Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

«Квартирные» деньги для чиновников и военных: исторический опыт и современные проблемы

Людмила ПЧЕЛИНЦЕВА – кандидат юридических наук, кандидат философских наук, профессор кафедры гражданского права Военного университета

В связи с реализацией Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (20032005 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336, и с учетом предполагаемого внесения в ближайшее время Правительством Российской Федерации в Государственную думу проекта нового Жилищного кодекса России особый интерес приобретает рассмотрение перспектив решения жилищной проблемы государственных служащих. Актуальность данного вопроса несомненна и потому, что в настоящее время высказываются предложения не только об упорядочении системы жилищных льгот, но и о полном отказе от них либо замене льгот денежными выплатами в зависимости от места работы и уровня дохода граждан. Ряд мероприятий по упорядочению предоставления льгот различным категориям граждан включен в Федеральную целевую программу «Жилище» на 20022010 годы. Исходя из изложенного заслуживает внимания ранее существовавшая в России практика решения жилищной проблемы офицеров и чиновников, которая во многом основывалась на единых принципах.

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением жилья различным категориям государственных служащих, включая военнослужащих, было не одинаковым в разные периоды отечественной истории и имело свои специфические особенности, поскольку во многом являлось отражением существовавшего в тот или иной конкретный период времени политического и экономического строя в России. В частности, существовавший в России XIX XX вв. порядок обеспечения квартирным довольствием военнослужащих достаточно подробно регламентировался действовавшим в тот период законодательством, включая Устав о земских повинностях, Свод военных постановлений 1869 г., Положение о воинской квартирной повинности 1874 г. и другие нормативные акты. В период прохождения службы генералы и офицеры обеспечивались жилыми помещениями в следующих основных формах: а) «постойной повинности» (путем выделения квартир от земств по месту нахождения воинских частей); б) размещения на казенных квартирах (в казенных зданиях); в) получения «квартирных» денег для оплаты найма частных квартир.

В начале XIX в. на практике преобладающей среди перечисленных являлась постойная повинность, которая также не была достаточно эффективной формой, поскольку, во-первых, вызывала недовольство у местных властей и населения как обременительная и непопулярная обязанность, и во-вторых, отрицательно влияла на мобилизационную и боевую готовность воинских частей, разбросанных порой незначительными подразделениями по множеству отдельных городов, деревень и хуторов на очень большой территории.

В этой связи, начиная с 1816 г., натуральная постойная повинность по объективным причинам стала постепенно заменяться «квартирными» деньгами. Однако этот процесс шел медленно. К 1860 г. «квартирные» деньги получали лишь 11% офицеров (всего в 52 населенных пунктах России), в то время как от земств обеспечивались жилыми помещениями около 80% военнослужащих. Но принципы, в соответствии с которыми определялся размер «квартирных» денег все-таки постепенно уточнялись. Так, если первоначально сумма выплачиваемых офицеру «квартирных» денег зависела лишь от его воинского звания, то затем стали также учитываться и такие обстоятельства, как занимаемая им воинская должность, семейное положение и место прохождения военной службы (так называемый «разряд» местности, которых всего насчитывалось восемь). Условия квартирного довольствия улучшались с ростом должностного положения офицера при учете состава его семьи. Например, за счет государства командиру полка оплачивались семь комнат (включая две комнаты для прислуги) и кухня. Изменялся и подход к определению источников финансирования. В 1872 г. была установлена выдача «квартирных» денег в полном объеме за счет государственной казны, тогда как ранее эта обязанность частично возлагалась на земства. В то же время городские власти имели полномочия по дополнительной выплате в определенных случаях домовладельцам специального вознаграждения, если установленная государством сумма «квартирных» денег не соответствовала реальной стоимости найма квартиры, отведенной офицеру в принудительном порядке.

В последующем в составе «квартирных» денег стали структурно выделяться следующие главные составные части: а) денежные средства по оплате квартиры; б) денежные средства по оплате содержания конюшни (для военнослужащих в должности от командира роты и выше); в) денежные средства по оплате отопления и освещения. Их размер по-прежнему резко дифференцировался (с коэффициентом кратности до пяти) в зависимости от разряда местности прохождения военной службы, занимаемой должности и воинского звания офицера (генерала). Так, в 1913 г. размер «квартирных» денег командира роты составлял от 163 рублей (132 рубля за оплату квартиры, 6 – за конюшню и 25 – за отопление и освещение) по VIII разряду до 544 рублей (соответственно 426, 18 и 100 рублей) по I разряду. Для генерал-майора сумма «квартирных» денег составляла уже от 525 рублей (426 рублей за оплату квартиры, 24 – за конюшню и 75 – за отопление и освещение) по VIII разряду до 1666 рублей (соответственно 1332, 84 и 250 рублей) по I разряду, а для полного генерала (по максимальному размеру) от 700 (534, 42 и 125) рублей до 2330 (1692, 138 и 500) рублей [1].

Подобный подход к решению жилищной проблемы военнослужащих, связанный с включением «квартирных» денег в офицерское денежное содержание, как положительно зарекомендовавший себя на практике, был распространен и на материальное обеспечение дореволюционного чиновничества в целом. В состав содержания канцелярского служителя или чиновника входило жалованье, столовые деньги и «квартирные» деньги, которые в среднем составляли довольно значительную часть (от 10 до 20%, в зависимости от занимаемой должности) общего денежного содержания гражданских служащих. Например, в середине XIX в. содержание министра составляли 12 тыс.рублей в год и «квартирные» деньги в сумме 1200 рублей. Примечательно, что «квартирные» деньги выдавались гражданским служащим за треть года вперед.

В отдельных министерствах (народного просвещения, иностранных дел, финансов, путей сообщения, почт и телеграфов, военном) существовала практика замены «квартирных» денег предоставлением гражданским служащим казенных квартир, что нередко порождало конфликтные ситуации и споры по поводу качественных параметров и комфортности предоставляемого жилья [2].

В результате «квартирные» деньги становились важной составляющей общего материального обеспечения как военных, так и чиновников. В этой связи вопросы обоснования размеров «квартирных» денег и предоставления служебных квартир являлись в тот период весьма актуальными и были предметом исследований и дискуссий в русской военной и юридической литературе конца XIX в. начала XX в. Даже при подготовке проекта нового Устава о службе гражданской работавшей над ним комиссией было предложено включить в него правила (ст.166168 главы I раздела третьего), которые бы регламентировали этот немаловажный для российского чиновничества вопрос [3].

При перемещении офицера или гражданского служащего к новому месту прохождения военной службы ему возмещались путевые расходы и выдавалось «пособие на подъем и обзаведение», размер которого зависел от семейного положения должностного лица и разряда местности. В частности, такие специальные пособия выдавались не только военнослужащим, но и по ряду должностей гражданской службы: губернаторам, вице-губернаторам, градоначальникам, управляющим казенными и контрольными палатами, управляющим государственным имуществом и председателям губернских судов. Лицам, определенным на учительские должности, могла выдаваться безвозвратная ссуда в размере одной трети годового денежного содержания.

Кроме того, с учетом особенностей прохождения военной службы в воинских частях мог создаваться, в том числе с привлечением внебюджетных средств, так называемый «жилищный капитал», который использовался для выдачи офицерам ссуд на возведение собственных жилых домов, особенно в Туркестанском, Приамурском и ряде других военных округов [4].

Было заведено так, что правом на жилье (квартирное обеспечение) пользовались и члены семьи офицера, в число которых входили жена, дети и близкие родственники (отец, мать, незамужние сестры, несовершеннолетние братья), находившиеся на попечении офицера. Вдовы погибших (умерших) офицеров имели право на пользование квартирой в течение шести недель после смерти мужа [5].

Действовавшим тогда законодательством (п.3 ст.257 Устава о земских повинностях, ст.910 Свода военных постановлений и др.) предусматривалось предоставление квартир в таком же порядке, как и для военнослужащих, также и лицам, уволенным с военной службы, но только из числа тяжело раненых, первого класса отставных и состоящих в запасе генералов и офицеров. Это было обусловлено тем, что вопросы обеспечения жильем военнослужащих после отставки решались не всегда одновременно с увольнением с военной службы, а, как правило, заблаговременно. Исходя из социального состава офицерского корпуса и сложившейся в России многолетней практики обеспечение жильем военнослужащих фактически заменялось предоставлением поместий с землями в качестве награды за верную военную службу Отечеству. В качестве дарителя в таких случаях в основном выступал император как представитель государства. В этой связи при отставке в послужной список военнослужащих вносились не только полученные денежные награды и подарки, но и земли [6].

Размеры пожалованных земельных наделов ставились в зависимость от ряда условий: стажа военной службы, занимаемой должности, воинского звания, участия в боевых действиях, состояния здоровья (полученных в период военной службы ранений), наград. В случае гибели (смерти) военнослужащего обеспечение его семьи также осуществлялось в форме предоставления поземельного владения.

Существовали определенные особенности в правовом регулировании жилищных отношений с участием военнослужащих на период военных действий. Так, при вступлении России в первую мировую войну Указом Николая II от 28 июля 1914 г. всем «чинам военного и морского ведомства, как состоящим на действительной службе, так и призванным на таковую из запаса или ополчения, или их семействам с ними проживающим» было предоставлено право расторгнуть договоры (отказаться от заключенных договоров) по найму квартир в течение месяца с момента получения приказа вышестоящего командования, препятствующего пользованию квартирами [7].

Вместе с тем семье офицера, убывшего на театр военных действий, продолжалась выплата «квартирных» денег в ранее установленном размере. При переезде членов семьи военнослужащего в связи с военными действиями в другой населенный пункт им выплачивались дополнительные суммы.

В целом перед Первой мировой войной и в ее начале были приняты определенные меры по улучшению материального положения офицерского состава, включая увеличение размера денежного довольствия и «квартирных» денег. Размер «квартирных» денег, удельный вес которых в общем денежном довольствии военнослужащих достигал 3040% позволял положительно решать жилищную проблему военнослужащих и членов их семей.

Положение с обеспечением жильем военнослужащих коренным образом изменилось после Октябрьской революции 1917 г. По причинам объективного характера принципиально изменился социальный состав офицерского корпуса вновь созданной Рабоче-крестьянской Красной Армии, который нуждался в получении жилья как во время прохождения военной службы, так и после увольнения в запас. Жилищный вопрос в армии крайне обострился в условиях существовавшей в стране разрухи после гражданской войны, когда не были отремонтированы непригодные для жилья квартиры, а наем частной квартиры стоил очень дорого, несопоставимо с финансовыми возможностями как каждого отдельного военнослужащего, так и государства в целом. Выдача военнослужащим «квартирных» денег законодательством СССР уже не предусматривалась и подменялась системой льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

И в последующем на протяжении всего прошедшего столетия, несмотря на принимаемые государством меры, жилищная проблема военнослужащих так и не была окончательно решена и серьезно обострилась в последний период существования СССР.

Неудовлетворительное положение с обеспечением жильем военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы в запас или отставку, остается одной из самых острых социальных проблем в жилищной сфере и в начале XXI столетия. Предусмотренные в 90х гг. прошлого века в соответствующих федеральных целевых жилищных программах плановые задания были выполнены не более, чем на треть. Проблема обеспечения жилыми помещениями военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, приобрела поистине общегосударственный характер.

В начале нынешнего века в силовых министерствах и ведомствах в жилье нуждаются около 400 тыс. семей военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов. В субъектах Российской Федерации зарегистрировано более 160 тыс. нуждающихся в улучшении жилищных условий семей бывших военнослужащих, большинство из которых ожидает получения жилых помещений от пяти до десяти лет. Кроме того, необходимо обеспечить жильем более 70 тыс. семей, подлежащих отселению из закрытых военных городков. Следует учитывать и то обстоятельство, что в ходе военной реформы предполагается уволить с военной службы более 350 тыс. военнослужащих, 268 тыс. из которых не имеют жилья [8]. Проведенными в 2002 г. Главным контрольным управлением Президента РФ проверками выявлено, что в течение 2001 г. количество бесквартирных военнослужащих только в Минобороны России возросло до 141,2 тыс. чел., а в ФПС России – до 11,2 тыс. человек. В силовых структурах более 5 тыс. военнослужащих, выслуживших установленные сроки службы, не могут быть уволены в силу невозможности выполнить предусмотренное законом условие об обязательном предоставлении им жилья. В то же время их содержание ежемесячно обходится федеральному бюджету в 13,8 млн рублей [9].

С учетом изложенного рассмотренные в настоящей статье данные о формах решения жилищной проблемы военнослужащих и гражданских служащих в России XIXXX вв. могут представлять серьезный интерес как в ходе военной реформы, так и при совершенствовании жилищного законодательства и законодательства о государственной службе.

В соответствии с п.3 ст.15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащим, проходящим службу по контракту, и членам их семей, прибывшим на новое место службы военнослужащих, до получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, предоставляются служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания, или жилая площадь в общежитии. В случае отсутствия таких жилых помещений воинские части арендуют жилые помещения для обеспечения военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей. По желанию военнослужащих им выплачивается денежная компенсация за наем (поднаем) жилых помещений за счет средств, выделяемых на эти цели Министерству обороны Российской Федерации и иным федеральным органам исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба. Порядок выплаты и размер такой компенсации определяется Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 604, которым установлено, что размер такой компенсации должен быть не более: а) в гг. Москве и Санкт-Петербурге – 500 рублей; б) в других городах и районных центрах – 400 рублей; в) в прочих населенных пунктах – 300 рублей. При условии совместного проживания с указанными военнослужащими трех и более членов семьи размеры денежной компенсации повышаются на 50 процентов. Предельный размер ежемесячной денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений распространяется на все категории военнослужащих, независимо от занимаемой воинской должности и воинского звания.

В таком же порядке и размере в соответствии с п.14 ст.15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» решается вопрос о выплате органами местного самоуправления указанной денежной компенсации гражданам, уволенным с военной службы (по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно штатными мероприятиями), имеющим общую продолжительность военной службы десять лет и более, при невозможности предоставить жилые помещения по установленным нормам в трехмесячный срок. Анализ нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих порядок и условия выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилья гражданам, уволенным с военной службы, показывает, что в первую очередь при их подготовке берутся федеральные положения и нормативы без учета реальной стоимости найма (поднайма) жилых помещений в конкретном регионе, что, безусловно, не способствует компенсации в полном объеме понесенных затрат по найму (поднайму) жилья гражданам, уволенным с военной службы [10].

Таким образом, установленный Правительством РФ размер компенсации расходов по найму (поднайму) жилого помещения для военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, как правило, не соответствует реальным расходам по найму (поднайму) жилых помещений. При этом удельный вес указанной компенсации в денежном довольствии военнослужащих в отличие от существовавшей в России столетие назад практики являлся весьма незначительным (до 1520%), а после увеличения Федеральным законом от 7 мая 2002 г. № 49ФЗ денежного довольствия военнослужащих (при одновременной отмене льгот по оплате жилых помещений и коммунальных услуг) снизился еще более.

В этой связи не вызывает сомнения, что правовые нормы, регулирующие выплату гражданам компенсации расходов по найму (поднайму) жилого помещения, нуждаются в серьезном изменении [11].

На основании изложенного автор полагает возможным сделать следующие выводы.

1) Представляется, что нормативные правовые акты Правительства РФ и субъектов РФ по вопросу предоставления ежемесячной денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений, выплачиваемой военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы и не обеспеченным по установленным нормам жилыми помещениями, могут быть скорректированы с тем, чтобы размер указанной компенсации не ограничивался установленным Правительством РФ размером, а исходил из средних действующих рыночных цен в конкретном регионе за наем (поднаем) жилья в соответствии со статистическими данными и фактическими затратами за наем (поднаем) жилья. Безусловно, что такие изменения в нормативных правовых актах субъектов РФ требуют соответствующего финансирования как из федерального бюджета, так и из бюджетов субъектов РФ.

При этом целесообразно учесть дореволюционный опыт обеспечения «квартирными» деньгами военнослужащих, а именно:

а) повысить удельный вес размера компенсации за наем (поднаем) жилых помещений до 3040% от общего объема денежного довольствия военнослужащих, что позволит компенсировать реальную стоимость найма жилой площади;

б) ввести при определении размера компенсации за наем (поднаем) жилых помещений дополнительно такие критерии, как воинское звание и занимаемая воинская должность военнослужащего;

в) более предметно и дифференцированно учитывать семейное положение и место прохождения военной службы военнослужащего.

2) Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (20032005 гг.)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336, предусматривается совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы. При этом предполагается исходить из единства системы государственной службы Российской Федерации (с учетом особенностей ее видов) с обеспечением унификации основных принципов прохождения государственной службы по ее видам.

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [12] называет в числе основных видов государственной службы военную службу, правоохранительную службу и государственную гражданскую службу, как равные составляющие единой системы государственной службы.

В этой связи заслуживает серьезного внимания рассмотренный в статье исторический опыт применения в дореволюционной России единых подходов к решению жилищной проблемы военнослужащих и гражданских служащих.

С учетом изложенного в рамках мероприятий по реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (20032005 годы)» представляется целесообразным рассмотреть вопрос о возможности распространения на федеральных государственных служащих оснований и порядка выплаты ежемесячной денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений, предусмотренных для военнослужащих, при ее совершенствовании на новой качественной основе с учетом дореволюционной практики обеспечения «квартирными» деньгами военнослужащих и гражданских служащих.

Литература

1. Макшеев Ф.А. Военное хозяйство. Спб. 1913. Ч.2. С.37.

2. Зубов В.Е. Гражданская служба Российской империи второй половины XIX начала XX века (проекты реформ): Учебное пособие. Новосибирск: Сиб-Агс, 2001. С.99103; Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России. XVIIIXX века: Учебное пособие. М.: Российский государственный гуманитарный университет, 2000. С.119121; Гаман О.В. Бюрократия Российской империи: вехи эволюции: Учебно-методическое пособие. М.: Издательство РАГС, 1997. С.20.

3. Зубов В.Е. Указ. Соч.С.103.

4. Тиванов В.В. Денежные капиталы в русской армии М.: Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации. 1996. С.5, 9, 128.

5. Сборник узаконений и распоряжений по военному ведомству: О правах семейств генералов и офицеров, гражданских и медицинских чиновников и священников: С приложением форм и пенсионных таблиц / Сост. Родионов Г.С. Варшава. 1887. С.3, 22.

6. Права военнослужащего как воина и гражданина: (Законоположения – 4 окт. 1887 г.) / Сост. Наумов А.А. СПб. 1888. С.10501112.

7. Гражданские узаконения военного времени. Пг., 1915. С.10.

8. Некоторые итоги работы Главного контрольного управления Президента Российской Федерации в 2001 году // Информационный бюллетень «Президентский контроль». 2002. № 4. С.12; Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2001 год. М.: Юриспруденция. 2002. С.8285.

9. Некоторые итоги. Главное контрольное управление Президента Российской Федерации // Президентский контроль. 2002. № 10. С.1415.

10. Пчелинцева Л.М., Пчелинцев С.В. Жилищные права и льготы граждан в России. 2е изд. М.: Норма, 2002. С.230241.

11. О соблюдении прав человека в Российской Федерации в 1999 году. Доклад Комиссии по правам человека в Российской Федерации при Президенте Российской Федерации. М.: Юрид. лит. 2000. С.1314; Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2001 год. М.: Юриспруденция. 2002. С.85.

12. СЗ РФ. 2003. № 22. Ст.2063.

Written by admin

Январь 11th, 2018 | 2:54 пп