Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Опыт реформы государственной службы в Казахстане

Для становления системы эффективного государственного управления России важное значение имеет изучение зарубежного опыта организации и функционирования государственной службы.

В настоящее время накоплены немалые знания о государственных механизмах стран дальнего зарубежья. Между тем государства так называемого ближнего зарубежья столкнулись в государственном управлении с теми же проблемами, что и Россия. Во многих из них идут трансформации государственных структур. В этом отношении небезынтересен опыт реформаторов государственной службы Республики Казахстан. Представляя статью директора Департамента кадрового обеспечения государственной службы Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы С.Г. Капарова, хочется обратить внимание читателя на ряд обстоятельств. Первое. Реформа государственной службы в этой стране идет быстрыми темпами. Второе. В ее модели находят органичное сочетание достижения управленческой мысли зарубежных стран и особенности социально-политического, исторического, национального и культурного развития Казахстана. Третье. Реформа государственной службы обрела своего покровителя с первых ее шагов. В Послании Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева народу «Стратегия Казахстан 2030» отмечается, что «создание и поддержка высокой репутации государственной службы — наша стратегическая задача, которую мы должны решить в ближайшие годы». В-четвертых. Государственное управление стало уделом профессионалов, которым обеспечен доступ к государственной службе. В-пятых. В ходе реформы государственной службы возникает немало проблем, но их оперативное и успешное решение гарантируется ее высокой управляемостью со стороны Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы.

Заведующий кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС, доктор социологических наук, профессор А.И. Турчинов

Опыт реформы государственной службы в Казахстане

Серик КАПАРОВ — директор Департамента кадрового обеспечения государственной службы Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы

Мировой опыт показывает, что лидирующая роль государства в создании новых рынков, обеспечении социальной защиты населения, оказании государственных услуг высокого качества является неизменным условием для более динамичного развития общества. В настоящее время наиболее актуальным является вопрос кадрового обеспечения хода развития реформ, заложенных в стратегических планах государства.

В странах с переходной экономикой требуются не просто упорядочение и реорганизация госслужбы, что неизбежно влечет за собой сокращение количества государственных структур и государственных служащих, а осуществление фундаментальных преобразований, основанных на анализе функций действующей системы государственного управления, которой необходимы профессионально подготовленные кадры, готовые и умеющие работать в условиях рыночных отношений.

С провозглашением в 1997 г. в Послании Н.А. Назарбаева «Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» стратегии развития Республики Казахстан до 2030 г. в стране взят твердый курс на реформирование государства согласно конкретно поставленным целям и задачам. Одной из таких задач глава государства назвал «…создание … эффективной, современной государственной службы и структуры управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики, формирование правительства, способного реализовать приоритетные цели и, в конечном итоге, построить государство, стоящее на страже национальных интересов». Речь, таким образом, шла об образовании профессионального государственного аппарата на всех уровнях государственного управления. Конституцией 1995 г. и Указом президента, имевшим силу Закона «О государственной службе» от 26 декабря 1995 г. № 2730, были заложены основы для построения эффективной системы государственного управления, законодательного оформления прохождения государственной службы чиновниками. В указе были определены принципы организации государственной службы в республике и регулирование отношений в этой сфере, правовое положение госслужащих. В результате были законодательно оформлены статус, категории, квалификационные классы государственных служащих, что позволило стабилизировать кадры, а также проводить единую политику оплаты труда.

Во главу угла указом ставилась задача исполнения государственных функций государственными служащими исходя из принципа верховенства закона и единства государственной службы, несмотря на разделение власти.

При исполнении должностных обязанностей госслужащие должны были руководствоваться требованиями законодательства и не быть связанными решениями политических партий, общественных объединений и их органов. Данная мера была введена для предотвращения политизации государственной службы и направлена на защиту интересов государства.

Впервые в указе был четко очерчен круг должностных лиц, на которых распространялось его действие. Это граждане Республики Казахстан, в установленном законодательством порядке занимающие государственные должности в администрации президента Республики; аппаратах парламента, правительства, Верховного суда, иных судов Республики, Конституционного совета, Центральной избирательной комиссии Республики; в государственных органах Республики, непосредственно подчиненных и подотчетных президенту Республики Казахстан, и их аппаратах; в министерствах, государственных комитетах и иных центральных исполнительных органах, не входящих в состав правительства, и их аппаратах; в местных исполнительных органах и их структурных подразделениях, аппаратах маслихатов и акимов.

В соответствии с Конституцией и в части, не урегулированной указом, специальными законодательными актами Республики определялся правовой статус: премьер-министра и членов правительства; председателя, заместителя председателя, секретаря и членов Центральной избирательной комиссии.

В соответствии с Конституцией Республики и указом в части, не урегулированной специальными законодательными актами Республики, определялся правовой статус: председателя Национального банка; председателя и членов Конституционного совета; председателя Верховного суда, председателей коллегий и судей Верховного суда, судей областных (приравненных к ним судов) и районных судов Республики; генерального прокурора Республики и нижестоящих прокуроров; председателей Комитета национальной безопасности и Государственного следственного комитета; сотрудников Национального банка, его органов и подразделений, органов национальной безопасности, внутренних дел, Государственного следственного комитета, дипломатической службы; военнослужащих.

Действие указа не распространялось на президента Республики Казахстан, правовой статус которого определяется Конституцией и соответствующим конституционным законом Республики; председателей Сената, мажилиса парламента Республики Казахстан и депутатов парламента Республики, правовой статус которых определялся Конституцией и соответствующим конституционным законом Республики; депутатов маслихатов, правовой статус которых определялся Конституцией и соответствующим законом Республики.

В Указе были также определены: правовое положение, классификация должностей государственных служащих, вопросы поступления, прохождения, прекращения государственной службы и, кроме того, установлены меры социальной защиты этой категории. Таким образом, сфера государственной службы была выделена из области общего трудового права и оформлена специальным законодательством.

Одними из важных нововведений указа стали классификация должностей государственной службы и правовое положение государственных служащих, которое отличало их от других работников предприятий и учреждений.

Согласно статье 8 указа основными критериями классификации должностей государственных служащих являлись организационно-правовой уровень органа, в котором они осуществляли деятельность, а также объем и характер компетенции на конкретной должности, роль и место должности в структуре государственного органа.

Государственные должности, начиная от должности премьер-министра и заканчивая должностями специалистов сельских округов, были разделены на семь категорий. В соответствии со статьей 9 указа государственным служащим присваивались квалификационные классы, которые, согласно пункту 1 этой статьи, предусматривались для установления соответствия уровня профессиональной подготовки квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям соответствующих категорий. При приеме на государственную службу служащим присваивался квалификационный класс в пределах соответствующей категории должностей.

Квалификационные классы государственных служащих высшей, первой и второй категорий присваивались в соответствии с занимаемой должностью, уровнем профессиональной квалификации и результатами работы. Очередные квалификационные классы государственным служащим с третьей по седьмую категории должны были устанавливаться по результатам аттестации.

Поступление на государственную службу предусматривалось осуществлять в порядке назначения либо на условиях контракта.

Указ не предусматривал обязательного проведения конкурса на замещение вакантной должности. Если конкурс все же объявлялся, то он проводился в форме конкурса документов. При приеме на государственную службу мог устанавливаться испытательный срок до трех месяцев. Указ также устанавливал предельный возраст пребывания на государственной службе — 60 лет. Лицам, обладавшим высоким профессиональным уровнем, и с учетом их работоспособности руководителем соответствующего государственного органа мог быть продлен срок государственной службы, но не более чем на пять лет.

Статьей 28 указа были предусмотрены основания прекращения государственной службы. Кроме того, был установлен институт отставки госслужащих. Примечательно, что при отставке руководителей государственных органов должен был уходить в отставку почти весь руководящий состав вплоть до начальников управлений, самостоятельных отделов (это породило патронаж и кадровую чехарду при смене министров и областных руководителей). Наряду с определением правового положения государственных служащих указ предусматривал меры их социального обеспечения. Им устанавливалась заработная плата, которая состояла из должностных окладов, доплат за квалификационные классы, надбавок за выслугу лет на государственной службе, премий и др. Пенсионное и социальное обеспечение государственных служащих осуществлялось в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Впервые в истории суверенного Казахстана была создана система государственной службы, которая на переходном этапе позволила сохранить кадровое ядро государственного управления, заложила основы для совершенствования и развития государственной службы как важного института государства.

Принятие указа позволило урегулировать отношения на государственной службе путем установления ее принципов, иерархии государственных должностей сверху донизу, определить правовой статус государственных служащих и установить для них социальные гарантии, ввести носящие антикоррупционный характер ограничения.

После принятия указа определилась политика управления человеческими ресурсами на государственной службе, что стало значительным стабилизирующим фактором в начальной стадии переходного периода.

Однако анализ функционирования казахстанской государственной службы в течение четырех лет с момента принятия указа позволил выявить ряд проблем.

Недостатки законодательства привели к тому, что в период с 1995 по 1998 гг. ярко проявились отрицательные черты патронажной системы, при которой отбор на государственную службу осуществляется исходя из соображений личной преданности, на основе дружеских или родственных связей. Незамедлительного законодательного решения требовали следующие проблемы:

1. Низкая стабильность кадров. Так, только за 1998 г. сменяемость государственных служащих центральных и местных органов управления составила 22″ (практически каждый пятый госслужащий покинул госслужбу не потому, что плохо работал, а потому, что не вписывался в «команду» нового назначенца). В результате чиновники не были заинтересованы в отстаивании интересов государства, а стремились угодить своему руководителю.

2. Несоблюдение руководителями государственных органов законодательства при подборе работников на государственную службу. Имелись факты освобождения и назначения должностных лиц без соответствующего согласования. Кроме того, допускались случаи приема на госслужбу ранее скомпрометировавших себя работников.

3. Неадекватность оплаты труда государственных служащих объему выполняемых ими задач.

4. Явно недостаточный образовательный уровень руководителей низового и среднего звена. Так, по состоянию на 1998 г. более 50″ сельских акимов не имели высшего образования.

Все это приводило к тому, что чиновники предоставляли гражданам услуги низкого качества. Все больше людей находили государственную службу неэффективной, коррумпированной и забюрократизированной. Такое положение стало подрывать доверие казахстанцев к проводимым реформам и в целом к институтам государства.

На таком фоне недостатки действовавшего законодательства стали более чем очевидны. Задача по отбору на государственную службу «наиболее подготовленных, честных граждан, являющихся патриотами своей Родины», поставленная в Послании главы государства народу Казахстана, была возложена на созданное в сентябре 1998 г. Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы (далее — Агентство. Его структура показана на Рисунке). Таким образом, реформирование государственной службы получило свое институциональное оформление.

В процессе становления Агентством решались две основные задачи -разработка проекта новой редакции Закона «О государственной службе» и внедрение принципа конкурсного отбора при приеме на государственную службу.

Действовавший Указ «О государственной службе» выполнил свою миссию на этапе становления государства и создал правовую основу для совершенствования государственной службы. После ввода его в действие глава государства дал поручение специально созданной рабочей группе изучить соответствующий международный опыт.

Рисунок. Структура Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы.

Нельзя не отметить ту неоценимую помощь, которую в то время оказали Агентству представительства международных организаций, работающих в Казахстане, — ПРООН, Всемирного банка, ТАСИС, ЮСАИД / ICMA.

Изучение опыта зарубежных стран позволило выделить ряд общих характерных черт, среди которых наиболее важными являются следующие:

* конкурсный отбор кадров на госслужбу;

* разделение всех государственных служащих на политических и профессиональных. Последние должны предоставлять политическим госслужащим и обществу нейтральные, профессиональные услуги;

* система оплаты труда, построенная на принципе равной оплаты за равный труд и стимулирующая госслужащих к карьерному росту;

* наличие специального органа, занимающегося вопросами функционирования госслужбы.

На основе изучения опыта других стран и анализа функционирования отечественной госслужбы была осознана потребность в изменении закона и ряда подзаконных актов, регулирующих сферу государственной службы. Кроме того, изменение законодательства о государственной службе обусловлено постановкой новых государственных задач, реформой государственного управления, изменением финансового и бюджетного права, реформой всей экономической и политической системы.

В упомянутом выше Послании президента народу Казахстана «Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» (октябрь 1997 г.) были определены следующие цели реформирования государственной службы:

* создание профессионального аппарата, способного удовлетворять потребности общества, каждого его гражданина;

* построение модели государственной службы, основанной на принципах меритократии (личных заслуг), что, в свою очередь, основано на приеме на государственную службу из всех сегментов общества через конкурсный отбор, равной оплате труда за выполнение равнозначной работы, стимулировании профессионального роста государственных служащих, увольнении с государственной службы неспособных и т.д.;

* создание механизма реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе.

Не менее важными являлись и меры по формированию положительного общественного мнения о проводимой реформе государственной службы.

Все эти факторы обусловили принятие новой редакции Закона «О государственной службе», разработанного Агентством и подписанного главой государства 23 июля 1999 г. Основная цель закона — правовое обеспечение реформирования государственной службы, направленное на повышение профессионализма государственных служащих, их социальной защищенности.

Очевидно, что одним из факторов, способствовавших экономическому росту в Казахстане, явилась реформа государственной службы, направленная на повышение профессионализма госаппарата. Для профессионализации государственной службы необходимы два условия — стабильность кадров, что достигается эффективной социальной и правовой защитой, и непрерывное обучение кадров. Все предпосылки для этого в стране созданы, поэтому мы считаем, что казахстанская государственная служба будет профессиональной и будет отвечать требованиям, предъявляемым к ней президентом и народом Казахстана.

Главное, в чем есть уверенность, — это то, что ориентиры были выбраны верно. Демократия и рыночные отношения при регулирующей роли государства создадут новый Казахстан, в котором приоритетными станут общечеловеческие ценности, будут обеспечены демократический порядок и верховенство закона.

Written by admin

Март 10th, 2017 | 3:42 пп