Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Новые конституционные законы «О чрезвычайном положении» и»О военном положении»

Сергей ПЧЕЛИНЦЕВ — кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации

Законодательство как дореволюционной России, так и СССР не проводило четкого разграничения понятий «военное положение» и «чрезвычайное положение». До настоящего времени в энциклопедической литературе в качестве наиболее яркого примера исключительного режима принято ссылаться на Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении», который предусматривает широкий комплекс жестких мер ограничительного характера в отношении граждан. С принятием Конституции Российской Федерации основания введения военного и чрезвычайного положения были строго разграничены. Однако специальные конституционные законы, которые должны непосредственно определять их режимы, в течение длительного времени не принимались. Пристальное внимание общественности к разработке указанных законов во многом вызвано стремлением обеспечить согласованность их норм с международно-правовыми стандартами, особенно по вопросам правового статуса личности в условиях военного и чрезвычайного положения. Активное участие в научной дискуссии и обсуждении законопроектов принял автор настоящей статьи.

Федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. и «О военном положении» от 30 января 2002 г. служат правовой основой двух особых правовых режимов деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и других организаций в исключительных обстоятельствах. Речь идет об агрессии или непосредственной угрозе агрессии против РФ (для военного положения) либо о непосредственной угрозе жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ (для чрезвычайного положения). К последним обстоятельствам относятся, например, попытки насильственного изменения конституционного строя, захвата власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, захват особо важных объектов, деятельность незаконных вооруженных формирований и т.д., а также межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, требующие масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

В процессе подготовки и обсуждения проектов названных законов. особенно законопроекта «О военном положении» (далее — законопроект), большое внимание уделялось изучению норм международного права, которые имеют существенное значение для решения проблем оборонной безопасности государства и обеспечения безопасности личности. Эти нормы конкретизируют основания для объявления военного положения и определяют основания, условия и порядок ограничений прав и свобод граждан1.

Подобное внимание обусловлено не только явной тенденцией усиливающегося влияния международного права на систему внутреннего права России2, но и тем, что в ходе развернувшейся дискуссии по упомянутым проблемам отдельные авторы высказывали соображения, не согласующиеся как с зарубежным опытом, так и с положениями Конституции РФ. Кроме того, принципиально новый подход к определению оснований для введения военного положения, закрепленный в ст. 87 Конституции, далеко не всегда учитывается при подготовке энциклопедических изданий и учебников, что тоже диктует необходимость обращения к нормам международного права.

На наш взгляд, при подготовке соответствующих норм законопроекта целесообразно придерживаться следующих положений.

I. Непосредственно определение агрессии дано в Резолюции. принятой XXIX сессией Генеральной Ассамблеи ООН 14 декабря 1974 г. Исходя из этого определения под агрессией по отношению к России может быть признано применение иностранным государством вооруженной силы, направленной против суверенитета, политической независимости, целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. Согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, к таким действиям относятся, например: вторжение на территорию нашей страны, ее военная оккупация или аннексия с использованием вооруженной силы; нападение вооруженных сил иностранного государства на нашу армию; блокада портов или берегов России вооруженными силами иностранного государства; засылка на нашу территорию вооруженных банд, групп, регулярных сил или наемников и т.д.

Кроме того, в качестве основания для введения военного положения может рассматриваться непосредственная угроза агрессии. При этом данное понятие трактуется по усмотрению компетентных органов государственной власти, правомочных ввести военное положение.

Современное законодательство некоторых стран Восточной Европы рассматривает в качестве особого основания для введения военного положения нарушение обязательств, вытекающих из международных договоров. Законодательством нашей страны такое основание прямо не предусматривается. В этой связи высказывались соображения, что определенным ориентиром здесь может являться проект Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества, где под угрозой агрессии понимаются заявления, сообщения, демонстрация силы и т.д., которые позволяют правительству полагать, что против государства готовится агрессия3.

Таким образом, при разработке законопроекта следует исходить из того, что непосредственная угроза агрессии включает в себя: объявление иностранным государством войны; необоснованную концентрацию его вооруженных сил на государственной границе России; объявление мобилизации и возникновение вооруженных конфликтов, направленных против нашей страны, а также заявления, сообщения и демонстрацию силы. нарушающие общепризнанные принципы и нормы международного права, реально указывающие на подготовку к агрессии.

II. Международная практика применения чрезвычайного и военного положения свидетельствует, что эти правовые институты регламентируют чрезвычайный режим осуществления государственной власти в ситуациях, когда нормальное функционирование общества и государства становится невозможным. Поддержание данных режимов практически неизбежно связано с ограничениями прав и свобод граждан, которые зачастую носят неоправданно жесткий характер.

Крайне важно поэтому достичь сочетания целесообразности и разумной достаточности мер государственного ограничения прав и свобод граждан, не противоречащих нормам международного права, а также установленным в обществе основам правопорядка и конституционным нормам4.

В отечественной юридической литературе излагаются различные точки зрения на эту проблему. Например, С.Н.Бабурин обращал внимание на то, что «в отличие от подхода к чрезвычайному положению, Конституция не содержит для территорий военного положения каких-либо изъятий в ограничении прав и свобод»5.

Однако это вовсе не означает, что при военном положении права и свободы граждан остаются без изменений. Подобные суждения ошибочны, поскольку не учитывают зафиксированной в Конституции возможности ограничения прав и свобод граждан в пределах, которые необходимы для обеспечения безопасности страны и обороны.

Не случайно в юридической и энциклопедической литературе одним из наиболее характерных признаков военного положения признается именно применение комплекса ограничений для населения. Вместе с тем объем последних, по аналогии с режимом чрезвычайного положения, должен иметь конкретные пределы, устанавливаемые законодательством. Точка зрения о необходимости еще большего ограничения прав и свобод граждан в условиях военного положения, чем при чрезвычайном положении6, не может быть поддержана.

Оптимальной представляется позиция Г.В.Васильевой, считающей, что «по аналогии с нормами о режиме чрезвычайного положения в условиях военного положения не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст.20, 21. 23 (ч.1), 24, 28, 34 (ч.1), 40 (ч.1), 46-54 Конституции (о праве на жизнь, достоинстве личности, неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны, о свободе совести и вероисповедания, о праве на свободное использование способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, о праве на жилище, о праве на судебную защиту прав и свобод и т.д.)»7.

Аналогичной точки зрения придерживаются С.А. Авакьян, Е.К. Птушко и некоторые другие авторы. Например, по мнению В.И.Чиркина, в условиях военного положения свобода собраний, демонстраций, печати и др. может быть ограничена, но только в той мере и на такой период, в каких это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом важно, что, согласно Международному пакту о гражданских и политических правах, некоторые права и свободы не могут быть ограничены и в условиях чрезвычайного положения. Как справедливо подчеркивает В.И.Чиркин, эту норму можно распространить и на военное положение8.

В то же время некоторые авторы полагают, что закрепленный в Конституции перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению при введении чрезвычайного положения, значительно расширен по сравнению с Международным пактом о гражданских и политических правах. В этот перечень включены права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени и др. Предлагалось внести соответствующие изменения в Конституцию, которые позволяли бы более эффективно осуществлять режим чрезвычайного положения9.

Как свидетельствует исторический опыт, большинство государств переживали периоды, когда возникала необходимость временного ограничения отдельных прав и свобод населения при тех или иных чрезвычайных обстоятельствах, в том числе введении режимов чрезвычайного или военного положения. Вместе с тем в современных условиях подобные ограничения должны соответствовать международно-правовым нормам и осуществляться в строгом соответствии с национальным законодательством. Всеобщей декларацией прав человека (п.2 ст.29) отмечается, что «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, которые установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе».

Отсюда вытекает принципиальное требование: какие-либо ограничения прав свобод граждан допустимы только в том случае и в той мере, в каких они предусмотрены законодательством конкретного государства и соответствуют нормам международного права. Данное положение распространяется и на режимы чрезвычайного или военного положения.

Анализ зарубежной практики показывает, что ограничения в период чрезвычайного или военного положения обычно: а) не распространяются на основные права граждан: б) носят временный характер; в) применяются только на основании соответствующего законодательного акта.

Как справедливо отмечает известный венгерский политолог и юрист А.Шайо, подобные ограничения, несмотря на их объективную необходимость, должны быть разумными и соразмерными, а связанная с этим нагрузка не должна являться «чрезмерной»10.

Основные неотъемлемые права человека (на жизнь, достоинство личности, равноправие и отсутствие дискриминации, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, свободу совести, вероисповедания, использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право на жилище, на судебную защиту прав и свобод и др.) должны непременно соблюдаться даже при введении чрезвычайного или военного положения.

Применительно к России можно утверждать, что ограничительные меры не должны быть несовместимыми с обязательствами Российской Федерации по международному праву и не должны повлечь за собой дискриминацию на основе расы, цвета кожи, пола. языка, религии или социального происхождения. Кроме того, ряд прав и свобод, перечисленных в ч.3 ст.56 Конституции, не могут ограничиваться ни при каких обстоятельствах, в том числе и в условиях чрезвычайного положения.

Таким образом, законопроект может предусматривать ограничения отдельных прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на время военного положения, но только в соответствии с рассмотренными выше требованиями норм международного права. Непременное соблюдение этого требования является предпосылкой обеспечения безопасности личности в условиях военного положения.

Обратимся теперь к конкретным соображениям относительно включения в законопроект норм, которые предусматривали бы временные запреты и ограничения в условиях военного положения. Эти предложения нашли закрепление в законах «О чрезвычайном положении» и «О военном положении».

Названные законы определяют временные ограничения, которые применяются во всех случаях независимо от оснований введения чрезвычайного или военного положения, а именно: а) введение особого режима въезда и выезда с территории, на которой действует режим чрезвычайного или военного положения, установление ограничений на свободу передвижения: б) запрещение или ограничение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий: в) запрещение забастовок и иных форм приостановления или прекращения деятельности организаций; г) ограничение движения транспортных средств и их досмотр.

Упомянутые законы устанавливают меры, которые применяются лишь при введении чрезвычайного положения в связи с попытками насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженным мятежом, массовыми беспорядками, террористическими актами, блокированием или захватом особо важных объектов или отдельных местностей, подготовкой и деятельностью незаконных вооруженных формирований, межнациональными, межконфессиональными и региональными конфликтами, сопровождающимися насильственными действиями (при введении военного положения независимо от оснований). К таким мерам, в частности, относятся: а) запрет на нахождение граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток (введение комендантского часа); б) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и медицинских препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков; в) временное изъятие у граждан оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ: г) проверка документов. удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств.

Законом «О чрезвычайном положении» закреплены меры, которые применяются исключительно при введении чрезвычайного положения по вышеназванным основаниям, но не в условиях военного положения, а именно: а) выдворение лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой оно введено, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств — за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке; б) продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.

Законы «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» устанавливают меры, которые применяются при введении чрезвычайного положения в связи с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, чрезвычайными экологическими ситуациями, требующими масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ (а при введении военного положения — независимо от оснований). К ним, в частности, относится мобилизация трудоспособного населения к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями.

В Законе «О чрезвычайном положении» перечислены меры, которые применяются исключительно при введении чрезвычайного положения в связи с вышеназванными чрезвычайными ситуациями, но не могут применяться в условиях военного положения: а) временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением стационарных или временных жилых помещений; б) введение карантина, проведение санитарно — противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий; в) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных и негосударственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими эти обязанности.

К временным мерам, применяемым в условиях военного положения, относятся следующие возлагаемые на граждан обязанности и ограничения (которые не предусмотрены Законом «О чрезвычайном положении»): а) выполнение требований федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации. органов военного управления, обеспечивающих режим военного положения, и их должностных лиц и оказание содействия таким органам и лицам: б) явка по вызову в перечисленные органы, а также в военные комиссариаты, на территории которых проживают граждане; в) выполнение требований, изложенных в полученных гражданами предписаниях, повестках и распоряжениях данных органов: г) предоставление гражданами в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества (с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества): д) задержание по основаниям, установленным федеральным законом, граждан и транспортных средств на срок до 30 суток; е) введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами; создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами; ж) запрещение работы приемопередающих станций индивидуального пользования; з) интернирование (изоляция) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией; и) запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории страны; к) запрещение или ограничение выбора места пребывания или места жительства.

Таким образом, органы, обеспечивающие режим чрезвычайного или военного положения, по основаниям, установленным федеральным законодательством, и в пределах предоставленных им полномочий могут ограничивать отдельные права и свободы граждан. Вместе с тем федеральное законодательство предусматривает возможность такого ограничения только в определенном объеме и в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Более того, принимаемые меры с учетом международно-правовых норм не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признаку пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и т.д.

Отдельные положения о возможных ограничениях прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного и военного положения закреплены и в некоторых других федеральных законах последнего времени, что свидетельствует о наличии у законодателя единого подхода к решению этой проблемы. В частности, ст. 4 Трудового кодекса РФ установлено, что не является принудительным трудом работа, выполняемая в случаях объявления чрезвычайного или военного положения. А в ст. 51 и 93 Земельного кодекса РФ закреплено, что при чрезвычайном или военном положении допускается временное изъятие у собственника земельного участка с возмещением причиненных убытков и выдачей ему документа о реквизиции участка для нужд обороны и безопасности. Данные положения Трудового и Земельного кодексов согласуются с предусмотренными ст. 13 и 29 Закона «О чрезвычайном положении» и ст.7 и 18 Закона «О военном положении» нормами о возможности привлечения граждан к выполнению аварийно-спасательных и других неотложных работ с гарантированной оплатой труда, а также изъятии у них необходимого для нужд обороны имущества (во время режима чрезвычайного положения — использования имущества и ресурсов организаций) с последующей выплатой государством его стоимости (возмещение причиненного ущерба).

Законами «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» закреплены и разграничены полномочия Президента Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов военного управления, иных структур и должностных лиц по введению и применению мер, связанных с временным ограничением отдельных прав граждан. Кроме того, в Законе «О военном положении» зафиксирована обязанность Президента Российской Федерации в случае введения военного положения во исполнение международно-правовых обязательств РФ принять меры по оповещению Генерального секретаря ООН (а через него государств-участников ООН) и информированию Генерального секретаря Совета Европы об отступлениях России от своих обязательств по международным договорам, связанным с ограничением отдельных прав и свобод граждан.

Гарантией соблюдения основ правового статуса личности в условиях чрезвычайного и военного положения могут являться предусмотренные ст. 45-46 Конституции меры защиты прав и свобод граждан, включая возможность обращения в суд и в органы прокуратуры. Особого внимания требует выяснение полномочий в период военного положения именно судов и прокуратуры. Здесь необходимо исходить из того, что, в отличие от законодательства других стран и исторического опыта дореволюционной России и СССР. Конституцией (п.3 ст. 118) и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» (п. 1 ст.4) создание каких-либо чрезвычайных судов не допускается.

Согласно конституционным принципам судебной деятельности, правосудие на территории, где введено чрезвычайное или военное положение, осуществляется только судом. На этой территории действуют все суды, установленные Конституцией. Причем судопроизводство во всех судах должно осуществляться в соответствии с Конституцией и иными законодательными актами Российской Федерации. Исключительно важно, что применение каких-либо форм или видов чрезвычайных судов, равно как применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства, не допускается. В случае же невозможности осуществления правосудия судами. действующими на территории, на которой введено чрезвычайное или военное положение, по решению Верховного суда или Высшего арбитражного суда РФ может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в судах.

Что касается деятельности прокуратуры на территории, где введено чрезвычайное или военное положение, то она также должна осуществляться в соответствии с Конституцией и иными законодательными актами РФ с учетом положений федерального законодательства о чрезвычайном или военном положении. Законом «О чрезвычайном положении» особо оговорено, что при введении чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов Федерации Генеральным прокурором РФ может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Таким образом, обсуждавшаяся в течение длительного времени необходимость учета при подготовке проекта законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» норм международного права и зарубежного опыта была признана обоснованной. Эти меры закреплены в законах «О чрезвычайном положении» и «О военном положении».

Принятие названных конституционных законов является основой для дальнейшего совершенствования правового регулирования режимов чрезвычайного и военного положения, включая внесение соответствующих изменений в ряд федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации.

1 См.: Права человека как фактор стратегии устойчивого развития / Отв. ред. Лукашева Е.А. М., 2000. С.295-309; Международно-правовое обеспечение безопасности человека (по материалам «круглого стола») // Государство и право. 2001. № 6. С.101-102.
3 См.: Тихомиров Ю.А. Глобализация: взаимовлияние внутреннего и международного права // Журнал российского права. 2002. № 11. С.3-12.
2 Панов В.Н. Международное уголовное право: Учебное пособие. М., 1997. С.48-49, 225.
4 Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001. С.276-283.
5 Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М., 1997. С.98; Бабурин С.Н. Территориальные режимы и территориальные споры: государственно-правовые проблемы. М., 2001. С.75.
6 Коротков А.П., Соковых Ю.Ю. Правовые средства управления кризисными ситуациями: сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного регулирования // Государство и право. 1997. № 10. С.70.
7 Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Кудрявцева Ю.В. М., 1996. С.388.
8 Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под ред. Топорнина Б.Н., Батурина Ю.М., Орехова Р.Г. М., 1994. С.423.
9 См.: Лозбинев В.В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации (теория, законодательство, практика) М., 2001. С.169-171, 184-185.
10 Шайо А. Указ.соч. С.282-283.

Written by admin

Ноябрь 9th, 2017 | 7:04 пп