Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

О мегарегулировании финансовых рынков

Одной из форм регулирования финансовых рынков является мегарегулирование, основанное на концентрации властных полномочий ряда регуляторов.

В настоящее время мегарегуляторы созданы во многих странах. В Австралии, Великобритании, Канаде, Сингапуре, Швейцарии они выполняют функции надзора и регулирования, в Венгрии, Дании, Корее, Норвегии, Финляндии, Швеции, ЮАР, Японии — только надзорные функции. Есть идея создания мегарегулятора и в России.

О мегарегулировании финансовых рынков

Андрей СУРЖКО — кандидат экономических наук, доцент кафедры конкретной экономики и финансов РАГС

В зависимости от размера экономики стран, где созданы мегарегуляторы, их можно разделить на те, в которых содержание отдельных регуляторов экономически нецелесообразно (например Бахрейн, Бермуды, Литва, Эстония), и на те, в которых создание мегарегулятора диктовалось иными мотивами (например Великобритания, Германия, Канада). В последнем случае речь идет о желании за счет координации полномочий в сфере регулирования с наименьшими потерями противостоять резким колебаниям внешних и внутренних экономических факторов, воздействующих на финансовую устойчивость страны, в частности максимально ослабить влияние мировых финансовых кризисов.

Показателен опыт Великобритании, где регулирование сектора финансовых услуг за последние 20 лет кардинально менялось дважды [1]. До середины 80-х годов прошлого века в этой стране практически отсутствовало государственное регулирование сектора финансовых услуг. Финансовые учреждения, имеющие высокую репутацию, сами выполняли функции саморегулирования. В 1979 г., после прихода к власти консерваторов, правительство провело исследование в области защиты прав инвесторов и пришло к выводу о необходимости создания органов регулирования финансовых услуг. В 1986 г. был принят Закон о финансовых услугах, регулирующий деятельность фирм, специализирующихся на инвестиционной деятельности, в том числе: на операциях с ценными бумагами, опционами и фьючерсами, а также занимающихся пенсионным обеспечением и страхованием жизни. Система делегирования функций общего контроля на законодательном уровне получила название саморегулирования и базировалась изначально на четырех саморегулируемых организациях (СРО). Управление по ценным бумагам и фьючерсам регулировало деятельность фирм по торговле ценными бумагами, финансовыми и товарными фьючерсами и опционами; в ведении организации по регулированию деятельности инвестиционных менеджеров находились управляющие фондами и торговые банки; организация по регулированию деятельности по страхованию жизни и паевых фондов отвечала за маркетинговую политику страхования жизни и паевых фондов; и наконец, регулирующая ассоциация финансовых посредников, менеджеров и брокеров отвечала за деятельность независимых консультантов по финансовым вопросам и включала главным образом агентов по страхованию жизни и паевых фондов.

В 1997 г., в преддверии азиатского кризиса, Тони Блэр кардинально изменил систему финансового регулирования путем создания единого мегарегулятора — Financial Services Authority (FSA), подотчетного парламенту через кабинет министров. При этом FSA был учрежден в виде компании с ограниченной ответственностью и получил статус некоммерческой организации. В 1998 году FSA законодательно был передан надзор за банками. С 1 декабря 2001 г. в FSA окончательно объединились регулирующие органы, ранее действовавшие самостоятельно: The Securities and Investment Board (SIB) — Совет по ценным бумагам и инвестициям, The Investment Management Regulatory Organization (IMRO) — организация по регулированию инвестиционного менеджмента.

The Personal Investment Authority (PIA) — орган регулирования частных инвестиций. The Securities and Futures Authority (SFA) — орган по ценным бумагам и срочным контрактам. The Building Societies Commision (BSC) — комиссия по вопросам строительных обществ. The Friendly Societies Commision (FSC) — комиссия по вопросам благотворительных обществ. The Registry of Friendly Societies (RFS) — регистр благотворительных обществ.

К целям, стоящим перед FSA, относятся: поддержание доверия к финансовой системе Великобритании; повышение уровня понимания гражданами процессов, происходящих в финансовой системе; обеспечение приемлемого уровня защиты потребителей финансовых услуг; содействие снижению количества преступлений в финансовой сфере. Считается, что наличие мегарегулятора позволило Великобритании относительно легко преодолеть мировой финансовый кризис 1997—1998 гг. и сохранить за собой статус одного из ведущих мировых финансовых центров. Тем не менее не все страны торопятся создавать мегарегулятор, прежде всего это относится к США.

Применительно к России идея создания мегарегулятора была впервые предложена в 1999 г. компанией Calogan Financial [2, с.340-341]. В аналитической записке по результатам исследования, проведенного этой компанией, отмечались фрагментарность, распыленность регулирования рынка капиталов между несколькими регуляторами — Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (ФКЦБ), саморегулируемыми организациями, Министерством финансов и его частью — Департаментом страхового надзора, Центральным банком России, Инспекцией по негосударственным пенсионным фондам, а также тот факт, что структура регулирования имеет элементы функционального и институционального характера (в частности, регулирование деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг силами ЦБ России, а не ФКЦБ). В качестве основных доводов в пользу необходимости создания мегарегулятора приводились: возможность формирования более простой нормативной базы, более высокая оплата труда на условиях самофинансирования, наличие большего количества ресурсов и карьерные перспективы.

Анализ публикаций свидетельствует о неоднозначности мнений относительно целесообразности создания мегарегулятора, в том числе в России. Среди важнейших причин, наряду с упомянутыми выше, называется также проблема чистоты системы корпоративного управления в банках, промышленных предприятиях, финансово-промышленных группах (ФПГ) [3]. Речь идет о том, что в большинстве ФПГ банки прямо не владеют корпоративными правами (поскольку тогда нарушаются нормативы ЦБ России по инвестированию средств), а используют в качестве номинальных держателей офшорные компании. Утверждается, что единый орган мониторинга сможет вычислить подобные схемы даже при условии использования офшорных компаний. Иного мнения придерживается Я.М. Миркин. Прежде всего он считает, что для создания мегарегулятора в России нет экономической базы, поскольку: «а) финансовый рынок крайне раздроблен, основан на очень мелких финансовых институтах с низкой капитализацией, которым только предстоит вырасти в более диверсифицированный и крупный бизнес; б) региональные рынки замкнуты, отсутствует не только трансграничное, но даже в большей мере трансрегиональное предложение финансовых продуктов; в) финансовые продукты и деятельность российских финансовых институтов имеют упрощенную структуру; г) не существует группы и даже отдельных финансовых конгломератов, которые имели бы доминирующее положение в нескольких секторах рынка и представляли бы собой «переплетенный», со сложной организационной структурой универсальный бизнес; д) функциональным регуляторам только предстоит в будущем «вырастить» внутри своих секторов финансового рынка крупные компании, которые бы на основе реорганизации и приобретений стали бы занимать ощутимые доли на рядом стоящих рынках финансовых продуктов» [2, с.348-349].

Соглашаясь с наличием аргументов как в защиту идеи создания мегарегулятора, так и ее отрицания, следует отметить, что однозначного ответа на поставленный вопрос не существует как минимум по двум причинам. Во-первых, нет никаких официальных данных, свидетельствующих о сравнительной эффективности введения мегарегулирования. Во-вторых, как отмечалось выше, существуют различные виды мегарегуляторов, действие которых в условиях отличающихся экономик может быть совершенно не адекватным ожидаемому.

На наш взгляд, принятие решения о формировании мегарегулятора должно осуществляться на основании анализа достоинств и недостатков мегарегулирования с учетом их весомости и влияния на достижение поставленных целей экономической политики государства. Достоинства мегарегулирования назывались выше, но важно учесть и возможные негативные моменты, обусловленные российскими особенностями. Рассмотрим два случая:

1. Мегарегулятор осуществляет функции надзора. Прежде всего следует уточнить смысл функции надзора. С точки зрения теории управления, надзор можно трактовать как сбор и анализ соответствующей информации, либо предоставляемой в плановом порядке, либо получаемой по результатам внеплановых проверок (контроль). Изъятие функции надзора, например у ЦБ России, означает, что для целей регулирования ЦБР должен либо по-прежнему осуществлять функцию надзора и передавать информацию в мегарегулятор; либо соответствующий орган мегарегулятора должен собирать и обрабатывать информацию и делиться ею с ЦБР; либо эти два органа должны реализовывать названные функции независимо друг от друга. Принцип независимости органов регулирования говорит о том, что первый вариант невозможен, в третьем — налицо дублирование функций, потоков информации и т.п. Приемлемым является второй вариант, который, однако, тоже имеет свои недостатки. Поскольку контур управления усложняется за счет появления новых связей с элементом другой системы, с уверенностью можно предположить, что результатом этого станет увеличение времени получения информации, необходимой для принятия решений по регулированию возникающих отклонений. С учетом территориального и инфраструктурного устройства России, уровня подготовки кадров, уровня программного и технического обеспечения, неблагополучия в сфере экономических правонарушений представляется, что подобное решение приведет к случаям систематической потери информации, ее запаздыванию, утрате необходимой степени достоверности и как результат — увеличению ошибок и злоупотреблений внутри соответствующих сегментов финансового рынка.

Реорганизация системы регулирования финансового рынка за счет выведения функции надзора и создания новых организационных структур в России ведет к появлению дополнительных расходов в условиях минимума средств, отпускаемых на бюджетную сферу, усложнению структуры управления государством и не подкрепляется никакими экономическими расчетами такой реорганизации. Необходимость передачи функции надзора в независимую структуру также вызывает сомнения в связи с наличием в стране значительного количества ведомств, осуществляющих независимый контроль в финансовой сфере (Счетная палата РФ, отделы по борьбе с экономическими преступлениями МВД, Финансовая разведка и т.д.).

2. Мегарегулятор осуществляет функции надзора и регулирования. К недостаткам данного подхода в России, наряду с вышеперечисленными и относящимися к передаче функции надзора новому ведомству, следует отнести, прежде всего, высокую вероятность конфликта интересов, возникновение противоречий между составляющими структурными элементами мегарегулятора, реализующими регулирование соответствующих сегментов финансового рынка. Разрыв цепи управления в реорганизуемых системах за счет создания единого центра, необходимость согласования регулирующих воздействий сразу по всем сегментам финансового рынка неизбежно ведут к увеличению времени принятия управленческих решений. Кроме того, возможны ситуации, когда критерии принятия решений по различным сегментам финансового рынка противоречивы. Даже если противоречий удается избежать, проблема выбора оптимального решения в условиях полученной задачи векторной оптимизации остается. Известно, что достичь оптимума одновременно по нескольким целевым функциям невозможно. Для достижения экстремума многокритериальной задачи приходится оптимизировать одну из целевых функций, а по другим — осуществлять уступку, что в лучшем случае ведет к субоптимальным решениям. Фактически это означает, что подобное регулирование, основанное на концентрации властных полномочий по финансовому регулированию, не позволит соответствующим сегментам финансового рынка свободно развиваться на основе конкуренции — главной движущей силы экономического роста.

Известно, что смещение основной массы решений в сторону высшего уровня (повышение степени централизации) обычно отождествляется с повышением управляемости подсистем и улучшением качества решений с одновременным увеличением объема перерабатываемой информации на верхних уровнях. Смещение решений в сторону нижних уровней (повышение степени децентрализации) соответствует увеличению самостоятельности подсистем, уменьшению объема информации, перерабатываемой верхними уровнями [4]. При этом для нахождения оптимального уровня централизации (децентрализации) возникает проблема выбора критерия оптимальности. Представляется, что в качестве такового, при решении задачи определения степени централизации регулирования финансовых рынков, должен служить размер финансовой системы (совокупный объем которой включает капитализацию рынка акций, государственных и частных облигаций, а также активы банковской системы [5]). Оптимальное решение будет находиться в точке α*, соответствующей наилучшему компромиссу между централизацией и децентрализацией регулирования (Рисунок).

Рисунок.

R1 (α) — динамика роста размера финансовой системы за счет повышения качества управленческих решений, регулирующих деятельность на финансовых рынках — соответствует кривой 1. R2 (α) — динамика снижения размера финансовой системы за счет централизации регулирования, обусловливающей снижение уровня конкуренции на финансовых рынках — соответствует кривой 2.

В настоящее время положено начало созданию мегарегулятора в России. В соответствии с Указом Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» российскими финансовыми рынками управляет Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР), которой переданы функции надзора на финансовых рынках ФКЦБ, антимонопольного регулирования, часть полномочий ликвидированного Минтруда и Минфина по контролю за аудиторами. Как отмечает RBC daily, создание мегарегулятора активно продвигалось Минэкономразвития начиная с 2003 года [6]. Основными аргументами послужили рост числа и усиление роли финансовых холдингов, в которых единый собственник владеет несколькими финансовыми институтами, предоставляющими разные рыночные инструменты, а также то, что сами финансовые продукты принимают более сложный и комплексный характер.

Сейчас функции надзора за рынком банковских услуг сохранил за собой только Центральный банк России.

Литература

1. Великобритания: от СРО Тэтчер к мегарегулятору Блэра. Финансовый аналитик. 2003. Май. С.15-17.

2. Миркин Я. Рынок ценных бумаг России: воздействие фундаментальных факторов, прогноз и политика развития. М., 2002.

3. Шапран В. Всевидящее око. Банковское обозрение. 2004. Март. С.20-23.

4. Цвиркун А.Д. Структура сложных систем. М., 1975. С.15.

5. Ивантер А. Как создать капитал. Эксперт. 2005. 17-23 января. № 1-2. С.61.

6. http://rbcdaily.ru/comments/2004/03/10/52247

Written by admin

Март 10th, 2017 | 3:43 пп