Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Проблема полномочий и ответственности федеральных и местных органов власти США

Эдвард ОЖИГАНОВ — доктор философских наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой социологии РАГС

В основе действующей системы федерализма США лежат определенная политическая идеология и политическая организация, оформленные специфическими правовыми понятиями и нормами. Все вместе они составляют особый политико-правовой контекст взаимоотношений между федеральными органами власти и органами власти штатов (или, как принято говорить в России, «федеральным центром» и «субъектами Федерации», хотя подобная терминология не применяется в США, что не является случайным).

Понимание федерализма отражено в таких юридических актах, как «Правительственное распоряжение (Executive Order) о федерализме» Президента США N 12612 от 26 октября 1987 года и N 13083 от 14 мая 1998 года, «Закон о федерализме 1999 года» (Federalism Act of 1999), принятый Конгрессом США, постановления Национального совета законодательных собраний штатов и др.

В «Правительственном распоряжении о федерализме 12612» содержатся действующие положения об основных принципах федерализма:

«(А) Федерализм коренится в убеждении, что наши политические свободы лучше всего обеспечены ограничениями размеров и возможностей национального правительства.

(В) Народ штатов создал национальное правительство, когда делегировал ему те конкретные правительственные полномочия, которые касались вопросов, не относящихся к компетенции штатов. Все другие суверенные полномочия, за исключением явно запрещенных штатам в соответствии с Конституцией, остаются в ведении штатов или их народа.

(С) Конституционные отношения между суверенными правительствами, штатными и национальным, формализованы и защищены в соответствии с Десятой поправкой к Конституции.

(D) Народ штатов свободен определять моральный, политический и юридический характер своего бытия, подчиняясь только ограничениям, установленным непосредственно в Конституции или конституционно подтвержденными Актами Конгресса.

(Е) В большинстве областей государственных интересов штаты непосредственно обладают конституционной властью, ресурсами и компетенцией для различения интересов народа и соответственного управления. По словам Томаса Джефферсона, штаты являются «наиболее компетентными администрациями для наших внутренних интересов и вернейшей защитой против антиреспубликанских тенденций».

(F) Характер нашей конституционной системы поощряет здоровое разнообразие в общественной политике, принятой народом штатов согласно собственным условиям, потребностям и желаниям. В поиске просвещенного публичного порядка конкретные штаты и общины свободны экспериментировать с разнообразием подходов к общественным проблемам.

(G) Действия национального правительства — законодательные, исполнительные или судебные, которые превышают перечисленные полномочия правительства в Конституции, нарушают принцип федерализма, установленный основателями Конституции.

(Н) Политика национального правительства должна основываться на признании ответственности за поощрение возможностей для личности, семейств, общин, местных органов власти и частных ассоциаций в достижении их персональных, социальных и экономических целей с помощью совместных усилий.

(I) В случае отсутствия ясной конституционной или законной власти презумпция суверенитета должна принадлежать индивидуальным штатам. Неопределенность относительно законной власти национального правительства должна трактоваться против государственного регулирования на национальном уровне».

«Правительственное распоряжение о федерализме 13083» содержит такой подраздел:

«(С) Федерализм отражает принцип, что разделение власти между Федеральным правительством и штатами служит для защиты свободы личности. Сохранение власти штатов обеспечивает необходимый баланс власти Федерального правительства, в то время как сохранение превосходства Федерального закона обеспечивает необходимый баланс власти штатов».

Таким образом, федерализм трактуется как элемент базовых конституционных институтов разделения властей и свободы личности.

Конституция США, на которую ссылаются акты Конгресса и Президента США, содержит следующие нормы, регулирующие взаимоотношения федеральной власти и штатов:

«Статья VI

Раздел 2. Конституция и Законы Соединенных Штатов… являются высшими законами страны.

Статья IV

Раздел 1. Полная вера и доверие должны оказываться в каждом штате публичным законам, нормам и судопроизводствам каждого другого штата. Конгресс может общими законами предписывать способ, которым такие акты, нормы и слушания должны быть установлены и осуществлены.

Раздел 2. Граждане каждого штата должны иметь право на все привилегии и неприкосновенность граждан в остальных штатах.

Раздел 4. Соединенные Штаты должны гарантировать каждому штату в этом союзе республиканский образ правления, защищать каждый из них от вторжения, обеспечить деятельность законодательного органа, или исполнительного органа (когда законодательный орган не может быть созван), направленную против внутреннего насилия.

Поправка Х

Полномочия, не делегированные Соединенным Штатам в соответствии с Конституцией и не запрещенные ей по отношению к этим штатам, предназначены этим штатам соответственно, или народу.

Поправка XI

Юридическая власть Соединенных Штатов не должна истолковываться как власть, распространяющаяся на какой-либо иск в законе или справедливости, возбужденный или преследуемый по суду против одного из штатов гражданами другого штата или гражданами или субъектами любого иностранного государства».

Кроме того, Поправка XIV Конституции США содержит раздел 5, который дает Конгрессу право проводить в жизнь с помощью законодательства ее положения, касающиеся защиты равных прав граждан всех штатов и условий избрания представителей штатов в Конгресс.

В случае явного конфликта федеральных органов власти и правительств штатов по конкретным вопросам экономической и социальной политики в конституционном праве США используется т.н. Положение (Supremacy Clause) о верховенстве (Конституции США и федеральных законов над конституциями и законами штатов), содержащееся в Статье VI Конституции США -«Конституция и Законы Соединенных Штатов… являются высшими законами страны».

Согласно этому положению, необходимо следовать федеральному закону в случае его конфликта с правом штата. Решением Верховного Суда США, имеющим силу прецедента, было установлено, что «статут штата является ничтожным в той степени, в которой он фактически находится в противоречии с имеющим силу федеральным статутом» и что конфликт будет классифицирован, если согласие между федеральным и штатным правом невозможно или если право штатов представляется как препятствие полному выполнению целей Конгресса (Edgar vs. Mite Corp., 457 USA 624, 631, 1982). Кроме того, имеется решение Верховного Суда США о том, что «действующий закон штата или регулирующие документы не могут препятствовать определениям федерального суда, если необходимо судебное действие для исполнения его решений (Stone vs. City and Count of San Francisco, 968 F.2d 850, 862, 1992).

Применяемое в соединении с XIV Поправкой к Конституции, это положение гарантирует верховенство федеральной власти над штатными властями, несмотря на Х Поправку о полномочиях штатов. При этом сама Конституция не устанавливает процедуру, в соответствии с которой можно определить права Федерального или штатного правительств, отмечая только верховенство Федеральной конституции. Ответственность за такое решение возлагается на Верховный Суд США, что концептуально рассматривается как конституционный «судебный контроль». По существу, судебная ветвь федеральной власти действует как «рефери» в любом споре между федеральным и штатными правительствами и осуществляет определение, которое более точно соблюдает положения Конституции. Если Федеральное правительство действует юридически корректно, противоречащее право штатов всегда будет рассматриваться как недействительное. При этом Верховный Суд типично использует очень узкое представление юридических проблем, вовлеченных в такой тип конфликтов, с целью избежать конституционного кризиса в дискуссии по вопросу о том, какое из правительств — федеральное или штатное — имеет соответствующие Конституции власть и полномочия.

Согласно текущему законодательству, Конгресс может использовать Статью 1 Конституции, чтобы наложить существенные обязательства на штаты, но при этом не разрешать частное принудительное осуществление этих обязательств в федеральном суде. Конгресс может обеспечить частные действия принудительного характера против штатов в их собственных судах, но пока остается нерешенным, может ли Конгресс вынуждать штатные суды предпринимать такие действия без согласия властей самого штата.

Этими нормами исчерпываются положения Конституции США, касающиеся взаимоотношений федеральных и штатных властей, а также штатов между собой, причем упор сделан на защите прав личности. Поэтому в определении Верховного Суда США по делу штата Нью-Йорк против Соединенных Штатов 1992 года говорится: «Конституция не защищает суверенность штатов на пользу самих штатов или правительств штатов как абстрактных политических организаций или даже на пользу публичных официальных лиц, управляющих штатами. Напротив, Конституция разделяет власть между Федеральным правительством и правительствами штатов с целью защиты прав личностей».

Соединенные Штаты Америки имеют 50 штатных и более 90 тысяч локальных органов самоуправления. Децентрализация государственной власти трактуется как процесс принятия решений локальными элитами, сокращающий нагрузку на национальную политическую систему. Считается, что локальные элиты более восприимчивы к местным нуждам и интересам, прежде всего экономическим и социальным, и пользуются относительно более значительным доверием со стороны «общественного мнения». Конфликты между локальными элитами устраняются путем разрешения каждой из них проводить собственную политику в отдельных штатах и общинах, но не вмешиваться в политику на уровне нации, которая должна осуществляться однообразно для всей страны в целом. Дебаты вокруг противоречия между штатной и федеральной властями имеют преимущественно экономический контекст и отражают противоречия между локальными и национальными экономическими интересами элит.

Интересы локальных элит в политической системе США представляет Конгресс США. Конгрессмены являются частью структуры локальных элит, они сохраняют свои локальные связи в бизнесе, членство в местных клубах и религиозных организациях. Они ответственны не перед национальными лидерами, а перед лидерами их собственных избирательных округов.

Кроме того, интересы штатов на национальном уровне представляет ряд влиятельных общественно-политических организаций, среди которых:

• Национальная Ассоциация губернаторов штатов.
• Национальная Конференция законодательных собраний штатов.
• Совет Правительств штатов.
• Конференция мэров Соединенных Штатов.
• Национальная Лига городов.
• Национальная Ассоциация округов.
• Международная Ассоциация управления городов / графств. На 106-м Конгрессе 1999 года был принят Закон, имеющий название «Акт Федерализма 1999», в разделе втором которого подчеркивается, что
«Конституция создала сильную федеральную систему, резервируя за штатами все те полномочия, которые не были делегированы Федеральному правительству в явном виде». По определению законодателей США, «штатные и местные органы власти являются полными партнерами федеральной власти во всех федеральных программах, администрируемых этими правительствами».

Анализ текста «Акта Федерализма 1999» показывает, что проблемы американского федерализма, т.е. взаимоотношений между федеральными властями и властями штатов, имеют преимущественно экономический характер. Политические же проблемы, в том виде, как они поставлены в Российской Федерации, для федерализма США не актуальны и вряд ли станут таковыми в обозримом будущем. Тем не менее следует указать на понятие «состояние мятежа», объявление которого Президентом США влечет за собой применение вооруженной силы и полной экономической блокады штата или территории. Раздел 205 Кодекса США «Приостановка торговых связей штатом, находящимся в состоянии мятежа» содержит следующие положения:

«В тех случаях, когда Президент, в исполнении положений данной главы, прибегает к применению национальной гвардии для подавления групп, выступающих против законов Соединенных Штатов, принуждая их к должному исполнению этих законов, но мятежники не разошлись к сроку, назначенному Президентом, и когда они утверждают, что действуют в силу полномочий какого-либо штата или ряда штатов, и такое утверждение не опровергнуто или аннулировано людьми, осуществляющими функции правительства в таком штате, ряде штатов или в части или частях штатов, где действуют группы мятежников, и такой мятеж не подавлен самим штатом или рядом штатов, или всякий раз, когда жители любого штата или его части в любое время рассматриваются Президентом как состоящие в мятеже против Соединенных Штатов, Президент может с помощью провозглашения объявить, что жители данного штата или любой его части, где возник мятеж, находятся в состоянии мятежа против Соединенных Штатов; вслед за этим провозглашением все торговое общение между данными гражданами и гражданами остальной части Соединенных Штатов должно быть прекращено и считаться незаконным до тех пор, пока будет продолжаться состояние враждебности; все товары и движимое имущество, оборудование и предметы торговли, перемещаемые из такого штата или его части в другие территории Соединенных Штатов или перевозимые из других территорий Соединенных Штатов в такой штат или его часть по земле или по воде, должны, вместе с судном или транспортным средством, перевозящим данные товары или людей, быть конфискованы в пользу Соединенных Штатов».

В Кодексе США также содержится глава 34, в которой трактуются различные аспекты национального чрезвычайного положения. Раздел 1621 этой главы «Объявление национального чрезвычайного положения Президентом: публикация в Федеральном Регистре: воздействие на другие законы: замена законодательства» устанавливает следующее:

«(А) На основании Акта Конгресса, уполномочивающего осуществление, в течение периода национального чрезвычайного положения, любой специальной или экстраординарной власти Президент уполномочен объявить о введении национального чрезвычайного положения. Такое провозглашение должно немедленно быть передано в Конгресс и издано в Федеральном Регистре.

(В) Любые положения закона, предоставляющие полномочия и власть, которые будут осуществлены в течение срока национального чрезвычайного положения, должны быть эффективными и оставаться в силе (1) только в случае, когда Президент (в соответствии с подразделом (а) этого раздела) определенно объявляет национальное чрезвычайное положение, и (2) только в соответствии с этой главой».

Основные проблемы взаимоотношений властей федерального и штатного уровней связаны с финансированием различных федеральных и штатных программ — от здравоохранения до образования, а также с т.н. резервированием прав штатов в пользу различных федеральных ведомств при исполнении ими своих функций на территориях штатов. Этот контекст современного американского федерализма отражен в официальной политике Национальной Конференции законодательных собраний штатов, выдвигающей четыре основные задачи: (1) Федеральное правительство должно минимизировать практику передачи под мандат штатов прав или сфер регулирования без обеспечения адекватного финансирования, которое поддерживает определенные программы: (2) Федеральное правительство должно противостоять искушению резервировать права штатов; (3) Конгресс не должен принимать каких-либо законов, а Администрация не должна принимать какие-либо правила, которые нарушают целостность межправительственной налоговой системы: (4) штатам должна быть предоставлена максимальная гибкость в выработке творческих решений внутренних проблем.

Предоставление штатам т.н. грантов Федерального правительства и администрирование федеральных и штатных программ развития по многочисленным вопросам экономической и социальной жизни осуществляется целым рядом федеральных правительственных ведомств США. В последнее время Конгрессом США был рассмотрен и принят ряд законодательных актов, направленных на самое подробное регулирование деятельности федеральных ведомств, в какой-либо степени затрагивающих интересы и компетенцию штатов и их правительств. Сюда относятся такие акты, как «Закон о сохранении федерализма 1999», «Закон об улучшении регулирования 1999», «Закон о федерализме 1999» и другие. Особое внимание обращено на информационные, научные и прогнозирующие основы соответствующей деятельности федеральных департаментов и агентств, а также ответственность их руководителей за эффективность действий по реализации программ. В результате власти штатов получили довольно широкие возможности для согласования и защиты своих интересов на уровне федеральных ведомств. В свою очередь, федеральные департаменты и агентства усилили свои права по контролю над надлежащим исполнением ведомствами штатов программ, финансируемых из федеральных фондов.

Written by admin

Май 6th, 2017 | 3:36 пп