Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

О некоторых проблемах института муниципальной службы

Татьяна МИХЕЕВА — кандидат юридических наук, заведующая кафедрой публичного права России и зарубежных стран

Становление современного местного самоуправления является одной из ключевых проблем российского государства. Решение ее во многом зависит от лиц, работающих в органах местной власти — муниципальных служащих, от их профессионализма, компетентности. Предлагаемое читателю правовое исследование муниципальной службы является одним из фрагментов институционального анализа, проведенного автором в рамках работы над докторской диссертацией.

Определение места и роли службы в органах местного самоуправления зависит от подходов государства к муниципальным органам как составной части общей системы управления. В монархической России второй половины XIX века в соответствии с реформами Александра II деятельность земских и городских органов самоуправления не признавалась государственной, она считалась общественной. В силу этого служащие земских и городских органов самоуправления не являлись государственными служащими. Такой подход соответствовал общественно-хозяйственной теории местного самоуправления, под влиянием которой производились реформы.

В дальнейшем в ходе контрреформ Александра III в последнем десятилетии XIX века в основу была положена другая — государственная теория местного самоуправления. В соответствии с ней местное самоуправление определялось как система децентрализованного государственного управления1. Исходя из этого в Положении о земских учреждениях 1890 года и Городовом положении 1892 года выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, были признаны состоящими на государственной службе. Это давало им право на чинопроизводство, получение наград и ношение мундира.

Модель местного самоуправления, принятая в современной России и закрепленная в Конституции России 1993 года, исходит из того, что его органы не являются структурными подразделениями государственного управления. Хотя по-прежнему сохраняется большое сходство между государственной и муниципальной службой по сути управленческой работы, по технологии управленческого процесса2. В то же время в законодательстве Российской Федерации возникло противоречие по вопросу об определении муниципальной службы. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года дается следующее понятие муниципальной службы: «Муниципальная служба — профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий»3. В то же время в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» эта служба ограничивается полномочиями занимаемой должности, не являющейся выборной. Это противоречие находит отражение и в законодательстве субъектов Российской Федерации о муниципальной службе. Так, Закон Республики Марий Эл «О муниципальной службе в Республике Марий Эл» определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность, осуществляемую на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной4. В то же время закон Республики Бурятия определяет эту службу в соответствии с федеральным законодательством о местном самоуправлении, т.е. как профессиональную деятельность по обеспечению полномочий органов местного самоуправления5.

Обе линии соединены в законодательстве Московской области: «Муниципальная служба в Московской области — профессиональная деятельность на постоянной основе на должностях муниципальной службы по обеспечению исполнения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления Московской области»6. Представляется, что это наиболее точная формулировка сущности муниципальной службы.

Исходя из законодательства о местном самоуправлении и муниципальной службе можно выделить ряд ее особенностей:

• муниципальная служба функционирует в сфере публичной власти и является публично-властной деятельностью:
• задачи муниципальной службы связаны с обеспечением самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Муниципальная служба выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления:
• одной из важнейших задач муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципальною образования. Эта задача определяется статьей 18 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой указанные права и свободы определяют деятельность и государственной власти, и местного самоуправления:
• муниципальная служба связана с подготовкой, принятием, исполнением и контролем решений органов местного самоуправления и отдельных решений государственных органов в случае наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями согласно статье 132 Конституции Российской Федерации;
• муниципальная служба призвана защищать права и законные интересы муниципального образования, его населения, в том числе через суд:
• в связи с тем, что сформированы три уровня правового регулирования муниципальной службы -федеральный, субъектов Федерации и муниципальный, — могут возникать различия в статусе муниципальных служащих разных муниципальных образований:
• муниципальные образования самостоятельно решают вопросы подбора кадров, прохождения службы:
• время работы на должностях в органах местного самоуправления согласно статье 21 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе:
• основания для определения перечня ограничений для муниципальных служащих фактически являются теми же, что и для государственных служащих.

В муниципальной службе России в настоящее время большое внимание уделяется процессу ее профессионализации, т.е. усилению управленческого характера содержания труда: приобретению профессиональных знаний, умений и навыков: повышению претензий на правовой и социальный статус, а следовательно, на возрождение привилегий профессии: освобождению от необоснованных претензий политиков на патронаж над должностями муниципальной службы (повышению уровня ее относительной самостоятельности): приобретению новой профессиональной культуры7.

Данные положения созвучны с нормой статьи 6 Европейской Хартии местного самоуправления, определившей, что условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы возможно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности. Для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе8. Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих отражает сущность муниципальной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий муниципальных органов. Сложившаяся в России система реализации принципа профессионализма и компетентности требует совершенствования, поскольку не позволяет органически связать обучение муниципальных служащих с прохождением службы, планированием их карьеры, оценкой качества труда, присвоением классного чина9. Проблема качественной профессиональной подготовки кадров муниципальной службы остается весьма важной и актуальной. Анализ показывает, что в составе руководителей муниципальных образований лишь 5% имеют профессиональное образование, соответствующее их должности. Среди работников поселковых и сельских администраций высшее образование имеют около 20%. Преобладающий состав муниципальных служащих имеет техническое, сельскохозяйственное или педагогическое базовое образование. У более трети муниципальных служащих стаж работы в органах местного самоуправления составляет от 1 до 3 лет (32-41%), а менее года — до 10%10.

Показателен в этом отношении опыт зарубежных стран, где кадровому вопросу, подготовке, повышению квалификации и переквалификации управленческого аппарата для местного самоуправления уделяется большое внимание. Так, в США для подбора управленческого персонала муниципалитетами довольно широко применяется система квалификационных и конкурсных экзаменов. Экзамены проводятся и при отборе кандидатов на повышение в должности. Руководители муниципальных департаментов осуществляют ежегодную аттестацию подчиненных, материалы которой используются комитетами муниципальных советов при решении вопросов продвижения чиновников по служебной лестнице11.

Согласно статистическим данным, в западно-европейских странах ежегодно проходят подготовку 10% кадров органов местной власти12. В некоторых странах, например в Бельгии, на общенациональном уровне не ставится задача организации подготовки кадров. Местные органы самостоятельны в вопросах обучения муниципальных служащих. В других странах подготовку муниципальных служащих берет на себя центральное правительство (например Греция, Испания, Люксембург). Заслуживающий внимания вариант решения этой проблемы существует в скандинавских странах, Швейцарии, Великобритании, где подготовку служащих организуют национальные союзы местных органов власти или же эти союзы принимают активное участие в системе подготовки13. В целом же практика зарубежных стран (особенно в Японии, США, ФРГ и др.) свидетельствует о том, что работа с кадрами является одним из решающих факторов постоянного роста эффективности деятельности органов местного самоуправления.

В Российской Федерации на 1 января 2000 года в органах местного самоуправления работали 415, 5 тыс. человек14. Качественно изменяется система мотиваций к труду, возрастает значение профессиональной культуры. Следовательно, для улучшения управленческой деятельности необходима система профессиональной подготовки и переподготовки муниципальных служащих на основе введения системы их обязательного непрерывного образования и самообразования, без чего невозможно будет занимать соответствующую должность в органах местного самоуправления. Для реализации этого процесса необходимо создать единую систему подготовки и переподготовки муниципальных служащих. Базовым научным учреждением в этой сфере могла бы выступить Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, которая наработала колоссальный опыт в подготовке государственных служащих. Подобное мнение уже высказывалось рядом ученых15.

Одним из механизмов создания высокопрофессиональной муниципальной службы является аттестация, которая позволяет с помощью оценки произвести отбор лучших работников и их должностное перемещение, способствует улучшению подбора и расстановки кадров, а в конечном счете — повышает качество муниципального менеджмента. Вопросы аттестации муниципальных служащих относятся к непосредственной компетенции муниципальных образований, правовая регламентация этих мероприятий находит отражение в уставах муниципальных образований и иных нормативно-правовых актах, принимаемых на местном уровне.

Субъектами Российской Федерации в целях единообразия право-творчества муниципальных образований в рамках одного региона, а также во избежание противоречий муниципальных правовых актов федеральному законодательству вопросы правового регулирования на местном уровне держатся под пристальным вниманием. Более того, в ряде субъектов Федерации приняты модельные правовые акты, носящие рекомендательный характер, которые помогают муниципальным образованиям в разработке собственной правовой базы. В этом смысле показательна практика Саратовской области, где постановлениями губернатора области утверждены примерные положения о порядке проведения аттестации муниципальных служащих: о порядке проведения квалификационных экзаменов и присвоения квалификационных разрядов муниципальным служащим: о проведении конкурса на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы16. Конечно, поводом для дискуссий может стать вопрос: а как такие действия субъекта Федерации соотносятся со статьей 12 Конституции Российской Федерации и не являются ли они вторжением в компетенцию муниципального образования? На наш взгляд, названные примеры не выходят ни за рамки статьи 12 Конституции России, ни за пределы статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определившей полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. В настоящее время российская действительность такова, что в ней только начинают создаваться условия для функционирования высокопрофессионального, компетентного управленческого аппарата в муниципалитетах17, остается достаточно низким уровень правовых знаний муниципального менеджмента, что во многих случаях затрудняет самостоятельную разработку муниципальных правовых актов.

Завершая анализ важнейшего муниципального института — муниципальной службы, следует отметить, что с большей или меньшей степенью детализации правовой статус муниципального служащего в Российской Федерации определен, чем созданы предпосылки для эффективной работы управленческого аппарата муниципальных образований. Однако реальное состояние муниципального менеджмента, по мнению В.И.Васильева, таково, что муниципальным служащим немало потребуется времени, чтобы самоуправление приобрело адекватные черты18.

Местное самоуправление в современной России самостоятельно, без помощи государственных структур не в состоянии подготовить адаптированный к рыночным условиям муниципальный менеджмент, новый слой управленцев, способных действовать в новых условиях, мыслить современными категориями, реализовать социальные потребности муниципальных образований.

1 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т.11.Ч.1. С.46-47
2 Калиниченко Л.А. Муниципальная служба: реальность и пути реформирования // Конституционное и муниципальное право. 1999. N 1. С. 95.
3 СЗ РФ. 1995. N35. Ст. 3506.
4 Собрание законодательства Республики Марий Эл. 1998. N5.
5 О муниципальной службе в Республике Бурятия. Закон Республики Бурятия от 2 апреля 1996 г. N 277-1.
6 О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области. Закон Московской области от 31 июля 1997 г. N 42/97-03.
7 Муниципальное управление и поддержка предпринимательства. Учебное пособие. М., Логос.2001. С. 101-102.
8 СЗ РФ. 1998. N 15.
9 Муниципальное управление и поддержка предпринимательства. С.21-22.
10 Никонов В. И. Государственная кадровая политика и механизм ее реализации // Кадровый потенциал муниципальных органов местного самоуправления. М., РАГС. 1998.
11 Административное право зарубежных стран. Под ред. А.Н.Козырина. М., 1996. С. 17.
12 Гневко В.А. Проблемы кадрового обеспечения местного самоуправления: повышение квалификации муниципальных служащих. СПб. 1996. С. 7.
13 Сикингер И. Вопросы кадровой политики в местных органах управления западноевропейских стран// Государственная служба. Кадровая политика. Зарубежный опыт. М., 1995. С.59-60.
14 Сулемов В.А. Кадры в системе обеспечения национальной безопасности России// Государственное и муниципальное управление.2001. N1. С.35.
15 CM. Шафиков Р.Ф. Правовое обеспечение и повышение эффективности местного самоуправления в Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. М.. 2000; Белянский В.П., Воронин А.Г., Пономаренко Б.Т. Муниципальное управление и поддержка предпринимательства. М., 2001.
16 Постановления губернатора Саратовской области от 1 июля 1998 года N399, 26 июня 1998 года N 382, 25 августа 1998 года N 500// Муниципальная служба. Изд. Поволжской академии госслужбы. 1999. С.243-247, 260-263, 271-275.
17 Калиниченко Л.А. Муниципальная служба: реальность и пути реформирования// Конституционное и муниципальное право. 1999. N1. С. 37.
18 Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С.260-261.

Written by admin

Май 6th, 2017 | 3:36 пп