Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Власть и властвование

Анатолий ВАСИЛЬЕВ — доктор юридических наук, профессор кафедры государственного строительства и права РАГС

Власть может принадлежать одному органу, а реально властвовать другой. В этом. случае возникает неопределенность в вопросе о том, кто же на самом деле является властью. На практике это приводит к несогласованности, а порой к противоречиям между властными и властвующими структурами и к снижению эффективности государственного управления.

Власть в современной научной литературе понимается как высшее или центральное авторитетное начало, обладающее возможностью подчинять своей воле и проводить определенную политику1.

Реализация власти осуществляется в процессе властвования, то есть реального властного воздействия на другие структуры, подчиненные данной власти, с целью достижения определенной цели.

Властвование может осуществляться как непосредственно самим властным органом, так и по его поручению другими органами. В этом случае власть и властвование оказываются отделенными друг от друга. В результате у тех, на кого распространяется властная деятельность, нередко возникает двойственное представление о том, кто же на самом деле является властью: тот. кто непосредственно властно воздействует на них, либо тот, кто этого не делает, но который считается высшей властью. Поэтому не случайно в научной литературе выделяются два типа власти: органическая и организационная. При этом первая рассматривается как первичная и базовая. Она определяется внутренними стимулами, интересами, эмоциями, заставляющими участников власти действовать.

Второй тип власти представляет собой функцию социальных организаций, которые, исходя из сознательно поставленных целей, рационально сконструированных программ, должны активно воздействовать на общественные отношения2.

Данное разделение имеет очень важное значение для понимания государственной власти, поскольку оно дает возможность все органы государства разделить на властные и властвующие и на этой основе определить их реальную роль в жизни общества, характер и способы взаимодействия, что. безусловно, оказывает большое влияние на эффективность деятельности государственной власти в целом.

Олицетворением власти в государстве, ее носителем всегда является высший государственный орган, который определяет политику государства. Так, например, в условиях абсолютной монархии высшей и единственной властью в государстве признавался царь, император, король, шах. Одновременно он и властвовал, то есть принимал властные решения, и управлял всеми своими подданными. Не случайно французский король Людовик XIV говорил: «Государство — это я», поскольку действительно он один был властным и властвующим субъектом.

В условиях советской власти в СССР властной организацией была КПСС, а точнее, ее высшие руководящие органы — съезд, Центральный комитет и Политбюро. Партия считалась руководящей и направляющей силой всего советского народа, всех государственных и негосударственных органов и организаций.

Властвующими органами, которые непосредственно осуществляли власть, были Верховный Совет СССР и Правительство СССР. Они реализовывали на практике властные предписания партийных органов и несли перед ними ответственность за свое властвование. При этом властвующая деятельность партийных органов распространялась в основном на высшие государственные органы — Верховный Совет, Правительство, обязывая их проводить определенную партией политику.

Аналогичная система власти и властвования существовала на всех уровнях: в союзных и автономных республиках, краях, областях, районах, других административно-территориальных и иных образованиях.

В результате получалась двухэтажная система власти: властный орган управлял властвующими органами, а последние -всеми гражданами, учреждениями. предприятиями, организациями. другими структурами.

Такая двухэтажная организация власти страдала существенными недостатками. Во-первых. она снижала оперативность и. следовательно, эффективность государственного управления. поскольку органы государства не имели права принимать самостоятельные решения по многим вопросам без согласования с партийными органами и получения соответствующих указаний. В результате меры, принимаемые государственными органами, как правило, запаздывали и отставали от реального развития событий.

Во-вторых, нередко партийные решения выражались в форме общих поручений, а именно: принять меры по решению того или иного вопроса, повысить ответственность за выполнение намеченных мероприятий, усилить контроль и т.п. В результате органы государства принимали меры, не всегда соответствующие планам и намерениям партийных органов, что было связано с принятием дополнительных мер, а порой и отменой предыдущих.

В-третьих, у партийных органов всегда имелась возможность в случае недостижения поставленной цели переложить вину на правительство. Данное положение было закреплено законодательно, в том числе в Конституции СССР, согласно которой партийные органы и их работники не несли юридической ответственности за принимаемые решения. Ответственность — партийная и юридическая — наступала для государственных органов и их работников.

В-четвертых, постоянно существовала и теоретически, и практически возможность конфронтации между властными партийными и властвующими государственными органами. Общеизвестно, что заседания обкомов, райкомов постоянно носили характер разборов неправильной с точки зрения партийных органов деятельности государственных структур и их работников и соответствующей их проработкой, которая нередко заканчивалась спорами и конфликтами. Такая деятельность партийных органов, по существу, не являлась управленческой, а имела в большой степени характер психотерапии и воспитания государственных и хозяйственных кадров.

В конце восьмидесятых, начале девяностых годов прошлого века руководящая роль партии была признана нецелесообразной. Из Конституции СССР была исключена ст. 6, и партия утратила свое властное положение в обществе. Однако прежнее деление на властные и властвующие органы сохранилось. Теперь властным органом стал Президент СССР, а все остальные государственные органы, включая Правительство, подчинялись ему и властвовали по его поручению. Так, например, в 1990 году, когда начался процесс распада СССР, наиболее заметно проявился он в Литовской ССР, в которой широкое распространение получили идеи суверенизации, раздавались призывы и ставились задачи о выходе ее из СССР. В этот критический для страны момент Президент СССР издал Указ «О дополнительных мерах по обеспечению прав советских граждан, охране суверенитета СССР на территории Литовской ССР», которым было поручено:

— Совету Министров СССР, исполнительным и распорядительным органам местных Советов народных депутатов Литовской ССР. правоохранительным органам «обеспечить соблюдение требований Конституции СССР и законов СССР по защите прав и законных интересов граждан СССР, проживающих или находящихся на территории Литовской ССР»;

— Пограничным войскам КГБ СССР «принять необходимые меры по усилению охраны участка Государственной границы СССР, проходящего по территории Литовской ССР, пресечению противоправных действий, нарушающих законодательство Союза ССР о Государственной границе СССР»;

— МИД и МВД СССР «усилить контроль за выдачей виз и разрешений для иностранных граждан на въезд в Литовскую ССР»:

— МВД совместно с прокуратурой Союза ССР «принять необходимые меры по пресечению нарушений иностранными гражданами, находящимися на территории Литовской ССР. правил пребывания иностранных граждан в СССР вплоть до выдворения их в соответствии с Законом СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР».

Этим Указом решение вопроса о приостановлении распада СССР и недопущении выхода из его состава Литовской ССР было передано от властного органа властвующим органам, которые начали действовать во многом по собственному усмотрению. Президент же устранился от непосредственного практического решения этих вопросов и занял позицию наблюдателя и контролера. В результате, после того как армия и МВД применили силу против демонстрантов, выступающих за отделение Литовской ССР от СССР. их деятельность была осуждена Президентом СССР как неправильная и они понесли ответственность. Некоторых омоновцев в последующем привлекли к уголовной ответственности. Президент СССР оказался как бы непричастным к этим событиям и не понес никакой ответственности.

Безответственность в условиях советской власти партии и Президента СССР объясняется тем, что у них была сосредоточена вся полнота власти. Других органов, имевших право противостоять им, не было.

В настоящее время в современных демократических государствах с разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную имеются три высшие органа власти: в законодательной сфере — парламент. в исполнительной — правительство и в судебной — Верховный или Высший суд. При этом между этими органами имеет место взаимный контроль, основанный на принципе сдержек и противовесов, с помощью которых высшие органы не позволяют друг другу выходить за пределы своих конституционных полномочий, а в случае выхода -привлекают к ответственности.

Одновременно властные органы являются и властвующими органами. Они сами непосредственно осуществляют практически свои полномочия каждый в своей сфере. Так. в законодательной сфере властным и властвующим органом является парламент. Он самостоятельно принимает законы, являющиеся нормативными правовыми актами высшей юридической силы, которые властно регулируют наиболее важные общественные отношения, в том числе полномочия и порядок организации и деятельности государственных органов, общественных организаций, коммерческих структур, определяют права и обязанности граждан и т.д. Никакой другой орган не вправе этого делать.

В случае принятия законодательной властью закона, несоответствующего Конституции страны, последний по инициативе исполнительной власти может быть судебной властью признан неконституционным и утратить силу.

В некоторых современных государствах парламенты могут передать, то есть делегировать свои полномочия по принятию законов другим органам, в первую очередь правительству. Однако такое делегирование определяется самим законодательным органом. Это означает, что властвование в сфере законодательной деятельности может осуществляться и другими органами, но только по поручению, в пределах, определенных высшим органом законодательной власти и под его ответственность. Тем самым законодательная власть остается у парламента.

В сфере судебной власти властными и властвующими органами являются суды. а точнее — судебные составы, принимающие властные судебные решения в процессе рассмотрения гражданских, арбитражных, уголовных, трудовых и других дел.

Деятельность судебной власти имеет свои особенности, которые выражаются в следующем. Во-первых, судебные составы разных уровней имеют свою четко определенную компетенцию и полномочия. Так. например, низшее звено судебных органов рассматривает дела по первой инстанции и принимает по ним решения, которые после вступления в силу имеют обязательное значение для государственных, общественных и иных органов и организаций, граждан, которых они касаются.

В случае несогласия кого-либо из участников процесса решение суда до вступления в силу может быть обжаловано и суд апелляционной или кассационной инстанции (в разных судах они называются по-разному) обязан рассмотреть дело с учетом доводов стороны, обжаловавшей решение. и либо изменить, отменить, либо оставить в силе решение первой инстанции. Он также может вернуть дело на новое рассмотрение в суд, принявший первичное решение.

Законодательством предусмотрена возможность обжалования решения и после вступления его в силу. В этом случае суд вышестоящей инстанции может рассмотреть дело в порядке надзора и также в случае достаточности оснований принять новое решение.

Таким образом, судебная власть строго структурирована. При этом, каждая инстанция принимает в пределах своих полномочий властное судебное решение и несет ответственность за его законность и обоснованность. Тем самым суды представляют собой властные и властвующие государственные органы.

Во-вторых, власть в сфере судебной деятельности осуществляется строго в рамках определенной процедуры, предусмотренной Гражданским процессуальным, Арбитражным процессуальным и Уголовным процессуальным кодексами, нарушение которой может повлечь отмену принятого судебного решения. Это означает, что в сфере судебной власти незаконными и подлежащими отмене являются решения, не только не соответствующие фактическим обстоятельствам или нормам материального гражданского, арбитражного или уголовного права, но и процедуре рассмотрения дела. При этом процессуальное законодательство, определяя полномочия и компетенцию судов всех инстанций, защищает их от произвольного, незаконного вмешательства в их деятельность вышестоящих судов.

Вышестоящие суды вправе изменить, отменить решение и направить дело на новое рассмотрение в суд, принявший решение, только при наличии законных оснований и при соблюдении процедуры рассмотрения дела.

Изложенное означает, что деятельность судебной власти достаточно жестко регулируется законодательством как по процедуре, так и по существу принимаемых решений.

В-третьих, органы судебной власти — судебные составы, принимающие судебные решения, независимы и не подчиняются административно вышестоящим судебным органам. Поэтому решения судебного состава любого органа по юридическим характеристикам, а именно обязательности для исполнения всеми органами, организациями, должностными лицами и гражданами. которых они касаются. являются одинаково значимыми и пока они не отменены законным образом, то есть соответствующим судебным составом и в соответствии с установленной законом процедурой, действуют и должны исполняться.

Во многом иначе строится властвование в сфере исполнительной власти, высшим властным органом в которой во многих современных странах является правительство. Оно представляет собой и властный, и властвующий орган, поскольку самостоятельно принимает властные решения в сфере своей деятельности и обеспечивает их выполнение.

В различных государствах исполнительная власть организована по-разному. Так, в парламентских республиках правительство формируется законодательным органом. Оно осуществляет всю полноту исполнительной власти, то есть осуществляет непосредственное управление страной во всех сферах жизни: экономической, политической, социальной, в областях здравоохранения. образования, культуры и т.д. Правительство действует в пределах своих полномочий на основании законов, принятых законодательной властью.

Оно самостоятельно принимает решения либо осуществляет соответствующую организационную и законодательную деятельность по достижению поставленных целей. Однако в случае ненадлежащего выполнения своих властных и властвующих функций парламент может отправить правительство в отставку.

Таким образом, эффективность деятельности правительства контролируется законодательным органом. Поэтому оно не всегда может ориентироваться на действительную потребность народа, общества в проведении тех или иных мероприятий, а учитывает мнение законодательной власти и следует ее направлению деятельности. В результате социальная эффективность властвования исполнительной власти может быть недостаточно высокой, поскольку причины отставки не всегда четко урегулированы законодательством, влияние парламента на правительство может быть субъективным и произвольным. Данное обстоятельство подтверждается тем. что в парламентских республиках, например Италии, смена правительства достаточно частое явление.

Наиболее оптимально исполнительная власть организована в президентских республиках. например США. Здесь глава исполнительной власти — президент — избирается непосредственно народом и неподотчетен законодательной власти — Конгрессу. Поэтому исполнительная власть США, носителем которой является президент, вместе со своей администрацией действует совершенно самостоятельно и ориентируется только на интересы и потребности общества и населения страны. Поэтому его властвование может быть наиболее эффективным и максимально полезным обществу.

Конституцией США предусмотрено отстранение президента от должности только в случае совершения им государственной измены, взяточничества, других важных преступлений и мисдиминоров, то есть малозначительных преступлений, граничащих с административными правонарушениями. Никакие другие субъективные или произвольные причины не могут служить основаниями для отставки президента США от должности.

Таким образом, президент США как высший орган исполнительной власти самостоятельно и независимо от мнения других органов государственной власти, опираясь только на закон и интересы общества и государства. сам осуществляет исполнительную власть, то есть властвует. И его властвующую деятельность оценивает общество, население страны. Уровнем оценки и поддержки его властвования является рейтинг.

Совершенно иное положение с исполнительной властью, закрепленное конституционно, имеет место в России. У нас по-прежнему, как в условиях советской власти и перестройки, она является двухэтажной. Высшая власть в государстве, в том числе и исполнительная, принадлежит Президенту и его Администрации, а властвование по его указаниям и под его руководством осуществляет Правительство. Поэтому ответственным за ошибки в управлении страной является оно. Но эта ответственность прежде всего наступает перед Президентом. Об этом свидетельствуют многочисленные отставки, в которые отправлял Правительство Первый Президент РФ. Сам Президент и Администрация Президента при этом оставались неприкасаемыми и невиновными.

Аналогичная ситуация сохраняется и в настоящее время. Президент дает указания Правительству. которое несет перед ним ответственность за невыполнение его указаний. Президент при этом не несет никакой ответственности за деятельность Правительства. Он находится, согласно Конституции, как бы над Правительством и в определенной степени над законодательной и судебной властью, поскольку, согласно ст. 80 п. 1 Конституции РФ, является главой всего государства. Он не только единолично принимает решения об отставке Правительства (ст. 83 п. «в» Конституции РФ), но назначает выборы и распускает Государственную думу (ст. 84 п.п. «а», «б»), обладает правом отлагательного вето (ст. 107. п. 3), является Верховным главнокомандующим Вооруженными силами Российской Федерации (ст. 87, п. 1), определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 п. 3), формирует и возглавляет Совет безопасности, формирует Администрацию Президента РФ (ст. 83, п.п. «ж», «и»), обладает другими очень важными государственными полномочиями. По существу, согласно конституционному статусу Президент РФ является главным и основным властным органом. Властвуют под его руководством другие органы, которые и несут перед ним ответственность.

Однако одним своим полномочием ни первый, ни действующий Президент РФ ни разу не воспользовался. Речь идет о ст. 83 п. «б» Конституции РФ, в которой записано, что Президент РФ имеет право председательствовать на заседании Правительства Российской Федерации. Причина такого положения заключается в том, что при реализации этого права Президент перестает быть властным органом, а превращается во властвующего. А это означает, что Правительство под его председательством может принять ошибочное решение, которое будет результатом деятельности самого Президента, а значит, он окажется ответственным за него.

Как властный орган Президент не может допустить этого, поскольку утратит свою неприкасаемость и свое право привлекать к ответственности других. Поэтому вместо председательства на заседаниях Правительства проводятся различного рода не предусмотренные Конституцией совещания с участием Председателя Правительства, ведущих министров, представителей администрации. Совета безопасности. на которых Президент дает их участникам определенные поручения.

Следует отметить, что такое уникальное положение существует не только у Президента РФ. Во многом аналогичными правами обладает и президент Франции. Однако в его правовом положении имеются определенные особенности. Так, президент Франции председательствует на заседаниях правительства при рассмотрении законов, принятых парламентом. на которых решается вопрос об их подписании или неподписании. Президент председательствует также при рассмотрении наиболее важных вопросов жизни общества и государства. В этом случае президент совместно с правительством несет ответственность перед населением за принятые решения и их реализацию.

Данная практика деятельности президента Франции, которая закреплена конституционно. наверное, более рациональна. поскольку президент оказывается не только властным, но и властвующим органом, что с точки зрения теории управления является наиболее эффективной формой организации властных государственных органов.

В России кроме Президента имеются и другие олицетворяющие власть, но не властвующие органы. К ним относятся полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. Они подчиняются непосредственно Президенту РФ и входят в Администрацию Президента. Их полномочия в основном сводятся к руководящей и контрольной деятельности. Властвование в пределах федеральных округов осуществляют соответствующие органы субъектов Федерации. Акты полномочного представителя Президента РФ для них являются рекомендательными, но подлежат обязательному рассмотрению органами субъекта Федерации или местного самоуправления и принятию соответствующего решения3.

Данное правовое положение полномочного представителя Президента РФ во многом ущербно, поскольку отрицательно сказывается на его роли в управлении федеральным органом. Более целесообразным является придание ему и властвующих полномочий, то есть предоставление права принимать самостоятельные управленческие решения и проводить их в жизнь. Такое изменение его статуса способствовало бы повышению эффективности его деятельности и усилению ответственности не только перед Президентом РФ, но и перед населением федерального округа.

Изложенное выше свидетельствует о том, что правовой статус Президента РФ, Правительства РФ, Администрации Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, закрепленный в Конституции, других нормативных правовых актах, а также порядок их деятельности страдают определенными недостатками, которые не могут быть устранены единовременно. Совершенствование структуры высших государственных органов. их полномочий, порядка взаимодействия требует определенного времени, теоретического осмысления и практической деятельности по совершенствованию государственного управления и его законодательного регулирования.

1 Политология. Энциклопедический словарь. М., 1993. С.40: БСЭ. Т.5. М., 1971. С. 151.
2 Г.В.Мальцев. Право и политика в контексте теории власти. Право и политика современной России. М., 1996. С.20.
3 Маканова И.Ю. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в Федеральном округе. Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2002. С.20.

Written by admin

Октябрь 7th, 2017 | 3:55 пп