Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Управление финансами в Великобритании

Валерий КУШЛИН — доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и практики государственного регулирования рыночной экономики РАГС

В конце 2000 года группа государственных служащих, представляющих различные ведомства и регионы России, а также два преподавателя РАГС, один из которых — автор настоящей статьи, прошла двухнедельную стажировку в Великобритании по вопросам управления государственными финансами в этой стране. За время стажировки получена полезная информация, которая поможет обогатить содержание процесса подготовки в РАГС специалистов в области государственного регулирования экономики и финансов.

Для тех, кто интересовался мировой историей, Великобритания являет собой одну из самых «рыночных» стран мира. Несмотря на известную схематичность, этот образ во многих отношениях соответствует действительности. Кроме того, в опыте Великобритании есть и другая притягательная сторона, может быть, менее заметная для массового наблюдателя. Устойчивые вековые традиции государственного устройства (то, что принято именовать «здоровым британским консерватизмом») органично сочетаются здесь с весьма существенными реформами в области государственной службы, направленными на раскрепощение инициативы и освоение в государственной сфере методов, характерных для частного сектора. Вместе с тем, правительство и парламент страны, в отличие от многих наших приверженцев рыночного либерализма, не стесняются использовать термины «управление» и «планирование» применительно к действиям государственных органов. В этом смысле даже формулировка темы стажировки говорит сама за себя: «управление государственными финансами Великобритании».

Реформа государственного управления началась в Великобритании в 1979 году и преследовала две основные задачи: изменить соотношение между расходами государственного и частного секторов с увеличением доли последнего; повысить эффективность государственного сектора.

Был создан специальный штаб по повышению эффективности и учреждена должность советника при премьер-министре, на которую назначался представитель частного сектора. В 1982 году родилась инициатива, касающаяся преобразования центральной сферы государственного влияния — управления финансами. Новым этапом реформ стал 1988 год, когда был опубликован доклад «Последующие шаги: повышение качества управления в государственных структурах».

Фундаментальное значение для эффективности государственного механизма имело проведение в жизнь принципа «делегированного управления финансами», предусматривающего передачу оперативного контроля за ресурсами на уровень непосредственного управления.

Еще одной вехой реформ стал 2000 год, когда наметился переход на новую модель государственного управления — по результатам. Основным содержанием этой модели стало освоение положений бизнес-менеджмента в государственной службе, среди которых выделяются, вчастности, упор на результат и достижения; четкое управление финансами; всеобъемлющий контроль за эффективностью бюджетных расходов.

Наиболее существенными на данном этапе реформы были, на мой взгляд, два принципа (над которыми, кстати, не мешало бы задуматься и у нас в России): услуги населению как критериальный результат функционирования подразделений государственной службы; делегирование бюджетных полномочий министерствам, агентствам, департаментам и т.п., непосредственно отвечающим за реализацию государственных функций (услуг).

Ключевая роль в системе государственной службы Великобритании принадлежит аппарату Кабинета министров, при котором действует специальный Центр по изучению вопросов управления и политики. Главные функции центра состоят в разработке подходов к формированию политики в области государственного управления и изучении соответствующего опыта; стимулировании внедрения новых информационных технологий; обучении кадров государственного управления.

Последняя из названных функций является наиболее важной. Ее непосредственным проводником выступает Колледж государственной службы, который сейчас входит в состав Центра. (Ранее это было отдельное учреждение, с которым у нашей академии сложились определенные деловые связи).

Колледж каждый год обучает в среднем 31 тыс. государственных служащих. В его штате 260 работников, в том числе около 100 лекторов. Еще примерно 600 лекторов привлекаются со стороны в порядке совместительства. Преобладающей формой обучения являются краткосрочные тематические курсы сроком от одного до шести дней. Все курсы — платные, причем оплату обычно осуществляет то министерство (агентство), которое направляет работника. Следует отметить, что после прихода к власти лейбористского правительства центр стал заниматься обучением не только обычных государственных служащих, но и работников высшего управленческого звена, включая министров.

Суть достигнутого в ходе реформ более четкого разделения политических и исполнительных функций министерств состоит в том, что исполнительные функции сосредотачиваются в так называемых исполнительных агентствах. Их создание началось в 1988 г., и сейчас здесь работают 75% всех государственных служащих Великобритании. Обладая бюджетными полномочиями, сотрудники этих агентств, как показывает практика, более четко сориентированы на результативное удовлетворение потребностей населения.

Сказанное справедливо и по отношению к территориальным, местным властям. Работники муниципальных органов и местных советов не входят в систему госслужбы страны, но участвуют в реализации государственных услуг, что достигается бюджетной политикой центра. Например, в ведении муниципальных властей обеспечение жильем, образование, индивидуальное социальное обслуживание, услуги полиции и пожарных.

Регулирование государственных финансов — определяющий компонент всего государственного управления в Великобритании, которое задает общий тон в устойчивом функционировании экономической системы страны в целом. Главным органом, занимающимся этими вопросами, является Министерство финансов, или Казначейство.

В Великобритании действует трехгодичная система непрерывного планирования государственных расходов. Они определяются по каждому министерству и агентству, которым поручается эффективное расходование бюджетных средств по своему направлению, и делятся на два блока:

а) «лимитные расходы», находящиеся под прямым контролем соответствующих министерств и образующие устойчивую часть расходов. Этот бюджет утверждается на три года, причем формируются раздельные бюджеты по текущим и капитальным затратам. Министерства могут переносить остатки неизрасходованных средств на последующие периоды без ограничений;

б) «ежегодно утверждаемые расходы» (по социальным выплатам и пенсиям государственным служащим и т.п.). Они планируются осенью каждого года и затем еще раз пересматриваются весной, непосредственно перед началом финансового года. Дополнительные средства, если в них возникает потребность, могут поступить из Казначейства.

Важнейший компонент формирования бюджета — разработка соглашений о предоставлении государственных услуг населению. Проекты соглашений разрабатываются каждым министерством и защищаются перед Казначейством при обосновании бюджетных расходов. Действует правило обязательной публикации плана расходов и соглашений. При этом рассчитываются около 150 целевых показателей, за выполнение которых ответственны лично министры. Каждые шесть месяцев в Казначейство представляется отчет о проделанной работе.

Особо отметим весьма прогрессивный принцип, введенный в британскую бюджетную практику: министерства, реализующие бюджет, обладают неограниченным правом переброски средств из текущего бюджета в капитальный, но не наоборот.

В ноябре каждого года Казначейство публикует «Предбюджетный доклад», в котором отражаются ход реализации экономической политики, последние прогнозы и намечаемые изменения в налогообложении. Все заинтересованные стороны могут вносить свои предложения. Затем осуществляются процедуры согласования позиций и проверки заявок и расчетов. Следующим публичным актом является мартовское бюджетное послание, с которым в палате общин выступает канцлер. Заслушивание и обсуждение этого послания считается самым крупным событием в парламентском календаре.

Фискальная политика, разрабатываемая и реализуемая Казначейством, контролируется Парламентом и общественностью и должна соответствовать целому ряду требований. Это, во-первых, так называемое «золотое правило», заключающееся в том, что на протяжении экономического цикла правительству разрешается проводить заимствования только для инвестиций, но не на текущие расходы. Следующее важное требование — «правило стабильного инвестирования», согласно которому доля государственного долга в ВВП «должна быть на разумном уровне» (сейчас есть норматив — 38%). Еще одно принципиальное требование обязывает Казначейство и все министерства строить бюджетную политику таким образом, чтобы она была абсолютно прозрачной, транспарентной.

Сбор налогов в Великобритании, как и в любой другой нормально функционирующей стране служит основным источником государственного и местных бюджетов, и в принципе ее налоговая система соответствует общепринятым в европейской и мировой практике правилам. В то же время она имеет свои детали и особенности, сведения о которых важны для понимания механизма управления государственными финансами.

Налоги, устанавливаемые центральным правительством, собирают в основном два органа: Управление налоговых поступлений и Управление таможенных пошлин и акцизных сборов. Дорожный налог собирает Министерство транспорта. Что же касается местных налогов, то это по существу только муниципальный налог на жилую собственность. Решения относительно норм налогообложения в стране принимаются каждый год.

Управление налоговых поступлений отвечает за сбор целого ряда важных налогов, суммарная доля которых во всех поступлениях в государственный бюджет достигает 37-38%. Приведем для примера сведения о масштабах каждого из этих налогов применительно к 1999/2000 бюджетному году: подоходный налог — 26,4% в общей сумме поступлений (составлявших 344,3 млрд. фунтов стерлингов), налог на корпорации — 8,7%, на нефтяные компании — 0,03%, на прирост капитала — 0,9%, на наследство — 0,6%, гербовый сбор — 1,6%1.

Номенклатуру и масштабы налогов, за которые отвечает Управление таможенных пошлин и акцизных сборов, можно охарактеризовать следующим образом: налог на добавленную стоимость (НДС) — 15,7%, акцизы на топливо — 6,7%, на табак — 2,0%, другие акцизы — 2,5%, таможенная пошлина — 0,55, сбор в аэропортах — 0,2%, налог на страховые премии — 0,4%, на захоронение отходов — 0,1%.

Многих читателей несомненно заинтересуют сведения о размерах ставок налогообложения. При исчислении налогов с доходов физических лиц применяется ярко выраженная прогрессивная шкала налогообложения. Начальная ставка (при годовом доходе до 1520) составляет 10% при так называемой базовой ставке — 22% (при доходах в интервале 1520-28400). Высшая же ставка — 40% установлена для тех, чьи доходы превышают 28400 (а в возрасте от 65 до 74 лет — с 5790)2.

Полная ставка налога на прибыль предприятий находится на уровне 30%. При этом малый бизнес имеет льготы: если доходы ниже 300 тыс. — ставка налога на прибыль равна 20%, до 10 тыс. — 10%.

Стандартная ставка НДС — 17,5%, но на топливо и электроэнергию для бытовых нужд она ниже — 5%. В установленных случаях применяются так называемые «нулевые» ставки НДС (продукты, детская одежда, новые дома, пассажирский транспорт). Кроме того, имеет место «освобождение» от НДС (банки, страховые компании, учебные заведения).

Взносы в национальный фонд социального страхования составляют (по данным за 1999/2000 год) 16,2% от всей суммы поступлений в государственный бюджет. При этом часть суммы приходится непосредственно на работников, они платят базовые взносы — 10% от заработка при его величине от 66 (в неделю и выше. Работодатели же платят за каждого работника взнос, равный 12,2% от его заработка.

Местные власти в совокупности расходуют около 25% всех государственных средств. Из них примерно 4/5 поступают в форме гарантированных субсидий (грантов) от центрального правительства. Сами местные органы могут увеличить расходы на свои нужды по сути дела, лишь подняв ставку налога на жилую собственность (единственный местный налог). Еще одним источником может быть плата, взимаемая за услуги (например, за пользование местами отдыха).

Величина местного налога (на жилую собственность) устанавливается местными властями и зависит от оценочной стоимости дома (квартиры), относимой к одному из восьми разрядов. Плата за низшую категорию составляет 2/3 от платы за среднюю категорию жилья, за высшую — в три раза больше, чем за низшую. Для объективности оценку домов осуществляет центральное, а не местное правительство. По этому налогу много льгот. В частности, от него освобождаются военнослужащие, студенты (если студент проживает один). Общая сумма местных налогов в 1999/2000 г. равнялась 12,8 млрд.).

Выделение грантов (субсидий) местным органам из центрального бюджета зависит от обоснований и нормативов, связанных со степенью удовлетворения нужд населения. Расчеты в ходе обоснования субсидий ведутся по 150 показателям, а контролируются даже 250.

Характерно распределение ролей центра и местных властей в использовании ресурсов бюджета, образуемых налогом на предпринимательскую собственность. Этот налог собирается местными властями и передается в общенациональный фонд, откуда средства перераспределяются по регионам строго пропорционально количеству населения. Его величина в 1999/2000 г. составила 4,6% от всей суммы поступлений в государственный бюджет.

Определяющее место в системе управления государственными финансами Великобритании занимает организация непрерывного и четкого контроля за бюджетом на всех уровнях. Профессиональный и независимый аудит пронизывает всю бюджетную политику.

Центральным органом в этой области является Национальное управление по аудиту. Его директор назначается Королевой, и сотрудники управления независимы от правительства. Этот орган проводит в среднем 500 аудиторских проверок в год. Немаловажная контролирующая роль принадлежит также парламентскому Комитету по государственным счетам. Его председатель всегда является членом оппозиции. Перед ним отчитывается Национальное управление по аудиту.

В системе бюджетного контроля существует еще один авторитетный орган — Комиссия по аудиту, которая работает с местными органами власти. Комиссия назначает аудиторов примерно в 10 тыс. организаций. В поле контроля аудиторов находится до 250 показателей. По ним местные органы отчитываются раз в год, но рассчитывают и оценивают их ежемесячно. Информацию о показателях местные власти обязаны регулярно публиковать в печати и размещать в Интернете. Аудиторский контроль стал в Великобритании органическим звеном текущего процесса государственного управления во многом за счет того, что повсюду огромная роль принадлежит системе внутреннего аудита.

Дальнейшему развитию и повышению действенности общественного контроля в системе государственной службы, по мнению британских специалистов, должно способствовать также введение института омбдусмэнов. Данная идея, как говорят англичане, была позаимствована в Швеции. Сейчас в системе государственной службы функционируют 536 таких сотрудников. Их роль состоит в разбирательстве и урегулировании жалоб на неправильные действия в государственных учреждениях.

Система жесткого контроля в области государственных финансов и в государственной службе вообще органически сочетается в Великобритании с линией на освоение в государственной сфере методов, характерных для частного сектора, с тенденцией передачи, где это возможно, функций госорганов в ведение негосударственных и полуправительственных учреждений. Многие исполнительные агентства оказывают услуги населению на основе коммерческих и предпринимательских принципов. Практика делегирования бюджетных полномочий позволяет держателю этих полномочий проявлять в широком диапазоне предпринимательские инициативы по более эффективному расходованию средств. При этом возможны разнообразные методы: размещение средств в ценных бумагах, рыночная реализация активов, использование кредитов. Фундаментальное правило одно — нельзя проедать активы, и все доходы следует направлять на инвестиционное развитие, на более эффективное удовлетворение потребностей населения.

Еще одна характерная тенденция заключается в усилении за последнее время значения моральных стимулов в деле регулирования деятельности предприятий и организаций, связанных с оказанием государственных услуг. Хорошо зарекомендовала себя, в частности, так называемая система «Знаков отличия». Это некое подобие общественного соревнования, система признания и поощрения за успехи в работе. Знаки отличия обладают высоким специальным статусом, они обычно вручаются в торжественной обстановке, нередко непосредственно Премьер-министром.

Резюмируя сделанные в ходе стажировки наблюдения и проецируя их на проблемы становления рыночной экономики и формирования новой финансовой системы в России, хотелось бы обратить особое внимание на следующие моменты:

◾Ознакомление с британской практикой управления государственными финансами дает убедительное подтверждение тому, что государство и рынок отнюдь не антиподы. Наличие жесткого контроля в сферах реальной ответственности государства перед населением — одно из коренных условий эффективного рыночного хозяйствования.
◾Транспарентность, прозрачность государственного механизма и финансов — ключевой фактор успеха экономической и финансовой политики в стране. В Великобритании этому способствует функционирование мощного парламентского «рентгена», наличие признанной оппозиции и теневого кабинета, конструктивная принципиальность во взаимодействии парламента и правительства.
◾Колоссальные возможности для оптимального сочетания экономической инициативы и финансовой ответственности в деятельности государственных органов открывает принцип делегирования бюджетных полномочий.
◾Услуги населению необходимо рассматривать как своего рода «продукцию» деятельности госорганов и госаппарата. В этом случае создается объективная база и для рыночной, и для общественной оценки эффективности их работы.
◾Подтверждается целесообразность четкого отделения правил расходования капитального бюджета от правил, регулирующих текущие траты. Нужен приоритет бюджета инвестиционного развития над бюджетом текущих расходов.
◾Жесткий всепроникающий аудит, исключающий досужие и корыстные проверки, — необходимое условие, обеспечивающее здоровье государства и его финансовой системы. При этом желательно стремиться к введению конкретных контрольных показателей, оценивающих работу бюджетополучателей по реализации их функций перед населением. Британская практика показывает, что это при разумной организации дела не противоречит рыночным принципам.

Наблюдения, сделанные во время стажировки, дают богатую пищу для анализа, сопоставлений, выбора решений. Однако, ни в коей мере не могут считаться готовыми рецептами. Идеальных систем государственно-общественного устройства не бывает, каждая эволюционирует и развивается сообразно циклам потребностей и проблем своего общества.

Изучая опыт других стран и народов, управленцам государственного уровня надо ясно сознавать, что проходить через мучительный поиск своих решений и именно за них нести ответственность перед обществом, народом все равно придется. Перефразированная для нашего контекста пословица — «Учись у всех, но решай и делай по своему разумению!» — воистину универсальна.

1 Доля каждого налога выражена в процентах к общей сумме поступлений в государственный бюджет в 1999/2000 г. Имеется в виду вся сумма поступлений, в составе которой сумма чистых налогов и социальных взносов равна 321,8 млрд. фунтов стерлингов или 93,5%.
2 Указанные в скобках суммы годовых доходов очевидно даны после вычета суммы личной скидки.

Written by admin

Апрель 8th, 2017 | 2:59 пп