Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

О некомпетентности и бюрократизме в государственной службе

Валерий ГРАЖДАН — доктор философских наук, профессор кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ

«Управление такой большой и сложной социальной системой, как Российская Федерация, не может быть жестким, детализированным, каким оно до сих пор является. Нам нужна система социального и прежде всего государственного, управления, в которой бы основную роль играли самоуправляющиеся социальные общности (целостности), а система лишь координировала бы их взаимодействия».

Понятие «закон» обычно используется в двух смыслах: как объективные законы природы, всего реального мира и как государственные (правовые) законы, которые относятся к субъективным, поскольку вводятся и действуют по воле социальных субъектов, государственных органов, государства в целом. Но государственные законы — это лишь часть субъективных законов. Другую их часть составляют многообразные устойчивые феномены общественного и индивидуального сознания, связанные с информацией, коммуникацией, гражданским управлением.

Всякий социальный закон раскрывается только как форма управления деятельностью людей, причем не любая форма управления, а существенная, устойчивая, повторяющаяся и внутренне присущая взаимодействующим человеческим общностям.

Законов социального управления огромное множество. Часть из них уже изучена. О другой части мы, возможно, еще и не догадываемся. Среди изученных информационно-аналитических законов можно назвать закон самовозрастания некомпетентности управленческого персонала (принцип Питера), закон самовозрастания бюрократизма управленческих организаций, закон единства, закон адекватности, закон оптимальности, закон предрасположенности, закон устойчивости, закон управляемости, закон повышения квалификации, закон документального обеспечения, закон привычных сумм и др. Рассмотрим первые два закона. Закон самовозрастания некомпетентности управленческого персонала был открыт американским ученым Л.Д.Питером (1919-1989) из Южно-Калифорнийского университета. Его книга «Принцип Питера», написанная в соавторстве с Р.Халлом, выдержала более 30 изданий и была бестселлером 1969 г. Питер не применяет в своих работах понятие «закон», а все устойчивые нормы деятельности управленческого персонала называет «принципами». В чем сущность основного открытого им закона (принципа)?

Прежде чем Питер сформулировал его содержание, ему пришлось выполнить огромный объем научных исследований. «В иерархии, — пишет он, — каждый служащий стремится достичь своего уровня некомпетентности».1 Вывод, на первый взгляд, кажется убийственным для государственных и муниципальных служащих. Если согласиться с ним, то как тогда быть с надеждами на служебную карьеру? Однако на самом деле — только пытается предупредить, что возможности для карьеры у разных служащих различны и каждому управленцу необходимо четко определиться в своих карьерных возможностях.

Действительно, если времени и ступеней в управляющей подсистеме окажется достаточно, любой государственный и муниципальный служащий сможет подняться до того уровня, который предшествует уровню некомпетентности, и остаться на нем. Общая тенденция развития управляющих подсистем такова, что со временем каждая должность может быть замещена работником, недостаточно компетентным для выполнения своих обязанностей.

Однако на практике такие состояния управляющих подсистем, когда все служащие одновременно становятся некомпетентными, не встречаются. В большинстве случаев эти подсистемы выполняют основную часть своих функций для достижения официально провозглашенных целей. Кто же работает? Очевидно, необходимую работу выполняют те государственные служащие, которые еще не достигли своего уровня некомпетентности.

Питер делит всех служащих на пять групп: сверхкомпетентные; компетентные; ограниченно компетентные; некомпетентные; сверхнекомпетентные. Для большинства управленческих организаций, отмечает он, «сверхкомпетентность принимается за большее зло, нежели некомпетентность».2 Обычная некомпетентность не служит причиной для увольнения, она лишь преграда для повышения по службе. Между тем сверхкомпетентность «подрывает иерархию, нарушая «первую заповедь всякой иерархической системы — иерархия должна быть сохранена любой ценой».3 Служащие, принадлежащие к двум крайним группам — сверхкомпетентным и сверхнекомпетентным, — в равной степени подвергаются изгнанию. Обычно их увольняют вскоре после того, как наняли, и по одной и той же причине: их деятельность подрывает управляющую подсистему.

По мнению Питера, графическое изображение «полной кривой» в соотношении перечисленных пяти групп служащих может выглядеть следующим образом.4

Кривая компетентности управленческого персонала
Кривая компетентности управлнческого персонала
Если попытаться определить процентное соотношение между указанными группами управленческого персонала, то цифры обычно приближаются к следующим величинам: ограниченно компетентные — по 33 (с каждой стороны разделительной линии «медиана»); компетентные и некомпетентные — по 16 (каждая); сверхкомпетентные и сверхнекомпетентные — по 1 (каждая).

Каковы пути нейтрализации негативного действия закона самовозрастания некомпетентности управленческого персонала? Прежде всего, это постоянная и целенаправленная работа кадровых служб всех уровней и всех органов по формированию карьерной стратегии и служебной тактики как для всех служащих данного уровня или данного органа, так и для каждого служащего в отдельности. За счет различных научных исследований, конкурсов, сдачи экзаменов и проведения аттестаций кадровики и сами служащие должны с упреждением (как минимум за два-три года) предсказывать наступление «синдрома конечной остановки (СКО)» — так Питер называет наступление некомпетентности — и предпринимать соответствующие меры.

Если управленец неплохо показывает себя на последней должности, а повышение может спровоцировать СКО, то, видимо, правильнее его не повышать, а периодически подучивать с тем, чтобы он не терял своей компетентности. Если же работник уже утратил компетентность, а до пенсии еще далеко, могут быть использованы такие приемы кадровых перемещений, как «пас в сторону» (перемещение по горизонтали на другую должность), «ударная возгонка» (перемещение вверх по вертикали) и др. В любом случае работник не может быть просто «выброшен» на улицу, и в то же время, будучи оставленным в штате, он не должен вредить управляющей подсистеме.

Что касается закона самовозрастания бюрократизма государственных организаций, то его можно сформулировать так: бюрократизм государственных структур возрастает прямо пропорционально росту закрытости и времени существования этих структур.

Бюрократизм (от франц. bureau — бюро, канцелярия и греч. kratos — власть) — это власть канцелярии (администрации), возникающая в тех случаях, когда работники канцелярий отрываются от управляемых ими социальных организмов. В результате происходит подчинение задач функционирования данных государственных организаций целям сохранения и укрепления их аппарата в ущерб управляемым общностям. Таким образом, речь идет о форме превратного понимания и осуществления социальной власти — политической, экономической, организационной и др. Государственное управление вырождается в бюрократизм тогда, когда начинает замыкаться на аппарате, перестает ориентироваться на интересы управляемых социальных общностей, сосредоточивается на удовлетворении аппаратных корпоративных интересов. Бюрократизм в государственном управлении стремится выдать себя за выражение подлинной государственности, но, во-первых, это извращенная в угоду отдельным лицам или социальным группам государственность, а во-вторых, он может распространяться не только в сфере государственной власти, но и в любой области социального управления, включая руководство экономикой и общественными организациями.

В советское время, за годы культа и застоя сформировалась довольно многочисленная бюрократическая прослойка. Некоторые исследователи склонны были рассматривать ее даже в качестве особого общественного класса5. К началу перестройки численность работников только государственного аппарата управления достигала 15 млн.человек, то есть приблизилась к численности класса крестьян. В стране имелось около 3000 союзных и республиканских министерств и ведомств, значительным был также аппарат управления в колхозах и в различных формах кооперации, в партии, профсоюзах, комсомоле и многих других общественных организациях. Вся эта огромная и громоздкая машина осуществления социальной власти была поражена бюрократической болезнью, от которой общество не избавилось и поныне. Работники партийных и советских органов вознеслись над обществом, стали управлять им как некая внешняя сила, которой не было, по сути, никакого дела до действительных нужд и чаяний руководимого ими народа.

Важнейшей чертой этой бюрократической командно-административной системы являлся ее партократический характер. Помимо государственной власти в стране сформировалась еще одна власть — партийных органов, которая и подчинила себе все другие формы власти. Партийные руководители оказались на самом верху управленческой пирамиды.

Другой чертой этой системы был тоталитаризм, огосударствление всех сфер и отраслей социальной деятельности. И как следствие — наряду с централистским абсолютизмом — на всех этажах управленческой иерархии процветали произвол и злоупотребление властью, почти полная социальная незащищенность людей, трудовых и территориальных коллективов. В противовес официально санкционированным теориям и концепциям широкое распространение получили различного рода конформистские истолкования происходивших событий на уровне обыденного сознания.

В настоящее время бюрократизм выступает как антисоциальное явление, суть которого состоит в отрыве лиц, наделенных властью, государственными полномочиями, от мнения и воли населения, в отрыве органов управления от управляемых. Он проявляется в преобладании значимости внешней формы деятельности над ее содержанием, в канцелярщине, волоките, формальном решении вопросов в ущерб существу дела и нуждам людей.

Конечно, сейчас редко кто ратует за сохранение командно-административных методов управления. Но скрытое упование на них, замаскированное заботой о поддержании дисциплины, централизме, еще весьма значительно. Так, за последнее время, невзирая на все сокращения и реорганизации, численность управленческого персонала государственных органов все же увеличивается.

Возникает вопрос: если группа людей (общность) или отдельный человек входят в бюрократическую систему, могут ли они быть свободными от этой системы? Могут ли не быть бюрократическими элементами? Вполне очевидно, что нет. Добросовестный человек и даже группа добросовестных людей, функционируя в составе обюрократизиро-ванного государственного организма, вольно или невольно оказываются носителями его бюрократической сущности. Это проявляется в том, что они, например, понимают ненужность тех или иных бумаг, подписей, согласований и т.д., но требуют их, «потому что таков порядок». Подобные руководители не могут самостоятельно решить подчас элементарные вопросы без согласования с вышестоящими инстанциями.

Каковы социальные предпосылки современного бюрократизма?

Во-первых, отставание деятельности управляющей подсистемы (или субъекта управления) от уровня деятельности управляемой подсистемы (или населения, общества). Созданная в ходе постсоветского развития относительно простая государственная система, столкнувшись с процессом усложнения общественного организма, пытается решать задачу двумя путями. Прежде всего за счет самоусложнения, что приводит к безудержному росту аппарата управления, увеличению уровней иерархии (количеству «звеньев» в управленческой цепочке), бурному росту разнообразных потоков бумаг и т.д. Затем, за счет упрощения управляемой подсистемы, что породило стремление к унификации ее элементов и структур, к единообразию и стандартизации их функций. Использование именно этих двух путей обусловило формирование той бюрократической управленческой системы, с которой мы теперь имеем дело.

Во-вторых, отсутствие или несовершенство механизмов контроля со стороны управляемой подсистемы (общества) за деятельностью управляющей (государственных органов). В состав обратных связей на социальном уровне должны входить не только информация о состоянии общества, но и механизм контроля управляемой подсистемы за характером деятельности государства. Именно отсутствие этого механизма в виде правовых регламентации, гласности, демократии и т.д. привело к тем многочисленным беззакониям и искажениям, которые характерны для нашей системы государственного управления.

Следовательно, государственное управление может перерастать свои нормальные рамки и превращаться в бюрократизм. Государственное управление и бюрократизм, как отмечалось, -не одно и то же. Управление будет всегда. Бюрократизм в своей основе должен быть преодолен нашим обществом. Но, конечно, борьба с бюрократизмом — дело сложное и длительное.

В современных условиях бюрократизм является ярым противником широкого участия народных масс в управлении делами общества. Он всегда абсолютизирует роль централизации, не терпит самоорганизации, самоуправления, всячески мешает развертыванию различных форм демократии. Бюрократизм создал и продолжает плодить огромное число разного рода помех, запретов, ограничений, которые связывают инициативу людей. Без постоянной, настойчивой и последовательной борьбы с бюрократизмом решение многообразных задач по реформированию нашего общества практически невозможно. Бюрократизм может не только задержать реформы, сделать их мучительно долгими, но и задавить их, свести на нет все привлекательные идеи и намерения.

Вместе с тем реальная тенденция обычно такова, что чем дольше существует данный государственный орган, чем менее прозрачной становится его деятельность, тем больше нарастают в нем элементы бюрократизма. И если не предпринимать ничего для их нейтрализации, эти элементы разрастаются в практический бюрократизм, который способен погубить данный государственный орган и всю систему в целом. Поскольку он сосредоточивается на самом себе, то делает себя ненужным, а нередко и вредным для государства и общества в целом.

Что можно было бы предпринять для ограничения негативных последствий закона самовозрастания бюрократизма государственных организаций? Основным путем преодоления бюрократизма в нашем обществе должно послужить резкое сокращение функций государства, ограничения круга его задач, сужение осуществляемых полномочий. Взамен все еще сложной иерархической системы государственного управления всем и вся необходимо повсеместно вводить различные формы социального самоуправления. Именно самоуправляющиеся социальные организмы (предприятия, села, поселки,города, регионы и т.д.) могут послужить действенным рычагом в борьбе с бюрократизмом.

Не менее важную роль в борьбе с бюрократизмом должна играть и хорошо отлаженная система контроля управляемых за деятельностью управляющих. Действенный контроль «низов» будет ставить заслон различным извращениям и злоупотреблениям со стороны «верхов». Входящие в практику выборы глав исполнительной власти снизу доверху хорошо вписываются в решение данной проблемы.

Кроме того, нам нужны специальное антибюрократическое законодательство, правовая защита человека от всех возможных форм бюрократизма, разработка и принятие нормативных актов о непременной компенсации за нанесенный материальный и моральный ущерб.

Бюрократизм многолик, изменчив, он всегда стремится приспособиться к новым условиям и зачастую небезуспешно. Поэтому готовых рецептов борьбы против него, универсальных на все случаи жизни, -нет. Преодоление бюрократизма требует постоянного критического анализа происходящего и всемерного совершенствования системы управления. Своевременная нейтрализация бюрократических поползновений руководителей любого уровня и любой сферы управления является залогом пробуждения инициативы и самодеятельности людей.

1 Л.Д.Питер. Принцип Питера. Закон Мерфи. М., 1997. С. 94.
2 Л.Д.Питер. Принцип Питера. Закон Мерфи. Минск, 1997. С. 206.
3 Там же. С. 208.
4 Там же.
5 С.Андреев. Причины и следствия // Урал. Свердловск, 1988. № 1.

Written by admin

Апрель 8th, 2017 | 3:33 пп