Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Менеджмент в госслужбе

Марат ХАЛИКОВ — доцент кафедры государственной службы и муниципального управления Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Башкортостана, кандидат философских наук

сочетание понятий «менеджмент» и «государственнаяслужба» еще непривычно, хотя между ними много общего, и прежде всего то, что речь идет о профессиональной деятельности, связанной с реализацией управленческих отношений. Есть между ними и более глубокая связь, позволяющая по-новому взглянуть на развитие современных управленческих процессов.

Понятие «менеджмент» до сих пор трактуется весьма неоднозначно. В одних случаях имеет место «производственно-коммерческий» уклон, когда менеджмент рассматривается только как система организации производства и реализации продукции в целях получения прибыли: в других — это понятие толкуется как набор манипулятивных технологий, то есть как умение добиваться поставленных целей, используя других людей. Иногда в состав менеджмента включают маркетинг, финансовый менеджмент, цены и ценообразование, материально-техническое снабжение, управление технологическими процессами и т.д.

Исторически многообразие подходов вполне оправданно, но тем не менее потребность в их пересмотре уже назрела. По нашему мнению, менеджмент — это современный этап социального управления. которое, в свою очередь. является одним из самых сложных видов, ибо предполагает управление социальными объектами (людьми, организациями и т.п.) в системе «человек-человек». Не следует отождествлять социальное управление и управление в социальной сфере, то есть управление социальными (некоммерческими, общественными и т.п.) организациями.

Поскольку речь идет об отношениях между социальными объектами, то это социальные отношения. Управленческие отношения — лишь часть последних, отражающая властные. субординационные связи в организациях и социальных институтах. Соответственно с изменением социальных отношений изменяются и отношения между субъектом и объектом управления. Не вдаваясь в историю (этапы, содержание, масштабы) данных преобразований, отметим лишь. что менеджмент — это этап управленческой деятельности, характерный для рыночного общества.

В чем принципиальное отличие менеджмента от предыдущих этапов социального управления? Иногда таковым называют научный характер управления. Думается, это не совсем верно: научным (то есть основанным на анализе объективных закономерностей) может быть управление и в тоталитарном обществе. На наш взгляд. менеджмент отличает наличие партнерских, «рыночных» отношений между объектом и субъектом управления, где каждая сторона на добровольной и взаимовыгодной основе строит совместную деятельность и имеет определенные права и обязанности друг перед другом. Объективно эти отношения более гуманны в том смысле, что требуют подхода к человеку как к личности, а не как к элементу, «винтику» организации. Такое было невозможно в прежних управленческих (административно-командных) системах, где царила личная, а иногда просто рабская зависимость подчиненных от руководителей.

Как известно, первоначально менеджмент возник в сфере производства и коммерции. Здесь философия и технологии менеджмента развивались наиболее интенсивно и плодотворно прежде всего благодаря конкурентной среде. обеспечивающей естественный отбор самых эффективных подходов к управлению организациями, более четким и однозначным критериям оценки качества управленческой деятельности. Однако сегодня новый тип управленческих отношений и. соответственно, новые технологии управления распространяются во всех сферах, в том числе в социальной, военной, педагогической, муниципальной, государственной и др. Следовательно, современное государственное управление постепенно трансформируется как разновидность менеджмента, то есть как государственный менеджмент. По существу, речь идет об экстраполяции управления на сферу государственных управленческих отношений и связей. Этот процесс обладает значительной инерционностью, поскольку не имеет ни достаточных внутренних механизмов саморазвития (например, четких критериев эффективности управления), ни серьезных внешних условий, в частности, конкурентной среды.

Государственный менеджмент отличается от классической системы государственного управления следующими особенностями:
•новым типом, иными принципами управленческих отношений:
•использованием современных технологий управления:
•научностью, прагматизмом. ориентацией на эффективность управления:
•профессионально подготовленным аппаратом.

Специфика государственного менеджмента проявляется в наличии:
•условий и содержания управленческой деятельности:
•особых методов управления (принуждение):
•целей государственного управления;
•собственных критериев оценки эффективности.

Пока в нашей стране складываются только внешние формы и атрибуты менеджмента в государственном управлении: провозглашены новые принципы и подходы. предпринимаются попытки сформировать на их основе систему организационных институтов государственного менеджмента. введена новая учебная специальность «Государственное и муниципальное управление» и т.д. Однако нет главного — новой системы отношений в государственном аппарате. ориентированной на реальную эффективность, на человека. на внедрение новых приемов и технологий в государственном управлении.

Государственно-управленческие отношения можно рассматривать не только во внешнем аспекте, в системе «государственные органы — объекты государственного управления», но и как систему внутренних субординационных связей во властных структурах.

В России до сих пор доминируют трактовки государственной службы либо как правового, либо как социально-политического института, что, конечно, отражает весьма существенные стороны данного феномена, однако все же это прежде всего управленческие отношения и связи.

Попытаемся обозначить возможные перспективы развития государственной службы с позиций менеджмента как современной теории управления, то есть менеджмента. К сожалению, данный ракурс оценки госслужбы еще не получил широкого распространения.

Государственная служба — очень емкое понятие и может в разных обстоятельствах рассматриваться как сфера и вид деятельности: социальный институт; функция; отношение (правоотношение): взаимосвязь: социальная система: социально-профессиональная группа: теория: учебная дисциплина и др. Госслужба — непременный атрибут любого государства на всех стадиях его развития. В России. где роль государства в обществе традиционно была монопольно доминирующей, у госслужбы богатые исторические традиции. восходящие к деятельности «служилых людей».

В СССР понятие «государственная служба» практически не использовалось, а сама подобная деятельность рассматривалась довольно широко и неопределенно. По существу, она трактовалась как практически любая деятельность в структуре государственных организаций -независимо от того. идет ли речь об органах государственного управления или хозяйственных. военизированных, социальных (школы, больницы и т.д.) учреждениях. Получалось. что всех, кто работал в госсекторе, относили к госслужащим.

В целом сейчас можно говорить о создании новой государственной службы. Ее важнейшими особенностями являются, с одной стороны, опора на исторические традиции российского государственного строительства (единая табель о рангах, учет местной и региональной специфики, автономия местных органов власти (земств) при сохранении государственных гарантий и льгот муниципальным служащим и т.д.), а с другой — широкое использование соответствующего зарубежного опыта, особенно США, Франции и Германии. Практика западных стран показывает, что подобная реформа стимулирует и обеспечивает осуществление экономических, социальных и политических преобразований уже в первые два-три года. Однако в России отдача пока недостаточна. Дело, видимо. не только в неорганизованности и затягивании реформы государственной службы, не только в острой политической борьбе, мешающей конструктивной работе органов государственной власти и управления. Огромную роль здесь играет сам масштаб, глубина преобразований. По существу, не будет преувеличением сказать, что Россия пытается перейти от построения госслужбы на принципах восточной, азиатской бюрократии к западной модели, особенностями которой являются четкость, быстрота, компетентность, субординация, преемственность, стабильность, политический «нейтралитет», относительная дешевизна и безличный характер управленческой деятельности.

Рациональная бюрократия. провозглашая и обеспечивая господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над человеческой пристрастностью. доказала за последнее столетие свою дееспособность и эффективность в странах Европы и Северной Америки. Поэтому естественно, что российское общество, занимая промежуточное положение между восточной и европейской традициями, в начале 90-х годов XX века совершило очередной поворот в пользу последней. Этот поворот к тому же вписывался в общее содержание демократических реформ, направленных на создание многопартийности, рыночной экономики, гражданского общества.

Выбор новой парадигмы государственной службы представлялся абсолютно оправданным и однозначным. Действительно, коль скоро мы движемся к обществу, построенному по стандартам европейских государств, то и государственная служба должна быть соответствующей. Но почему тогда наша нынешняя государственная бюрократия, чья нормативная база. а также принципы организации и функционирования вполне соответствуют европейским требованиям, подчас менее эффективна, чем даже во времена распада Советского Союза? Вряд ли этот парадокс можно объяснить лишь трудностями роста и реорганизацией системы государственного управления, ведь ряд современных проблем государственной службы России носит не частный, а системный, принципиальный характер.

Представляется, что мы не совсем четко оцениваем уровень управленческих отношений в различных системах: государственной и рыночной. Бизнес-менеджмент в России сегодня в принципе может и должен ориентироваться на современные мировые (в первую очередь западные) разработки и технологии управления, разумеется, с учетом российской специфики. Эта возможность, с одной стороны. обусловлена как наличием конкурентной среды между самими российскими предприятиями, так и международным соперничеством не только национальных экономик, но и национальных управленческих моделей. С другой стороны, выстраивать современные управленческие отношения в этой сфере позволяют и внутренние условия: высокий уровень образования, политические права и свободы. правовое обеспечение трудовой и коммерческой деятельности.

В системе государственной службы пока несколько иная ситуация. В развитых странах интенсивно идет ее реформирование в связи с отходом от важнейших принципов рациональной бюрократии и эволюцией к большей гибкости, «отзывчивости». «очеловеченности», маркетизации и даже определенной политизации госаппарата. Однако мы объективно вынуждены выстраивать отношения в этой среде, типичные для Европы в середине XX века, то есть на принципах рациональной бюрократии. Это связано с тем, что перейти сразу от модели восточной бюрократии к современным моделям невозможно, необходим этап формирования профессионального аппарата с четко регламентированными функциями и полномочиями. При этом мы можем не опасаться конкуренции со стороны передовых в этой области государств: в соперничестве государственных моделей, в отличие от конкуренции на рынке, учет национальной специфики, соответствие государственной службы национальному менталитету играют решающую роль.

Таким образом, по существу не в полной мере учитывались основные принципы международного опыта: объективность, практичность (целесообразность), самобытность, целостность, критичность, фазовый сдвиг. В итоге повторился евразийский вариант. причем в своих крайних и не самых лучших формах.

Отсутствие профессионализма, низкая квалификация государственных служащих обусловлены отсутствием реальной необходимости в профессионалах. Похоже, что современная система государственного управления не нуждается в них. более того, часто они неудобны, нежелательны, особенно те, кто обладает творческим потенциалом и не всегда вписывается как в репродуктивный характер деятельности государственного органа, так и в стандарты служебных отношений.

В принципе такая оценка типична для обычной бюрократической системы, в том числе и в сфере государственного управления. Но в то же время управление в системе госслужбы России имеет целый ряд определенных преимуществ по сравнению с менеджментом в частных организациях. Это — централизация управления государственной службой в рамках единой государственной политики: собственная система подготовки и переподготовки кадров; четкое правовое оформление служебного статуса и служебных отношений в государственных органах: сложившиеся стандарты и технологии служебной деятельности.

Если сегодня мы находимся на стадии формирования в России рациональной бюрократии, то и методы ее работы должны быть соответствующими, иначе говоря, рационально-бюрократическими. Это означает, что нужна продуманная, последовательная система мер по реорганизации госслужбы, которая будет внедряться бюрократическими же методами, то есть сверху, в рамках установленных процедур.

Схема проведения реорганизации может быть следующей:
1.разработка и регламентация новых управленческих технологий (аттестация государственных служащих, мотивация, работа с резервом, прием, учет и другие):
2.апробация, проверка, оценка этих технологий, их адаптация к российским условиям:
3.утверждение, легитимизация технологий:
4.подготовка и обеспечение госслужащих ресурсами, необходимыми для освоения и реализации новых технологий. К сожалению, это часто недооцениваемый этап по причине непоколебимой веры многих государственных руководителей в магическую силу приказа, волевой установки, часто не имеющих соответствующего (материально-финансового, информационного, организационного, правового, кадрового и т.д.) обеспечения:
5.методичное и последовательное внедрение новых технологий.

Как показывает практика, инновации не проходят не потому. что они сложны или нежелательны, а потому, что недостаточно продуманы, не обеспечены необходимыми ресурсами и непоследовательны, внедряются авралами. рывками, наскоками.

Чтобы изменить сложившуюся ситуацию, необходимы две важнейшие предпосылки: социальный заказ (то есть объективная потребность в нововведениях) и политическая воля. Исходная побудительная сила, заставляющая политиков принимать соответствующие решения, а чиновников их реализовывать, — это потребности общества, разделяемые большинством народа. Гражданская зрелость — вот главный источник реорганизации государственного аппарата на современной основе.

Для организации системы современного менеджмента в государственных органах следует, на наш взгляд:
1.повысить статус и роль органов управления госслужбой:
2.наладить организационно-методическое взаимодействие. (например, через систему заказов) со специалистами и учеными для разработки новых технологий:
3.активизировать творческий потенциал персонала, например, путем изменения критериев аттестационной оценки кадров:
4.разработать систему интенсивной и разнообразной по формам подготовки руководителей и специалистов, занимающихся вопросами управления государственными органами:
5.активно и широко использовать положительный опыт управления в коммерческих и общественных организациях, а именно:
◦адаптировать их системы управления и технологии к условиям госслужбы:
◦привлекать специалистов и руководителей негосударственных организаций, имеющих современный опыт управления;
◦налаживать взаимодействие с агентствами, работающими в сфере управленческого консалтинга:
6.создать систему поиска и распространения положительного зарубежного опыта с учетом специфики и уровня нашей управленческой культуры.

Становление новых управленческих отношений в системе госслужбы России должно осуществляться на фоне комплексного развития этого института, предполагающего, по нашему мнению, выделение следующих направлений.

1. Общеполитическое, связанное с развитием демократических начал.

1.1. К числу главных задач в этой области относятся:

а) отработка механизма взаимодействия с партиями, общественными объединениями. средствами массовой информации. другими институтами гражданского общества, включая создание в рамках собственной структуры эффективно работающих служб по связям с общественностью:

б) повышение открытости. «прозрачности», «отзывчивости» к нуждам граждан.

1.2 Превращение госслужбы в публичную, а граждан — в ее клиентов. Постепенное изменение как самой системы взаимодействий с обществом, так и господствующих в обществе ценностных установок по отношению к госаппарату.

1.3. Формирование новых критериев эффективности работы госаппарата, учитывающих материально-экономические, социальные и нравственные аспекты госслужбы.

1.4. Формирование нового стиля отношений в системе государственного управления, соответствующего требованиям современной управленческой культуры (менеджмента).

2. Законотворческое.

В рамках данного направления необходимо сделать следующее.

2.1. Подготовить и принять российский Кодекс государственной службы с учетом выявленных проблем (отказ от трудовой модели, объективный отбор, гарантии пожизненного найма госслужащих).

2.2.Осуществить кодификацию действующего законодательства о государственной службе, для чего необходимо согласовать служебные и трудовые правоотношения: принципы и нормы федеральной государственной службы с аналогичными подходами в субъектах РФ: специфику отношений в различных видах службы (военная, гражданская и т.п.).

2.3. Завершить работу по дополнению и конкретизации общих законов Российской Федерации и ее субъектов о государственной службе нормативными актами — как президентскими указами, так и законами — например. о служебных расследованиях, административных судах и т.д.

2.4. Завершить регламентацию муниципальной службы, обеспечив не только ее гарантии и самостоятельность, но и преемственность с государственной службой.

2.5. Принять закон о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

3. Организационное.

3.1. Совершенствование организационно-управленческой структуры государственной власти. в том числе структуры и перечня должностей в государственных органах, структуры самих органов госслужбы. Речь идет не только об изменении их полномочий, но и о сокращении или создании новых.

3.2. Создание комитета, способного осуществлять управленческие, кадровые, реорганизационные и исследовательско-аналитические функции по отношению к госслужбе. Основными задачами комитета могут быть:

а) разработка и реализация концепции госслужбы и кадровой политики, подготовка проектов новых законов и внесение в них по мере необходимости изменений и дополнений;

б) кадровый менеджмент в системе госслужбы, включая прием, увольнение и анализ деятельности госслужащих;

в) развернутая оценка эффективности работы государственных органов, подготовка и реализация программы развития института госслужбы;

г) проведение научных исследований в этой сфере, информационно-аналитическое обеспечение.

Целесообразно также создание в государственных органах небольших подразделений или даже должностей, чьей задачей было бы совершенствование деятельности своих министерств, ведомств (нечто вроде отделов внутреннего развития, наделенных не столько полицейскими, контрольными, сколько аналитико-поисковыми функциями). Эти подразделения могли бы работать вместе с упомянутым комитетом и под его контролем.

4. Развитие кадрового потенциала государственной службы.

4.1. Ввести переходной период (3-5 лет), в течение которого все госслужащие (кроме младших государственных должностей) могли бы получить соответствующее образование.

4.2. Смелее использовать позитивный опыт работы с кадрами. особенно в приеме граждан на государственную службу (равенство, гласность, конкурсный отбор) и при аттестации госслужащих (современные технологии оценки, объективность и постоянное стремление к совершенствованию).

4.3. Аттестацию госслужащих проводить чаще (раз в два года) и нацелить ее не только на оценку соответствия занимаемым должностям. но и на повышение госслужбы в целом, поиск резервов и новых возможностей.

4.4. Контингент студентов и слушателей по специальности «Государственное и муниципальное управление» должен быть более тесно связан с заказчиком.

4.5. Очень важно не только расширить число специализаций по государственному и муниципальному управлению, но и обеспечить их более глубокий характер. Подготовка государственного служащего для работы в Министерстве финансов должна серьезно отличаться от подготовки инспектора Управления народного образования в городской администрации.

4.6. Сформировать (или восстановить) систему повышения квалификации госслужащих на местах.

5. Морально-этическое. Это направление сегодня чрезвычайно актуально. Необходима разработка программы по повышению престижа государственной службы.

5.1. Борьба с коррупцией и злоупотреблениями (от комитетов по этике до деклараций о доходах).

5.2. Формирование нового имиджа госслужащего (честность, демократичность, профессионализм, открытость).

5.3. Наполнение реальным содержанием прав и гарантий госслужащих.

5.4. Разработка и принятие Кодекса чести государственных служащих России. Возможно и введение присяги, как это было в досоветский период.

6. Информационно — аналитическое.

6.1. Разработка и подготовка комплексных долгосрочных стратегических преобразований, отражающих и обеспечивающих эволюцию России, в том числе и ее госаппарата.

6.2. Ведение и публикация развернутого статистического учета госаппарата.

6.3. Организация широкой научной деятельности в данной сфере — от социологического мониторинга госслужбы до компаративистских исследований.

6.4. Создание реестра государственных служащих — как федеральных, так и субъектов Федерации.

6.5. Широкое использование международного и исторического опыта, а также опыта организации госслужбы в субъектах Российской Федерации.

7. «Менеджерское». Данное направление предполагает в первую очередь внедрение новых управленческих технологий (принятие решений, мотивация и контроль персонала, управление конфликтами, деловое общение. стратегическое планирование и т.д.), новых критериев эффективности госслужбы.

Реформа государственного аппарата в России на новой основе потребует весьма длительного периода — слишком радикальны преобразования. Важно правильно видеть направления, ориентиры и настойчиво, последовательно идти вперед. Только тогда государственная служба внесет свой вклад в превращение России в современное демократическое и динамичное общество.

Written by admin

Октябрь 7th, 2017 | 3:58 пп