Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Межбюджетные отношения: избавление от иллюзий

Виктор ХРИСТЕНКО — заместитель Председателя Правительства Российской Федерации

Появление в середине 90-х годов в течение относительно короткого периода огромного количества работ в области бюджетного федерализма предопределило возникновение многих экстремальных оценок тех или иных процессов. явлений, используемых методов, что на практике вылилось в своего рода «детские болезни» бюджетного федерализма в России, причем некоторые из них грозят стать хроническими. Среди таких «болезней» можно назвать асимметрию бюджетного устройства. одноканальную модель межбюджетных отношений. борьбу со встречными финансовыми потоками. пресловутое разделение налоговых доходов в пропорции «50 на 50» и др.

Проведение экономических реформ, переход от унитарной к федеративной модели российской государственности в корне изменили основы функционирования бюджетной системы и отношения между органами государственной власти различного уровня и муниципальными органами власти. В 90-е годы динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий в Российской Федерации не сопровождалось адекватным развитием базовых положений бюджетной системы из-за отсутствия теоретических основ и методологии механизма ее трансформации. При этих обстоятельствах реализация обоснованной и эффективной политики межбюджетных отношений в сфере распределения доходов и осуществления расходов была невозможна. Это налагало существенные ограничения на темпы социально-экономических преобразований в регионах и в целом в Российской Федерации.

Углубление процессов дифференциации регионов России по показателям социального и экономического развития, стремление к финансовой самостоятельности субъектов Федерации и муниципалитетов, усложнение методов государственного регулирования экономики и возрастание роли косвенных методов управления макро- и микроэкономическими процессами как в рамках страны, так и в пределах конкретных регионов делают чрезвычайно важным выявление методологических особенностей политики бюджетного федерализма в России на текущем этапе. Особое значение приобретает поиск новых форм регулирования финансовой политики субъектов Российской Федерации федеральным правительством.

Корни указанной асимметрии следует искать в унаследованном национально-территориальном принципе государственного устройства, при этом пресловутый «парад суверенитетов» начала 90-х годов лишь обострил ее проявления. К последним относились, во-первых, особый бюджетный статус республик Татарстан. Башкортостан, Саха (Якутия), сначала введенный явочным порядком, а затем и закрепленный в двусторонних соглашениях с федеральным центром, во-вторых, в среднем более высокая бюджетная обеспеченность республик, достигаемая за счет вливаний из федерального бюджета, и, в-третьих, попытки областей и краев «выровнять» свой бюджетный статус в рамках индивидуальных соглашений с федеральным центром.

Бюджетная асимметрия, в целом не свойственная государствам с федеративным устройством. но проявившаяся в России в середине 90-х годов, была выражением более общей асимметричности российской модели федерализма, распространившейся на различные аспекты социально-экономических и правовых отношений.

В результате ряда целенаправленных действий проявления «политической» бюджетной асимметрии постепенно сходят на нет. С 1996 г. в бюджетное пространство страны вернулась Республика Саха (Якутия), с 2001 г. единые правила межбюджетных отношений в основном распространились на республики Татарстан и Башкортостан. Бюджетная статистика однозначно свидетельствует о сокращении ранее весьма существенных и труднообъяснимых различий в бюджетной обеспеченности республик, с одной стороны, и областей — с другой. С 1998 г. не подписываются двусторонние соглашения по разграничению полномочий в налогово-бюджетной сфере, а действующие соглашения, сроки которых в большинстве случаев истекают в 2001-2002 гг.. выполняются в части, не противоречащей федеральному законодательству. В 1999 г. был принят федеральный закон, регулирующий процесс разграничения предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти.

Таким образом, к началу третьего тысячелетия политический фактор продолжал сказываться на межбюджетных отношениях в России, но в целом система бюджетного устройства страны стала значительно более симметричной и прозрачной, чем она была в середине 90-х годов. В связи с этим изменились и интересы исследователей: от вопросов констатации, анализа сложившейся бюджетной асимметрии и предложений по ее сокращению они перешли к обоснованию необходимости закрепления более общих принципов бюджетного устройства, детализации и конкретизации их проявлений при практическом формировании межбюджетных отношений.

Одной из мало рассмотренных сторон бюджетной асимметрии остался вопрос терминологического понимания и возможности использования на практике таких понятий, как «регионы-доноры» и «регионы-реципиенты». К первым из них традиционно относят субъекты Российской Федерации, не получающие трансфертов из ФФПР, а ко вторым -соответственно их получающие. Вплоть до конца 90-х годов 10-15 субъектов Российской Федерации. называвших себя регионами-донорами, несколько раз обнаруживали притязания на какой-то особый бюджетный статус. При этом практически игнорировался тот факт, что неполучение федеральных трансфертов свидетельствует лишь о высокой бюджетной обеспеченности. в то время как налоговый потенциал любого региона десятилетиями формировался за счет усилий всей страны. Более того, ни один регион вообще не платит налогов в федеральный бюджет — это делают налогоплательщики. С территории всех без исключения субъектов Федерации поступают налоги в федеральный бюджет, т.е. все субъекты — в чем-то доноры, и все — в чем-то реципиенты, потому что каждый регион получает средства из федерального бюджета, будь то финансовая помощь или прямые расходы на соответствующей территории федеральных ведомств.

В Российской Федерации в течение десятилетия реформ сложился принципиально отличный от существовавшего ранее механизм бюджетных взаимоотношений органов власти различного уровня. Был совершен переход к системе делегирования и разграничения полномочий, проведена бюджетно-налоговая децентрализация. В то же время реформа межбюджетных отношений до сих пор не коснулась таких основополагающих блоков системы межбюджстных отношений, как разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, распространение реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.

Основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов России — резкая диспропорция между переданными на субнациональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой почти неограниченные теневые полномочия. Отсутствие легальных полномочий по управлению общественными финансами означает отсутствие легальной ответственности за его результаты, следствием чего является принятие решений по принципу политической целесообразности и неэффективное управление общественными финансами. Хотя бюджетным законодательством провозглашена самостоятельность федерального, региональных и местных бюджетов, бюджетная система России де-факто (а во многих отношениях -и де-юре) остается «неразделенной». Бюджетные полномочия и ответственность сильно переплетены, ряд функций, например, сбор налогов, исполняется централизованно. В общественном сознании, у самих финансовых работников и властных элит и даже в законодательстве прочно укоренилось представление о «бюджетной вертикали», в которой региональные и местные бюджеты по-прежнему воспринимаются, во многом обоснованно, в качестве территориальных подразделений единого (общегосударственного) бюджета. Ситуация осложняется неупорядоченностью бюджетного устройства в субъектах Федерации, неопределенностью бюджетного статуса и территориальной организации местного самоуправления.

Как показывает анализ, налогово-бюджетный федерализм, который формально в высшей степени централизован, не обязательно является таковым на практике. Эта особенность характерна. в частности, для России и стран Латинской Америки. Фактическое преобладание неформальных методов принятия решений в бюджетной сфере и определяющая роль неофициальных исторически сложившихся отношений между финансовыми органами различного уровня в значительной степени обусловливают хронический характер и глубину поразивших государственный сектор страны проблем. В этой связи представляется логичным, что бюджетная реформа, осуществляемая в нашей стране, должна быть нацелена не только на оптимизацию распределения доходных и расходных источников в рамках классической системы представлений, но и на преодоление пропасти между официальными и фактическими «правилами игры». вытеснение неформальных составляющих, т.е. на создание стимулов для проведения эффективной и ответственной политики. Создание условий, при которых оппортунистическое поведение станет невыгодным и неприемлемым для руководителей финансовой системы регионального и местного уровней, должно стать ключевым элементом бюджетной реформы в ближайшие годы.

Все многообразие проблем, с которыми сталкивается российская бюджетная система субнационального уровня, может быть сведено к двум системным институциональным проблемам. Первая — это нечеткое разграничение полномочий по нормативно-правовому регулированию, предоставлению и финансированию бюджетных услуг. Негативные последствия этого явления ярко проявляются на примере федеральных мандатов — нормативно-правовых актов, прямо или косвенно наводящих дополнительные расходы или ведущих к выпадению доходов региональных и местных бюджетов.

Второй системной проблемой, существующей сегодня в сфере общественных финансов, является неурегулированность вопросов долговой (в широком смысле) политики на субфедеральном уровне. Делегирование полномочий по осуществлению расходов на региональный и местный уровень без детальной регламентации прав и ответственности в сфере проведения политики управления долгом и задолженностью в широком определении, включая вопрос принятия на себя обязательств, которые не могут быть выполнены в силу ограниченности и дефицитности ресурсов, может привести к неконтролируемому росту долгов. Это подтверждается опытом стран Латинской Америки, в которых национальная валюта и экономика испытали серьезные потрясения. Российские регионы имеют ограниченный опыт работы с заемными средствами. Ситуация осложняется тем, что нормативно-правовое регулирование в этой сфере отличается непоследовательностью и неполнотой и не создает предпосылок для преодоления существующих негативных явлений, таких, как «мягкие» бюджетные ограничения на региональном уровне. неполнота и непрозрачность системы учета долговых обязательств, неурегулированность вопросов управления долгом.

Существование обеих проблем определяющим образом влияет на систему мотивации при принятии решений о распределении и использовании дефицитных бюджетных средств. Воздействие этих факторов способствует возникновению и укреплению неформальной системы «антистимулов», препятствующей эффективному и прозрачному управлению субнациональными бюджетами. Регионы и муниципалитеты, будучи не в силах изменить официальную систему распределения полномочий и ответственности, фактически существуют в иных системах координат, основывающихся на исторически сложившихся правилах и процедурах. отражающих фактическое распределение полномочий.

Основным механизмом осуществления реформы должно стать проведение реального разграничения полномочий и ответственности как в определении доходных источников бюджетов, так и в расходовании бюджетных средств. Кроме того, требуется создание специальных механизмов стимулирования эффективной политики. что возможно путем структурирования системы оказания финансовой помощи субнациональным бюджетам, направленного на формирование в составе федерального бюджета нескольких строго специализированных фондов.

Не вызывает сомнения, что в той или иной степени бюджетная система всех регионов находится в процессе реформирования и эти реформы значительно активизировались после финансового кризиса 1998 г. Однако данный процесс еще не был институционализирован в масштабе всей страны и не мог считаться достаточно эффективным в силу отсутствия реальных условий для сравнения результатов, достигнутых в различных регионах, и обобщения опыта. В этой связи особую методологическую и практическую ценность приобретает разработанный при участии автора подход. лежащий в основе методики формирования и распределения субсидий из ФРРФ. Он связан в первую очередь с проведением в различных регионах сравнимых по результатам реформ. Единая система целей, мероприятий и показателей эффективности преобразований позволяет осуществлять конкурсные процедуры при отборе региональных программ реформирования для их финансирования из ФРРФ. Это предполагает создание нового для российской практики механизма формализованной оценки, в том числе самим регионом. прогресс по мере осуществления реформы и добровольное участие регионов в данном эксперименте.

Необходимой основой для реализации указанных планов стало формирование «метрики» прогресса — типовой программы реформирования, которая должна была объединить в себе как широту горизонта реформирования. так и реалистичность ее реализации в короткие сроки. Кроме того, потребовалось создание формализованных процедур количественной оценки качественных показателей повышения эффективности проводимой политики. Так. создание количественных методов сравнения качественных показателей эффективности и обоснованности реформы бюджетной системы на субнациональном уровне потребовало разработки системы независимых показателей. Составляя последовательно их линейные и нелинейные комбинации. удалось получить интегрированный «свернутый» показатель ориентированности региона на реформу. Предложенные методы были успешно реализованы в 1999-2001 гг. Использование такого рода показателей является новым в практике межбюджетных отношений не только для России, но и для других стран с переходной экономикой.

Фото Евгения Стецко, «Ведомости»

Written by admin

Май 6th, 2017 | 3:14 пп