Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Совершенствование законодательства о государственной гражданской службе Росийской Федерации: новый этап

22 сентября 2003 г. Президентом Российской Федерации в соответствии со ст. 104 Конституции РФ в порядке законодательной инициативы в Государственную думу внесен проект Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», имеющего ключевое значение для определения главных направлений развития отечественной гражданской службы в ближайшей перспективе.

Официальным представителем Президента Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального собрания данного законопроекта назначен первый заместитель министра труда и социального развития Российской Федерации Валерий Январев, который вместе с ответственным секретарем межведомственной рабочей группы по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы Российской Федерации Сергеем Пчелинцевым, делится своими впечатлениями об основном содержании законопроекта в предлагаемой статье.

Совершенствование законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации: новый этап

Сергей ПЧЕЛИНЦЕВ – заместитель начальника Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации, кандидат юридических наук

Валерий ЯНВАРЕВ – первый заместитель министра труда и социального развития Российской Федерации, кандидат экономических наук

В августе 2001 г. одновременно с утверждением Концепции реформирования государственной службы России были образованы Комиссия по вопросам реформирования государственной службы РФ и межведомственная рабочая группа по подготовке проектов программы реформирования государственной службы, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, касающихся этой сферы.

Первые результаты их деятельности получили закрепление в Указе Президента от 19 ноября 2002 г. № 1336, которым была утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 2005 годы)». Для повышения эффективности государственной службы, развития ее ресурсного обеспечения, оптимизации затрат на государственных служащих и т.д. необходимо прежде всего разработать и принять ряд приоритетных федеральных законов и других нормативных правовых актов, призванных гарантировать выполнение возложенных на госслужбу задач и функций в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права.

В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58ФЗ «О системе государственной службы» (разработан межведомственной рабочей группой под руководством Д.А.Медведева и внесен Президентом России) определены правовые и организационные основы системы государственной службы страны. Наибольший интерес представляют те положения закона, которые имеют определяющее значение для правового регулирования государственной гражданской службы. Так, законом установлено, что государственная гражданская служба является одним из видов государственной службы и вместе с военной службой и правоохранительной службой составляет систему государственной службы. Определено также, что этот вид службы подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Федерации. При этом правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации; правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Федерации – в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, а ее организация – в ведении субъектов Федерации.

Важной новеллой Закона о системе государственной службы является впервые данное на федеральном уровне понятие государственной гражданской службы как вида государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации.

В законе четко разграничены понятия федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Федерации. Кроме того, обозначен ряд принципиальных вопросов государственной гражданской службы, включая, в частности, порядок утверждения перечней должностей федеральной государственной гражданской службы, реестра должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации, определение федерального государственного служащего и государственного служащего субъектов Федерации и др.

В то же время из закона следует, что некоторые важные вопросы государственной гражданской службы должны регулироваться соответствующим федеральным законом о виде государственной службы (для государственных служащих, соответственно, законом о государственной гражданской службе), а именно: а) правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъектов РФ, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров; б) порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации, а также другой порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей; в) дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту; г) условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия; д) предельный возраст пребывания на государственной гражданской службе; е) назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестация или квалификационный экзамен; ж) основания прекращения государственной службы, в том числе увольнения в запас или в отставку; з) условия учета при присвоении классного чина ранее присвоенного дипломатического ранга, воинского и специального звания в связи с переходом на государственную гражданскую службу с государственной службы другого вида; и) стаж (общая продолжительность) государственной гражданской службы; к) условия включения в стаж (общая продолжительность) государственной гражданской службы продолжительности государственной службы другого вида.

Приведенный перечень наглядно демонстрирует необходимость безотлагательной разработки проекта Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – законопроект), который и был подготовлен межведомственной рабочей группой.

Этот законопроект, которым предусматривается установить правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, в сентябре 2003 г. был внесен Президентом России в порядке законодательной инициативы в Государственную думу. Законопроект содержит нормы, определяющие принципы государственной гражданской службы и регулирующие наиболее важные отношения в этой сфере. Прежде всего следует обратить внимание на следующее.

Данное в законопроекте понятие государственной гражданской службы (далее – гражданская служба) идентично соответствующему определению, закрепленному в Законе о системе государственной службы. В то же время безусловной новеллой законопроекта является предлагаемое в ст.13 понятие гражданского служащего как гражданина Российской Федерации, взявшего на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Здесь же установлено, что гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации.

Исходя из требований Закона о системе государственной службы, в главе 3 «Правовое положение (статус) гражданского служащего» законопроекта определены: основные права и обязанности гражданского служащего; ограничения и запреты на гражданской службе; требования к служебному поведению гражданского служащего; порядок урегулирования конфликта интересов; обязательства по ежегодному представлению представителю нанимателя сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что понятие «конфликт интересов» как ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, впервые было дано в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», также подготовленном в контексте общих мероприятий по реформированию государственной службы.

В законопроекте это понятие существенно конкретизировано. Установлено, что конфликт интересов – это ситуация, когда личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и когда возникает возможное или установленное противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего, с одной стороны, и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации – с другой, способное привести к нанесению вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Федерации или Российской Федерации. Под личной заинтересованностью гражданского служащего признается возможность получения при исполнении должностных обязанностей неосновательных доходов в денежной или в натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для него, членов его семьи или лиц, находящихся с ним в отношениях близкого родства или свойства, а также для организаций или граждан, с которыми он связан финансовыми или иными обязательствами.

В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, он обязан письменно информировать об этом представителя нанимателя, который, в свою очередь, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном законопроектом.

Законопроектом предусмотрена процедура урегулирования конфликта интересов, которая заключается в деятельности образуемых в государственном органе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов. В состав комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделений по вопросам государственной службы и кадров, юридической (правовой) службы и из подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов – специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Количество независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.

Согласно ст.19 и ст.20 законопроекта, утверждение положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов и положения о представлении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего входит в компетенцию Президента Российской Федерации.

В соответствии с п.2 ст.11 Закона о системе государственной службы главой 4 законопроекта регулируются вопросы поступления на гражданскую службу. Исходя из критериев, установленных ст.21 законопроекта, на гражданскую службу вправе поступать граждане, достигшие 18 лет, владеющие государственным языком РФ и соответствующие квалификационным требованиям, установленным законопроектом. Согласно п.4 ст.12, предельный возраст пребывания на гражданской службе составляет 65 лет.

В соответствии с общим правилом, предусмотренным п.1 ст.22 законопроекта, поступление гражданина на гражданскую службу осуществляется для замещения должности гражданской службы.

Важное значение имеет классификация должностей гражданской службы, приведенная в главе 2 законопроекта. В частности, предусмотрены как категории должностей гражданской службы: а) руководители; б) помощники (советники); в) специалисты; г) обеспечивающие специалисты; так и группы должностей гражданской службы: а) высшие должности гражданской службы; б) главные должности гражданской службы; в) ведущие должности гражданской службы; г) старшие должности гражданской службы; д) младшие должности гражданской службы.

С учетом сложившейся практики в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы ст.12 законопроекта устанавливаются квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы РФ) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам их применения, необходимым при исполнении должностных обязанностей.

Должности гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, включаются в соответствующие реестры должностей гражданской службы. Порядок введения Сводного реестра должностей гражданской службы Российской Федерации, включающего реестры должностей федеральной гражданской службы и должностей гражданской службы субъектов Федерации, утверждается Указом Президента Российской Федерации.

В целях реализации принципа равного доступа граждан к государственной службе законопроектом установлено общее правило, в соответствии с которым поступление гражданина на гражданскую службу

(равно как замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы) осуществляется по результатам конкурса, проводимого конкурсной комиссией. Ограниченный перечень исключений из этого правила предусмотрен п.24 ст.22 законопроекта и носит исчерпывающий характер. Положение о конкурсе, определяющее порядок и условия проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, утверждается Президентом Российской Федерации.

Две главы законопроекта (5 и 6) направлены на специальное регулирование отношений, связанных со служебным контрактом, под которым понимается соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, о прохождении гражданской службы, а также соглашение между представителем нанимателя и указанным гражданином или гражданским служащим, являющимися сторонами служебного контракта, о замещении должности гражданской службы. В главе 5 определяются содержание, форма, порядок и условия заключения служебного контракта, срок его действия, особенности прохождения испытания при поступлении на гражданскую службу, основания и порядок изменения существенных условий служебного контракта, условия перевода на другую должность гражданской службы, порядок временного замещения иной должности гражданской службы и отстранения от замещаемой должности. Здесь же предусматривается регулирование отношений, связанных с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы. В главе 6 установлены основания, порядок и последствия прекращения служебного контракта и, соответственно, увольнения с гражданской службы, что согласуется с положениями, закрепленными в Законе о системе государственной службы.

Вопросы, связанные с обработкой, хранением и передачей персональных данных гражданского служащего, ведением реестра гражданских служащих, нашли отражение в главе 7 законопроекта. В ст.44 этой главы раскрывается основное содержание кадровой работы, отвечать за которую будет структурное подразделение или гражданский служащий, назначенный руководителем государственного органа.

Глава 8 законопроекта определяет содержание и продолжительность служебного времени, а также порядок и условия предоставления отпусков на гражданской службе, т.е. направлена на правовое регулирование отношений, связанных со служебным временем и временем отдыха гражданских служащих.

Немаловажное значение имеют закрепленные в главе 9 законопроекта нормы, регулирующие вопросы прохождения гражданской службы. Существенным дополнением является введение понятия должностного регламента гражданского служащего (как составной части административного регламента государственного органа) в качестве документа, в соответствии с которым осуществляется профессиональная служебная деятельность гражданского служащего. Положения должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Не менее важное значение имеет и регулирование отношений, связанных с проведением аттестации – один раз в три года – и квалификационного экзамена (для отдельных категорий гражданских служащих) – по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года. Положение о проведении аттестации гражданских служащих и Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена гражданским служащим и оценке его знаний, навыков и умений (профессионального уровня) должны утверждаться Указом Президента Российской Федерации.

Нормы главы 10 законопроекта регулируют вопросы оплаты профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. В состав денежного содержания как основного средства материального обеспечения и стимулирования результатов профессиональной деятельности гражданского служащего включаются: а) оклад месячного денежного содержания (то есть совокупность должностного оклада и оклада за классный чин); б) ежемесячная надбавка к окладу денежного содержания за выслугу лет на гражданской службе (от 10% до 70%); в) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы (до 150% должностного оклада); г) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну; д) премии по результатам профессиональной служебной деятельности гражданского служащего; е) премии за выполнение особо важного и сложного задания. Кроме того, предусмотрена единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих.

Одним из главных нововведений законопроекта является закрепленная в ст.50 норма, согласно которой по отдельным должностям гражданской службы может быть установлен особый порядок оплаты труда гражданских служащих, когда она ставится в зависимость от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте. Перечень должностей, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда, а также непосредственно порядок установления оплаты труда, утверждается соответственно Президентом РФ по представлению Правительства РФ и законодательными актами субъектов Федерации.

В качестве не только морального, но и материального стимула ст.11 законопроекта предусматривается возможность присвоения государственным служащим классных чинов гражданской службы исходя из двух основных критериев: а) замещаемая должность в пределах группы должностей гражданской службы; б) результаты квалификационного экзамена (для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы без ограничения срока полномочий). В этой связи целесообразно уточнить, что в п.4 ст.9 законопроекта установлены принципиальные подходы, имеющие определяющее значение для присвоения классных чинов гражданской службы: а) должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» относятся соответственно к высшей, главной и ведущей группам должностей гражданской службы; б) должности категории «специалисты» относятся соответственно к высшей, главной, ведущей и старшей группам должностей гражданской службы; в) должности категории «обеспечивающие специалисты» относятся соответственно к главной, ведущей, старшей и младшей группам должностей гражданской службы.

Классные чины гражданской службы – действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса и государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса будут присваиваться гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы соответственно высшей и главной группы. Что касается гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы аналогичных групп субъектов Федерации, то классные чины гражданской службы могут присваиваться им в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Другие классные чины гражданской службы (советник гражданской службы 1, 2 и 3 класса, референт гражданской службы 1, 2 и 3 класса, секретарь гражданской службы 1, 2 и 3 класса) будут присваиваться гражданским служащим (как федеральным, так и субъектов Федерации), замещающим должности гражданской службы соответственно ведущей, старшей и младшей группы.

В соответствии с п. 3 ст.13 Закона о системе государственной службы проектом устанавливается, что непосредственно порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, их соотношения с воинскими и специальными званиями, классными чинами правоохранительной службы, а также с классными чинами гражданской службы субъектов Федерации утверждается указом Президента Российской Федерации.

Глава 11 законопроекта закрепляет в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих систему государственных гарантий, в частности: обеспечение права гражданского служащего на своевременное получение денежного содержания; условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом; медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения; выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; государственное пенсионное обеспечение; некоторые другие гарантии.

Новым в главе 11 является введение ст.53 при определенных условиях дополнительных государственных гарантий гражданским служащим, включая, в частности, транспортное обслуживание (в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы) и выплату единовременной субсидии на приобретение жилой площади (по аналогии с уже существующими льготами для военнослужащих, но только один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых постановлением Правительства РФ и законодательным актом субъекта Федерации).

В соответствии со ст.14 Закона о системе государственной службы в главе 11 законопроекта регулируются также вопросы исчисления стажа (общей продолжительности) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за выслугу лет, определения продолжительности дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений в связи с безупречной и эффективной гражданской службой. В этой же статье, исходя из требований Закона о системе государственной службы, установлено, что порядок исчисления стажа гражданской службы и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливается указом Президента Российской Федерации.

Следующая глава (12) посвящена регулированию отношений на гражданской службе, связанных с поощрениями, награждениями и дисциплинарной ответственностью гражданских служащих (ст.5559). Прослеживается явная тенденция к расширению мер поощрений материального характера, к которым, например, относятся: а) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения; б) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка; в) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет.

В ст.56 законопроекта дается определение служебной дисциплины на гражданской службе как обязательного соблюдения правил служебного распорядка (то есть нормативного акта государственного органа, регламентирующего режим службы (работы) и время отдыха) и должностного регламента.

Законопроектом (ст.57) определен перечень дисциплинарных взысканий, которые могут быть применены за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. Установлен порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания (ст.58). Гражданский служащий вправе по своему усмотрению обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме или в комиссию по служебным спорам государственного органа или в суд.

Новеллой ст.59 законопроекта, регламентирующей основания и порядок проведения служебной проверки, является норма, в соответствии с которой служебная проверка поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с обязательным участием юридического (правового) подразделения государственного органа и выборного представителя гражданских служащих.

Глава 13 законопроекта содержит также нормы о принципах и приоритетных направлениях формирования кадрового состава гражданской службы, профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственного служащего. Достаточно подробно регламентируются вопросы формирования кадрового резерва на гражданской службе.

Заслуживает одобрения и поддержки включение в законопроект отдельной главы (14) положений о финансировании и программах развития гражданской службы.

В качестве несомненной новеллы следует рассматривать норму, предусматривающую возможность проведения в отдельном государственном органе или в его самостоятельном структурном подразделении в рамках соответствующих программ развития (реформирования) гражданской службы экспериментов в порядке, установленном Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации (в отдельном федеральном государственном органе или в его самостоятельном структурном подразделении либо в его территориальном органе) или законом либо иным нормативным правовым актом субъекта Федерации (в отдельном государственном органе субъекта Федерации или в его самостоятельном структурном подразделении).

Позитивный характер имеет регулирование в главе 15 законопроекта вопросов, связанных с осуществлением государственного надзора и вневедомственного контроля за соблюдением законодательства РФ о гражданской службе.

Специальная глава законопроекта (16) посвящена регламентации отношений, возникающих в связи с рассмотрением индивидуальных служебных споров, под которыми понимаются неурегулированные разногласия между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров. Предусматривается, что индивидуальные служебные споры рассматриваются комиссией государственного органа по служебным спорам и судом.

Анализ основных положений законопроекта позволяет, по мнению автора, сделать следующие основные выводы:

1. В законопроекте в значительной степени реализуются все активнее высказываемые в научной литературе предложения об обеспечении «отзывчивой, повернутой к нуждам граждан модели организации государственной службы», основанной на закрепленной в Конституции Российской Федерации норме о приоритете прав и свобод личности, в связи с чем в последнее время главной целью правовой политики принято считать именно личность [1].

Приоритетное значение приобретает обеспечение открытости гражданской службы (то есть «прозрачности» ее функционирования с использованием ясных для гражданского общества и доступных для понимания каждого человека форм деятельности) [2]. Включение в законопроект в качестве одного из главных принципов гражданской службы доступности информации о ее функционировании следует расценивать как одно из наиболее важных достоинств законопроекта.

Законопроектом предусмотрены и иные меры, направленные на обеспечение открытости гражданской службы, в частности: обязательное включение представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов – специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой (без указания их персональных данных), в ряд комиссий, результаты деятельности которых имеют наиболее важное значение для гражданской службы, а именно: а) в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов; б) в состав конкурсной комиссии; в) в состав аттестационной комиссии.

Во всех названных случаях количество независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии, что позволит обеспечить объективное принятие решений по вопросам, рассматриваемым комиссиями.

2. Закрепленный в законопроекте принцип открытости гражданской службы тесно взаимосвязан с идеей ее публично-правового характера, на что, в частности, направлена норма законопроекта, предусматривающая включение в должностной регламент гражданского служащего перечня государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа.

3. В законопроекте реализуются положения Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации и нормы Закона о системе государственной службы, направленные на обеспечение взаимосвязи государственной гражданской службы с другими видами государственной службы и с муниципальной службой. Так, законопроектом установлено, что взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы обеспечивается единством системы государственной службы РФ и принципов ее построения и функционирования, а также посредством: а) соотносимости основных условий, размеров оплаты профессиональной служебной деятельности и основных государственных социальных гарантий; б) установления ограничений и обязательств при прохождении различных видов государственной службы РФ; в) учета стажа иной государственной службы

РФ при исчислении стажа гражданской службы; г) соотносимости основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу РФ.

Предусматриваются соответствующие средства обеспечения взаимосвязи гражданской службы и муниципальной службы.

4. Законопроектом намечены пути повышения престижа гражданской службы и создания условий для повышения ее привлекательности для всех граждан страны, прежде всего для молодых специалистов. В этих целях, в частности, серьезным образом совершенствуется механизм поощрений и награждений (с расширением возможностей материального стимулирования), предусматривается система гарантий для гражданских служащих, создаются условия для реализации принципа универсальности конкурса при поступлении на гражданскую службу и эффективной реализации каждым государственным служащим своих обязанностей, закрепленных в должностном регламенте. Важное значение имеет направленность законопроекта на принципиальное совершенствование системы оплаты труда государственных служащих. Впервые констатируется возможность введения особого порядка оплаты, при котором она во многом ставится в зависимость от конкретных показателей эффективности и результативности служебной деятельности.

В целом реализация предусмотренных законопроектом положений способствовала бы решению взаимосвязанных проблем усиления гарантий различного характера для гражданских служащих, существенной конкретизации их статуса и повышения престижа гражданской службы. На этой основе можно было бы разрешить некоторые актуальные вопросы совершенствования государственной службы вне зависимости от результата рассмотрения высказываемых в этой связи в научной литературе предложений [3].

5. Законопроектом предусмотрены необходимые правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, внедрение которых позволит обеспечить эффективность гражданской службы как одного из видов государственной службы.

В то же время впервые на федеральном уровне законопроектом предусматриваются и механизмы последующего совершенствования законодательства о гражданской службе, что является определенной гарантией ее последующего диалектического развития в зависимости от потребностей общества и государства и исключения элементов стагнации. Именно на решение этой проблемы, например, направлена закрепленная в ст.66 норма, предусматривающая проведение соответствующих экспериментов в рамках соответствующих программ развития (реформирования) гражданской службы.

На практике новаторские меры подобного характера принимаются уже сейчас. На следующий день после внесения законопроекта Указом Президента Российской Федерации от 23 сентября 2003 г. № 1115 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» министру по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий предоставлено право использовать для стимулирования труда работников центрального аппарата министерства высвобождаемые при сокращении их численности средства, предусмотренные на их содержание по разделу «Государственное управление и местное самоуправление» функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Эти средства не подлежат изъятию и остаются в распоряжении Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Фактически впервые в истории современной государственной службы России предусмотрено проведение достаточно масштабного эксперимента по совершенствованию системы оплаты труда государственных служащих в рамках одного из федеральных органов исполнительной власти [4].

6. Законопроект является важной составляющей осуществляемого в настоящее время общего комплекса мероприятий по совершенствованию правовой основы реформирования государственной службы, предусмотренных Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 2005 годы)». Реализация заложенных в нем идей прогрессивного характера направлена на обеспечение единого подхода к правовому регулированию и организации государственной службы и управлению государственной службой в целом.

В то же время с учетом специального предмета правового регулирования основное внимание в законопроекте посвящено различным аспектам именно гражданской службы как вида государственной службы. Регламентируя вопросы прохождения гражданской службы, законопроект тем самым устанавливает особые правила поведения государственных служащих, обусловленные спецификой решаемых ими задач. Принципиальное значение имеет регулирование законопроектом вопросов, связанных с возможным возникновением конфликта интересов и процедурой его разрешения. Закрепленные в ст.19 законопроекта соответствующие нормы носят не только новаторский характер, но и предусматривают решение этой сложной проблемы в условиях, максимально обеспечивающих открытость процедуры разрешения конфликта интересов. Достоинство этой нормы и в формировании в результате ее реализации на практике достаточно эффективного антикоррупционного механизма на гражданской службе, что является одним из аспектов реформирования государственной службы в целом [5].

С учетом решения законопроектом комплекса проблем, связанных с урегулированием конфликта интересов, фактически исключается необходимость разработки и рассмотрения иных законопроектов, имеющих сходный предмет правового регулирования, включая, например, проект Федерального закона «Кодекс служебного поведения должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления».

7. При подготовке положений законопроекта удалось достаточно успешно использовать зарубежный опыт правового регулирования государственной гражданской службы (как положительный, так и не вполне удачный), что позволило избежать грубых ошибок и выработать ряд принципиально новых подходов к пониманию важных проблем организации гражданской службы.

8. Реализация заложенных в законопроекте идей позволяет решить следующие задачи:

а) совершенствование самой государственной гражданской службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;

б) серьезное изменение статуса гражданского служащего путем конкретизации в должностном регламенте его прав и обязанностей и повышения материальных стимулов для эффективного решения стоящих перед ним задач;

в) создание механизма контроля за соблюдением запретительных постулатов законодательства о гражданской службе, с одной стороны, и защиты интересов гражданских служащих – с другой, что называлось, в частности, одной из основных проблем реформирования государственной службы на прошедшем в Москве в июле 2003 года «круглом столе» «Кадровая политика как метод модернизации государства на основе общественных ожиданий [6];

г) создание условий для более полной реализации прав и свобод граждан России на новом качественном уровне – с использованием понятных и открытых для гражданского общества процедур вне зависимости от субъективного усмотрения конкретных чиновников [7, с.650651];

д) обеспечение дальнейшего совершенствования правовой базы организации и управления государственной службой в целом.

9. Законопроект объективно способствует формированию необходимых стартовых позиций для эффективного проведения административной реформы, осуществляемой в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в Российской Федерации в 20032004 годах» и принятым в целях его реализации Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы».

Как известно, административная реформа направлена на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. Для повышения эффективности государственного управления целесообразно пересмотреть содержание и объем государственных функций и полномочий с сокращением избыточных и дублирующих функций и перераспределением объективно необходимых полномочий между федеральными органами исполнительной власти и другими организациями. Это позволило бы существенно улучшить качество предоставляемых гражданам и юридическим лицам публичных услуг и сохранить только необходимые государственные структуры, изменив при необходимости их организационно-правовой статус.

Одним из первых этапов административной реформы и усиления эффективности деятельности государственного аппарата является именно реформирование государственной службы, на основе принципиального изменения «облика» которой можно будет осуществить и иные важные преобразования, образующие в своей совокупности административную реформу. Не вызывает сомнения, что законопроект является существенной составляющей общего комплекса мероприятий по созданию нормативно-правовой базы для проведения административной реформы, основные направления которой в последнее время активно обсуждаются в средствах массовой информации [8].

Обращает на себя внимание синхронность и оперативность принятия соответствующих мер правового и организационного характера, содержание которых совершенствуется в зависимости от достигнутой стадии решения основной задачи. Подтверждением этому является, например, переименование распоряжением Президента Российской Федерации от 11 июля 2003 г. № 351рп названной выше межведомственной рабочей группы по подготовке проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе в межведомственную рабочую группу по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы Российской Федерации.

10. Проект Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» еще до его официального внесения получал неоднозначную оценку в средствах массовой информации. К сожалению, некоторые эксперты, не вдаваясь глубоко в рассмотрение содержательной стороны законопроекта, акцентировали внимание лишь на вопросах материального обеспечения государственных служащих, делая вывод о том, что это «закон о чиновниках, подготовленный самими чиновниками, которые заботятся о собственных сословных интересах» [9]. Первая реакция на внесение законопроекта также имеет противоречивый характер, а выводы о его содержании носят достаточно поверхностный характер [10]. Такой избирательный подход созвучен с позицией отдельных авторов, в целом отрицательно оценивающих реформу государственной службы и безосновательно полагающих, что даже «рамочный» Закон о системе государственной службы якобы «создает условия для превращения чиновничества в замкнутое привилегированное сословие – этакое подобие современного мандарината» [11], с чем, безусловно, нельзя согласиться.

В ближайшей перспективе предстоит серьезная работа по дальнейшему изучению и возможной корректировке отдельных положений законопроекта в Государственной думе. Думается, что детальный анализ их содержания будет представлен в серьезных научных изданиях.

На данном этапе авторы разделяют мнение В.П.Иванова о том, что принятие Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» «создаст правовую основу для эффективного функционирования государственной гражданской службы» [12], что, в свою очередь, будет серьезным шагом на пути формирования комплексной нормативно – правовой базы регулирования государственной службы Российской Федерации и в целом успешного проведения административной реформы.

Этот важный шаг в направлении создания принципиально новой системы правового регулирования государственной гражданской службы должен привести к совершенствованию эффективности функционирования государственного аппарата и, в конечном счете, к повышению авторитета государства, что признается в современной научной литературе одним из важных направлений как реализации прав человека [13], так и, по образному выражению члена-корреспондента РАН С.С.Алексеева, «перенастройки материи права» из «права власти» в «право гражданского общества».

Литература

1. Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Матузова Н.И. и Малько А.В. М., 2003. С.249.

2. Открытое государство: политико-правовое видение // Государство и право. 2003. № 5. С.60.

3. Тараканов А. Гарантии для государственных служащих: понятие и соотношение с другими категориями // Государственная служба. 2003. № 1. С.127–131; Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 9. С.26.

4. Авербух В. Шойгу сокращает аппарат (но увеличивает зарплату) // Российская газета. 2003. 24 сентября.

5. Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. 2003. № 7. С.10–11; Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (история и современность) // Государство и право. 2002. № 9. С.3548; Куракин А.В. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений // Государство и право. 2003. № 8. С.35–47.

6. Сознает ли российский чиновник, что он служит обществу? // Современное право. 2003. № 8. С.32.

7. Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001.

8. Терещенко Л.К., Минашкин А.В., Спектор А.И., Калмыкова А.В. Основные направления административной реформы // Юрист. 2003. № 4. С.13–18.

9. Южаков В. За право на взятку замолвили слово: депутаты партии власти активно блокируют создание реального механизма противодействия коррупции // Независимая газета. 2003. 10 июня.

10. Склярова И. Браки чиновников будут запрещены // Время новостей. 2003. 25 сентября.

11. Административные восторги: колонка Андрея Рябова // Время MN. 2003. 20 июня.

12. Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // Журнал российского права. 2003. № 5. С.5.

13. Глухарева Л.И. Права человека в современном мире (социально-философские основы и государственно-правовое регулирование). М., 2003. С.293294.

Written by admin

Январь 11th, 2018 | 2:49 пп