Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Российская аномия

Основатель французской социологической школы Э.Дюркгейм ввел в научный обиход термин «аномия». Им он определял ситуацию, когда участники правоотношений знают юридические и социальные нормы, но при этом отказываются их исполнять.

Игорь БАРЦИЦ — кандидат юридических наук, заместитель директора Научно-информационного центра РАГС

«Аномия» как нельзя лучше характеризует ситуацию, сложившуюся в России. Одна из основных проблем современного государственного развития страны — это неисполнение законов самим государством и его составными частями.

В 1998 г. в Министерстве юстиции РФ прошли экспертизу свыше 8000 актов, выпущенных органами власти субъектов Российской Федерации. Более четверти из них были признаны несоответствующими федеральному законодательству. Через год министерская экспертиза «забраковала» 20% региональных правовых актов.

По официальной статистике, в 2000 г. приведены в соответствие с федеральным законодательством основные законы 62 субъектов РФ, более 1800 других правовых актов. С 1 июля по 31 октября 2000 г. в Приволжском федеральном округе были приведены в соответствие 285 актов (70% из числа тех, что были признаны несоответствующими Конституции РФ и федеральному законодательству), в Центральном — 119 актов (42%), в Уральском — 104 акта (29%), в Дальневосточном — 45 актов (23,7%) и т.д. В судах находится более 1000 представлений прокуратуры на несоответствующие федеральному законодательству правовые акты субъектов РФ.

Наиболее типичные противоречия положений конституций (уставов) субъектов РФ и договоров о разграничении полномочий требованиям Конституции РФ и федеральному законодательству можно классифицировать по видам конституционных правоотношений.

1. Определение конституционно-правового статуса субъектов РФ

Тезис о суверенитете республик — субъектов РФ противоречит Конституции Российской Федерации. Это следует из анализа ч.4 п. 1 Заключительных и переходных положений Конституции РФ, закрепляющей приоритет конституционных положений над положениями Федеративного договора. Вывод о несуверенном статусе субъектов РФ подтвержден решением Конституционного Суда РФ (от 7 июня 2000 г.) при рассмотрении вопроса о несоответствии Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституции Республики Алтай. В договорах, заключенных с субъектами РФ, их правовой статус определяется по-разному: Татарстан — это суверенное государство, объединенное с Российской Федерацией на основе Конституции РФ и Конституции Татарстана (договор от 15.02.94 г.); Кабардино-Балкария — государство в составе РФ (договор от 01.07.94г.); Башкортостан- суверенное государство в составе РФ (договор от 03.08.94 г.); Северная Осетия-Алания — республика (государство) в составе РФ (договор от 23.03.95 г.); Республика Саха (Якутия) — это государство, которое находится в составе РФ (договор от 29.06.95 г.); Бурятия — республика, обладающая конституционным статусом республики (государства), равноправного субъекта РФ (договор от 29.08.96 г.); Республика Коми — один из северных регионов РФ (договор от 20.03.96 г.).

Наиболее лаконичное определение содержит договор от 27.05.96 г. с Чувашией: Чувашия — субъект Российской Федерации. Подобное определение содержится в конституциях Башкортостана, Бурятии, Калмыкии. Вместе с тем конституции Тывы и Башкортостана исходят из договорного статуса этих республик: «отношения Республики Башкортостан с РФ являются договорными» (ст. 70 Конституции Республики Башкортостан), «Республика Тыва признает свое нахождение в составе РФ на основе Федеративного Договора» (ст. 1 Конституции Республики Тыва). Конституции Татарстана и Тывы утверждают, что они самостоятельно определяют свой государственно-правовой статус. Чеченская конституция объявляла республику самостоятельным суверенным государством, «равноправным субъектом в системе мирового содружества наций». Конституция Тывы предусматривает даже право выхода ее из состава Российской Федерации (ч. 1 ст. 1). Конституция Дагестана утверждает, что «Республика Дагестан сохраняет за собой право на изменение своего государственно-правового статуса на основе волеизъявления дагестанского народа» (ст. 70).

2. Иерархия нормативно-правовых актов РФ

В ряде конституций (уставов) субъектов РФ содержится принцип верховенства республиканского законодательства. Механизмы, разрывающие конституционно-правовое пространство страны, закреплены, например, в конституциях Адыгеи (ч. 1 ст.6), Дагестана (ч.З ст.4), Ингушетии (ч. 1 ст.7), Саха (Якутии) (ч. 1 ст.7), Тывы (ч.5 ст.8), Удмуртии (ч.2 ст.7), Татарстана (ст. 165), Башкортостана (ч. 1 ст. 15), Кабардино-Балкарии (ч.1 ст. 14) и др. Ст. 59 Конституции Республики Татарстан утверждает, что «законы республики обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан».

Устав Алтайского края, не утверждая верховенства своего законодательства, тем не менее не содержит прямого признания на территории края верховенства Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента РФ.

Конституция Саха (Якутии) не признает верховенства федеральных законов, касающихся предметов совместного ведения РФ и ее субъектов, в ней предусмотрен механизм ратификации Палатой представителей Государственного собрания (ИлТумэн) республики федеральных законов и нормативно-правовых актов, принятых по предметам совместного ведения (ч.2 ст.41). По Уставу Ставропольского края федеральные законы по предметам совместного ведения действуют на территории края только через принимаемые в соответствии с ними законы края, а акты федеральных органов исполнительной власти — через краевые органы исполнительной власти. Пункт 15 ст.60 Конституции Республики Ингушетия содержит норму о ратификации парламентом республики федеральных законов, изданных по вопросам совместного ведения.

Приоритет законов субъектов РФ перед законами РФ по предметам совместного ведения установлен в Конституции Тывы (ч.2 ст. 112), в Уставе Архангельской (ч.4 ст.З), Саратовской (ст. 105), Курганской (ст. 168) областей, Агинского Бурятского автономного округа (ст.82).

Конституции Башкортостана, Коми, Тывы и Якутии содержат положения о возможности приостановления действия законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат конституциям этих республик. То же можно сказать и о конституциях Дагестана, Ингушетии, Бурятии, Уставе Саратовской области.

3. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами

Расхождения во взглядах на понимание правового статуса субъектов Российской Федерации приводят к возникновению противоречий в конкретных правоприменительных вопросах: закрепления отношений собственности, приватизации, разгосударствления и др. Различия в регулировании права собственности в субъектах РФ усугубляют неуверенность и нестабильность в гражданско-правовом обороте. Некоторые субъекты РФ не в состоянии управлять собственностью, которую закрепили за собой. Основным в данной категории нарушений является несоответствие в регулировании вопросов собственности, выражающееся в передаче природных ресурсов, находящихся на территории субъекта РФ, в собственность субъекта Федерации (подобные нарушения отмечены в Республике Саха (Якутия) и Ингушетии). Конституции Адыгеи (ст. 13, 53), Дагестана (ст. 14), Ингушетии (ст. 10), Калмыкии (ст. 14), Северной Осетии (ст. 10, 28) устанавливают право исключительной собственности республик на землю, недра, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы.

В уставы Алтайского края, Свердловской области, Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов включено положение о принятии к своему ведению вопросов финансового, валютного, кредитно-денежного, таможенного регулирования. Конституция Тывы предусматривает возможность формирования собственной республиканской таможни (п. 15 ст. 73), в конституциях Башкортостана и Саха (Якутии) сказано, что законодательный орган республики вправе устанавливать размер взносов республик в федеральный бюджет.

4. Осуществление субъектами Российской Федерации внешних связей

Конституция Российской Федерации относит внешнюю политику и международные отношения к предметам ведения Российской Федерации, к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов отнесены вопросы координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ. Никаких иных уточнений нет. Признания возможности субъектов РФ заключать соглашения в форме международных договоров нет также и в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации»: заключение международных договоров относится к ведению Российской Федерации при согласовании его с органами того субъекта Российской Федерации, интересы которого затрагиваются данным договором.

Зачастую же правовые акты субъектов РФ относят к собственной компетенции субъекта вопросы регулирования внешней политики и международных отношений. Право самостоятельно выступать участником международных отношений, заключать международные договоры предоставили себе Дагестан, Башкортостан, Бурятия, Татарстан, Тыва, Ингушетия, Республика Коми, Мордовия. Более того, конституции некоторых республик закрепляют право республики определять и осуществлять ее внутреннюю и внешнюю политику.

В меньших объемах, но все же отнесли к своему ведению ряд прерогатив, нарушающих положение п. «к» ст. 71 Конституции РФ, Архангельская, Брянская, Воронежская, Омская, Тюменская, Свердловская, Самарская области.

5. Безопасность и стабильность на территориях субъектов Российской Федерации

Безопасность государства и решение всего комплекса вопросов по введению специальных правовых режимов, направленных на ее обеспечение, находятся в перечне исключительных прерогатив федеральной власти. Регулирование режимов военного и чрезвычайного положения относится к ведению Российской Федерации в лице ее федеральных органов и государственной власти.

Нарушение данных прерогатив федеральной власти выражается в закреплении в конституциях (уставах) субъектов РФ, прежде всего республик, права органов власти РФ на введение чрезвычайного положения на своей территории. Наиболее распространенной является схема о наделении законодательного органа республики правом на утверждение указов президента республики о введении чрезвычайного положения на всей территории республики или в ее отдельных местностях. Подобные процедуры закреплены конституциями Адыгеи (ст.70), Бурятии (ст.86), Дагестана (ст.81), Ингушетии (ст.60), Карелии (ст. 58), Калмыкии (ст. 30 Степного Уложения), Коми (ст.73), Северной Осетии-Алании (ст. 71), Хакассии (ст. 79). Перечень можно и продолжить.

6. Единство прав и свобод граждан на территории Российской Федерации

Особо следует отметить тенденцию игнорирования законодательством ряда субъектов РФ конституционного требования равенства прав граждан.

Одним из «лидеров» по количеству положений, нарушающих принцип единства прав граждан РФ на всей территории страны, стал Ставропольский край. Ст.З его Устава предусматривает преимущества жителей края перед другими лицами, находящимися на территории Ставрополья, в реализации отдельных прав, обеспечиваемых за счет материальных, финансовых, природных и иных ресурсов края. Так, ст. 18 Устава утверждает, что лица, не являющиеся жителями Ставропольского края, не могут избирать в органы государственной власти и местного самоуправления края, а также участвовать в краевом и местном референдумах. Это прямо противоречит как положениям ч.2 ст. 19 Конституции РФ, устанавливающим равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе вне зависимости от места жительства, так и положениям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и на право участия в референдуме».

Устав (Основной Закон) Ставропольского края утверждает, что лишь «жителям Ставропольского края обеспечивается равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств» (ст. 14 Устава). Подобные положения противоречат Конституции РФ (ст. 19, 55, 71) и Закону РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», содержащим прямой запрет на установление в качестве условия, обеспечивающего возможность пользоваться правами, постоянное проживание гражданина на территории того или иного субъекта РФ.

Закрепляя процедуры изменения статуса республики или ее территории, Конституция Бурятии предусматривает, что для принятия подобного решения необходимо, чтобы за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принимавших участие в референдуме (ч.4 ст.60), хотя в п. 1 ст.З республиканской конституции сказано, что носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в республике является ее многонациональный народ. Следует добавить, что подобная норма не согласуется и с принципами избирательного права, прежде всего с обеспечением тайны голосования. Каким образом определить национальность проголосовавшего гражданина, если только не вводить различные формы избирательных бюллетеней: для граждан бурятской национальности и для всех остальных?

Избирательные права граждан нарушаются, в частности, при установлении в качестве условия для избрания на высшие должности субъектов Федерации и депутатом законодательных органов различных цензов, не предусмотренных федеральными законодательными актами. К примеру, законодательство ряда субъектов РФ содержит требования о непрерывном проживании в течение определенного времени на территории субъекта Федерации для избрания в качестве депутата его законодательного органа. Подобные ограничения предусмотрены конституциями (уставами) Карелии, Коми, Адыгеи, Хакассии, Татарстана, Алтая, Удмуртии, Мордовии, Краснодарского края, Архангельской, Липецкой, Иркутской, Псковской областей.

Конституция Республики Башкортостан, утверждая в ст. 2: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью в Республике Башкортостан. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность Республики Башкортостан как государства», в ст. 18 «забывает» указать среди правовых гарантий правового статуса человека и гражданина Конституцию РФ. Вместе с тем Конституция Башкортостана не содержит ряд важнейших гарантий, закрепленных федеральной Конституцией: например, право обвиняемого на рассмотрение дела судом с участием присяжных заседателей (ч.2 ст. 47 Конституции РФ), положения о недопустимости издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, иначе как только в соответствии с федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч.2, 3 ст.55 Конституции РФ) и др.

* * *

Устранение приводимых противоречий, обеспечение единства правового пространства Российского государства требует неотложной юридической проработки механизмов правового регулирования, содействующего демократизации российского общества, его политической модернизации, подразумевающей прежде всего национальную интеграцию (становление и укрепление наряду с региональными, традиционными религиозными, родовыми, этническими, политическими авторитетами единых общенациональных, общероссийских авторитетов).

Перечень механизмов федерального вмешательства достаточно широк. Это объявление режима чрезвычайного положения; введение прямого федерального (президентского) правления; перераспределение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации; использование процедуры импичмента; роспуск законодательных (представительных) органов власти; меры финансового воздействия; перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных «силовых» ведомств субъектов Федерации; отмена незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации; ликвидация субъекта Федерации как самостоятельного образования.

Сегодня российская правовая система не только не содержит значительной части из перечисленных мер правового воздействия на нарушителей федеративной дисциплины, но, напротив, закрепляет сложившееся соотношение сил, при котором в большинстве конституций (уставов) субъектов РФ подчеркиваются гарантии их правового статуса и режим безответственности органов государственной власти за принимаемые ими решения. «Подобные институты вмешательства, — отмечает Президент РФ В.Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации за 2000 г., — есть во многих государствах. Они применяются крайне редко, но само их наличие служит надежной гарантией четкого исполнения конституции и федеральных законов»1.

Рассмотрим механизмы, которые могут быть применены в отношении органов власти и управления субъектов Федерации или их актов.

Возможность отрешения от должности (импичмента) главы исполнительной власти субъекта Федерации.

Необходимо разработать и принять Федеральный закон «Об ответственности должностных лиц субъектов Федерации за нарушение федерального законодательства». Данный закон должен конкретизировать предусмотренное Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (с изменениями от 29 июля 2000 г.) право Президента РФ на отрешение от должности высших должностных лиц субъектов РФ.

Под ответственностью высших должностных лиц субъектов Федерации понимается не уголовная ответственность должностных лиц за превышение или злоупотребление властью, не гражданско-правовая ответственность за причиненные их действиями убытки, а ответственность за характер их деятельности на посту руководителя субъекта Федерации. Процедура отрешения может применяться не только в отношении президентов или глав администраций субъектов РФ, но и других представителей исполнительной власти, а также федеральных судей и депутатов законодательных органов.

Руководители субъектов Федерации в своем противостоянии федеральным властям, очевидно, будут апеллировать к факту своего избрания населением и тем самым обосновывать невозможность своего смещения. Однако избрание руководителей субъектов Федерации в ходе всеобщих выборов не снимает с них ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений федеральной Конституции и законодательства. Следует развести политическую ответственность, которую несут руководители субъектов Федерации за качество осуществляемого ими управления субъектами Федерации, их государственными органами и федеративную ответственность, которые несут должностные лица субъектов Федерации, депутаты, судьи за выполнение требований федеральной Конституции и законодательства, решений Президента и Правительства, Конституционного Суда РФ.

Закрепление за федеральными органами власти права на роспуск законодательных (представительных) органов субъектов РФ и назначение новых выборов

До внесения 29 июля 2000 г. изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» возможность роспуска представительных органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, допускалась не как мера федеративной ответственности, а как средство преодоления политического кризиса. В этом законе (ст. 9) достаточно подробно описан порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, закреплены права и полномочия Президента РФ, высших должностных лиц субъектов РФ, самих представительных органов власти субъектов РФ при использовании данной меры.

Прецеденты использования механизма роспуска представительного органа власти субъекта Федерации были и до принятия закона. К роспуску Вологодского областного Совета народных депутатов созыва 1991-1993 гг. привело стремление принять документ под названием «Конституция Вологодской области», а также Свердловского областного Совета, пытавшегося провозгласить 1 июля 1993 г. на территории Свердловской области Уральскую республику.

Вместе с тем в конституциях (уставах) ряда субъектов Федерации, принятых после вступления в силу Конституции 1993 г., закрепляются положения, исключающие саму возможность прекращения или приостановления деятельности представительных (законодательных) органов в качестве меры федерального воздействия. Применение этой меры объявляется внутренним делом самого субъекта Федерации (уставы Иркутской, Курганской, Ленинградской, Липецкой и других областей).

Отмена незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъекта Федерации

В соответствии с ч.2 ст.85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъекта Федерации в случае их противоречия федеральной Конституции и законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод граждан. (По отношению к актам законодательных органов субъектов Федерации Президент России подобными полномочиями не обладает.) Данное полномочие использовалось Президентом РФ в случае превышения главами исполнительных органов субъектов Федерации своих конституционных полномочий, их вмешательства в сферу компетенции федеральных органов власти и управления. Так было приостановлено действие целого ряда указов президентов и постановлений глав администраций Ингушетии, Республики Саха (Якутия), Чувашии, Воронежской области, Башкортостана, Краснодарского края, Ненецкого автономного округа и др.

Выработка методов федерального воздействия, так называемой федеральной интервенции, чрезвычайно важна для обеспечения государственного единства Российской Федерации и осуществления на ее территории единого правового регулирования. Закрепление ситуации, основанной на юридической безответственности субъектов федеративных отношений, чревато не просто усилением дезинтеграционных центробежных тенденций, разрушением страны, но и становится препятствием к утверждению в России демократических ценностей.

Гегель писал, что «сила страны состоит не в количестве ее жителей и солдат, не в плодородии земли и не в количестве территории, а в том, как посредством разумного соединения частей в единую государственную власть все это используется для реализации великой цели — совместной защиты»2. Современной России, лишенной с разрушением Союза трети территории и плодородных земель, испытывающей грозящие катастрофой трудности, в поддержании количества своего населения надлежит создать механизмы разумного соединения власти своих частей в единую государственную власть. От того, сумеет ли Россия ответить на вызов времени и создать действенную систему власти и контроля за ее деятельностью, зависит сохранение единого Российского государства.

1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 29.
2 Гегель Г.В.Ф. Политические произведения. М., 1978. С. 104.

Written by admin

Апрель 8th, 2017 | 2:52 пп