Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Либерализация энергетического рынка в Калифорнии и ее значение для России

Петр СИНЮТИН — начальник отдела ЗАО»ЦДРФОРЭМ», кандидат технических наук, докторант РАГС Андрей МАРГОЛИН — профессор кафедры гос. регулирования рыночной экономики РАГС, доктор экономических наук Елизавета КОЗЫРЕВА — ведущий экономист ОАО «МОСЭНЕРГО», аспирант РАГС

«В США вполне продуктивный общий замысел был фактически скомпрометирован применением необоснованного инструментария государственного регулирования».

Неудачный опыт либерализации энергетического рынка в штате Калифорния не может поставить под сомнение саму идею поэтапного введения конкурентных отношений в сферах генерации и сбыта электроэнергии, так как он является прямым следствием грубых ошибок, допущенных при разработке и практическом применении соответствующих мер государственного регулирования. Именно с точки зрения исключения возможностей повторения этих ошибок Калифорнийский опыт и представляет особый интерес при планировании реформ в энергетике России.

Ряд проблем в энергетике, жилищно-коммунальном хозяйстве и на железнодорожном транспорте, несмотря на выраженные особенности хозяйственной деятельности в этих отраслях, во многом идентичен. В их числе:

1) формальное объединение в единой управленческой структуре потенциально конкурентных (генерация и сбыт электроэнергии, производство железнодорожных вагонов, уборка мусора и обслуживание коммунальных сетей) и монопольных (передача энергии по линиям электропередач, перевозка грузов по железнодорожным путям, подача воды в жилые дома) видов деятельности, сопровождающееся попытками применения универсального инструментария их государственного регулирования;

2) «котловой» метод учета затрат на предоставление потребителю соответствующих услуг, исключающий саму возможность обоснованного определения тарифов и создающий все необходимые предпосылки для финансовых злоупотреблений (предоставление необоснованных скидок аффилированным структурам, создание не подконтрольных государству отраслевых внебюджетных фондов и т.д);

3) искажающее экономическую логику перекрестное субсидирование производителей, приводящее к занижению тарифов для одних групп потребителей за счет их завышения для других.

Порядок регулирования рассматриваемых рынков настолько сложен и противоречив, что неизбежно рождает конфликт между интересами государства и конкретных менеджеров, управляющих финансовыми потоками. Тезис о сложности согласования многоплановых интересов при реформировании инфраструктурных монополий подтверждается и зарубежным опытом, в частности результатами либерализации энергетического рынка в штате Калифорния (США).

Следует отметить, что до принятия в 1978 г. Конгрессом США Закона о политике общественного регулирования в электроэнергетике (Public Utility Regulatory Policy Act — далее PURPA)1, отмеченные выше проблемы были свойственны и американскому энергетическому рынку. Согласно рассматриваемому Закону, компаниям общего пользования было предписано покупать электроэнергию и мощность у производителей электроэнергии, или «квалифицированных производителей», по ценам, основанным на оценке так называемых устраненных затрат (avoided costs).*

Вместе с тем данный Закон не закрывал возможности использования и более низких цен, устанавливаемых по договоренности между «квалифицированными производителями» и компаниями общего пользования. В соответствии с Законом, способствовавшим развитию конкуренции в энергетике, компаниям общего пользования надлежало обеспечивать «квалифицированным производителям» недискриминационный доступ к своим передающим сетям.

В 1981 году Федеральная энергетическая регулирующая комиссия** (ФЭРК) приняла правила, регламентирующие различные аспекты создания и функционирования «квалифицированного производителя», включая право собственности, мощность установок, стандарты эффективности и требования к эксплуатации, использование топлива и т.д.2

В соответствии с Законом о политике общественного регулирования в электроэнергетике от штатов потребовалось определить и ввести в действие тарифы, основанные на оценке устраненных затрат, по которым компания общего пользования будет оплачивать поставки электроэнергии от «квалифицированного производителя». В процессе реализации на практике положений Закона, продолжавшемся в течение последних 10 лет, различные штаты выработали два основных подхода к развитию независимых генерирующих источников:
•административный, основанный на регламентации правил определения устраненных затрат и использовании стандартных положений контракта между компанией общего пользования и «квалифицированным производителем»;
•рыночный, основанный на аукционном способе выявления наиболее конкурентоспособных ресурсов для покрытия будущего спроса на энергию.

Аукционный процесс позволил перейти к конкурентному способу отбора инвестиционных программ и увеличить реальное влияние компаний общего пользования на цену приобретаемой у независимых производителей ресурсов электроэнергии. В определенной мере на расширение использования аукционов повлиял выпуск ФЭРК в 1988 году специальных правил (рекомендаций), стимулирующих штаты к разработке и внедрению на добровольной основе своих собственных аукционных механизмов. Сегодня такие механизмы уже используются во многих штатах США.

Принятый в 1992 году Закон об энергетической политике (Energy Policy Act) значительно расширил базу для конкуренции электростанций компаний общего пользования и новых независимых генераторов, поскольку с его введением каждая компания общего пользования получила право строительства своих электростанций в других штатах, за пределами своей зоны обслуживания; они получают статус «исключенных оптовых генераторов», которые могут осуществлять оптовые поставки местной компании общего пользования, конкурируя с ее собственными станциями.

Условия покупки электроэнергии от таких источников попадают под юрисдикцию ФЭРК, которая использует при установлении цены два основных подхода:
•традиционный подход на основе «стоимости обслуживания»;
•установление цен с помощью механизма конкуренции.

ФЭРК разработала аналитический подход для оценки в каждом конкретном случае возможности замены традиционного регулирования рыночным установлением цен. При этом Комиссия принимает в учет следующие факторы:
•возможно ли использование рыночной силы продавца или покупателя на оптовом рынке;
•обладает ли продавец возможностью контроля над передающей сетью для ограничения доступа покупателя к альтернативным источникам электроснабжения;
•имеет ли место случай «сделки с самим собой» — сделки по покупке-продаже электроэнергии, осуществляемой между родственными компаниями (ФЭРК обычно не разрешает продавцам использовать договорную цену при осуществлении продаж родственным организациям, т.к. в этом случае у Комиссии нет уверенности, что договорные цены стали результатом действительно рыночной сделки, т.е. сделки без внерыночных контактов между сторонами);
•имеют ли место взаимные сделки между двумя регулируемыми компаниями (в данном случае предметом озабоченности ФЭРК является ситуация, когда два дочерних независимых производителя электроэнергии заключают между собой сделку о взаимных покупках у независимого партнера по сделке; в такой ситуации Комиссия не может быть уверена в правильности назначения договорных цен и поэтому запрещает их использование).

В перспективе, как представляется, реализация такого постепенного подхода к развитию конкуренции в производстве электроэнергии приведет к возникновению в США зональных оптовых рынков с дезинтегрированной структурой электроэнергетики: отработавшие свой ресурс генерирующие мощности компаний общего пользования будут постепенно замещены новыми станциями, построенными независимыми производителями электроэнергии, а сами компании общего пользования превратятся в сетевые распределительные компании, т.е. будет реализована дезинтегрированная модель электроэнергетики с конкурентным сектором по производству электроэнергии.

Чтобы обеспечить конкурирующим производителям равные условия и возможности для поставок электроэнергии, Комиссия приняла решение о создании независимого оператора передающей системы в масштабе штата. Оставаясь собственником на оборудование для передачи электроэнергии, электрические компании передают оперативное управление передающими мощностями независимому оператору системы, который должен контролировать и управлять системой передачи, что подразумевает слежение за графиком поставки энергии, обеспечение необходимого количества электроэнергии потребителям, контроль за качеством электроэнергии и т.д.

С позиций оценки целесообразности и возможностей адаптации американской модели энергетического рынка к российским условиям наибольший интерес представляет неоднозначный опыт решения проблемы становления конкурентных отношений в энергетике в штате Калифорния.3

На момент начала реформ суммарные возможности по выработке электроэнергии электростанциями штата не превышали 50000 МВт и основывались на следующих источниках энергии (см. таблицу). В 1980-е годы штат имел значительное перепроизводство электроэнергии. Субсидирование новых производителей электроэнергии, вместе с высокой ценой на нефть, привело в 1970-е годы к тому, что цены на электроэнергию в Калифорнии стали самыми высокими в США. Когда, спустя некоторое время, цены на нефть упали, регулируемые цены на электроэнергию тем не менее остались на необычайно высоком уровне вследствие низкой эффективности системы государственного регулирования энергетики в штате.

Таблица. Энергетический баланс Калифорнии в 1999 г.
(по данным California Energy Commission)4

Типы источников энергии    
Вода (ГЭС) 41 617 15,1
Атомная энергия (АЭС) 40419 14,7
Уголь (ТЭС) 36327 13,2
Нефть 55 0,0
Газ 84703 30,7
Геотермальная энергия 13251 4,8
Сжигание отходов/мусора 5663 2,1
Энергия ветра 3433 1,2
Солнечная энергия 838 0,3
Импорт 49487 17,9
Всего 275 793 100

Калифорния известна весьма строгими требованиями к охране природы, что осложнило получение разрешений на строительство новых электростанций и линий электропередач (ЛЭП) для переброски электроэнергии внутри штата. Опасения населения по поводу вредного воздействия на организм человека магнитного поля одновременно с внешней непривлекательностью линий ЛЭП, как правило, приводили к конфликтам между владельцами и властями коммун, которых это касалось.

Высокие цены на электроэнергию в Калифорнии в последнем десятилетии сделали компании энергетического сектора мишенью для весьма сильной критики потребителей. Критика также была направлена на Public Utilities Commission (PUC) — контрольный орган, осуществляющий, среди прочего, надзор над энергетическим сектором и регулированием тарифов. В начале 1990-х годов Калифорнию поразил глубокий кризис: сложившееся в связи с окончанием периода холодной войны положение на рынке привело к сильным негативным последствиям для военно-промышленного комплекса штата, утратившего в течение нескольких лет примерно около 750000 рабочих мест. Многие крупные предприятия других отраслей предостерегали власти, что высокие цены на электричество могут вынудить их покинуть Калифорнию. Давление на Public Utilities Commission и законодательную власть привело к активизации реформ в энергетическом секторе и утверждению нового Федерального закона об энергетической политике от 1992 г., в соответствии с которым повышение эффективности американской энергетики связывалось с активизацией и усилением конкуренции, большей свободой рыночных механизмов. В этих условиях Public Utilities Commission был вынужден разработать новые положения о реформе рынка электроэнергетики. 20 апреля 1994 года был опубликован документ о том, как следовало бы реструктуризировать и ввести конкуренцию в электрическом секторе Калифорнии.

В Законе об изменении правил регулирования на калифорнийском рынке энергоуслуг, который был принят единогласно властями штата в 1996 году и вступил в силу в 1998 году, среди прочего предписывалось, что:
•акционерные энергетические компании не должны в рамках одной компании одновременно являться производителями и осуществлять доставку электроэнергии потребителям;
•независимая не государственная коммерческая компания California Independent System Operator (Cal-ISO) становится оператором большей части сети (системы) передач электроэнергии;
•электронная энергетическая биржа California Power Exchange (Cal-PX) будет действовать по принципу «сутки вперед».*** По этой системе операторами генерирующих компаний подаются заявки за день до торгов с предложением о количестве и цене электроэнергии на каждые полчаса следующего дня. Загрузку электростанций технологический оператор осуществляет на основе принципа экономического распределения нагрузки — в порядке возрастания ценовых заявок производителей электроэнергии. Прогнозируя потребительскую нагрузку на предстоящие сутки, или ранжируя ценовые заявки потребителей в порядке убывания их ценовых заявок и совмещая полученный график с графиком нагрузки для электростанций, оператор определяет цены оптового рынка на эти сутки;
•потребитель получает право самостоятельного выбора своего поставщика электроэнергии;
•коммунальные (местные) поставщики имеют право выбора остаться в качестве регулирующих предприятий, т.е. не подпадающих под действия нового закона (среди прочих к этой категории относится поставщик электроэнергии города Los Angeles);
•акционерные энергетические компании должны были иметь возможность получения компенсации за так называемые «sunk costs» или «stranded costs», то есть за те экономические убытки, причинами которых явилось изменение правил регулирования рынка.

Примерно 80% потребителей электроэнергии Калифорнии были затронуты изменением отмеченных правил регулирования. В то время как другие штаты выбрали постепенный путь реформирования рынка энергоуслуг, калифорнийский рынок в начале 1998 года был, в принципе, открыт заново для всех потребителей. При этом, хотя цены на бирже определялись рынком, был установлен потолок цен для конечного потребителя, соответствующий уровню 1996 года, а 1 января 1998 Public Utilities Commission отдал распоряжение о снижении цен на электроэнергию на 10%.

Для защиты конкурентного рынка в новом законе вводился принципиальный запрет на подписание контрактов о поставках электроэнергии за постоянную цену: компании-распространители должны были покупать всю электроэнергию на бирже.

В течение 1998 и 1999 годов рынок энергоуслуг работал хорошо. Те цены, по которым поставщики покупали электроэнергию на бирже, были ниже, а часто и значительно ниже, чем за неё платили конечные потребители. Однако в начале 2000 года стали проявляться первые признаки нарастающего кризиса в поставках электроэнергии: при неизменных тарифах для конечного потребителя цены на электроэнергию на бирже начали расти, в том числе из-за резкого увеличения цен на газ, являющегося основным видом топлива в штате.

Электрический кризис Калифорнии усилился после того, как два крупнейших распределителя Southern California Edison и Pacific Gas & Electric (которые обеспечивают электричеством 24 млн. калифорнийцев) в декабре 2001 г. объявили о том, что они находятся на грани банкротства. Из-за катастрофического роста цен на бирже и сохранения неизменными розничных цен**** меньше чем за 1 год суммарный долг этих компаний приблизился к $12 млрд. В среднем, распределители платили на бирже во второй половине 2000 года 13 центов за кВт.час, тогда как имели возможность получать с конечных потребителей всего лишь 6-7 центов за кВт.час. Но в отдельных случаях биржевые цены на электроэнергию превышали 5 долларов за кВт. час. Одновременно с этим основатели компаний-распределителей и владельцы Edison International и Pacific Gas & Electric Corporation, которые являлись главными участниками торгов на бирже, получали рекордные прибыли за счет продажи резервной энергии California Independent System Operator в кризисных ситуациях по завышенным ценам. Акции компании последние месяцы значительно возросли в цене.

Характерно, что в то время как с декабря 2000 года принимались меры по спасению двух крупнейших распределителей электроэнергии от банкротства, выяснились факты систематического перевода значительных финансовых средств этими компаниями своим учредителям. Например, дочерняя акционерная компания Edison в период с 1 января 1996 года и вплоть до ноября 2000 года (т.е. когда финансовое положение компании резко ухудшилось) перевела в общей сложности $4,8 млрд. головной компании Edison International. Эти деньги большей частью были распределены между акционерами головной компании. Также стало известно, что руководители одной из дочерних компаний продали свою часть акций компании с учетом имевшейся у них инсайдерской информации — перед тем, как было объявлено о банкротстве.

Характерно, что во многом аналогичные причины привели и к банкротству крупнейшей энергокомпании Ernon, контролировавшей 25% рынка продаж энергоресурсов в С.ТТТА и имевшей в 2000 году доход свыше 100 млрд. долларов. Многие аналитики сходятся во мнении, что топ-менеджеры компании «заигрались» на рынке производных ценных бумаг и осуществляли примитивное перераспределение доходов материнской компании в пользу контролируемых ими дочерних структур через завышение цен на их услуги и сырье.

Кризис для компаний-распределителей электроэнергии в начале 2001 года еще более обострился, поскольку, с одной стороны, они уже не могли считаться кредитоспособными различными банками и финансовыми учреждениями, но, с другой стороны, продолжали покупать электричество даже у своих головных компаний, не внося при этом предоплату. В середине января энергетический кризис еще более углубился, и они были вынуждены в течение нескольких дней осуществлять веерные отключения электроэнергии в центральной и северной частях Калифорнии. Целые районы Сан-Франциско остались без электричества, включая компьютеры Силиконовой долины.

Регулируемый рынок энергоуслуг практически прекратил свое существование с объявлением чрезвычайного положения 17 января 2001 года.

К основным причинам развала энергетического рынка в Калифорнии относятся следующие:5

1. Постоянное повышение спроса на электроэнергию и отсутствие мониторинга электропотребления в штате. В начале 1990-х годов существовало значительное перепроизводство электроэнергии на предприятиях энергетического сектора, которое сохранялось до начала второй половины десятилетия. Перепроизводство «съедалось» повышающимся спросом, причиной которому был рост населения, постоянно улучшающаяся экономическая конъюнктура, развитие так называемой «новой экономики», требующей все больше энергии.

2. В 1990-е годы не было построено почти ни одного нового энергетического предприятия из-за противодействия «зеленых», считавших, что ввод новых электростанций приведет к обострению экологических проблем. Характерно, что население Калифорнии настаивало на строительстве энергетических мощностей за пределами границ штата, что привело к ухудшению отношений с соседними штатами.

3. Экстремально сухая зима на северо-западе США. Много лет имели место значительные переброски части электроэнергии в Калифорнию из соседних приграничных штатов на северо-западе. Калифорния импортировала электроэнергию из соседних штатов на северо-западе США в летний период, когда энергопотребление за счет жары было наибольшим. Во время необычно сухой зимы 1999-2000 г. резко сократился объем воды в водохранилищах северо-запада, что привело к большему снижению объема производства гидроэлектроэнергии в регионе, чем это бывает обычно. Экспорт электроэнергии в Калифорнию практически прекратился. Калифорния не могла рассчитывать на получение электроэнергии из штатов северо-запада США, даже в длительной перспективе, так как (несмотря на то, что спрос в 90-е годы вырос на 24%) производственные мощности увеличились лишь на 4%.

4. Инфраструктурные ограничения — недостаточная пропускная способность ЛЭП, также предопределенная общественным мнением, крайне агрессивно настроенным против строительства новых ЛЭП.

5. Резкое повышение цены на природный газ в последние годы. Доля природного газа в энергетическом балансе штата превышает 30% (см. табл.1). В этих условиях троекратный рост цен на него не мог не привести к взлету цены на бирже электроэнергии.

6. Недостатки системы государственного регулирования энергетического рынка. Кризис Калифорнии в большей степени был вызван недостатками в работе специально созданных органов регулирования и их неверными решениями. В комбинации с тем что число крупных производителей энергии на рынке ограничено и большинство новых производителей в первую очередь привлекаются для продажи всей своей энергии на бирже (около 30 компаний), это привело к уходу мелких компаний с рынка.

Законодательное собрание штата 1 февраля 2001 года приняло новый закон о новых правилах электрического рынка, в соответствии с которым штату предписывается участвовать на рынке электроэнергии и подписывать долгосрочные контракты непосредственно с производителем. Закупки должны финансироваться через эмиссию облигаций стоимостью до $10 млрд.

С этого момента запрещены торги на практически исчезнувшей Бирже. Закон содержит также указание о том, что цены могут повышаться, но только для тех потребителей, уровень потребления электроэнергии которых превышает 130% от объемов потребления электроэнергии на самые необходимые нужды (т.е. от установленных лимитов).

Несмотря на отрицательные результаты внедрения рыночных отношений в штате Калифорния, в штатах Массачусетс и Техас, регулирование рынка функционирует нормально, так как в этих штатах было сделано экономически выгодным строительство новых электростанций. Там также выбрали путь осторожного, поэтапного изменения порядка регулирования. Примерно половина из 50 штатов отложили планы по реструктуризации энергетического сектора. Во многих из них (и в тех штатах, где только обсуждают реформы в этом секторе) дальнейшие процессы реструктуризации прекращены до окончания кризиса в Калифорнии. Часть штатов, таких как Техас, Огайо и Пенсильвания, все же считают, что надо идти дальше и вводить конкуренцию в отдельных областях энергетического рынка. При этом позиция федерального уровня управления неизменна: энергетический сектор должен подвергнуться усилению конкуренции в соответствии с новым федеральным законом, который вступил в силу в июле 1996 года.

Таким образом, принимая во внимание ошибки, допущенные при внедрении конкурентных отношений на рынке электроэнергии в штате Калифорния, в ходе разработки и реализации программы реформирования энергетики в России необходимо учесть следующее:
•Основой эффективно функционирующего конкурентного рынка должен являться избыток генерирующих мощностей (в США резерв мощности снизился с 35% в 1985г. до 15% к 2009 г.),6 поэтому к моменту начала реформирования рынка энергоснабжения в России регулирующие органы должны зарегистрировать наличие в стране достаточного (15-20%) резерва мощности.*****
•Необходимо повышение пропускной способности электросетей путем модернизации существующего сетевого оборудования, а также строительства новых ЛЭП. Одним из методов государственного регулирования является поощрение инвестиций вплоть до государственного заказа на строительство ЛЭП, например, высоковольтной передачи Сибирь-Урал.
•Исключение длительного периода между началом либерализации на оптовом и розничном рынках.
•Придание системе государственного регулирования значительной мобильности в принятии решений для обеспечения оперативной коррекции правил работы рынка.
•Первоочередное обеспечение недискриминационного доступа производителей из соседних регионов на региональные рынки энергоснабжения.
•Мониторинг энергопотребления и аудит расходов энергокомпаний с целью контроля обоснованности установления энерготарифов и ликвидации финансовой базы коррупционных механизмов.

В целом, выполненный в настоящей статье анализ свидетельствует о том, что неудачный опыт либерализации энергетического рынка в штате Калифорния не может поставить под сомнение саму идею поэтапного введения конкурентных отношений в сферах генерации и сбыта электроэнергии, так как он является прямым следствием грубых ошибок, допущенных при разработке и практическом применении соответствующих мер государственного регулирования. Именно с точки зрения исключения возможностей повторения этих ошибок Калифорнийский опыт и представляет особый интерес при планировании реформ в энергетике России.

1 В.А.Джангиров, В.А. Баринов. О рыночных преобразованиях в электроэнергетике //Энергетик. 2001. № 4; Е.И.Дьяконов., Е.В.Каневская и др. Реформы в мировой электроэнергетике (Часть II) //Вестник ФЭК России. 1999. № 2.
* Устраненные затраты — приростные затраты обеспечения потребителей электроэнергией и мощностью, которых компании удастся избежать благодаря замещению своих или покупных ресурсов электроэнергии и мощности ресурсами данного независимого генерирующего производителя.
2 В.А.Семенов. Электроэнергетика США на границе тысячелетий //Вестник электроэнергетики. 2000. № 3.
** Сферами контроля Федеральной энергетической регулировочной комиссии являются: регулирование тарифов на электроэнергию на оптовом рынке, лицензирование ГЭС, вопросы ядерной безопасности.
3 И.Виноградов. Минус электрификация всей Калифорнии // Ведомости. 17.01.2001 г. № 8; М.В.Глухова, А.И.Кузовкин. Энергетический кризис в Калифорнии // Вопросы регулирования ТЭК: Регионы и Федерация. 2001. № 1.
4 Анализ мирового и отечественного опыта реструктуризации сбытовых подразделений энергокомпаний (1 редакция) //НИИЭЭ. Москва. 2001.
*** В 1991 году в энергообъединении стран Западной и Центральной Европы (UCPTE) была сдана в эксплуатацию работающая в реальном времени электронная биржа с участием 17 энергокомпаний. В 1995-1996 гг. в ряде стран Скандинавии и в СИТА начали функционировать электроэнергетические биржи, призванные способствовать развитию коммерческих отношений в электроэнергетических системах и энергообъединениях.
**** Именно в этот момент стала особенно очевидной ошибочность рассмотренного выше решения о замораживании цен для конечного потребителя, которое во многом спровоцировало отключение электроэнергии в январе 2001 года.
5 В.А.Джангиров, В.А.Баринов. Рыночные отношения и системы управления в электроэнергетике // Электрические станции. 2001. № 6.
6 А.И.Кузовкин. Реструктуризация РАО «ЕЭС России»: Альтернативный подход с позиций региона // Вопросы регулирования ТЭК: Регионы и Федерация. 2001. № 1.
***** По данным Центрального диспетчерского управления Единой Энергосистемы России, на начало 2001 г. резерв мощности по ЕЭС России составлял 22,7 млн. кВт.ч.

Written by admin

Апрель 8th, 2017 | 3:35 пп