Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Всё ли решают кадры и кадры ли решают всё?

Александр НОВОКРЕЩЕНОВ — кандидат социологических наук, доцент, руководитель Информационно-аналитического центра Сибирской академии госслужбы

В статье предпринимается попытка разделить понятия «государственное управление» и «государственная служба».

Можно ли, решая кадровые проблемы органов местного самоуправления, опереться на знаменитый прежде лозунг «Кадры решают все»? Очевидно, нет. Сегодня, говоря: «Кадры служат населению», мы имеем в виду муниципальных служащих. Но служить и управлять отнюдь не одно и то же. Как же тогда решается проблема социального управления?

Впрочем, последнее утверждение разделяют далеко не все. Вот, например, мнение: «Хотелось бы особо подчеркнуть не просто неразрывность, а эквивалентность понятий «госуправление» и «госслужба», ибо государственная служба в широком смысле этого понятия — любая деятельность федеральных, региональных и местных (муниципальных) органов власти, а также прочих субъектов публичного (государственного) права. Госслужба в узком смысле слова включает в себя лиц, занимающих постоянные должности в центральном государственном аппарате, местных органах власти и в некоторых государственных учреждениях, реализующих от имени государства его цели и функции на основе действующих законов»1.

Наша точка зрения на этот счет иная. Но прежде чем изложить ее, попробуем разобраться в том, что мы имели в недавнем прошлом. Ибо, как писал С.М.Соловьев: «Новая эпоха может иметь непосредственное отношение только к эпохе ближайшей; новое начало получает непосредственное свое питание от начала только что перед ним выработавшегося2. А выработался в этой эпохе номенклатурный метод работы с кадрами. Сегодня он вызывает большой интерес, причем не с позиций критики и разоблачения, а с позиций изучения опыта.

Деятельность кадров советского периода основывалась на двух постулатах: идее равенства и государственной собственности3, Именно идея равенства, пронизывавшая социально-экономическую систему нашего общества на протяжении более 70 лет, двигала российским рабочим и крестьянином в годы Октябрьской революции, гражданской войны, коллективизации. Их привлекала мысль всех уравнять, а значит — отобрать у богатых и раздать бедным. Бедных же было большинство.

Парадокс заключается в том, что идея равенства, использованная теми, против кого она была изначально направлена, привела к краху КПСС и номенклатурного подхода к работе с руководящими кадрами. Правящий слой, образовавшийся в силу олигархизации бывшей партийно-государственной системы, должен был сменить марксистскую идеологию на ту, которая придаст легитимность ее привилегированному положению. Элитаризм столкнулся с идеей равенства и победил.

Идея равенства, поднятая на щит эгалитаристами в период буржуазной революции во Франции, дошла до России в неизменном виде и заняла центральное место в представлениях народа о социализме. Несмотря на ущербность этой идеи, она занимала умы многих мыслителей на протяжении всей человеческой истории, причем разными авторами трактовалась по-разному. Интересна точка зрения современного ученого М.Фридмана4. Он усматривает три значения понятия «равенство»: равенство перед Богом, равенство возможностей и равенство результатов.

Суть равенства перед Богом заключается в том, что каждый человек есть ценность сама по себе. Все люди наделены неотъемлемыми правами, на которые никто не может посягать. Накладывая эту мысль на деятельность государственных и муниципальных органов, легко сделать вывод, что их основная обязанность должна состоять в том, чтобы оградить это право каждого гражданина (от его же сограждан и от внешних угроз), а не предоставлять неограниченную власть большинству.

Второе значение понятия «равенство» как равенство возможностей Фридман толкует в том смысле, что никто не имеет права произвольно препятствовать другим индивидам в использовании их возможностей для достижения поставленных ими целей.

Здесь уместно сопоставить понятия «равенство» и «справедливость». Поскольку люди неравны по своим способностям, следовательно, справедливым будет скорее неравенство между ними, чем равенство.

И, наконец, третье значение рассматриваемого понятия — равенство результатов. Оно, по Фридману, предполагает такое состояние общества, при котором все живут на одном уровне, имеют одинаковые доходы и потому все должны заканчивать состязание с одинаковыми результатами. Такое толкование идеи равенства прочно держалось в общественном сознании в нашей стране на протяжении всех лет господства коммунистической идеологии.

Однако это мнение буржуазного ученого, которого принято считать антикоммунистом. Как же к идее равенства относятся коммунисты? Вот что писал по этому поводу Ф.Энгельс: «Принцип равенства лишен позитивного содержания, поскольку он заключается в том, что не должно существовать никаких привилегий, следовательно, он оказывается, по сути дела, отрицательным»5. После Октябрьской революции, естественно, возник вопрос о реализации идеи равенства, вдохновлявшей пролетариат на революционную борьбу. Как подчеркивал В.И.Ленин, «Энгельс был тысячу раз прав, когда писал: понятие равенства есть глупейший и вздорнейший предрассудок помимо уничтожения классов… Классы мы хотим уничтожить, в этом отношении мы стоим за равенство. Но претендовать на то, что мы сделаем всех людей равными друг другу — это пустейшая фраза и глупая выдумка… «6, А вот что уже в 30-е годы говорит И.В.Сталин: «Только люди незнакомые с марксизмом могут представлять себе дело так примитивно, будто русские большевики хотят собрать воедино все блага и затем разделить их поровну. Так представляют себе дело люди, не имеющие ничего общего с марксизмом»7.

Если и Маркс, и Энгельс, и Ленин, и даже Сталин отвергали эгалитаристское толкование идеи равенства, почему же эта идея именно в эгалитаристском ее понимании так прочно вошла в умы и сердца наших людей, что и сейчас, после всех произошедших перемен, далеко не все примирились с мыслью о неизбежности неравенства результатов? Заметим, что даже приход к власти Б.Ельцина во многом был построен на борьбе с привилегиями, то есть расчет делался на эгалитаристское сознание населения.

За объяснением обратимся к Ленину. «При борьбе крестьян с крепостниками-помещиками самым сильным идейным импульсом в борьбе за землю является идея равенства — и самым полным устранением всех и всяческих остатков крепостничества является создание равенства между мелкими производителями. Поэтому идея равенства является самой революционной для крестьянского движения идеей не только в смысле стимула к стихийной борьбе, но и в смысле стимула к экономическому очищению сельского хозяйства от крепостнических пережитков»8, Не следует забывать, что Россия на 80% была страной крестьянской. Ленин, а потом и Сталин, отвергая на словах уравнительную идею, фактически эксплуатировали эгалитаристское сознание крестьянства. Именно эта идея лежала в основе продразверстки. коллективизации, да и организации всей общественной жизни в последующие годы.

Тенденция искусственного ускорения процесса социального выравнивания, которая опиралась на эгалитаристские настроения и на желание как можно быстрее воплотить в жизнь «идеальную модель коммунистических общественных отношений», четко просматривается во всех директивных документах партии. В крайнем своем выражении она оправдывала уравниловку, при которой добросовестные работники и люди, безответственно относящиеся к своей работе, оказывались в равном положении. Повсеместно недооценивался квалифицированный труд.

Идея равенства пронизывала все сферы жизни общества, лежала в основе деятельности аппаратов органов власти.

Возьмем для примера медицинское обслуживание населения. Каждый человек, имеющий прописку в городе, закреплялся за определенной поликлиникой, а в самой поликлинике — за определенным врачом. В основе опять же лежала идея равенства, причем не только между людьми, но и между поликлиниками и врачами — все поликлиники одинаково хорошие, все врачи одинаково высокой квалификации. Право выбора отсутствовало. Разумеется, ни поликлиники, ни врачи не были, да и не могли быть равными. Люди это понимали и пытались попасть к лучшим специалистам, используя систему «блата», взяток, то есть возникал стихийный рынок медицинских услуг. Аппарат местных органов власти был непременным участником этого рынка. Современная попытка изменить ситуацию посредством введения страховой медицины пока дает сбои. Преодолеть сложившуюся систему, основанную на равенстве, очень трудно.

Важность этого вопроса состоит прежде всего в том, что практическая реализация идеи сделать всех людей равными друг другу не так безопасна, как может показаться на первый взгляд. Помимо воли партийного и государственного руководства развитие шло по пути мелкобуржуазного социализма, характеристику которому в свое время дал французский экономист П.Прудон. Размышляя о будущем коммунистическом обществе, а это было в начале XIX в., то есть до его марксистского обоснования, он писал: «…если собственность разрушает равенство, ведет к порабощению слабого сильным, то коммунизм привел бы к другому неравенству, еще более губительному. В таком обществе, о котором мечтают социалисты, слабые угнетали бы сильных и неспособные и ленивые жили бы за счет трудящихся и способных. Коммунизм есть система рабства, так как общность владения требует принудительной организации труда, лишает членов общества свободы действий и превращает их всех в рабов государства»9. Оценивая недавнее наше прошлое, пожалуй, следует признать, что свойственного дореволюционной России мелкобуржуазности сознания основной массы населения не удалось избежать и в период социалистического этапа развития. Общество, построенное на идее равенства в худшем смысле этого слова — на «уравниловке». не могло обойтись без внеэкономического принуждения. Заставить людей работать — вот что было самым главным для органов государственного управления.

В разные годы существования советского государства внеэкономическое принуждение осуществлялось по-разному: от прямого насилия до преимущественно агитационно-пропагандистских методов. По сути дела, работа партийных, советских, комсомольских и профсоюзных организаций, а точнее, их аппаратов состояла в том, чтобы побудить людей к эффективному и высококачественному труду. Государственный интерес явно превалировал над личным. Мотивация деятельности выражалась в словах песни «Раньше думай о Родине, а потом о себе». Реализация этой идеи была возложена на аппарат.

Надо согласиться, что в условиях командной системы кадры решали все, по крайней мере, брались за решение всех проблем. Суть социального управления определялась как «осознанное, систематическое, специально организованное воздействие на общество по упорядочению и совершенствованию его социально-деятельностной структуры в процессе выработки и достижения целей»10

Другой постулат номенклатурного метода — государственная собственность. Понятие «собственность», и теперь это стало модно повторять, включает в себя три элемента: «владение», «пользование» и «распоряжение». Эти элементы не равнозначны. «Владение» — понятие, которое, скорее всего, было лозунговым, декларативным. Всем владеет весь народ, следовательно, никто. Не ясно и что такое «пользование». Все мы пользуемся различными предметами, которые нам могут и не принадлежать. Ключевое слово в понятии «собственность» — «распоряжение». Особенно это важно отметить, когда речь идет о государственной собственности. Почти вся собственность в нашей стране была государственной. Но государство, а это, в общем-то, абстрактное понятие, собственником может быть лишь формально. Фактическими собственниками были те, кто имел право распоряжаться государственным имуществом.

Провозгласив всю собственность государственной, государство вынуждено было создать, условно говоря, государственный институт «уполномоченных», которым было вменено в обязанность распоряжаться этой собственностью от его имени. Таким образом, общество поделилось на две части: тех. кто распоряжался государственным имуществом, и тех, кто им не распоряжался. Получение ответственной должности означало получение реального права на распоряжение частью государственной собственности, вхождение в слой, а точнее, класс собственников. Система распоряжения государственной собственностью имела сложную и многоступенчатую структуру, многоярусный аппарат, верхушка которого — партноменклатура.

Рассуждая таким образом, мы выходим на понятия субъекта и объекта управления. Очевидно, в первом приближении распорядители госсобственности — субъект управления, а те, кто ничем не распоряжался, — объект. Но это только в первом приближении, так как механизм распоряжения представлял собой сложную иерархическую систему, своеобразную многоступенчатую вассальную зависимость. Такой механизм хорошо описан в романе А. Бека «Новое назначение», на основе которого экономист Г.Х.Попов написал нашумевшую статью и дал миру понятие «командно-административная система». Работники партийного и советского аппаратов были встроены в эту систему в качестве надзирателей. Административная цепочка выглядит следующим образом: министр — директора заводов — начальники цехов — начальники участков — мастера — бригадиры. Каждое из звеньев цепи входило в номенклатуру соответствующего партийного комитета, а аппарат этого комитета надзирал за работой руководителя коллектива.

Некоторые авторы понимают под номенклатурой аппарат партийных комитетов11. Это глубокое заблуждение. Например, в списке из 46 номенклатурных должностей Новосибирского горкома КПСС только 13 должностей входили в структуру аппарата горкома. все остальные — высшие руководящие должности предприятий промышленности, строительства. транспорта, учреждений образования, науки и культуры12.

Странно слышать сейчас упреки в адрес номенклатуры со стороны бывших директоров предприятии, главных режиссеров театров и даже секретарей обкомов. Все они входили в ее состав и гордились этим. Непонятно, к кому предъявляются претензии.

Понятие «собственность» тесно связано с понятием «власть». Мы, собственно, уже начали знакомство с действиями механизма власти. По сути дела, власть представляла собой систему внеэкономического принуждения посредством распоряжения государственной собственностью. Однако партийные комитеты собственностью непосредственно не распоряжались. Их «собственностью» были руководители разных рангов, иначе говоря, «уполномоченные государства», в свою очередь, контролировались работниками партийных комитетов. Партия подбирала, обучала, расставляла кадры, контролировала их деятельность и, если надо, снимала с должности. Номенклатура — это не гидра, пожирающая детей, как иногда пишут в газетах. а список наименований должностей, за подбор кадров на которые отвечал тот или иной партийный комитет и лично секретарь. Не вдаваясь в детали, подчеркнем лишь тот факт, что на партаппарат возлагались особые функции контроля за работой распорядителей государственной собственности. Следовательно, составляли его лица, обладавшие особыми качествами. прежде всего специалисты народного хозяйства. Это было важно еще и потому, что система не только позволяла, но даже обязывала партработников вмешиваться в процессы управления предприятиями и организациями. Подбор сотрудников партаппарата в идеале предполагал многолетнюю проверку кандидата на разных должностях. и лишь после того как необходимый опыт руководящей деятельности был накоплен, человек мог претендовать на какой-либо пост в партийной иерархии. Причем, начиная с должности заведующего отделом райкома партии и выше, предполагалось наличие у претендента высшего партийного образования.

Работа в аппаратах исполнительных органов власти негласно считалась на разряд ниже, и кадры там были «попроще». Объективно шел процесс ранжирования, стратификации управленцев по шкале власти.

Важно отметить существенную деталь — массовое желание со стороны разного рода специалистов попасть в эту структуру. В стране велась целенаправленная работа по повышению авторитета партработника. в художественных фильмах, спектаклях, песнях его образ был безупречным. Еще в конце 80-х годов работа в аппарате обкома партии, и тем более ЦК КПСС, считалась чрезвычайно престижной. Что касается районного уровня, то там даже самая низшая должность в аппарате партийного комитета для многих была вожделенной.

Тяга в аппарат обусловливалась еще и тем, что его сотрудники имели существенные льготы, которые были тем больше (и тем шире доступ к секретной информации), чем выше должность. Таким образом, внутри самого аппарата вырастали барьеры, преодолеть которые удавалось только «самым-самым».Стремление подняться на очередную ступень служебной лестницы было естественным. Это обеспечивало возможность отбора.

Реальная власть все более сосредотачивалась у тех, кто был уполномочен распоряжаться ресурсами, в том числе человеческими. Главный дефицит, образно говоря, — руководящие должности. Ими распоряжался первый секретарь партийного комитета. Он же распоряжался таким «дефицитом», как план, то есть мог его увеличить или уменьшить для какого-либо предприятия, расположенного на территории района. Первый секретарь делил не только общерайонный план или правительственные награды, но и поступающие в район технику, транспортные средства, в том числе право на приобретение личного автомобиля. Особенно наглядно все это проявлялось в сельском районе.

Все эти обстоятельства формировали типичный облик партийного или советского работника. Это должен был быть человек, преданный идеям коммунизма, честный, добросовестный, исполнительный, аккуратный в работе с документами, лояльный по отношению к организации и своему шефу.

Мы задерживаемся на этих характеристиках потому, что большинство партийных работников районного или городского масштаба перешли на работу в администрации и аппарат местных представительных органов власти и принесли с собой прежние подходы не только в социальное управление. но и в кадровую работу.

Завершая краткий анализ структуры и механизма государственного управления на местном уровне, существовавших в недалеком прошлом, следует сказать, что это была стройная, теоретически и практически обоснованная и апробированная система, но изначально несшая в себе разрушительный заряд — идею социального равенства, равенства результатов. По мере социального расслоения, отрыва властей предержащих от народа суть этой идеи все более дискредитировалась, власть вступала в противоречие сама с собой, и в конце концов система прекратила свое существование.

Сегодня требуется переосмысление роли государства в жизни общества в целом и отдельного человека в частности. Если раньше приоритет интересов государства над интересами личности считался приемлемым, то в эпоху становления гражданского общества интересы личности ставятся выше интересов государства. Собственно, это и есть то, что Г. Спенсер называл социальным прогрессом -переход от состояния, когда человек служит обществу, к состоянию, когда общество служит каждому человеку.

Граждане государства выступают в роли заказчиков различного рода государственных услуг, оплачивая деятельность государственных органов через уплату налогов. Государство и общество ответственны друг перед другом. На уровне муниципального образования такое положение вещей выглядит особенно естественно. Муниципальные органы, наряду с хозяйствующими субъектами, находясь в состоянии конкуренции, предлагают населению ряд услуг в области образования. здравоохранения, культуры, досуга и т.д.

В чем же состоит сущность муниципального управления в условиях рыночной экономики? Обратимся к учению Людвига фон Мизеса13. Он был фанатично предан рыночной экономике и не терпел даже малейших компромиссов с государственно-регулируемой экономикой. Л.фон Мизес утверждал, что в демократическом обществе, основанном на рыночной экономике, действует диктатура еще более жесткая, чем в тоталитарном. Диктатором является потребитель, он определяет структуру, качество и цены товаров. Человек заплатит свои деньги только за то, что в наибольшей степени отвечает его потребностям и интересам. Следовательно, производитель должен глубоко и всесторонне изучать потребительские запросы покупателей и удовлетворять их. В этом сущность маркетинга. Дело это не простое прежде всего потому, что общество дифференцировано по большому числу признаков и стратифицировано. Попытки описать иерархическую структуру российского общества конца 90-х годов предприняты в последние годы многими авторами. Все они представляют эту структуру в виде пирамиды, состоящей из большого числа социальных слоев, отличающихся друг от друга объемом социокультурных благ.

Каждый слой отличается от других прежде всего уровнем доходов, что, в свою очередь, определяет потребительские запросы не только в сфере материального потребления, но и образования, здравоохранения, досуга и т.п. Сегодня работников аппарата муниципальных органов власти не случайно называют муниципальными служащими, они служат своему «господину» — местному сообществу. Но служат не посредством выполнения указаний и рекомендаций (хотя и это возможно), а путем глубокого изучения населения, его возможностей, потребностей, интересов — своеобразного социального маркетинга.

Если потребности и интересы населения не будут удовлетворяться органами местного самоуправления, то вероятность быть избранным на очередной срок у главы администрации соответствующего муниципального образования резко снижается. Если производитель товаров и услуг не удовлетворит потребности потребителя, он попросту разорится. Аналогичная ситуация с главой администрации, который в подобном случае тоже потерпит фиаско. А вместе с ним на улице могут оказаться и работники администрации — муниципальные служащие. Для них чрезвычайно выгодно, чтобы глава администрации оставался на своей должности как можно дольше.

Таким образом, работник органа муниципального управления становится служащим. Он служит главе администрации, а вместе с ним — населению. Реальная власть, как видим, принадлежит населению, только оно может лишить главу администрации его полномочий. Однако само слово «администрация» означает орган управления. Возникает противоречие: служащие представляют собой персональный состав органа, который осуществляет управленческие функции. Так служат или управляют муниципальные служащие? Этот вопрос до сих пор остается открытым. Если служат, то кому? Если управляют, то кем или чем?

Мы исходим из того, что общество в целом, а также любое местное сообщество представляют собой социальную систему, которая характеризуется своей структурой, включающей в себя социальные элементы и социальные связи. Местное сообщество — это не просто люди. но люди, связанные между собой социально-экономическими отношениями. Отсюда вытекает ответ на вопрос, кому служат муниципальные служащие и чем они управляют. Служат они населению, а управляют социально-экономическими процессами данного муниципального образования.

Меняются функции работников аппарата. Постепенно из чиновников, выполняющих указания, поступающие сверху, они превращаются в аналитиков, специалистов по социальному маркетингу, владеющих информацией о потребностях и интересах, а также материальных возможностях местного сообщества, и именно служат, ибо управленческие импульсы идут от суверена власти — населения.

1 Глазунова Н.Н. Вступительное слово на теоретическом семинаре «Проблемы государственного управления и государственной службы»//Вестник государственной службы: 1994. N6. С.44.
2 Соловьев С.М. Исторические письма. М., 1950. Т. 16. С.360.
3 См.: Новокрещенов А.В., Пшеничникова Т.Д. Муниципальная власть и муниципальные служащие. Новосибирск, 2000. С. 15-30.
4 См.: Фридман М. Свобода, равенство и эгалитаризм//Фридман и Хайек о свободе. Минск, 1990. С.68-86.
5 Маркс К., Энгельс Ф. Собр. соч. Т.33. С.637.
6 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т.6. С.353.
7 Сталин И.В. Беседа с немецким писателем Эмилем Людвигом. 13 декабря 1931 г. М., 1933. С. 13.
8 Ленин В.И. Собр. соч. Т. 11. С. 182.
9 Цит. по: Туган-Барановский М. Очерки из новейшей политической экономии и социологии. М.. 1918. С.28.
10 Социальное управление: Словарь. М.. 1994. С.169.
11 См.: Бойко Е.А., Скобеев К.М. Реформа государственной службы: новое вино в старые мехи?/Научные записки Сибирской академии государственной службы. Новосибирск, 2001.Т.4. С.26-28.
12 См.: ГАНО.Ф.4, оп.90, д. 185, л.52.
13 См.: Мизес Л.фон. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М., 1993. С.37-47.

Written by admin

Май 6th, 2017 | 3:09 пп