Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Административно-правовой резерв развития жилищно-коммунального хозяйства России

Владимир ДУРНЕВ – доктор физико-математических наук, председатель правления коммерческого банка «Движение», депутат Госдумы Томской области второго и третьего созывов, заместитель председателя Бюджетнофинансового комитета

Владимир ЛОПАСОВ – доктор физико-математических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Института оптики атмосферы СО РАН

Дмитрий МАЛЬЦЕВ – заместитель главы объединенной администрации Кировского и Советского округов г.Томска по вопросам ЖКХ и благоустройству

Традиционный передел управления хозяйством страны

В истории России переустройство социально-экономического уклада жизни – явление не новое. Сейчас делается очередная попытка повысить роль местного самоуправления в развитии хозяйства страны. Очередная, потому что впервые такую попытку предпринял в 1699 г. Петр I. После его смерти (1725) идеи самоуправления были преданы забвению императрицей Анной, уступившей давлению двух противоборствующих олигархических группировок, которых мало заботили интересы державы. Ими двигала жажда власти и личной наживы. Лишь в 1775 г. Екатерина II приступила к ряду реформ управления хозяйством, основанных на децентрализации и самоуправлении. Однако Павел I свернул или исказил большую их часть, что привело к мощному движению за «права мест». Вернулся к идеям Екатерины II и приступил к претворению их в жизнь в начале XIX в. Александр I. Но Николай I, занявший престол в 1825 г., вновь взял курс на жесткую централизацию, вызвавшую невероятный упадок городского самоуправления и хозяйства России в целом. Спустя 40 лет Александр II возвратился к принципам «…полного и последовательного развития местного самоуправления», которые были реализованы в земской (1864) и городской (1870) реформах. Наконец, в царствование Александра III этим принципам был вновь нанесен серьезный удар. Земское положение (1890) и городское положение (1892) вводили подчинение самоуправления государственной бюрократии и личную зависимость граждан от чиновников. В результате к 1917 г. губернии и города оказались в плачевном состоянии, которое еще более усугубилось последствиями Первой мировой войны, октябрьским переворотом и гражданской войной.

В конце 1919 г. VII Всероссийский съезд Советов принял официальный курс на децентрализацию управления хозяйством России по вертикали и по горизонтали. К 1925 г. большевистское правительство было вынуждено признать ведущую роль местного самоуправления в восстановлении разрушенного хозяйства и необходимость децентрализации власти. Принятое «Положение о городских советах» дало мощный толчок этому процессу. Подъем экономики в период НЭПа увеличил доходы местных Советов за счет налогов и платы за услуги. Возрождался широкий спектр форм собственности: государственной, муниципальной, кооперативной и личной. Заметный рост личной формы собственности наблюдался в жилищной сфере. Местные Советы начали даже демуниципализацию зданий путем долгосрочной аренды (до 60 лет) с условием их ремонта и надлежащего содержания. Основой привлечения предприятий различных форм собственности к эксплуатации городского хозяйства стал принцип «не доход, но польза». К середине 20х годов в различных городах России демуниципализации подверглось от 30% до 90% жилищного фонда.

Все эти изменения шли вразрез с целями партийных лидеров. В 1930 г. начался процесс централизации управления хозяйством страны и как следствие – монополизация рынка услуг. Оставив в качестве демократической декорации Советы народных депутатов и министерства (исполкомы), партия фактически полностью взяла бразды правления в свои руки. Хозяйственный профиль, потеря или приобретение функций, миграция населения и его демографический состав и т.д. – все определялось Центром и в интересах Центра.

На этом этапе структура управления ЖКХ строилась по принципу двойного подчинения: министерству и местным органам власти. Предприятия отрасли были лишены самостоятельности, их руководители выполняли прямые оперативные распоряжения городских властей. Финансирование осуществлялось преимущественно из общественных фондов потребления в виде дотаций, покрывающих убытки предприятий, убыточность же обосновывалась необходимостью обеспечить население доступными услугами. Дотационность предприятий не стимулировала к снижению затрат, повышению качества обслуживания, внедрению научно-технических достижений. Экономические рычаги сдерживания роста стоимости услуг были полностью заменены административным управлением подотраслей ЖКХ. Правовая, экономическая, организационная и техническая системы управления этой сферой оказались в зоне кризиса при огромном объеме неудовлетворенного платежеспособного спроса на жилье и коммунальные услуги [1].

Новая экономическая доктрина, начатая в 1985 г., опиралась на концепцию плавного движения к рынку прежде всего за счет государства, а не за счет населения . Предполагалось, что возвращение народу значительной части собственности и ресурсов увеличит эффективность их использования и позволит избежать негативных явлений на этапе перехода СССР к рынку. Плавное движение от субъективной системы распределения государственного и ведомственного жилья (через очереди) к рыночным отношениям и свободам граждан, касающимся строительства и содержания жилья, было разработано в 1990 г. в виде Концепции и Программы группой ученых под руководством академика С.С.Шаталина. При этом речь шла о механизме рыночных отношений в области рынка жилья, но никак не рынка обслуживания жилья и тем более – коммунальных у сл у г.

В июне 1991 г. российский Парламент принял «Закон о местном самоуправлении в РФ». Основная работа по проведению жилищной реформы возлагалась на местные Советы (муниципалитеты). Федеральные и региональные (субъекты РФ) органы должны были обеспечить правовую основу и финансовую поддержку мероприятий. В Законе «Об основах федеральной жилищной политики» (№ 42181 от 24.12.92 г.) и в Концепции97 данный подход сохранился по форме, но существенно изменился по содержанию и трансформировался при реализации реформы ЖКХ на местах [28].

Целью реформы стал перевод отрасли на режим энергосбережения и самофинансирования. Правительство наметило три ориентира. Во-первых, изменить тарифную политику коммунальных услуг, форму собственности коммунальных предприятий и переложить бремя платежей за услуги на потребителя (население, предприятия реального сектора экономики и соцкультбыта). Во-вторых, навести организационно-экономический порядок на предприятиях ЖКХ и снизить тем самым нерациональные (административно-организационные, технологические и др.) затраты производства и предоставления услуг. В-третьих, создать совокупность организационно-правовых условий, стимулирующих субъекты ЖКХ (производитель, управляющая компания и потребитель услуг) к энергосбережению и техническому перевооружению.

Новый поворот вектора управления отраслью по российской традиции, отмеченной выше, сопровождался переделом собственности и частичным разрушением того, что было создано. Одновременно этот процесс привел к усилению недоверия населения России ко всем уровням и ветвям власти.

Системный кризис

Первопричина системного кризиса ЖКХ со всеми вытекающими отсюда последствиями состоит, по нашему мнению, в отсутствии правил и норм социально-экономического консенсуса между обществом, властью и бизнесом относительно базовых ценностей и принципов жизни, лежащих в основе демократии. Без консенсуса, имеющего статус закона, Федеральный центр, субъекты РФ, муниципальные образования и различные слои населения видят суть социально-экономического переустройства по-разному. В частности, Центр, сохранив остаточный принцип деления бюджета страны сверху вниз (Центр, область, район, гражданин) и создав государственные службы регулирования, в том числе деятельности в сфере ЖКХ, стал перекладывать бремя платежей за жилищно-коммунальные услуги на потребителя. При этом не была создана модель преобразования уклада жизни страны и не были приняты законы, гарантирующие права собственности и благоприятный предпринимательский климат; нормы вовлечения людей в малый, средний и большой бизнес; предписания, обязывающие бизнес взять на себя социально ответственное поведение по отношению к обществу.

В этих условиях общество России распалось на две разнородные части. Узкая прослойка населения (510%), воспользовавшись близостью к власти и излишней либерализацией российской экономики, в том числе в топливно-энергетической отрасли, стала стремительно богатеть. До сих пор сверхприбыль олигархов от ресурсов обеспечивается за счет малой по международным стандартам природно-ресурсной ренты в 40% и высоких тарифов на коммунальные услуги, где 6070% – стоимость энергоресурсов. Еще 2025% россиян смогли в той или иной степени улучшить свое благосостояние. Что же касается большинства (6575%), то их положение резко ухудшилось. Оказавшись в ситуации безысходности, они обрели единственное человеческое право , не оговоренное никакими законами и постановлениями, – право на протест в виде неплатежей за услуги, голодовок и перекрытия магистралей федерального значения. Несоизмеримые с зарплатой платежи за жилищно-коммунальные услуги поставили на грань выживания пенсионеров, тех, кто, занят в высокоинтеллектуальных сферах производства, в сфере образования, здравоохранения, науки и культуры. Задолженность потребителей перед производителями услуг, равно как производителей перед поставщиками энергоресурсов, достигла огромных размеров.

Финансирование ЖКХ попало в «порочный круг» между ухудшением состояния основных фондов и недостаточным объемом затрат на их воспроизводство. Коммунальная энергетика и коммунальные сети муниципальных образований пришли в удручающее состояние. В отдельных субъектах Федерации ситуация обострена до предела, кризисы, имевшие место в последние годы в Приморье, Воронеже, на Камчатке, в Карелии, могут разразиться и в других регионах. По сути дела, гражданин потребитель услуг находится в зоне крепостнического режима управления топливно-энергетическим комплексом и ЖКХ, когда действующая законодательная база и постановления власти стимулируют рост благосостояния кучки богатых и бедность большинства граждан. Отрасль ЖКХ, «съедающая» более 30% консолидированного бюджета, стала политизированной и превратилась в арену предвыборных кампаний.

Поскольку ключевые в рассматриваемой области задачи уже 10 лет не решаются во взаимосвязи (системно) на трех уровнях власти, а продекларированные механизмы цивилизованных рыночных отношений не получили статус закона, жилищно-коммунальное хозяйство многих регионов пребывает в состоянии системного кризиса. Он быстро расширяется и углубляется, порождая следующую цепочку событий: планово-предупредительный ремонт жилья меняется на аварийно-восстановительные работы; рост тарифов и платы за услуги превышает рост пенсий и зарплат; жители городов и поселков перекрывают магистрали федерального значения, назревает социально-политический кризис; население объединяется против олигархов от ресурсов и чиновничьих «откатов», социально-политический кризис усиливается. В итоге возможен взрыв социальной напряженности .

Без преувеличения можно сказать, что Россия находится на пороге третьего звена данной цепочки, поэтому вывести ЖКХ из системного кризиса, а большинство россиян из состояния застойной бедности – это должно стать одним из высших государственных приоритетов.

В 19981999 гг. научная общественность и органы власти осознали необходимость баланса интересов общества, власти и бизнеса на принципах взаимной ответственности . При этом государственная система управления ЖКХ призвана стимулировать комплексное решение задач, направленных на повышение эффективности реформы. Аргументация предложений, касающихся кардинальной перестройки административно-затратной системы управления ЖКХ городов и населенных пунктов, простая. На сегодняшний день эта система освоила и реализовала только механизм повышения тарифов, платежей за услуги и доли оплаты услуг населением. Это лишь 2025% всех задач реформы, причем не самых главных. Энергетическая безопасность, тарифная политика, ипотека, помощь государства гражданам с низким доходом и др. прорабатываются органами власти только в последние два-три года. Остальные задачи (ресурсосбережение, развитие конкурентных и договорных отношений, легализация процедуры изменения тарифов, адаптация структуры и системы управления ЖКХ к рыночным отношениям, управление и обслуживание жилищного фонда, мотивация технического перевооружения предприятий жилищно-коммунального хозяйства, ликвидация ветхого и аварийного жилья и т.д.) в основном еще обсуждаются.

Главный тезис предложений состоял в том, что без адаптации системы управления рассматриваемой отрасли к рынку отдельные, даже самые эффективные, мероприятия не приведут к успеху. Путь выхода из системного кризиса давно апробирован в цивилизованных странах с развитой рыночной экономикой. Речь идет о создании мощной законодательной и нормативно-правовой базы; вертикально-интегрированной системы тарифного регулирования деятельности энергоресурсоснабжающих предприятий; конкурентной среды и цивилизованных рыночных отношений. Для этого необходима кардинальная перестройка системы управления ЖКХ городов и населенных пунктов, а именно – привлечение всего административного резерва, который заключается в разнице между полномочиями действующей административно-затратной системы управления ЖКХ и полномочиями системы, призванной функционировать в условиях рынка.

Однако административно-затратная система управления ЖКХ, сложившаяся во времена социализма и действующая до сих пор, не может самостоятельно эволюционировать к цивилизованным рыночным отношениям. Следовательно, общество не может рассчитывать на конституционное выполнение социальных гарантий государства по жилищному вопросу. Все дело в том, что любая система, в том числе управленческая, стремится к самодостаточности и не способна перестроить себя к новым «правилам игры» без воздействия внешних сил. Возникают издержки, прежде всего наличие административного капитала и коррупции в органах трехуровневой власти; отсутствие конкурентной среды и цивилизованного рынка; нарушение прав потребителя в выборе качества, количества услуг и, соответственно, выборе управляющей компании и производителя услуг.

Рассмотрим каждый из перечисленных пунктов подробнее.

Административный капитализм как тормоз развития ЖКХ

В настоящее время в стране обсуждаются три варианта экономических преобразований: 1) вернуться на социалистический путь, «подремонтировав» его рыночным материалом; 2) продолжить либерализацию экономики; 3) построить цивилизованные рыночные отношения с абсолютным приоритетом рос та благосостояния граждан и устойчивого функционирования всех отраслей хозяйства. Последний вариант – самый оптимальный, но мало популярный у власти, поскольку требует от чиновников, во-первых, соблюдения правил адаптации административно-затратной системы управления к цивилизованному рынку и, во-вторых, хороших знаний при выполнении своих функций в интересах государства и общества. Правила адаптации, мониторинг и общественный контроль деятельности чиновника в России отсутствуют, поэтому система управления любой отрасли хозяйства, стремясь к самодостаточности, вырождается и приобретает функции, губительные для всего общества. Издержки переходной экономики все чаще приобретают форму административного капитала, являющегося полностью антирыночным, паразитическим.

«Этот капитал не боится колебаний рыночной конъюнктуры, ему не страшна конкуренция, его не беспокоит повышение издержек. Административному капиталу в силу чиновничьего прикрытия не страшно банкротство, его не интересуют эффективность, улучшение качества продукта и т.п. Ему не надо беспокоиться о повышении конкурентоспособности, так как он, по своей природе, находится в лучшей конкурентной ситуации, чем частный капитал. На практике этот альянс чиновничества с частью бизнеса занимается перекачкой финансов и с рынка, и из государственной (муниципальной) казны в карманы административных капиталистов» [9].

Как следствие, административно-затратная система управления ЖКХ не только не в состоянии разработать и реализовать действенную тарифную политику, но фактически тормозит социально-экономическое развитие отрасли.

Альянс чиновничества с бизнесом хорошо прослеживается на примере субъектов естественных энергоснабжающих монополий, которые должны работать на потребности общества, предоставляя всем потребителям качественные и коммерчески доступные услуги, в том числе бедным – на льготных условиях. В США, например, тарифы для бедных (граждане с годовым доходом менее 10 тыс.долл.) составляют всего 20% от стоимости услуг. В России же естественные монополии удовлетворяют запросы менеджмента и связанного с ним регионального и федерального чиновничества. «Менеджеры, в зависимости от того, что им выгодно, представляют естественные монополии то как часть государства, то как часть бизнеса. Менеджеры фактически не заинтересованы в том, чтобы расширять объем и качество предоставляемых потребителю услуг, но заинтересованы в повышении тарифов. А то, что повышение тарифов крайне негативно сказывается на финансовом состоянии всех отраслей хозяйства, на их инвестиционной привлекательности и, соответственно, отражается на материальном положении малоимущих слоев населения, менеджеров совсем не волнует»[9].

Руководители естественных монополий (Газпром, РАО «ЕЭС России» и др.) «забивают» в тарифы офисы, самолеты, дачи в России и за рубежом, потрясающую воображение зарплат у , премии, каналы телевидения, газеты и т.п. Чиновники и законодатели открывают счета в зарубежных банках.

Казалось бы, Министерство экономического развития «…призвано синхронизовать инвестиционные проекты естественных монополий и частного бизнеса с выполнением социальных гарантий гражданам России и, следовательно, должно прилагать усилия к сдерживанию роста или даже к снижению тарифов естественных монополий. В действительности, Министерство экономического развития заложило двукратный рост тарифов на газ к 2006 г., демонстрируя тем самым, что главное – интерес монополиста в сверхдоходах» [9].

Сложность противостояния в России административному капиталу на местах состоит в слабой законодательной разработке вопросов управления развитием конкуренции между управляющими компаниями за потреби теля услуг , а также между производителями за рынок услуг. В частности, до сих пор не выработаны четкие требования к формированию конкурентной среды в ЖКХ муниципального образования, являющегося монополистом жилищного фонда; нет обоснования условий, процедуры и режима самоорганизации конкурентной среды в сфере обслуживания жилищного фонда; не ясно, как оценивать эффективность работы органов управления ЖКХ по обеспечению граждан коммунальными услугами, а также содержанию и восстановлению жилищного фонда.

Для прекращения явного или косвенного слияния чиновников всех уровней с частным бизнесом целесообразно сделать деятельность административных органов, в том числе ЖКХ, прозрачной. С этой целью необходимо создать систему мониторинга их деятельности и общественного контроля; ввести в практику контроля и оценки деятельности административных структур показатели выполнения чиновниками своих функций; установить ясную, однозначно трактуемую систему персональной ответственности чиновника в случае отклонения результата от принятой величины показателя.

Такой подход следует заложить в ФЗ «О коммунальной энергетике РФ» как неотъемлемую часть правительственного пакета законопроектов по реформированию энергетической отрасли. Только после разработки, всенародного обсуждения и принятия этого закона имеет смысл рассматривать правительственный пакет законопроектов по реформированию энергетической отрасли . В основу закона нужно, на наш взгляд, положить модель правовой концепции «как должно быть» в энергоснабжении ЖКХ субъекта РФ и ценовой политики ресурсов на внутреннем российском рынке. Цель справедливой ценовой политики – абсолютный приоритет роста благосостояния граждан и устойчивое функционирование жилищно-коммунального комплекса. Реализация этой цели создаст устойчивость российской государственности и защитит граждан России от обнищания и вымирания.

Модель упомянутой концепции в энергоснабжении ЖКХ муниципального образования целесообразно создать путем адаптации названного выше федерального закона к местным условиям в виде закона «Об энергетической безопасности муниципальных образований субъекта РФ». ФЗ должен предусматривать контроль большой и коммунальной энергетики со стороны государства на федеральном и региональном уровнях, а закон субъекта РФ – контроль коммунальной энергетики со стороны муниципального образования и общества.

Задача контроля состоит в противодействии корпоративной коррупции в энергетике и в открытии потребителю возможности маневра в выборе производителя; участия в формировании цивилизованных рыночных отношений в коммунальной и, соответственно, в большой энергетике; влияния на решение конкретных экономических, технических и организационных задач энергетической безопасности муниципальных образований. Тем самым будет исключено рассогласование производства, транспортировки и потребления энергии, а между производителями возникнет конкуренция за рынок услуг, благодаря которой произойдет снижение издержек и сверхприбыли (явной и неявной) в большой и коммунальной энергетике.

Рыночные и партнерские отношения органов власти и субъектов ЖКХ

Чиновник муниципального уровня приобщается к административному капиталу путем создания монстра-монополиста в лице департамента ЖКХ, ведь на последний завязано не меньше половины бюджета муниципалитета. В тарифы «забиваются» премии, газеты, а низшему звену – рабочим ЖЭУ – достается только «голая» зарплата.

Административно-затратная система управления ЖКХ муниципалитета тормозит свою адаптацию к цивилизованным рыночным отношениям очень просто. Во-первых, внешних сил, стимулирующих в ранге закона эту эволюцию, практически нет. Во-вторых, отсутствует мониторинг и общественный контроль деятельности муниципального чиновника, а прокуратура по сути дела поддерживает пассивность органов власти. Поэтому областные и муниципальные власти не стремятся строить рыночные и партнерские отношения с субъектами ЖКХ. Они не спешат с созданием в регионе относительно равных условий для взаимного соперничества коммунальных предприятий и управляющих компаний, а также с государственной корректировкой несовершенств тарифной политики услуг.

Медлительность власти подогревают два обстоятельства.

1. Органы системы управления не могут забыть привычную функцию административно г о размещения муниципального заказа на услуги, в том числе через конкурс, в котором главный член жюри – представитель системы управления. 2. Система управления не заинтересована отдать заказ субъектам, выигравшим открытый конкурс за право обслуживать рынок жилищно-коммунальных услуг. Ситуацию можно изменить, приняв закон, обязывающий органы исполнительной власти следовать трем правилам. Первое. Не участвовать в организации конкурса, но создать условия для возникновения конкуренции управляющих компаний за потребителя услуг, производителей – за рынок услуг, договорных отношений между муниципальным образованием и субъектами ЖКХ, а также между самими субъектами. Второе . Не вмешиваться в финансово-хозяйственную деятельность субъектов ЖКХ, но контролировать реализацию государственного и муниципального заказа, обслуживание жилищного фонда, состояние внутридомовых и межквартальных коммунальных сетей, санитарно-технического состояния придомовых территорий и т.д. Третье. Объявить мораторий на приватизацию коммунальных монополий в интересах властей предержащих, установить жесткий контроль доходов коммунальных начальников и найти конкурсный механизм назначения руководителей коммунальных монополий.

Поскольку административно-затратной системе управления ЖКХ муниципалитета такие «правила игры» не нужны и нет закона, обязующего их выполнять, то в рапорте «наверх» система эволюционирует, но под свои интересы. Например, создает монстра-монополиста и, соответственно, вмененный (ущербный) рынок с подвластными муниципалитету управляющими компаниями или корпоративного монополиста совокупности коммунальных услуг (тепло, электроэнергия, вода) населению. Цель таких перестроек – сохранить функцию административного распределения финансовых средств или, в крайнем случае, оставить людей один на один с монополией, не обремененной социальными гарантиями гражданам России. Изменив названия подразделений, система управления по-прежнему будет исполнять функцию административно г о принуждения управляющих компаний и производителей к оказанию населению услуг и к устранению аварий котельных и коммунальных сетей. При этом многократно увеличится число дублирующих органов власти (аппарат управления) и усилится «утечка» финансов на непредвиденные и прочие расходы. Усугубится конфликт интересов государства, муниципального образования и субъектов ЖКХ, а общество получит класс административных капиталистов, которые в сговоре с олигархами от энергоресурсов задушат любую конкуренцию.

Понятно, что в отсутствии правил игры цивилизованного рынка, имеющих статус закона, финансово-хозяйственная деятельность субъектов ЖКХ и инвесторов будет зависеть от сиюминутных социально-политических амбиций чиновника и монополиста. Кто же станет вкладывать средства в жилищно-коммунальное хозяйство при отсутствии «прозрачности» получения прибыли? Только административный капиталист и олигарх от ресурсов. Они уже имеют прибыль и, приумножая ее, будут заинтересованы в дальнейшем упрочнении своих условий предоставления услуг населению.

Для устранения монстра-монополиста и корпоративного монополиста необходимо в рамках регионального закона «О структуре и системе управления ЖКХ субъекта РФ» задать критерий и «граничные условия» эволюции системы управления к цивилизованным рыночным отношениям, а также ответственность органов исполнительной власти за упущенную выгоду. Только тогда перед потребителем-гражданином откроется перспектива получать услуги требуемого качества, количества и по коммерчески доступным ценам.

Право граждан России выбирать управляющую компанию

Конституция РФ наделила потребителя правом выбора, но нет закона, регламентирующего его право на выбор управляющей компании и энергоресурсоснабжающих предприятий (электроэнергия, тепло, вода, газ) и развитие конкуренции между УК за потребителя услуг и между производителями за рынок услуг.

Потенциальные конкуренты должны «выяснять» отношения между собой на этапе заключения договора с потребителем. Право заключить договор должен получить тот конкурент, который предложит потребителю (а не власти) наилучшее соотношение цены и качества услуг. При отсутствии конкуренции за потребителя у последнего мало шансов защитить свои социально-экономические интересы в суде от власти и производителя услуг без участия дорогостоящего юриста. У 2535% граждан России средства на юриста найдутся, а у 6575% россиян таких средств нет.

Казалось бы, если потребитель должен оплачивать услуги полностью, то федеральная и региональная власти были обязаны, начиная с 1992 г., именно его наделить правом заказа жилищно-коммунальных услуг и именно ему перечислять положенные дотации, компенсации льгот и субсидии для оплаты того количества и качества услуг, которые он должен получать. Ан нет, обе ветви трех уровней власти 10 лет декларируют ключевую роль потребителя услуг, но не закрепляют эту роль законодательно в структуре отношений с муниципальным образованием, управляющей компанией и производителем услуг. Оценим сложившуюся ситуацию и возможность ее изменения.

К концу 2003 г. планируется в очередной раз перейти к 100процентной оплате услуг населением. Прекратится перекрестное субсидирование услуг, будут отменены льготы, пересмотрены льготные категории граждан и, безусловно, произойдет рост инфляции. Потребитель-гражданин останется один на один с «тарифным аппетитом» коммунальных монополистов. Платежи за услуги, как известно, растут даже при низких тарифах из-за потерь в коммунальных сетях (4060%), бесхозяйственности и плохого обслуживания жилищного фонда, а также из-за незаинтересованности большинства производителей и потребителей в экономии энергоресурсов. Производитель не заинтересован потому, что экономия ресурсов снижает абсолютную величину его прибыли, а малоимущему потребителю нет смысла экономить, поскольку у него в квартире, как правило, нет счетчика. Следовательно, если даже на входе в каждый дом будут установлены тепло и водосчетчики, то в силу объективной необходимости (отсутствие средств в консолидированном бюджете и инвесторов для покрытия бесхозяйственности и потерь в сетях) производитель или перепродавец должен будет повысить тарифы, а власть вынуждена будет с этим согласиться. Иначе говоря, потребитель все равно будет оплачивать не только стоимость услуг, но и бесхозяйственность, потери в межквартальных и внутридомовых сетях. Бюджет потребителя с хорошим доходом (их в России 2535%) выдержит рост коммунальных платежей, а с низким доходом (их 6575%) – окончательно развалится.

Понятно, что жилищные субсидии и возвращенные в бюджет муниципального образования средства в виде дотаций, компенсаций за льготы не уменьшат бесхозяйственность и не затормозят разрушение коммунальных сетей. В лучшем случае они помогут гражданам с низким доходом не так быстро пополнять печальную графу Госкомстата РФ «избыточная смерть» (суммарное превышение смертности над рождаемостью): 7 млн 670 тыс. человек за 10 лет экономической реформы [10].

Процесс коммунального опустошения кошелька граждан можно минимизировать, если потребитель-гражданин специальным законом получит реальное право выбирать управляющую компанию путем заключения с ней Договора услуги, а также право защищать свои интересы в Центре регулирования тарифов при их изменении.

Таким образом, для реализации права граждан России участвовать в выборе пути развития ЖКХ необходимо решить два вопроса. Во-первых, принять ФЗ «О защите прав потребителей жилищно-коммунальных услуг» и уточнить социальную часть ФЗ «Об основах федеральной жилищной политики». В законах надо свести в единую непротиворечивую картину все права граждан в сфере ЖКХ и определить правовые отношения между потребителями, производителями услуг и властью на принципах взаимной ответственности.

Во-вторых, необходимо адаптировать упомянутые законы к местным условиям через закон субъекта РФ «Об управлении и обслуживании жилищного фонда», который вводит механизм развития конкуренции управляющих компаний за потребителя услуг и систему договоров муниципалитета с субъектами ЖКХ.

Основой предлагаемого механизма является право потребителя, независимо от формы собственности занимаемого им жилья, выбирать ту управляющую компанию, которая предложит ему лучшее соотношение качества и стоимости услуг, и получать на свой «социальный счет» в этой компании дотации, субсидии и компенсации льгот в виде «единой жилищной субсидии».

Рыночные отношения в ЖКХ включаются в момент, когда потребитель выберет управляющую компанию, заключив с ней публичный Договор услуги. Компания, получившая «вотум доверия потребителей» в одной из номинаций жилищного фонда, получает статус Управляющей и вместе с ним исключительное право заключить публичный договор управления с владельцем жилищного фонда (государственная и муниципальная казна, частный собственник) и получить государственный, муниципальный и частный заказ на обслуживание и восстановление аварийного, ветхого жилья.

Управляющий экономически заинтересован содержать вверенный ему владельцем жилищный фонд, внутридомовые коммунальные сети и территорию в хорошем санитарно-техническом и функциональном состоянии. Иначе компания, не получившая статус Управляющей , но обслуживающая жилье определенной части потребителей, сначала «уведет» остальных потребителей, а затем статус Управляющего и, соответственно, государственный, муниципальный и частный заказы.

Публичные договора допускают определенную свободу требований и условий взаимодействия субъектов ЖКХ и позволяют исполнительной власти:

— регламентировать имущественные и финансовые отношения в сфере содержания и обслуживания жилищного фонда. Это существенно повышает селективность и «прозрачность» социальной защиты граждан с низким уровнем дохода;

— запустить процесс адаптации системы управления ЖКХ к цивилизованным рыночным отношениям;

— навести организационно-экономический порядок на предприятиях отрасли, не вмешиваясь в их финансово-хозяйственную деятельность;

— обеспечить конкурсное размещение государственного и муниципального заказов и контроль за реализацией государственной жилищной политики на местах.

Примерные публичные договора услуги, управления и найма жилья, приведенные в качестве приложений к проекту закона, регламентируют ответственность: производителя и управляющих компаний – за нарушение количества и качества предоставляемых услуг, органов исполнительной власти – за упущенную выгоду при исполнении своих функций, а потребителя – за нарушение режима оплаты услуг. Тем самым устанавливается баланс экономических интересов общества, власти и бизнеса в ЖКХ. При этом структура «платежей» за услуги такова, что потребитель точно знает, сколько он использует в настоящее время ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, газ) на 1 человека и на 1 кв. метр площади, сколько он платит за единицу услуги, какими путями он может снизить потребление услуг.

В Томске и Томской области есть управляющие компании, работающие по схеме предлагаемого закона «Об управлении и обслуживании жилищного фонда» и предоставляющие потребителям услуги высокого качества по коммерчески доступным ценам. Есть также множество обращений граждан в органы исполнительной власти передать их жилье на обслуживание в эти управляющие компании. Однако пока в сфере ЖКХ действуют не законы, а постановления.

Заключение

Анализ административно правового резерва развития ЖКХ России дает основание для двух выводов. Во-первых, жилищно-коммунальное хозяйство не может эволюционировать к цивилизованным рыночным отношениям без принятия законов, регламентирующих критерий и алгоритм этой эволюции. В отсутствие законов эффективность механизмов корректировки несовершенств тарифа на услуги на государственном и муниципальном уровнях зависит от политической воли руководителей региона и муниципалитета в большей степени, чем от воли закона и специфики ресурсов, промышленности и субъектов ЖКХ; развивается административный капитализм при стремительном ухудшении благосостояния абсолютного большинства россиян; растет неустойчивость функционирования ЖКХ муниципальных образований и недоверие граждан к власти всех уровней.

Во-вторых, если раскрыть административный резерв управления ЖКХ путем принятия законов с абсолютным приоритетом роста благосостояния граждан и устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса, то возникнет возможность создать социально-экономический консенсус между обществом, властью и бизнесом относительно базовых ценностей и принципов жизни, составляющих основу демократии в стране; запустить механизм адаптации структуры и системы управления ЖКХ к цивилизованным рыночным отношениям; переломить тенденцию системного разрушения ЖКХ муниципальных образований; и, наконец, минимизировать социально-политическую напряженность в обществе.

Литература

1. Чернышов Л.Н. Формирование рыночных отношений в ЖКХ. М., 1996.

2. Тагизаде Ф.Г. Концепция97: критический анализ // ЖКХ. 1998. № 1112. С.2835.

3. Тагизаде Ф.Г. Должны были выиграть все, но…. // ЖКХ. 1999. № 6. С.611.

4. Гончар В.В., Лопасов В.П., Сергеев Н.Н., Титов А.И. Реформа ЖКХ и россияне //ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. 1999. № 6. С.5469.

5. Мащенко О.И. Отстаивать интересы отрасли и народа //ЖКХ. 2000. № 8. С.35.

6. Лобак Г.В. О ДЕЗах, частных фирмах и чиновничьем беспределе // ЖКХ. 2000. № 8. С.69.

7. Тагизаде Ф.Г. Сумбур на государственном уровне // ЖКХ. 2000. № 8. С.1012.

8. Дурнев В.Н., Лопасов В.П., Мальцев Д.Б. Закон как ключевое звено позитивных преобразований жилищно-коммунальной сферы //ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. 2002. № 11. Часть 1. С.5055.

9. Дерипаска О.В. // Новая газета. 2003. № 14 Р. С.1820.

10. Бочаров М.Россия времен «избыточной смерти» //Новая газета. 2002. № 25 Р. С.11.

Written by admin

Февраль 5th, 2018 | 5:16 пп