Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Власть состоит в исполнении законов

О некоторых важных аспектах соблюдения закона и права в деятельности государственного служащего рассказывает Председатель Высшего арбитражного суда РФ, заведующий кафедрой правового обеспечения рыночной экономики РАГС, доктор юридических наук, профессор Вениамин ЯКОВЛЕВ

Правительство утвердило федеральную программу развития судебной системы на пять лет (2002-2006 годы).

По оценке специалистов, эта программа содержательная, конкретная. ‘В ней указано, как будет расти численность судей, специалистов, каким образом намечается финансирование и материально-техническое обеспечение важной государственной отрасли.

Среди читателей нашего журнала немало тех, для кого вопросы закона и права являются едва ли не главными в их деятельности.

В обществе активно обсуждается проблема незыблемости фундаментальных положений Конституции. Президент Владимир Путин отнес это, в частности, и к институту президента, высказав суждение относительно сохранения срока полномочий президента.

Незыблемость Конституции связана с необходимостью укрепления основ государственности, государственного строя, существующего в стране, признания и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, его реального обеспечения, а не только на бумаге.

Не только суды, правоохранительные органы, а все, кто состоит на государственной службе, обязаны строжайше обеспечивать режим законности и режим конституционности в нашем обществе.

Россия является правовым государством. Так записано в Конституции РФ. Само понятие правового государства имеет несколько аспектов. Один из них является чрезвычайно значимым. Мне кажется, что развитие современной цивилизации, всемирный опыт указывают на то, что наиболее эффективным, наиболее современным, наиболее отвечающим задачам гражданского общества является такой способ воздействия государства на общество, который реализуется через законы, через право.

В недавнем прошлом у нас не особенно обращали внимание на этот важнейший признак правового государства. Но если государство намерено управлять обществом не через команды, не через индивидуальные управленческие акты, а через законы, которые выражают интересы общества, то такое государство обеспечивает не только принятие законов, но и их исполнение, их реализацию, обеспечивает вместе с тем привлечение к ответственности всех, кто нарушает законы. Только такое общество может называться правовым государством. И только в таком обществе действительно обеспечивается правовой порядок, права и интересы граждан, стабильность государственного, общественного строя и в конечном счете будущее страны и общества. Я думаю, что те задачи в области соблюдения Конституции РФ, которые поставил Президент, может быть, являются ключевыми для всей деятельности государства, государственного аппарата и государственных служащих.

И здесь на первое место выступает эффективное функционирование исполнительной власти. Может быть, на сегодняшний момент это самая насущная задача. Дело в том, что наша власть и раньше называлась исполнительной. Но она таковой не была. Задумаемся, откуда взялся такой термин, как «исполнительная власть»? Что эта власть исполняет? Раньше она в основном исполняла директивы партии. Но ведь во всем мире эту власть (правительство и органы в центре и на местах) называют исполнительной. Так что же должна эта власть исполнять? Она должна не только сама исполнять, но она должна обеспечивать исполнение законов. Это основная функция исполнительной власти. Отсюда ее название. Между тем наша власть в недалеком прошлом являлась не исполнительной властью, а управленческой властью. Она управляла обществом, потому что государство непосредственно осуществляло экономические функции.

Сейчас в стране многоукладная экономика. Основной массив собственности является частной (как было прежде), управлять которой уже нельзя. Следовательно, если мы будем продолжать управлять экономикой, то, во-первых, это будет противоречить основам нового строя, а во-вторых, это будет совершенно неэффективно, потому что управлять чужой собственностью нельзя. Экономические отношения можно только регулировать, а регулировать их можно только с помощью законов.

Исполнительная власть должна быть переключена на выполнение совершенно другой функции -функции организации исполнения законов. И эффективность ее деятельности, и оценка ее деятельности должны производиться в зависимости от того, насколько исполнительная власть обеспечивает исполнение законов, которое должно лежать прежде всего на исполнительной власти. Потому что исполнение законов зависит от того. как оно организовано. Вот почему речь идет об административной реформе в нашем обществе, которая только началась, но которая далеко еще не завершена. Административная реформа касается как раз исполнительной власти.

Какие задачи должны быть решены в процессе осуществления административной реформы? Во-первых, все органы государственной власти должны функционировать на основе закона. Следовательно, какой бы участок работы мы ни взяли (участок взаимодействия государства с обществом) — везде деятельность государственных органов, должностных лиц, представителей власти должна быть урегулирована обстоятельно и подробно законом. Там, где есть вакуум, не хватает законов, там процветает произвол чиновников. Именно на это больше всего сегодня жалуются граждане нашего общества, в частности, предприниматели. В том числе и наши возможные зарубежные партнеры по экономической деятельности, по предпринимательству.

Так вот, во-первых, необходимо подвести под деятельность любого органа исполнительной власти, каждого должностного лица и каждого государственного служащего закон. Кроме того, необходимо установить, создать процедуры деятельности государственного служащего. Именно процедуры. Потому что если чиновник не связан определенной процедурой, то он тоже будет допускать произвольные действия, будет чинить произвол по отношению к тем, кто не наделен властью.

Во всех современных и хорошо отлаженных государственных механизмах существуют вот такие процедуры. Во Франции, например, есть Кодекс управления. У нас такого Кодекса нет. Конечно, по отдельным направлениям, скажем, в Налоговой службе, такие процедуры уже действуют. Но необходима, очевидно, выработка общих принципов и общих начал всей процедуры управления.

Любой государственный служащий обязан назубок знать законы, особенно те из них, которые ему надлежит исполнять. И если государственный служащий, занимающийся вопросами здравоохранения, плохо знает законодательство о здравоохранении, если человек, который работает в области культуры или просвещения, образования недостаточно хорошо знает весь объем законодательства, регулирующего эту деятельность, то, конечно, совершенно ясно, что такой человек не подготовлен для выполнения своих функций в области государственной службы. Систематическое повышение квалификации в этом плане госслужащего в области знания законодательства и выходит на первое место в системе подготовки кадров для государственной власти. И это как раз становится актуальной проблемой административной реформы, к которой мы в общем приступили и которая начала осуществляться.

Мне довелось обсуждать эти вопросы с Президентом Российской Федерации Владимиром Владимировичем Путаным. И он сказал, что полностью разделяет такого рода подходы. Да он и не может не разделять, потому что сам последовательно и неуклонно работает над совершенствованием деятельности нашего государства, над усилением его роли в жизни общества. А также и над тем, чтобы не было неоправданного вмешательства государства в те сферы, в которых граждане реализуют свою свободу. В том числе и в экономическую свободу.

О судебной власти. Там, где нет независимой, сильной, самостоятельной и эффективной судебной власти, не могут объективно оцениваться любые действия, любое поведение с точки зрения соответствия или несоответствия их закону или Конституции в целом. У нас же пока многие очень свободно и легко рассуждают о том, что соответствует Конституции, а что нет. Выражать свое мнение, конечно, может каждый. Но от имени государства выносить решения относительно того, что конституционно и что не конституционно, что законно и что не законно, — может только суд. И в этом состоит его назначение.

И когда есть действительно самостоятельная независимая судебная власть, которая без всякого давления на нее (в чем бы это давление не выражалось) в состоянии выполнять эту свою функцию, а именно: оценивать любое поведение с точки зрения его соответствия закону или нет — только при этом условии будет нормально функционировать вся государственная власть, весь государственный аппарат. Следовательно, все другие органы власти (и законодательная, и исполнительная) — они должны ощущать в своей деятельности эту оценку со стороны суда (что законно, что не законно).

Но для того чтобы судебная власть могла надлежащим образом выполнять свою задачу (чтобы никто не мог манипулировать судами, добиваться не того решения, которое соответствует Конституции и закону, а результата, который нравится больше ему, больше соответствует его интересам), — для этого у нас проводится следующий этап судебной реформы. Государственная дума и Совет Федерации приняли пакет законов, направленных на дальнейшее осуществление судебной реформы. Я на этом вкратце остановлюсь, потому что суды и судьи — это часть государства, часть его аппарата. И то, что будет происходить в судах в ходе этой реформы, имеет значение и для других частей государственного аппарата.

Итак, какие задачи решаются в ходе современного этапа судебной реформы? Решаются две основные задачи: обеспечение доступности правосудия и привлечение к ответственности нарушителей закона. Иными словами, есть две основные функции суда: защита потерпевшего и привлечение к ответственности виновного в нарушении закона.

Сегодня наши граждане жалуются на то, что правосудие для них не вполне доступно по целому ряду обстоятельств. Во-первых, потому, что суды перегружены. Вдумайтесь в цифры. У нас суды общей юрисдикции за год рассматривают свыше 5 миллионов одних только гражданских дел: свыше 2, 5 миллионов административных дел; примерно 1 миллион уголовных дел. Арбитражные суды рассматривают в год примерно 700 тысяч сложнейших, огромных по объему и по масштабам споров. А между тем в судебной системе на сегодняшний день работает 18 тысяч человек. 18 тысяч человек на всю огромную Россию. Примерно такое же количество судей в странах, которые имеют население в 2, в 3 раза меньше. Отсюда невероятные перегрузки.

Граждане нуждаются в судебной защите. Они идут за судебной защитой. Отсюда это массовое обращение в суды. Но суды не вполне справляются с этими колоссальными объемами работы. В ходе судебной реформы должна быть решена это задача — задача доступности судов. И она определенным образом решается.

Чрезвычайно важно добиться быстроты рассмотрения дел и разрешения споров. Нельзя, чтобы человек, привлекаемый к уголовной ответственности, находился в местах предварительного заключения годами, прежде чем ему будет вынесен приговор по его делу. Европейский суд, например, принял к своему рассмотрению и рассматривает дело по заявлению гражданина Калашникова. Гражданин Калашников обратился в Европейский суд с жалобой на Россию — ведь в этой инстанции жалоба подается на государство. Это — важный нюанс, когда наши суды действуют, работают, а за все отвечает Россия. И если суды действуют ошибочно. незаконно, то они, грубо говоря, подставляют Россию. Над нами есть Европейский суд, и наши граждане могут обращаться в Европейский суд. Вот обратился Калашников с заявлением о том, что, во-первых, его слишком долго содержали в местах лишения свободы до вынесения приговора, и, во-вторых, держали в ненормальных условиях (в условиях крайне неблагоприятных для человека). Европейский суд принял к рассмотрению эту жалобу. Мы должны иметь в виду это обстоятельство, что над нами есть теперь еще и Европейский суд по правам и свободам человека, кроме нашей судебной системы.

Каким образом можно обеспечить доступность правосудия? Во-первых, конечно, требуется некоторое увеличение численности судей. И эта задача сейчас решается. По нашему предложению Президент поручил соответствующим ведомствам обеспечить суды всем необходимым, включая строительство, капитальный ремонт зданий, информационное обеспечение и так далее. Все расписано по годам. Есть конкретный план усиления судебной системы и ее дальнейшего развития.

Для того чтобы обеспечить доступность правосудия, необходимо совершенствовать законодательство. Я думаю, что каждый раз, когда депутаты принимают какие-то законы, они должны думать о том, что это влечет за собой появление новой категории дел и соответственно на суды возлагаются дополнительные нагрузки. Например, новый Налоговый кодекс установил, что если предприниматель (это касается арбитражных судов) не уплатил налог, то недоимка по налогу может быть взыскана самой налоговой службой, а вот штраф за нарушение налогового законодательства налоговая служба сама взыскать не может. Она может взыскать штраф только через суд. На первый взгляд красиво и правильно. А по существу? Эти обращения Налоговой службы по взысканию штрафов с предпринимателей-налогонарушителей повлекли за собой резкое увеличение числа дел в арбитражных судах. Правильно это или не правильно? Ведь суды призваны разрешать споры. Очень часто налогоплательщик (предприниматель). допустивший нарушение, знает, что он это нарушение допустил. Он его не оспаривает. У него нет никаких возможностей оспаривать. А тем не менее штраф он не платит. Что остается Налоговой службе? Идти в суд. Что остается суду? Заводить и рассматривать дело. Дело о чем? Где тут спор? Здесь нет спора. Зачем суды загружать такими делами?

Во всем мире практика иная.

Например, в Германии суд рассматривает заявление не Налоговой службы, а налогоплательщика. Налоговая служба извещает плательщика налога о том, что он допустил налоговое нарушение и с него причитается недоимка и соответствующий штраф. Налогоплательщик платит добровольно. Ему для этого дается время, потому что если он не уплатит, то дальше идет начисление пени. Значит, он идет и платит. А вот если он не согласен, он обжалует решение Налоговой службы в суде. Следовательно, вот здесь уже есть спор. Так почему же мы все развернули в обратном направлении? Спора нет, а дело в суде есть. И вот таким образом мы перегружаем суды необоснованно.

На мой взгляд, много в нашем законодательстве в этом смысле должно быть изменено для того, чтобы суды занимались своими делами — то есть действительно разрешали имеющиеся споры, а не были бы придатком к органам управленческой власти. Налоговая служба выносит решение о наложении штрафа, а суд, так сказать, штампует. То есть он превращается в придаток Налоговой службы. Зачем? Нигде, ни в каких странах мира на суды такие функции не возложены.

Следующий способ обеспечить доступ правосудия — это, конечно, оказание гражданину юридической помощи. У нас юридическая помощь оказывается адвокатами. Адвокаты берут за свои услуги довольно значительные суммы. Далеко не каждый гражданин в состоянии эти суммы уплатить. И получается, что права гражданина нарушены, ему надо обращаться в суд, но он, будучи юридически неосведомленным человеком, не знает, в какой суд обращаться, с каким заявлением, как его составить, что требуется для того, чтобы суд у него принял эти материалы и так далее. У нас, по существу, значительная часть нашего населения — малоимущие. Они лишены правовой помощи, а следовательно и судебной защиты. И я думаю, что это очень серьезная проблема, которая должна быть обязательно решена. В некоторых территориях она решается. На местах принимаются местные законы об оказании такой юридической помощи малоимущему населению за счет местных бюджетов. Но это единичные решения. В большинстве же случаев гражданин оставлен один на один со своими бедами. И он сам бьется как рыба об лед, пытаясь добиться судебной защиты.

Следует, на наш взгляд, упростить некоторые судебные процедуры, особенно по делам малозначительным, не очень сложным. Это значит — больше использовать процедуры досудебного регулирования споров, всякого рода посредничества, альтернативные способы разрешения споров в третейских судах, примирительные процедуры в самом суде.

Возьмем арбитражные суды. У нас по большинству коммерческих споров выносятся судебные решения. А, например, в Англии, если брать за 100% число исковых заявлений, обращений в суд по коммерческим спорам, то суд выносит решения только по 20% этих заявлений. Почему? Потому что 80% уже в суде заканчиваются примирением между сторонами. Потому что стороны в суде очень быстро начинают ориентироваться в том, кто из них прав, а кто не прав, и в какой степени. Расходы на судебные разбирательства в Англии очень большие. И поэтому стороны пытаются ускорить рассмотрение конфликта и идут на компромисс, идут на примирительные процедуры. И это правильно. Я думаю, что и нам надо все это использовать.

Вторая задача, которая решается в ходе судебной реформы, — это качество правосудия, это законность, обоснованность выносимых решений. Любое решение по любому делу — касается ли это постановления Конституционного суда или суда общей юрисдикции по уголовному делу, по гражданскому делу, по административному делу или решения арбитражных судов по коммерческим спорам и административным спорам, которые они разрешают, — все это должно соответствовать закону и быть обоснованным, то есть соответствовать обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

Что требуется для того, чтобы повысить качество правосудия, то есть законность, обоснованность решений? Прежде всего -это, конечно, укрепление кадрами. В судах кадры решают все. Все зависит от того, кто отправляет правосудие. Все зависит от самостоятельности, честности, добросовестности и уровня квалификации данного конкретного судьи. Поэтому в процессе судебной реформы осуществляются серьезные мероприятия по кадровому укреплению судебной системы. При этом решаются одновременно две взаимосвязанные задачи. Надо добиться, чтобы, с одной стороны, суд был независимым, потому что если нет независимого суда. то вообще и правосудия нет, с другой стороны, требуется повысить ответственность судьи за отношение к делу, за качество его работы, его устойчивость по отношению ко всякого рода воздействиям и влиянию.

Итак, повышение ответственности. Что же для этого делается в процессе судебной реформы? И на что направлены такие законы, как внесение изменений в закон «О Конституционном суде», внесение изменений в закон «О судебной системе», закон о внесении изменений в закон «О статусе судей в России»?

Основные изменения сводятся к следующему. Во-первых, принимаются меры к тому, чтобы наладить систему подготовки кадров, кандидатов на должности судей. У нас такой системы на сегодня нет. А она крайне необходима. В Японии — есть. Во Франции — есть. В Германии -есть. В Англии — есть. У нас — нет. Например, откуда во Франции берутся судьи? Существует общегосударственный Центр по подготовке кандидатов на должности судей. В этот Центр ежегодно на должности кандидатов в судьи принимаются 300 человек. Но эти 300 человек поступают по результатам жесткого конкурса. Потому что в этот Центр подается ежегодно примерно 3 тысячи заявлений от юристов, имеющих высшее образование, опыт работы и так далее. Конкурс составляет 10 человек на место. Потом, когда человек зачислен, он проходит 3-х годичную подготовку. Государство выплачивает за это время заработную плату. Один год будущие юристы-практики проходят дополнительную теоретическую подготовку в этом Центре. Это послевузовская подготовка, а два последующих года посвящены практической подготовке в судах. И через 3 года выпускник этой школы (а там еще отсев есть) обязательно назначается судьей, потому что он всесторонне проверен и он всесторонне подготовлен. Но зато в судейское кресло идет уже готовый судья. Не начинающий, не судья-«неумеха», не судья, у которого нет ни опыта, ни знаний, а действительно подготовленный судья. Это и есть нормальная государственная подготовка судей. Судьи — это штучная профессия. Судьи — это люди, которые выносят решения от имени государства. И много ли их надо? Не много. Но должна быть государственная система подготовки. И мы ее сейчас налаживаем. Верховный суд совместно с Высшим арбитражным судом создали Академию правосудия. На учебу в эту Академию направляются помощники судей. Здесь, они пройдут теоретическую дополнительную подготовку и будут готовы к работе самостоятельно.

Теперь о назначении судей на должность. Назначение судей на должность будет носить открытый и гласный характер, конкурсный характер. А вы знаете, что все судьи у нас (за исключением мировых и судей высших судов) назначаются Президентом РФ. Так вот, прежде чем Президент назначит кандидата на должность судьи, кандидат должен получить рекомендацию на эту должность от квалификационной коллегии судей.

Сейчас квалификационные коллегии состоят из одних судей. В результате принятия тех новых законов, о которых я говорил, в квалификационные коллегии войдут, кроме судей (судьи будут составлять 2/3 от численности), 1/3 представителей’ научной юридической общественности и представитель Президента. Таким образом, процесс назначения судей будет открытым, конкурсным, гласным. Судья, прежде чем стать судьей, должен пройти медицинское освидетельствование и представить документ о том, что у него нет никаких отклонений, которые мешали бы выполнению судебных функций. Кандидат на должность судьи должен будет сдать государственный экзамен. И только после этого квалификационная коллегия может дать рекомендацию. Кроме того, впервые судья на должность будет назначаться на 3 года. И только по истечении 3-х лет он будет назначаться уже без ограничения срока полномочий.

Вводятся ограничения полномочий судей по возрасту. (У нас сейчас нет таких ограничений. У нас пожизненное назначение судей.) Предельный возраст — 65 лет.

Вводится ограничение полномочий председателей и заместителей председателей судов. Сейчас назначение на должность судьи (и председателя, и судьи — это одно и то же) — без ограничения срока полномочий. Теперь по новым законам это будут разные назначения. Человек назначается судьей, без ограничения срока полномочий. А в качестве председателя — на 6 лет; вот это будет срок полномочий председателей и заместителей председателей (правда, с правом повторного избрания). То есть, подряд можно быть 12 лет председателем суда, если состоится повторное назначение.

Совершенствуется институт дисциплинарной ответственности судьи. Судьи за недолжное поведение, за свои проступки будут привлекаться к дисциплинарной ответственности квалификационными коллегиями. И предусмотрены две меры воздействия: предупреждение и прекращение полномочий.

Вводится административная ответственность судьи за административное правонарушение. Правда, административная ответственность будет производиться в судебном порядке. Только коллегия, состоящая из 3-х судей вышестоящего суда, может наложить на судью административное взыскание за административное правонарушение.

Уголовная ответственность судьи должна быть обязательно. Судья не находится вне правового поля. Судья, совершивший преступление, должен отвечать, как любой гражданин, за правонарушение, должен нести уголовную ответственность. И в то же время надо сделать так, чтобы на судью нельзя было воздействовать и посягать на его независимость. Для чего нужна специальная процедура. И она (эта процедура) будет выглядеть следующим образом: судья может быть привлечен к ответственности, дело может быть возбуждено только по постановлению Генерального прокурора РФ. Но для того чтобы дело дальше двигалось, необходимо, чтобы судебная коллегия из 3-х судей вышестоящего суда дала свое заключение о наличии признаков преступления в действиях судьи. И, наконец, — для привлечения судьи к уголовной ответственности требуется согласие соответствующей квалификационной коллегии.

Примерно в таком же порядке может быть произведен арест судьи. Но поскольку квалификационная коллегия может состоять не только из одних судей, то объективность рассмотрения всех этих вопросов, я думаю, будет значительно повышена.

Государственный служащий наделен большой властью. На него возлагается огромная ответственность. Он — представитель государства. Его полномочия — это мандат действовать от имени государства. Вот почему к государственным служащим должны предъявляться высочайшие требования. Госслужащих не должно быть много. Но они должны быть профессионалами высочайшего класса. Для этого заработная плата и статус государственного служащего должны быть соответствующими, потому что государственный служащий с маленькой заработной платой — это, на мой взгляд, источник повышенной опасности. У него есть власть, есть соблазн злоупотребить этой властью и нет факторов, которые бы удерживали его от этого. Следовательно, обязательно должны решаться эти вопросы.

В отношении судей я могу сказать следующее. У нас судьи до августа 1998 года получали вполне приличную заработную плату. Август 1998 года лишил их этой заработной платы. Зарплата судей уменьшилась в 3 раза и потеряла привлекательность. И нам сейчас на судебную работу трудно привлекать молодежь. Почему? Потому что хороший молодой юрист, освоив право, судебную практику и став специалистом, например, в области банковского законодательства, через 2 года уходит, потому что ему, уже хорошему специалисту, в коммерческой структуре предложена заработная плата в три раза превышающая заработную плату председателя Высшего арбитражного суда. Этот разрыв в заработной плате ослабляет государство. Вот почему, конечно, вопросы повышения материального обеспечения судей и государственных служащих вообще -это первостепенная задача.

В той программе, о которой я говорил, — федеральной целевой программе развития судебной системы предусмотрено решение этого вопроса. Поставлена задача постепенно восстановить заработную плату судей, которую они получали до августа 1998 года. Мы на этот уровень должны по расчетам выйти где-то в 2006 году. В 2002 заработная плата судей увеличится на 60%.Будет сделан рывок. А потом постепенно будет идти повышение. Будем надеяться, что это процесс, который касается всех государственных служащих, не остановится благодаря тому, что бюджетные возможности страны будут улучшаться.

Мы все за эффективно действующее государство, за такое государство, у которого единый и мощный механизм. Мы все в этом очень заинтересованы и очень в этом нуждаемся.

Written by admin

Май 6th, 2017 | 3:01 пп