Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Реформа государственного управления в России

Михаил ДМИТРИЕВ — первый заместитель министра экономического развития и торговли Российской Федерации

«Осознание того, что основной задачей государства является обслуживание интересов общества и конкретных категорий граждан (клиентоориентированный подход), требует переориентации значительной части государственных органов с исполнения процедурных и самоподдерживающих функции на осуществление четко сформулированных задач и достижение конкретных (в том числе количественно выраженных) целей».

В ходе преобразований, начатых в 1992 г., на смену прежнему партийно-государственному аппарату (хотя в значительной мере на основе его структур и кадров) пришла государственная служба. Произошло ее отделение от системы хозяйственного управления и от отраслей бюджетной сферы. Однако в результате недостаточно последовательных действий и отсутствия четкой концепции ее формирования состояние государственной службы в настоящее время далеко от того, чего от нее ждут. Реформирование государственной службы недопустимо отстало от изменений в обществе, и ее недостатки стали одним из серьезных препятствий на пути развития гражданского общества, демократии и рыночной экономики.

Проблемы российской государственной службы (в том числе ГГС) в том виде, как она сложилась к настоящему моменту, можно разделить на четыре взаимосвязанных группы:

1) функционирование государственной службы

В функционировании государственной службы в РФ в настоящее время имеется ряд противоречий.
•С одной стороны, в соответствии с Конституцией РФ 1993 г., функции государственной службы изменены (государственная служба призвана функционировать в демократическом, правовом, федеративном, гражданском обществе), а с другой стороны, она продолжает действовать и идентифицируется в традициях советской системы власти;
•декларируется принцип ответственности государственного аппарата перед обществом, однако выполнение его остается формальным;
•цели для государственного аппарата не обозначены и заменены технологиями. Это открывает перед госаппаратом простор для реализации собственных целей и использования «неформальных» рычагов управления. В результате, госаппарат слабо защищает интересы общества, крупных социальных групп, но хорошо защищает свои собственные, ведомственные, «клановые», централистские или региональные интересы, интересы групп влияния. Порожденная этим коррупция может быть, таким образом, расценена как следствие изъянов функционирования государственного аппарата;
•госаппарат не способствует реализации свобод граждан и передаче ряда функций управления структурам гражданского общества, поощряет патерналистские ожидания, однако не в состоянии эти ожидания удовлетворить.

2) законодательство о государственной службе

Во многих странах существуют закрепленные законодательно или конституционно положения, касающиеся статуса и функционирования государственной администрации. Например, в странах- членах Евросоюза содержатся положения о государственных служащих и государственной службе.

В России Закон об основах государственной службы был принят 31 июля 1995 года. Однако с тех пор мало было сделано по его реализации и дальнейшему проведению провозглашенной политики. Различные попытки реформировать административную систему и улучшить ситуацию в области общественных услуг не увенчались успехом.

В законодательстве о государственной службе имеются неразвитые компоненты, нестыковки, противоречия, анахронизмы и пробелы. В частности:
•не закреплены основные принципы построения и функционирования единой системы госслужбы на федеральном и региональном уровнях;
•не синхронизировано взаимоотношение государственной и муниципальной службы;
•часто используются подзаконные правовые акты — инструкции, приказы, разъяснения;
•в законодательстве имеются положения, которые в случае их реализации могли бы улучшить госслужбу, сделать ее кадры более динамичными и профессиональными (введение конкурсов на замещение вакантных должностей; декларируемая привязка результатов аттестации к реализации профессиональных качеств госслужащих; возможность вынесения дисциплинарных взысканий за служебные упущения и т.д.). Однако, наряду с движением в направлении «merit system», в федеральных нормативных правовых актах имеются тенденции укрепления корпоративизма и «государевой службы» (к ним можно отнести: выхолащивание конкурсных принципов, создание подконтрольных ведомствам систем повышения квалификации госслужащих, попытки возврата к положениям, схожим с теми, что содержатся в «Табели о рангах», с утверждением карьерного роста по «выслуге лет» и т.д.);
•нет этического кодекса профессионального поведения госслужащих, что приводит к серьезным искажениям в исполнении ими своих должностных обязанностей. В результате эффективность правовых рычагов формирования и управления государственной службой мала. Это повышает произвол в подборе и функционировании госаппарата, способствует его корпоративности, формированию и отстаиванию собственных интересов и целей.

3) материальное обеспечение государственной службы

Распоряжение огромной госсобственностью и принятие решении, имеющих значительные материальные следствия, парадоксальным образом сочетаются с неудовлетворительным содержанием государственной службы.
•Косвенные материальные стимулы (льготы и т.п.) занимают слишком большое место в общем объеме затрат на содержание госаппарата. Они предоставляются главным образом небольшому количеству госслужащих высших категорий, групп и разрядов, в то же время большинство госслужащих довольствуется нищенской оплатой труда. Сокращения госаппарата не меняют этот порочный порядок его содержания;
•существенны различия заработной платы госслужащих не только разных уровней, но и в различных государственных органах с равнозначным статусом;
•отсутствует материальная заинтересованность в повышении эффективности трудовой деятельности и материальная ответственность за ее низкий уровень или ошибки;
•не разработана контрактная система формирования кадрового состава органов управления;
•не решены проблемы пенсионного обеспечения и вообще условий прекращения работы в госаппарате (в том числе увольнений), что заблаговременно приводит к стремлению госслужащих создать «запасной аэродром», прибегая при этом нередко к скрытому лоббированию интересов будущего возможного работодателя;
•неэффективно используется государственная собственность, призванная обеспечивать функционирование госаппарата (госдачи, автопарки, здравницы и т.д.).

4) кадровые проблемы государственной службы

Негативные тенденции в подборе, расстановке и продвижении кадров ведут к тому, что Престиж госслужбы падает. Привлечь способных работников становится все труднее. Наиболее острыми кадровыми проблемами государственной службы являются:
•бесконтрольное разрастание аппарата региональных представительств министерств и ведомств, а также аппарата органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
•принятие на работу и продвижение «угодных» для начальства служащих, вытеснение самостоятельных и инициативных работников;
•разделение типологий «карьерных» и «политических» должностей в государственной службе по формальным критериям, количественно и качественно не развернутое;
•наличие фонового провала в стаже у основного контингента служащих министерств и ведомств: их стаж составляет либо более 15, либо менее 5 лет. Средний, самый продуктивный возраст вымывается из системы госслужбы вследствие неудовлетворенности человека своим положением, перспективами роста, заработной платой;
•повсеместный фоновый провал в образовании: почти нулевой процент составляют лица, имеющие высшее образование по предусмотренным для исполнения госслужбы специальностям; краткосрочные курсы повышения квалификации существенно превалируют над дипломами по второму высшему образованию; в подавляющем большинстве министерств и ведомств (за исключением Минобразования России и Миннауки России) служащие с научными степенями по специализации этих учреждений составляют очень малый процент или почти отсутствуют;
•явно неудовлетворительное состояние системы подготовки и переподготовки кадров управленческого персонала;
•текучесть кадров;
•сведение функций отделов кадров к ведению личных дел, отсутствие кадровой вертикали и единого федерального механизма селекции кадров;
•отсутствие механизма привлечения экспертов и «бокового входа» для талантливых представителей других сфер деятельности в систему госслужбы.

Таким образом, тенденции к корпоративности кадров и снижению профессионализма превалируют над тенденциями профессионализации и повышения престижа госслужбы.

Суммируя сказанное, можно сделать вывод, что государственная служба не отвечает потребностям общества, а ее собственное состояние неудовлетворительно.

Поэтому в конце 2000 года Министерство экономического развития и торговли по поручению Президента и Правительства Российской Федерации начало разрабатывать предложения по концепции реформирования государственной службы. Распоряжением Администрации Президента была сформирована межведомственная комиссия, которую возглавил Дмитрий Анатольевич Медведев, первый заместитель руководителя Администрации Президента, и в которую вошли заместители федеральных министров, представители Федерального собрания, Конституционного суда, других судебных учреждений, заинтересованных ведомств и ведущих научных учреждений.

Три подгруппы разрабатывали вопросы реформирования гражданской, военной службы и службы в правоохранительных органах. Единый текст концепции обсуждался отдельно в каждой из них. 15 августа 2001 года Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации была утверждена Президентом вместе с планом первоочередных мер. Приоритетное внимание в ней уделено федеральной государственной службе. Вместе с тем имеется в виду, что предлагаемые в Концепции принципы должны быть положены в основу функционирования государственной гражданской службы в целом, а также муниципальной службы.

На данном этапе ведется работа по подготовке Программы реформирования государственной службы, в которую предполагается включить перечень конкретных мероприятий и изменений организационного, структурного, правового, экономического и финансового характера, необходимых для проведения реформы.

При подготовке концепции реформирования государственной службы использовались ранее осуществленные серьезные наработки. Прежде всего следует назвать работу Комиссии при Президенте Российской Федерации по административной реформе (1997 г.) и работу по подготовке

Стратегии долгосрочного развития России до 2010 года. Как в связи с этими работами, так и автономно от них проблемы административной реформы (понимаемой в широком смысле) исследовались в РАГС, ГУ-ВШЭ, МГУ, ИГ-ПАН, ИЭПП. Наличие указанных наработок позволило сформулировать проблемы и задачи, по которым не совпадали точки зрения, определить вопросы, которые не были еще достаточно проработаны.

Практически не было разногласий в подходе к самой необходимости кардинальных изменений в структурировании, методах деятельности государственного аппарата и принципах функционирования государственной службы. Одной из причин (и проявлений) неудовлетворительного ее состояния всеми признается недостаточное ресурсное обеспечение деятельности государственного аппарата (хотя к решению этой проблемы существуют разные подходы). Большинство специалистов в области государственного управления считают, что совершенствование аппарата должно начинаться с уточнения функций государства и конкретных органов управления, и уже на этой основе должна проводиться реформа государственной службы в узком смысле. Общее признание необходимости создать стабильный государственный аппарат и стабильную государственную службу сочетается с пониманием, что стабилизировать нужно не современное ее состояние, а реформированный институт. При этом стабильность понимается динамически: не застывшее образование, а устойчивый процесс развития, дающий возможность оперативно реагировать на меняющиеся запросы общества. В связи с этим и процесс реформирования государственной службы понимается не как разовый акт или относительно краткосрочный процесс, а как результат реализации среднесрочной программы преобразований в сфере государственного управления.

В ходе подготовки и реализации Программы реформирования государственной службы необходимы взаимосвязанные изменения в системе «уточнение функций — совершенствование структур — планирование деятельности — финансирование — хозяйственное и экспертное обеспечение -организация и стимулирование труда государственных служащих — обеспечение общественной поддержки и общественного контроля». Построение компактного, эффективно функционирующего госаппарата потребует изменений, которые на каждом этапе должны осуществляться в «пакете», охватывающем все названные аспекты. Необходимо скоординированное участие всех государственных органов.

Непременным элементом такой Программы является «инвентаризация государства», в том числе и в самом узком и прикладном значении этих слов. Характерно, что у нас нет четкого представления даже о таких элементарных вещах, как объем расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления или численность занятых в них. Размыты функциональные обязанности органов власти и их подразделений, широко развито дублирование функций и стремление государственных органов брать на себя дополнительные (в том числе и неоправданные) функции при сохранении вместе с тем областей, не покрытых необходимым государственным регулированием.

В связи со сказанным в Программе необходимо учесть упорядочение государственного аппарата, совершенствование его структур и процедур функционирования.

Консолидация государства предполагает последовательное проведение принципов единой системы государственной службы, независимо от того, в каких ветвях власти она функционирует. Вместе с тем это единство (прежде всего единство принципов функционирования, открытость для движения кадров между разными сегментами государственной и муниципальной службы) не предполагает организационной унификации. Напротив, подход к организации государственной службы с позиций совершенствования функций государства требует формирования единой системы розных органов и структур, соответствующих по своей форме выполняемым функциям и решаемым задачам.

Основными блоками Программы должны стать:

1. Упорядочение функций и структур государственного управления (административная реформа в узком смысле слова).

2. Организационно-экономические механизмы ГГС (планирование, организация и оценка деятельности, финансирование и управление бюджетными средствами).

3. Статус работников органов государственного управления, в том числе государственных служащих в собственном смысле слова, их стимулирование (денежное содержание и «социальный пакет»), кадровая политика (отбор и продвижение кадров), этический кодекс госслужащего.

4. Информатизация государственного аппарата, переход на преимущественно электронный документооборот, e-Government.

5. Подготовка, переподготовка, повышение квалификации кадров.

1. Важным и в определенном отношении исходным элементом реформы гражданской государственной службы (ГГС) является административная реформа в узком смысле слова, то есть реформа органов государственного управления, привязка их структуры к выполняемым функциям.

На основе выполняемых функций предполагается выделить четыре типа органов государственного управления:

министерства — органы, выполняющие функции выработки государственной политики и координирующие деятельность государственных агентств, служб и надзоров, действующих в соответствующей сфере (примерами министерств могут служить министерства финансов, юстиции, обороны);

службы — органы, оказывающие услуги, связанные с реализацией властных полномочий государства и финансируемые исключительно за счет бюджета либо установленных законом обязательных платежей хозяйствующих субъектов и населения (службы судебных приставов, налоговая, таможенная);

агентства — органы, оказывающие государственные услуги как за счет бюджетных средств, так и на коммерческой основе (примерами могут служить авиационно-космическое, статистическое агентства);

надзоры — органы, реализующие контрольные функции государства по отношению к хозяйствующим субъектам и населению.

Переход к трехуровневой системе федеральных органов власти (аппарат Правительства Российской Федерации — министерство -служба, агентство, надзор) позволит четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти и оптимизировать их состав и механизмы функционирования. Ряд федеральных служб и агентств, по-видимому, будет действовать непосредственно при Правительстве Российской Федерации.

Особой задачей является регламентация и нормативное обеспечение деятельности органов государственного управления. Необходимо, чтобы подготовка положения об органе государственной власти предшествовала созданию последнего — орган должен создаваться под четко определенный и исчерпывающий перечень функций. Необходима разработка типовых положений об основных структурных подразделениях федеральных органов государственной власти.

Рационализация структуры государственных органов должна предваряться, как уже было сказано, рационализацией их внутренней структуры. При этом в отношении федеральных министерств целесообразен переход к модульному принципу построения, при котором основным структурным подразделением станет департамент, наделенный определенным крутом самостоятельных полномочий.

2. Важнейшей задачей реформирования государственной службы является разработка и применение к российской практике современных экономических методов, известных по зарубежному опыту.

Важнейшим механизмом здесь является переход от сметного финансирования, ориентированного на расходы государственного органа, к программно-целевому ориентированному на достижение результата и основанному на оценке стоимости оказания конкретных услуг конечному потребителю, на развитие контрактных отношений между государственными органами, которые определяют политику в данной сфере и выступают заказчиком, и государственными агентствами, непосредственно предоставляющими услуги (везде, где возможно, с повышением возможностей для гражданина-клиента влиять на распределение ресурсов, например, через механизмы подушевого финансирования).

Неразрывно связаны с новыми путями финансирования и работы с бюджетом, методы управления производительностью, планирования, измерения и оценки деятельности, позволяющие объективно оценить работу государственных органов, их подразделений и отдельных служащих.

Новый подход к этим процессам должен повысить гибкость работы государственных органов, дать возможность большей свободы в распоряжении бюджетными средствами (при обязательном повышении прозрачности и ответственности за их использование), в том числе и в вопросах оплаты служащих государственных органов. Применение указанных методов — необходимая предпосылка развития контрактных отношений в государственном аппарате в двух смыслах:
•развитие системы контрактов между государственными органами, выступающими заказчиками определенных услуг, и их производителями, при этом в качестве последних могут выступать как государственные органы, так и иные организации (государственные учреждения, коммерческие и некоммерческие негосударственные организации);
•развитие контрактной системы найма, прежде всего с руководителями государственных органов типа «агентств» с четко определяемыми задачами и с высококвалифицированными специалистами, пользующимися повышенным спросом на рынке труда, которые привлекаются в том числе и для выполнения временных задач.

Формирование разных типов государственных органов на основе выполняемых ими функций, с применением к ним разных методов планирования, финансирования и оценки деятельности повлечет за собой изменение подходов к организации труда их работников. В зависимости от типов органов потребуются разные статусы служащих и разные типы трудовых отношений.

3. Одной из существенных проблем является повышение общественного престижа работы в государственных органах, повышение конкурентоспособности государства как работодателя на рынках труда высококвалифицированных менеджеров и специалистов, повышение на этой основе квалификационного уровня, эффективности и ответственности государственных служащих. Решение этих задач сопряжено с довольно болезненным процессом обновления состава государственных служащих (отчасти он будет смягчаться и облегчаться тем обстоятельством, что значительная часть работников государственных органов находится в предпенсионном возрасте и процесс обновления может быть отчасти связан со сменой кадров по естественным причинам).

Планомерное обновление состава государственных служащих должно обеспечиваться путем привлечения квалифицированных специалистов, а ротация кадров — путем должностного передвижения в пределах одного государственного органа либо перевода из одного органа в другой как на федеральном, так и на региональном уровне.

Центральная проблема здесь -существенное повышение уровня оплаты в государственном аппарате прежде всего лиц, принимающих решения (высшие, главные, ведущие, частично старшие группы государственных должностей). Необходимо усилить дифференциацию в оплате труда между различными должностными группами и должностями при сокращении количества последних, а также при изменении механизмов формирования и использования фонда оплаты труда. Необходимо повысить свободу руководителей органов государственной власти в распоряжении средствами. Следует принять меры, чтобы повышение уровня оплаты (денежного содержания) без адекватных мер по повышению ответственности и механизмов связи материального стимулирования с оценкой деятельности не привело к эффекту, прямо противоположному желаемому, когда неэффективные кадры закрепятся, а эффективные привлечены не будут.

Необходимое условие качественного и эффективного функционирования ГГС — конкурентоспособность на конкретных рынках труда, уточнение функций, существенное повышение самостоятельности в организации оплаты труда, дополнительное финансирование

Для работников «агентств» решение проблемы облегчается возможностями применения новых форм и методов планирования и организации работы и финансирования, повышающих свободу руководителей в распоряжении бюджетными средствами, в том числе и возможности их направления на оплату труда. В ядре же государственной службы («политических» структурах) не обойтись без прямого существенного увеличения бюджетных ассигнований. Помимо прочего, эти меры потребуют существенной информационной поддержки (PR-программы) для преодоления сложившихся в массовом сознании негативных стереотипов относительно государственных служащих, которые делают принятие решений о повышении оплаты политически болезненными.

Требуют также уточнения вопросы статуса, порядка назначения и отстранения от должности «политических назначенцев» (государственные должности категорий «А» и «Б»), более четкого определения круга должностей, относящихся к этой категории (возможно, определенного его расширения, например, за счет включения части заместителей министров).

В том, что касается госслужащих категории «В», представляется необходимым расширение возможностей «бокового входа», привлечения на достаточно высокие должности государственной службы квалифицированных специалистов с опытом работы в негосударственном секторе (при создании механизмов, противодействующих коррупционной опасности).

Необходимо пересмотреть «социальный пакет» (медицинское, транспортное и другое обслуживание) государственных служащих, обеспечив обоснованность и прозрачность его состава для каждой группы должностей, а также возможность полного либо частичного замещения льгот денежными выплатами.

По мере усиления привлекательности государственной службы станет возможным переход к конкурсному замещению соответствующих должностей с периодической аттестацией и заключением, по взаимному желанию работника и работодателя, срочным контрактам.

5. Программы подготовки и повышения квалификации государственных служащих должны быть в существенной мере переориентированы на освоение современных методов повышения эффективности работы государственного аппарата на основе планирования, организации, финансирования и оценки достижения конкретных результатов.

Необходимо поощрять конкуренцию учебных заведений и программ в обучении государственных служащих всех уровней, распределяя их по программам повышения квалификации на основе открытого конкурса.

По нашему мнению, целесообразно использовать опыт Комиссии Правительства России по подготовке управленческих кадров для предприятий и организаций, по разработке и утверждению программ обучения, принципов отбора слушателей и учебных заведений.

Перечень и этапы проводимых в настоящее время мероприятий определяются утвержденной Президентом Российской Федерации Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Однако следует заметить, что вследствие развития теории и практики в процессе государственного строительства оптимальный сценарий не может быть задан. Нам представляется, что принимаемые в настоящее время меры по созданию системы органов государственной власти и соответствующей ей целостной системы государственной службы будут способствовать повышению ее качественного уровня.

Written by admin

Апрель 8th, 2017 | 3:33 пп