Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Реформа системы государственной службы в Канаде

РОДНИ ИРВИН — Посол Канады в Российской Федерации

Last year, the President of the Russian Federation launched a productivity moveent to improve civil service performance. The centerpiece of this movement was the Decree of November 19, 2002, the «REFORM OF THE PUBLIC SERVICE OF THE RUSSIAN FEDERATION». This executive initiative was accompanied by a coordinated effort of civil servants, academicians and international donor agencies that started to meet regularly to identify key problems, examine improvement opportunities, co-ordinate efforts and develop operational options to reform the Russian public administration. Your Academy participates in this critical process and your valuable experience will undoubtedly contribute to this national effort that your President had the courage to launch.

Your invitation for me to speak to your faculty, students and public servants practitioners was a unique opportunity to confirm Canada’s commitment towards this reform. I tried in this presentation to introduce our experience in public service reform and walk with you through the historical priorities that different Canadian governments were confronted with. We hope that what we have achieved and we are planning to do will help to strengthen the process already initiated in your country. Thank you again for inviting me to share my thoughts with you and for the publication of my presentation.

Rodney IRWIN
Ambassador

Выступление в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации 17 декабря 2002 года.

В прошлом году Президент Российской Федерации выступил с инициативой, направленной на улучшение работы государственной службы. Кульминацией этой инициативы стал подписанный 19 ноября 2002 г. Указ Президента «О Федеральной программе реформирования государственной службы Российской Федерации». Для поддержки этой инициативы были объединены усилия государственных служащих, представителей науки и международных донорских организаций, которые стали проводить регулярные встречи для обсуждения ключевых проблем, направлений реформ, возможностей координации действий и разработки проектов реформирования российской госслужбы. Ваша Академия участвует в этом важном процессе, и ваш ценный опыт. несомненно, будет полезным при осуществлении этой общенациональной программы, которую уверенно начал ваш Президент.

Приглашение выступить перед вашими преподавателями. студентами и слушателями из числа государственных служащих было для меня прекрасной возможностью подтвердить готовность Канады оказать поддержку в проведении этой реформы. В своем выступлении я попытался представить наш опыт реформирования госслужбы и познакомить вас с теми приоритетными задачами, которые правительство Канады должно было решать в разные периоды времени. Мы надеемся, что достигнутые нами результаты, а также планы на будущее помогут вам в проведении той реформы, которая начинается в вашей стране. Еще раз благодарю вас за приглашение выступить перед вами и за публикацию моего выступления.

Родни ИРВИН,
Посол

Президент Российской Федерации В .В. Путин недавно выступил с концепцией, нацеленной на создание всеобъемлющей правовой и нормативной базы государственной службы в Российской Федерации, — концепции, предполагающей улучшение правовых, организационных, финансовых и теоретических основ государственной службы в России. Это впечатляющий план действий, в котором как консультативный партнер принимала участие и Канада. Дальнейшая работа в этом направлении, я уверен, сблизит две наши страны и позволит им выстроить более солидное партнерство.

Всякая административная реформа, сколь бы «технически» она ни выглядела, на самом деле прежде всего является политической проблемой, затрагивающей баланс власти в отношениях между различными структурами — государственными служащими, министерствами, законодателями, органами центральной исполнительной власти, — а также между ведомствами, группами интересов и гражданами в целом. Здесь мы часто встречаемся и с фактами сопротивления и неприятия, что может идти и от самих государственных служащих, поскольку они опасаются — подчас справедливо опасаются — потерять работу, влияние, соответствующие льготы и преимущества. Другие группы интересов также могут опасаться потерять доступ к тем или иным каналам влияния. Законодатели могут быть обеспокоены тем, что реформа приведет к нарушению баланса отношений между правительством и законодательной системой. Другими словами, самые разные группы могут быть обеспокоены тем, что именно принесет им реформа.

Разными могут быть и побудительные мотивы к реформе. Самым главным здесь, безусловно, является понимание того, что система управления нуждается в реформе, — именно это является фактором, который обеспечивает успех или неудачу реформы. Важно, чтобы была воля к действительным изменениям, а не только дискуссии о важности таковых. Но важен и институциональный аспект дела. Фактически институты воздействуют как на программу реформ, так и на их результаты. Сложноструктурированная институциональная среда несет в себе как дополнительные возможности для реформы, так и препятствия для нее.

Подобно России, Канада сегодня тщательно анализирует ресурсы своей системы управления человеческим потенциалом. и здесь мы сталкиваемся. как и Россия, со многими политическими и административными проблемами. Мне бы хотелось поэтому представить Вам некоторые черты канадской государственной службы, включая и ее нынешние тенденции. Надеюсь, что это поможет Вам понять тот исторический процесс перестройки системы государственной службы, который мы начали в XX веке.

Характеристики государственной службы Канады

Канадская федеральная государственная служба носит «ценностно-ориентированный» характер, что включает в себя:
1.Демократические ценности, такие как лояльность и приверженность общественному интересу.
2.Профессиональные ценности, будь то такие традиционные ценности, как нейтральность и принцип меритократии, или такие новые ценности, как командный дух и инновационность.
3.Этические ценности, такие как честность, порядочность и т.п.
4.Универсальные ценности, такие как уважение к людям, гуманность и т.п.

Как постоянная государственная служба мы обеспечиваем работу различных сменяющихся правительств. Обеспечивая таким образом преемственность, государственная служба одновременно имеет возможность оценивать общественные интересы с внепартийной, профессиональной точки зрения. И к нашим советам относятся как к советам профессионалов.

За нашей государственной службой стоит длительная традиция нейтральной и основанной на меритократическом принципе системы. В своей деятельности мы часто используем выражение «говорить правду властям»: это, разумеется. трудно, но во всяком случае это своего рода испытание на прочность и силу нашей государственной службы.

Люди ожидают от нас высоких стандартов этики — более высоких, чем это имеет место в частном секторе. 95% канадцев считают. что правительство должно обеспечивать такой же, как в частном секторе, или даже более высокий уровень услуг. Канадцы ожидают высокой эффективности и компетентности от своей государственной службы.

В нашей системе открытого правительства сильно выражены моменты общественного контроля над государственной службой. Мы находимся под наблюдением парламента, генерального аудитора, граждан, средств массовой информации.

Через министерства мы регулярно отчитываемся по программам своей деятельности перед парламентом. При этом считается, что должна быть какая-то реальная шкала измерений и оценок в отношении нашей деятельности. — и действительно, та система развивается и совершенствуется.

Как известно, федеральная государственная служба в Канаде двуязычна и обеспечивает услуги на английском и французском языках в зависимости от необходимости. 27% канадцев говорят на французском языке, поэтому почти третья часть государственных служащих в стране и 32% высших чиновников в стране также франкоязычны. Вообще же высшее чиновничество, в принципе, двуязычно.

Чтобы лучше понимать нужды канадцев и точнее реагировать на них, мы должны иметь такую государственную службу, которая вполне точно отражала бы разнообразие нашей страны — разнообразие этническое и языковое, профессиональное и возрастное. Государственная служба Канады многое сделала в этом направлении, увеличивая представительство женщин, меньшинств, коренных этносов и т.д. Закон о равенстве при приеме на работу требует от государственной службы устранить все барьеры, которые еще имелись в этой области, равно как и обеспечить позитивные стимулы к расширению представительства в органах нашей государственной службы.

Основная часть федеральной государственной службы в Канаде охвачена профсоюзами. Исключениями являются высшие чиновники, некоторые категории офисных работников, юристы и небольшая часть других категорий.

Время от времени правительство осуществляет «замеры» национальной государственной службы, как то было, например, в широких социологических исследованиях 1999 и 2002 годов. Последние результаты показывают, что характеристики государственной службы в стране систематически улучшаются в том, что касается продвижения людей по службе, профессиональной подготовки и переподготовки, устранения целого ряда барьеров для женщин, меньшинств и т.п.

Немного истории

Профессионализация государственной службы в Канаде началась почти сто лет тому назад — в 1918 году. когда была создана Комиссия по государственной службе со специфической задачей обеспечить осуществление меритократического принципа в государственной службе и преодоление патронажа.

До Второй мировой войны канадская государственная служба была относительно небольшой. В 1970-х годах здесь имел место бурный рост.

Однако по мере того как наша государственная служба росла, мы сталкивались с новыми проблемами, часть которых как раз и шла от роста масштабов и сложности. Насколько централизованы мы должны быть? Как нам обеспечить измерение результатов? Какие нам требуются новые функции и навыки?

Каждый орган государственной службы отныне должен был отвечать за конкретные результаты. В то же самое время мы учились работать не только вертикально, но и горизонтально, то есть за пределами собственно своих рабочих мест, сотрудничать с другими органами, вообще работать в командах, а не только в своих офисах.

В 1980-х годах у нас было несколько попыток реформировать государственную службу, одновременно это были годы сокращения бюджетов госслужбы. После двух десятилетий роста нам приходилось привыкать к концепции «малого правительства», к тому, что нам нужно компенсировать эти сокращения поиском талантливых лидеров и исполнителей.

Как результат были учреждены принципиально новые структуры — такие, как альтернативные агентства обеспечения услугами: отныне каждый орган должен был быть более гибким и способным взаимодействовать с другими органами и уровнями государственной службы. (Примером может служить канадская система таможенной службы и сбора налогов, которая сегодня действует от имени большинства провинций страны.)

По состоянию на март 2001 года федеральная государственная служба охватывала 26 департаментов и свыше 155 000 занятых — почти на 6% больше, чем в предшествующем году. Этот рост отчасти компенсировал собой то сокращение в системе государственной службы, что имело место в период с 1995 по 2001 год, когда занятость здесь сократилась более чем на 30% — следствие приватизации некоторых видов федеральной деятельности и сокращения ассигнований на государственную службу.

На уровне высшей исполнительной власти сегодня в стране занято свыше 3 200 человек. Из этого числа 250 человек занимают высшие должности — не ниже помощников заместителей министра; эта категория государственных служащих назначается не столько на конкретную должность, сколько на конкретный уровень государственной службы; большинство из них при этом проходят через сложный процесс подготовки, обеспечивающей преемственность.

Следуя рекомендациям специальной группы, в свое время составленной из представителей частного сектора, профсоюзных лидеров и академического сектора, мы учредили так называемую Программу управления качеством работы в государственной службе, нацеленную на то. чтобы конкретные задачи и программы госслужбы своевременно доводились до всех ее органов по принципу «сверху вниз» — от заместителей министров до рядовых чиновников. Программа также усиливает персональную ответственность и подотчетность государственных служащих, что формально выражается в конкретных соглашениях с каждым государственным служащим. Программа также предоставляет новые возможности подготовки резерва, будучи нацеленной на выявление и удержание лучших исполнителей. И что особенно важно, она позволяет должным образом реагировать на проблему слабых исполнителей вплоть до самых высоких уровней государственной службы.

Институты и законодательство

* В перестройке Канадской федеральной государственной службы, помимо политиков, принимающих решение, и Парламента, задействовано много организаций.

Из них три ведущие организации -Комиссия государственной службы (в прошлом Комиссия гражданской службы). Коллегия казначейства и Тайный совет.

* Комиссия государственной службы Канады является независимым агентством, подотчетным Парламенту. В обязанность Комиссии вменяется сохранение и укрепление ценностей профессиональной госслужбы: компетенция, партийная непринадлежность и представительство. Комиссия воплощает это через Закон о занятости в госслужбе, систему оценки государственных служащих, аудит и мониторинг деятельности персонала.

* Закон позволяет Комиссии делегировать ее полномочия по назначению чиновников департаментам и агентствам.

* Комиссия госслужбы контролирует действия по подбору персонала с момента вступления на госслужбу до назначения на должности на том же или более высоком уровне.

* Комиссия госслужбы также ответственна за профессиональное обучение; языковую подготовку; программы развития; конкретную деятельность в областях планирования человеческих ресурсов, развития карьеры и проверки деятельности исполнительной группы; а также за руководство программами равномерной занятости.

* Коллегия казначейства является комитетом Кабинета министров и соответственно частью исполнительной власти. Будучи работодателем и генеральным управляющим Правительства Канады, она определяет политику в этих областях, включая политику в отношении людских ресурсов. Она также проверяет и утверждает предложенные планы расходов правительственных департаментов и следит за развитием утвержденных программ. В частности, как работодатель Коллегия казначейства устанавливает условия, по которым государственная служба рекрутирует свой персонал. В этой части Коллегии оказывает помощь ее Секретариат — департамент и центральное агентство. В обязанность Секретариата Коллегии казначейства также входит коллективное взаимодействие с профсоюзами в системе госслужбы.

* Наконец, Секретарь Тайного совета, самый старший неполитический представитель в Правительстве Канады, который обеспечивает профессиональную, внепартийную помощь премьер-министру по всем политическим и оперативным мероприятиям, которые могут оказывать влияние на правительство.

* Традиционно Секретарь Тайного совета рассматривался как Руководитель госслужбы, обеспечивая руководство госслужбой в целом. Будучи старшим заместителем министра, этот высший чиновник несет двойную ответственность как за полную эффективность государственной службы, так и за компетентное и действенное управление и администрирование. Признавая фундаментальную важность руководства и отчетности в госслужбе, в 1992 году Законодательство официально назвало Секретаря Руководителем Государственной службы. В такой роли Секретарь ежегодно представляет отчет премьер-министру о состоянии дел федеральной госслужбы. Этот отчет должен быть рассмотрен в Парламенте, и к нему имеют доступ общественность и служащие госслужбы.

* Другой организацией, задействованной в развитии людских ресурсов в федеральной госслужбе, является Канадский центр развития управления. В его функцию входит организация помощи управленческому персоналу в просветительском отношении и целый ряд других вопросов.

* Работники госслужбы обычно назначаются на основании Закона о занятости в госслужбе. Система назначения носит меритократический характер. Как было сказано выше, государственная служба Канады имеет свои профсоюзы. Однако, в противоположность другим структурам, во многих назначениях или продвижениях старшинство не имеет определяющего значения — более важным могут быть способности и компетентность.

* Что касается меритократического принципа — принципа отбора кадров «по заслугам», — этот момент, с одной стороны, не определен в нашем законодательстве, но с другой — все шире и шире регламентируется специальными актами. Закон о занятости в госслужбе требует назначать на должность «наиболее квалифицированного» кандидата. Подобная система отличается от многих других систем, например, австралийской, где существует строгое определение «квалифицированного» кандидата.

* Для сохранения внепартийной природы государственной службы Закон о занятости в госслужбе предусматривает положения, не позволяющие государственным служащим на всех уровнях участвовать в работе за или против какого-либо кандидата или политической партии в федеральных, провинциальных или территориальных выборах.

* По данному вопросу Комиссия госслужбы недавно вынесла определение, по которому любой государственный служащий, стремящийся стать кандидатом на федеральных, провинциальных или территориальных выборах, должен обратиться в Комиссию для получения отпуска без сохранения содержания.

Трансформация

* Мы продолжаем трансформацию, начавшуюся с обновлением государственной службы в середине 90-х годов, внося формальные или законодательные изменения, а также изменения в политике управления нашими людскими ресурсами. Сейчас мы работаем над менее жестким законодательством, что должно обеспечить большую гибкость и отчетность.

* Управленцы и работники госслужбы, а также Генеральный аудитор Канады выступили с критикой действующей системы людских ресурсов в том смысле, что эта система слишком закостенела. скована регламентациями, не всегда справедлива и прозрачна, недостаточно поощряет хорошую работу и наказывает за плохую, что слишком много организаций дублируют работу друг друга и т.д.

* Нам представляется, что мы работаем в системе, предназначенной для другой эры. Сегодня технологические изменения достигли самых высоких темпов — позитивные же изменения в управлении людскими ресурсами явно запаздывают.

* В апреле 2001 года Премьер-министр назначил Целевую группу по выработке рекомендаций Кабинету относительно законодательных и институциональных изменений в системе управления людскими ресурсами для государственной службы Канады. Целевая группа продолжает работать над этими рекомендациями. Как все понимают, реформирование госслужбы является непростой задачей. Частично это объясняется сложностью законодательства, но, быть может, в большей степени тем, что сами люди являют собой в высшей степени сложный феномен. Нам сегодня нужно изменить самую культуру государственной службы, дабы она работала в большей степени на основе ценностей, а не сухих регламентаций.

* Мы стараемся сделать ряд вещей: уточнить пределы компетенции организаций, задействованных в управлении людскими ресурсами, передавая как можно больше ответственности и отчетности управленцам на всех уровнях; упростить нормативы и правила по руководству процессами управления людскими ресурсами.

Мы работаем над улучшением нашей системы управления качеством работы, стремясь разработать как позитивные санкции в отношении хорошей работы, так и негативные в отношении работы низкокачественной. Мы также стараемся стать той организацией, которая постоянно учится, способна адаптироваться к переменам и поддерживать на должном уровне наши внутренние трудовые отношения.

Уроки

Лучший способ завершить обсуждение проблемы государственной службы с коллегами из другой страны — это поделиться тем, чему мы научились, в надежде, что это поможет и вам. Уроки, если говорить кратко, таковы.

Нет общих рецептов. В реформе государственной службы прежде всего нужны идеи общего характера, а не специальные правила для всех и всяких ситуаций.

Весьма и весьма непросто долго удерживать общественное внимание на некоем проекте. В общественном секторе большинства демократических стран часто приходится принимать решения быстро и действовать исходя из краткосрочного прогнозирования.Наряду с этим перемены требуют времени. Не упускать из виду отдаленных перспектив, следовательно, также в высшей степени важно.

Перемены требуют лидеров -людей, которые идут впереди процесса и напоминают всем о том, что необходимо делать, о ценностях, что заложены в дело, и о перспективах.

В обществе, основанном на знаниях, нам требуется менять способы нашей работы, двигаться от иерархий к работе в командах, от вертикального управления к горизонтальному, к более интегрированному и целостному управлению.

В трудовых отношениях нам нужна система, основанная на взаимной заинтересованности, но также и на взаимном уважении. Нужно навсегда уйти от какой бы то ни было конфронтации.

Даже в сложившихся демократиях. вроде канадской, реформа государственной службы должна сопровождаться дискуссиями о ценностях, и эти ценности необходимо обсуждать открыто и заинтересованно. Все, кто так или иначе связан с реформой, должны понимать ее смысл и цели.

Наконец, во всем этом есть свое чисто человеческое измерение: все зависит от нашей приверженности делу, от того. как мы привлекаем, поощряем и мотивируем людей, работающих с нами.

Сегодняшняя высокопрофессиональная государственная служба Канады является результатом длительного исторического процесса, десятилетий медленного и постепенного развития. Тем не менее мы и сегодня находимся и. возможно, всегда будем находиться в процессе перемен.

Written by admin

Ноябрь 9th, 2017 | 4:44 пп