Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Проблемы правового регулирования муниципальной службы

Муниципальная служба является новым видом службы, формирование которой связано с процессом становления и развития местного самоуправления как одной из форм публичной власти.

Ей присущи как общие для всех видов служебной деятельности признаки, так и особенные, обусловленные спецификой местного самоуправления. Очевидно, что дальнейшее развитие муниципальной службы будет происходить на основе совершенствования законодательства, регламентирующего этот вид деятельности, поскольку уже сложившаяся практика позволяет рассматривать муниципальную службу как объект правового регулирования. В этой связи обращают на себя внимание две проблемы: пределы правового регулирования муниципальной службы на различных уровнях публичной власти и актуальное и перспективное содержание норм различных отраслей права, составляющих комплексный институт муниципальной службы.

Проблемы правового регулирования муниципальной службы

Сергей ФАБРИЧНЫЙ — кандидат юридических наук, заместитель председателя Новгородской областной думы

В Федеральном законе о местном самоуправлении 1995 г. было предусмотрено, что правовая регламентация муниципальной службы определяется Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом. Статья 42 ФЗ-131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. При сохранении трех уровней правового регулирования муниципальной службы на первое место выводится федеральный закон, а не устав муниципального образования. Содержание упомянутой ст. 42 дает основание считать, что на федеральном уровне вместо действующего Закона «Об основах муниципальной службы» может быть принят Закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», более конкретный, оставляющий минимум места для маневра в этой сфере субъектам Федерации и муниципалитетам. Действия субъектов Федерации и муниципальных образований сведутся в этом случае к выполнению положений, прямо предписанных федеральным законом.

На наш взгляд, муниципальную службу необходимо рассматривать в двух проекциях при подготовке этого закона:

1) как институт муниципального права муниципальная служба предназначена для обеспечения реализации компетенции органов местного самоуправления; наличие в ее структуре вопросов местного значения обуславливает организационную обособленность местного самоуправления в системе управления делами государства;

— на правах подсистемы муниципальная служба входит в более крупное системное образование — местное самоуправление;

— цель, задачи и функции муниципальной службы производны от аналогичных компонентов местного самоуправления;

2) как вид публичной служебной деятельности муниципальная служба взаимодействует с государственной службой, но не может быть идентичной ей в полном объеме. Ст. 7 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержит шесть пунктов, призванных обеспечить взаимосвязь гражданской и муниципальной службы.

Наличие двух проекций позволяет говорить об общем и особенном в организации и функционировании муниципальной службы относительно государственной службы и объема разграничения компетенции органов публичной власти различных уровней в области муниципальной службы.

При рассмотрении норм, составляющих институт муниципальной службы, необходимо выделить две группы: нормы материального и нормы процессуального права.

Общим для двух различных видов публичной службы будет являться наличие норм материального права, устанавливающих правовой статус служащих. Элементная база статуса государственных и муниципальных служащих состоит из одинаковых частей и включает в себя права и обязанности, ограничения по должности, гарантии, ответственность служащих. В определении от 10 апреля 1997 г. № 60-4 Конституционный суд РФ допустил возможность единого правового регулирования статуса публичных служащих. При этом у каждого конкретного служащего объем прав, обязанностей, ограничений, гарантий, ответственности будет носить индивидуальный характер и определяться теми задачами и функциями, которые решаются в занимаемой должности.

Особенным для муниципальной и государственной службы является наличие различных по наполнению норм процессуального права, регулирующих отношения, возникающие при реализации положений, содержащихся в нормах материального права в процессе прохождения службы. Система прохождения службы включает в себя такие составные части, как квалификационные требования по муниципальным должностям, замещение муниципальной должности, продвижение по должности, аттестация муниципальных служащих, присвоение и сохранение квалификационных разрядов, формирование резерва муниципальной службы, прекращение службы.

Общая структура квалификационных требований и требования к уровню профессионального образования с учетом группы муниципальных должностей устанавливаются федеральным законом применительно к требованиям, предъявляемым к государственной службе. За субъектом Федерации и муниципалитетами необходимо оставить право уточнять объем требований к лицам, претендующим на работу в органах местного самоуправления, в следующих рамках:

1) к уровню и виду профессионального образования с учетом группы и специализации муниципальных должностей муниципальной службы;

2) к стажу и опыту работы по специальности;

3) к уровню знаний Конституции РФ, федерального законодательства, других нормативных актов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей;

4) к уровню профессиональных знаний и навыков.

Кроме того, за субъектом Федерации необходимо закрепить составление квалификационных характеристик по основным категориям и группам муниципальных должностей, перечисленных в соответствующем реестре. Квалификационная характеристика должности содержит перечень выполняемых при ее замещении основных функций, позволяющий определить группу должности муниципальной службы в зависимости от содержания выполняемой работы.

Следующее направление прохождения муниципальной службы, которое может обеспечивать субъект Федерации, — оценка результативности труда муниципальных служащих посредством аттестации и квалификационного экзамена.

Таким образом, нормы процессуального права, регламентирующие вопросы прохождения муниципальной службы, должны соответствовать принципам гражданской службы и правилу взаимосвязи гражданской и муниципальной службы (в части единства основных квалификационных требований к должностям гражданской и муниципальной службы). В то же время такие виды деятельности, как уточнение объема требований к лицам, претендующим на замещение должностей муниципальной службы, составление квалификационных характеристик должностей, входящих в Реестр муниципальных должностей субъекта Федерации, оценка результативности труда муниципальных служащих могут регулироваться нормативными актами субъекта Федерации.

Третий уровень правового регулирования муниципальной службы — муниципальный — посредством органов местного самоуправления самостоятельно регламентирует вопросы подбора персонала, поступления на службу и ее прекращения в соответствии с требованиями законодательства РФ и ее субъектов, установления дополнительных льгот, гарантий и уточнения или детализации механизмов прохождения муниципальной службы.

Основанием для разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области правовой регламентации осуществления муниципальной службы и установления ее пределов являются следующие факторы и условия:

1) ст. 12 Конституции РФ позволяет говорить об организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти и наличии вопросов местного значения, реализация которых требует наличия профессионально подготовленного для их осуществления персонала, подбираемого органами местного самоуправления;

2) пределы правового регулирования вопросов муниципальной службы на федеральном уровне, уровне субъекта Федерации и муниципальном уровне зависят от принятой в стране Концепции развития федеративных отношений и местного самоуправления, Концепции административной реформы и реформы государственной службы, оказывающих влияние на содержание базовых и специальных отраслей права1. Муниципальная служба как комплексный институт «вбирает» в себя нормы отраслей двух первых видов и становится объектом согласования политических интересов различных уровней публичной власти с последующим юридическим оформлением;

3) поиск оптимального сочетания соотношения «верховная власть — местная власть», при котором власть одновременно была бы и сильной, и децентрализованной, характерен для многовековой истории российского государства. При традиционной для России высокой степени централизации власти исторические, культурные, национальные особенности, а также географический (большая территория) и демографический (низкая плотность населения) факторы делали бессмысленным существование центрального управления без элементов самоуправления. Другая конструкция неизбежно приведет к отчуждению между государством и его гражданами.

Проблема актуального и перспективного содержания норм различных отраслей права в рамках муниципальной службы непосредственно влияет на содержание этого института. Объективно, основными в этом процессе являются отрасли конституционного, административного и трудового права. Положения Конституции РФ носят базовый характер для муниципальной службы и получают свое развитие в нормах других отраслей права. Возможным изменением содержания основного закона нашей страны по отношению к муниципальной службе могло бы стать конституционное оформление принципа равного доступа граждан не только к государственной, но и к муниципальной службе. Аргументированно пишет об этом В.И. Фадеев [1]. Сейчас этот принцип закреплен только в отношении государственной службы.

Нормы административного права регулируют правоотношения по поводу организации и деятельности аппарата исполнительной власти, а следовательно, не могут в полном объеме распространяться на всех муниципальных служащих. За рамки общего регулирования выходит, по нашему мнению, персонал аппарата представительного органа местного самоуправления, контрольного органа, избирательной комиссии муниципального образования, которые могут формироваться в соответствии с его уставом.

Трудовое право традиционно рассматривает муниципальную службу как область реализации права граждан на труд и охватывает вопросы, относящиеся как к статусу служащего (время работы и время отдыха, льготы, гарантии и т.д.), так и к прохождению службы (прием на работу, порядок прохождения, увольнение). Наиболее существенные изменения институту муниципальной службы предстоят именно в этой сфере. В последнее время ряд ученых все активнее ставят вопрос об объективности выделения новой дисциплины — служебного права или права государственной службы, которая определяется как система правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, рассматривается в качестве подотрасли административного права и охватывает, в том числе, законодательство о муниципальной службе [2-4]. Такой подход обретает нормативные очертания. Ст. 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет, что законодательство Российской Федерации и ее субъектов о труде, содержащее нормы трудового права, применяется к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным федеральным законом, принятие которого ознаменовало переход в сфере государственной службы от договорных отношений к служебно-правовым.

Литература

1. Фадеев В.И. Муниципальная служба — новый вид службы в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. Учебное пособие, М., 1998. С.105.

2. Габричидзе Б.Н., Коланда М.В. Принцип профессионализма в государственной службе. // Государство и право. 1995. №12.

3. Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник, М., 1996.

4. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право. Учебник. М., 2003.


1 С.С. Алексеев в работе «Государство и право» предлагает классификацию отраслей права, включающую в себя: 1) профилирующие, базовые отрасли, охватывающие главные правовые режимы; 2) специальные отрасли, где правовые режимы модифицированы, приспособлены к особым сферам жизни общества; 3) комплексные отрасли, для которых характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей.

Written by admin

Март 10th, 2017 | 3:44 пп