новостей». «Силовики на очереди». 2004. № 50. 24 марта. С.1.

2. Указ Президента РФ от 17.12.1997 г. № 1300 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 52. Ст. 59-09 (используется текст в ред. Указа Президента Российской Федерации от 10.01.2000 г. № 24).

3. Газета «Время новостей». «Приказано стать кулаком». 2004. № 54. 31 марта. С.2.

4. Парламентская газета. 2001. 24 мая.

5. Информационный бюллетень. Президентский контроль//Контроль: эффективность, поиск, перспективы. 1999. № 1. С.4.

6. Собрание законодательства РФ. 1998. № 10. Ст. 11-59 (в ред. Указа Президента РФ от 25.07.2000 г. № 1358).

7. Российская газета. 1999. 5 августа.

8. Указ Президента РФ от 28.03.1998 г. № 294 «Об аппарате Совета Безопасности РФ» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 14. Ст. 15-36.

9. Российская газета. 2003. 26 ноября.

10. Собрание законодательства РФ. 1996. № 24. Ст. 28-68.

Written by admin

Март 5th, 2018 | 4:51 пп