Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

От качественной бесцельности к интеграции целей гражданской службы

Николай СУБОЧЕВ — кандидат философских наук, доцент кафедры социологии управления Волгоградской академии государственной службы

Заявленная тема продиктована материалами исследовательского проекта «Организационная культура государственной службы как фактор социального развития региона». Сбор информации проводился в октябре 2003 — феврале 2004 гг. в регионах Нижнего Поволжья. Выборочная совокупность составила 497 государственных служащих, в том числе в Астраханской области — 145 человек, в Волгоградской области — 251 человек, в Республике Калмыкия (РК) — 101 человек. В среднем это около 10% генеральной совокупности в указанных регионах.

Использовалась гнездовая выборка, в которую вошли аппаратные и отраслевые подразделения исполнительных органов власти, оказывающие прямое либо опосредованное управленческое воздействие на социальную сферу. В качестве основного применялся метод анкетирования. В опросе приняли участие все служащие данных подразделений, присутствующие на рабочих местах в момент анкетирования при условии, что они составляют не менее 80% общей численности. Наряду с опросом проводился контент-анализ документов, регламентирующих деятельность упомянутых подразделений, и применялась методика наблюдения инкогнито.

Анализ материалов анкетного опроса позволил выявить заслуживающие пристального внимания факты. К ним в первую очередь относятся ответы респондентов на открытые вопросы, касающиеся целей деятельности тех государственных органов и структурных подразделений, где они служат.

Прежде всего отметим многочисленные случаи уклонения респондентов от ответов. Так, в правительстве РК 60,9% опрошенных затруднились назвать основные цели деятельности их подразделения и 63,9% — основные цели деятельности правительства республики. В обследованных структурах других региональных исполнительных органов зафиксирована более высокая степень информированности, однако признать ее достаточной, думается, нет никаких оснований: доля затруднившихся назвать цели деятельности своих структурных подразделений и исполнительных органов составила в Астраханской области соответственно 29,8% и 43%, в Волгоградской — 35% и 45,5%.

Сложившееся положение объясняется разными причинами. Сказывается существовавшая до последнего времени некая неопределенность, размытость целей деятельности федеральных органов власти, на которые привычно ориентируется значительная часть региональных руководителей и служащих. Не исключено, что некоторые «уклонисты» предпочли не раскрывать подлинных целей служебной деятельности. Однако главная причина заключается, на наш взгляд, в том, что в организационной культуре региональной государственной службы преобладает ориентация на процесс, а не на результат деятельности.

Поскольку программы реформирования административной системы управления и государственной службы направлены на модернизацию российского государства таким образом, чтобы оно оказывало определенные услуги населению, то ориентация на результат должна стать доминирующей в деятельности чиновников. Судя по данным нашего исследования, на региональном уровне государственного управления предстоит большая работа по переориентации служебной деятельности на культуру задачи. Организация с подобной культурой должна мобилизовать необходимые ресурсы и соответствующих работников для достижения желаемых результатов.

Одним из важных направлений такой работы должно стать преодоление очень опасного вида организационной патологии, который заключается в рассеивании целей. На вопрос об основных целях деятельности исполнительного органа давшие ответ служащие администрации Волгоградской области указали 26 разных целей, служащие администрации Астраханской области — 15 целей, правительства РК — 13 целей. Рассеивание целей имеет своим следствием распыление сил и средств, размывание ответственности, что не только снижает эффективность государственного управления, но и вызывает неудовлетворенность добросовестных специалистов результатами своей деятельности.

В этом контексте обращают на себя внимание встречающиеся в анкетах некоторых руководителей отделов исследованных подразделений ответы «отсылочного» типа: см. устав; см. положение об отделе и т.п. Контент-анализ указанных нормативных документов выявил симптомы той же организационной болезни. К примеру, в Уставе Астраханской области содержится 25 полномочий областной администрации, а Положение об Управлении социальной защиты населения Волгоградской области содержит 6 задач и 28 функций. Можно понять стремление руководства иметь исчерпывающий список полномочий, задач, функций — с тем, чтобы не допустить пробелов, прорех в системе управления региона. Однако благое намерение приводит к тому, что внимание исполнителей заданных функций рассеивается и притупляется настолько, что они либо отказываются сформулировать цели, либо произвольно выбирают те, которые им ближе по роду служебной деятельности. Имеются достаточные основания утверждать, что рассеивание целей заложено в нормативных документах, предназначенных регламентировать служебную деятельность.

Другой существенный недостаток связан с формулированием целей, задач, функций исполнительных органов региональной власти. Контент-анализ соответствующих нормативных актов свидетельствует, что они составлены исключительно в описательной форме. Чаще всего в них встречаются фразы: «разрабатывает и осуществляет меры по развитию социальной сферы…», «готовит предложения…», «обеспечивает контроль…», «координирует деятельность…» и т.п. Конечно, вряд ли можно в нормативных документах вовсе обойтись без подобных формулировок. Однако их отличает, по верному замечанию А.И. Пригожина, «почти принципиальная нерезультативность», поскольку невозможно судить об итогах таких действий, как координация, анализ, контроль, информирование, участие, содействие и т.п. «Естественно, — справедливо подчеркивает автор, — исполнителю удобнее, безопаснее прибегать к таким формулировкам — они ни к чему не обязывают» [1].

Если добавить, что значительная часть руководителей и специалистов приучена самостоятельно разрабатывать положения об отделах, управлениях, департаментах, составлять на себя должностные инструкции, то круг бюрократической инерции замыкается.

Результаты нашего исследования согласуются с выводами В.Э. Бойкова о том, что «служебная деятельность чиновничества заключается в исполнении сугубо канцелярских и бюрократических процедур, в основном не связанных с реализацией государственных интересов и тем более — с оказанием государственных услуг гражданам и организациям. Фактически сложилась известная в прошлом ситуация превращения чиновников в своеобразные «винтики» машины. Но не в «винтики» государственной машины, в целом работающей по единому алгоритму, а в «винтики» разрозненных аппаратов и так называемых «команд» по обслуживанию начальников» [2].

Справедливости ради надо сказать, что в региональной государственной службе часть наиболее образованных руководителей, пришедших из производственной сферы, из бизнеса, не поддаются бюрократической инерции и на деле применяют методы руководства, ориентированные на результат. Как правило, результат связан с измерением и увеличением вклада подведомственных подразделений в региональный бюджет. К сожалению, такой подход они осуществляют лишь «в рабочем порядке», а нормативная документация, составленная по традиционной описательной форме, как правило, хранится для отчетности.

Переориентация служебной деятельности на определенные результаты предполагает пересмотр регламентирующей нормативно-правовой документации. Здесь весьма полезным представляется предлагаемый А.И. Пригожиным продуктный метод разработки нормативных документов, нацеленный на планируемый результат. При этом описанию перечня действий отводится вспомогательная роль, а ведущая принадлежит продуктному изложению служебных функций. В качестве иллюстрации подобного подхода приводится положение об отделе внешнеэкономических связей областной администрации, где основная функция отдела определена как решение народнохозяйственных задач области в следующих направлениях:

* Повышение экспортного потенциала области.

* Рост зарубежных инвестиций в область.

* Формирование инфраструктуры внешнеэкономической деятельности области (хозрасчетных и коммерческих организаций консультационного и посреднического профилей по инвестиционным заявкам, промышленно-торговых выставок и т.д.) [1].

Преобразование исключительно описательных нормативных документов в продуктно-описательную форму — необходимая предпосылка перехода государственных органов и служащих к отчетливо обозначенной целенаправленной деятельности. Для ее реализации потребуется не только политическая воля, но и сложная аналитическая и конструктивная работа по переопределению целей, функций и задач каждого подразделения, по приведению их в систему, обеспечивающую интеграцию общеорганизационных целей. Интегративная деятельность такого рода уже осуществляется на федеральном уровне государственного управления.

Аналогичная задача встает и перед руководством региональных органов исполнительной власти. Для ее успешного решения необходимо ликвидировать весьма существенные пробелы в управленческой подготовке государственных служащих. Как показал опрос, многие служащие испытывали значительные затруднения, связанные с формулировкой целей, функций, задач, результатов служебной деятельности. Выяснилось, что в большинстве своем они не имеют четкого и однозначного представления о содержании таких взаимосвязанных понятий, как «цель», «задача», «функция», «результат». Тем самым подтверждается актуальность высказанной В.В. Путиным следующей констатации: «Несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей» [3].

В этих условиях актуализируется потребность в выработке научным сообществом вполне определенных, удобных в прикладном использовании трактовок указанных понятий и в их активном внедрении в программы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Резюмируя вышеизложенное, следует признать, что рассеивание целей является распространенным видом организационной патологии отечественной государственной службы. Вследствие этого служебная деятельность приобретает качества бесцельности и безответственности. Чтобы преодолеть этот недуг, руководители региональных и федеральных государственных органов выделяют из множества целей приоритетные и провозглашают их как главные направления деятельности. Однако подобные подходы не обеспечат согласованного и целесообразного взаимодействия структурных подразделений и служащих, не дадут желаемых результатов, если приоритетные цели не будут конкретизированы посредством перераспределения служебных функций, их выражения в продуктно-описательной форме таким образом, чтобы они образовали интегрированную систему целей деятельности исполнительного органа власти на определенный период. Здесь открываются реальные возможности позитивных изменений организационной культуры по инициативе и при активном участии энергичных, добросовестных руководителей и управленческих команд, имеющих современное образование и профессиональную подготовку в области социологии управления и менеджмента.

Литература

1. Пригожин А.И. Методы развития организаций. М., 2003. С.518.

2. Бойков В.Э. Госслужащие: о себе, о работе, о власти // Государственная служба. 2003. № 1. С.110.

3. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 года. Российская газета. 2003. 17 мая.

Written by admin

Март 10th, 2017 | 3:39 пп