Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Проблемы управления государственным сектором в России

Несостоятельность идеи «тотального» рынка, когда все процессы отпущены на откуп рыночным механизмам, очевидна. Такой подход чреват катастрофическими кризисами и не оправдывает себя ни в одной стране.

Вместе с тем не вызывает сомнений и бессмысленность построения общества «тотального государства», когда из-за блокирования естественных рыночных механизмов утрачивается эффективность всей экономики и ее отдельных звеньев. Роль государства в управлении всеми экономическими процессами радикально меняется.

Проблемы управления государственным сектором в России

Виктор КОНЫШЕВ — кандидат экономических наук, заведующий кафедрой финансов и кредита Орского филиала Московской финансово-юридической академии

В России в период становления рыночной экономики в государственном регулировании были допущены грубые ошибки, в том числе в «работе» с госсектором. На наш взгляд, одной из ключевых причин такого положения является стихийно сформировавшаяся в среде государственных служащих принципиально неверная экономическая идеология государственного регулирования, в которой были смешаны основополагающие экономические категории: государственный сектор, государственная собственность, государственные финансы, государственное вмешательство. Все эти понятия, с одной стороны, взаимопересекающиеся, а с другой — комплиментарные, что и обусловливает путаницу с определением понятия «государственный сектор».

Как справедливо указывают Э.Б. Аткинсон и Дж. Э. Стиглиц, само понимание государственного сектора зависит от используемых критериев: рыночное и нерыночное производство, степень государственного контроля и т.д. [1, с.32] Однако различия между секторами зачастую оказываются не очень явными, по некоторым признакам деятельность государства весьма похожа на частную. К примеру, в США администрация долины Теннесси, Федеральное агентство жилищного строительства и Агентство по атомной энергии являются вполне автономными организациями и могут трактоваться как элементы частного сектора экономики.

В ряде случаев, чтобы очертить сферу деятельности госсектора, используются критерии общественной полезности и общего интереса. Но, во-первых, содержание этих критериев со временем может меняться, а во-вторых, поправка на общий интерес сейчас вводится в целый ряд традиционных видов деятельности частного предпринимательства.

В корне неверна, на наш взгляд, трактовка госсектора, согласно которой это «не только сфера государственной собственности, но также бюджет и другие ресурсы, находящиеся в непосредственном распоряжении государства» [1, с.5]. Из самого названия «государственный сектор» следует, что это некая часть, «кусок» национальной экономики, которая состоит из множества хозяйствующих субъектов. Государственные финансы являются одним из результатов функционирования экономики и всех ее секторов, государственная собственность также представляет собой кумулятивный (накопленный) результат деятельности хозяйствующих субъектов, и смешивать ее с понятием госсектора столь же неправомерно.

Наиболее приемлемым представляется определение Е.В. Балацкого: «Государственный сектор — это совокупность государственных предприятий, организаций и учреждений» [2]. При таком подходе ключевым является «управляемость» юридических лиц и, следовательно, четко разделяются капитал-собственность (собственник производства) и капитал-функция (управляющий производством).

Надо сказать, что единых мировых стандартов применительно к госсектору не существует. В одних странах он очень большой, в других — почти отсутствует; где-то сконцентрирован на небольшом числе хозяйственных участков и отраслей, а где-то «размазан» по всей экономике. В некоторых странах госсектор высокоэффективен, в других — неэффективен. Словом, повсюду действует конкретная «национальная модель», и основной вопрос заключается в успешности ее практической реализации.

Тем не менее определенные общие принципы построения национальных моделей все же существуют. Главный из них состоит в том, что ни одно правительство не может мириться с большим, но неэффективным и обременительным в финансовом отношении госсектором. В настоящее время выделяются три модели: западно-европейская (Португалия, Франция и ряд других стран), североамериканская (США и Канада) и азиатская (Япония и Южная Корея). Для западно-европейской модели характерен довольно большой по объему, высокоэффективный и щедро финансируемый госсектор, имеющий весьма разнообразную отраслевую структуру. Для североамериканской модели, наоборот, типичен недоразвитый, низкоэффективный госсектор, специализирующийся на чисто государственных функциях, обороне и социальной инфраструктуре, исходя из системы «прижимистого» финансирования. Обеим моделям присуща четкая грань между частным бизнесом и государством. Для азиатской модели эта грань размыта, переплетение интересов государства и бизнеса идет через своих представителей во властных и корпоративных структурах. Результатом такой модели является формально небольшой госсектор, которому государство оказывает достаточно ощутимую финансовую и организационную поддержку.

Каждая из моделей имеет свои исторические и географические крайности. Например, в свое время администрация Р. Рейгана предлагала приватизацию национальных парков и охраняемых природных территорий, национальной службы погоды, морских нефтяных месторождений, железнодорожных транспортных компаний, почты, школ и даже тюрем. Примером другой крайности служит Швеция, которая при построении так называемого шведского социализма опирается на огромный госсектор (32% занятых в стране) и фантастические государственные расходы (64% ВВП).

Оба приведенных подхода имеют своих продолжателей в Восточной Европе. Так, сумасбродная идея администрации Рейгана доведена до логического завершения в Латвии. В соответствии с латвийским законодательством, приватизировано может быть все, за исключением производства оружия, какового в стране нет. Здесь существует только одна проблема — когда передать объект на приватизацию. Уже сейчас местные высокопоставленные чиновники высказывают надежду, что в недалеком будущем на приватизацию будут переданы железные дороги, почта и международные аэропорты. А вот Польша идет по пути «шведского социализма». Она поддерживает долю государственных расходов в ВВП на уровне 47%, что в 1,5 раза больше аналогичного показателя в США.

Россия выбрала североамериканскую модель. Размеры российского госсектора за последние годы стали незначительными, его финансирование урезано до предела, а результаты деятельности крайне неудовлетворительные. К тому же наша страна не смогла построить североамериканскую модель в чистом виде. Переплетение интересов чиновников и представителей бизнеса лишает российский госсектор необходимой прозрачности и эффективности.

Как справедливо отмечают некоторые исследователи, североамериканская модель госсектора имеет исторические предпосылки: США миновали феодальный строй, в них не сложились мощные антикапиталистические силы, не была сформирована центральная власть со слишком широкими полномочиями в хозяйственной сфере, здесь никогда не было масштабных программ национализации [3, с.24]. В России ситуация прямо противоположная, и поэтому более логичным был бы выбор ею западно-европейской, а не американской модели.

Мировой опыт свидетельствует: единых стандартов по поводу того, в каких отраслях экономики участие государства наиболее целесообразно, нет. Как правило, этот вопрос решается в рамках конкретной национальной модели, которая предполагает определенные отраслевые приоритеты и «национальный» взгляд на роль госсектора в экономике страны. В то же время отраслевые позиции госсектора в тех или иных государствах хотя и различаются, но не так сильно, как его суммарные относительные размеры. Например, в Италии крупнейшие государственные компании контролируют черную металлургию, электротехническую и судостроительную промышленность. В Испании постепенно расширяется госсектор в области производства электроэнергии, в этой сфере устанавливается строгий государственный контроль. Госсектор Великобритании доминирует в угольной промышленности и ядерной энергетике. Во Франции наиболее сильны его позиции в электроэнергетике, в аэрокосмической, электронной, химической промышленности, металлургии, автомобилестроении.

Что касается общих закономерностей, то госсектор «оккупирует», в основном, почтовые услуги, железнодорожные перевозки, телекоммуникации и электроэнергетику. Даже в США он полностью доминирует в почтовых услугах и составляет примерно 1/4 часть в сфере железнодорожного транспорта и в электроэнергетике. Таким образом, энергетика, транспорт и связь являются теми отраслевыми приоритетами, на которых госсектор повсюду концентрирует свое самое пристальное внимание.

В России госсектор по-прежнему доминирует в топливно-энергетическом и оборонном комплексах, медицинской и микробиологической промышленности, в сфере транспорта и связи. Наименьшее распространение частная форма собственности получила в отраслях естественных монополий — электроэнергетике и железнодорожном транспорте. Однако в последнее время позиции российского госсектора явно ослабляются даже в его традиционных нишах. Безоглядная приватизация привела к тому, что в электроэнергетике доля госсектора в нашей стране оказалась более чем в 10 раз меньше, чем, например, во Франции, где эта отрасль почти полностью обобществлена. В Австрии, Великобритании, Австралии, Швейцарии и Канаде в середине 1980-х годов более 3/4 всех активов электроэнергетики также находились в руках государства. В этой связи не может не поражать тот факт, что российское руководство продолжает «продавливать» вопрос о дальнейшей приватизации данной отрасли.

Не намного лучше положение дел в топливной промышленности. Здесь доля госсектора во Франции не опускалась ниже 40%, а в России она не достигает и 4%. В стекольной промышленности доля французского госсектора превышала долю российского в 20 раз. Химическое производство во Франции также значительно шире представлено государственными предприятиями, чем в нашей стране.

Имеют место и прямо противоположные структурные перекосы. Так, относительный размер госсектора в российской полиграфической промышленности в 175 (!) раз больше соответствующего показателя во Франции; в легкой промышленности госсектор у нас в 4 раза больше, чем во французской текстильной промышленности. А поскольку кожевенных, обувных и швейных государственных предприятий во Франции вообще никогда не было, этот перекос становится еще более впечатляющим. Чрезмерной представляется и концентрация «сил» отечественного госсектора в пищевой промышленности — 9,3%, тогда как во Франции — лишь 1,9-2,0%. Приведенные данные подводят к выводу: из-за ошибок, допущенных на стадии выбора направлений приватизации российской экономики, там, где присутствие госсектора было целесообразно сохранять, Россия от него активно избавлялась, а там, где от него было желательно избавиться, она его «приберегала». Для устранения образовавшихся структурных несоответствий необходим радикальный пересмотр существующей парадигмы реформирования отечественной индустрии.

Практически во всех странах мира госсектор представляет собой весьма неоднородное производственное образование. Данный факт, пожалуй, наиболее четко проявляется в официальной идеологии правительства Швеции, подразделяющего все государственные предприятия на две группы: а) работающие в условиях рынка; б) выражающие специфические интересы общества. Предприятия первой группы являют собой форму государственного предпринимательства и нацелены на высокие экономические результаты. Предприятия второй группы обременены некими дополнительными общественными целями и задачами, которые реализуются в ущерб экономической эффективности.

В России государственное предпринимательство пока не получило должного развития, и большая часть промышленного госсектора состоит из предприятий второй группы. Понятно, что при такой «моноструктурности» госсектор в принципе не может быть высокоэффективным. Подобная однобокость, отражающая игнорирование Россией международных стандартов учета, является логическим следствием первоначальной стадии его формирования, в связи с чем можно говорить, что и сам госсектор находится пока в зародышевом состоянии.

Изменить сложившуюся ситуацию можно за счет совершенствования политики развития госсектора, которая должна предусматривать два относительно самостоятельных блока: политику в отношении предприятий госсектора, действующих в рыночных условиях, и политику в отношении предприятий госсектора с общественными интересами. Основой политики по сбалансированному развитию двух групп предприятий госсектора должна стать, на наш взгляд, адекватная система статистического обеспечения, для построения которой можно воспользоваться позитивным опытом Швеции, где внедрена дифференцированная система учета двух упомянутых выше категорий предприятий. Для первых, работающих в рыночных условиях, действует «усеченная» система статистических показателей, ориентированная на оценку рентабельности предприятия, его финансовой и экономической эффективности; для вторых — более комплексная система статистических показателей, которая, помимо чисто финансовых, включает показатели, позволяющие оценить степень достижения стоящих перед предприятием общественных целей.

Если госсектор хорошо финансировать, он превращается в высокоэффективный сегмент и технологический авангард национальной экономики, если же ему не додавать финансов, он довольно быстро оказывается низкоэффективным и становится обузой для населения страны. В развитых странах это поняли, а вот в России, похоже, до сих пор от госсектора ждут великих достижений, а на его нужды выделяют финансовые крохи. Речь идет не только о чрезвычайно низких значениях доли государственных расходов в ВВП, но и об отдельных статьях бюджетных расходов. Например, затраты НИОКР в 2000 г. составили 1% ВВП, в то время как в развитых странах данный показатель колеблется вокруг 3% [3, с.51]. Доля бюджетных расходов на нужды промышленности, энергетики, строительства и сельского хозяйства не превышала 5,1%, тогда как на правоохранительную деятельность достигала 10,4% [3, с.59]. В отличие от практики, принятой в развитых странах, перед российским бюджетом не стоит серьезной задачи субсидирования реального сектора экономики, в том числе в части госсектора.

На фоне финансовых приоритетов России мощь, например, французского госсектора, на долю которого в период правления администрации Ф. Миттерана приходилось 30% ВНП и 50% всех расходов на НИОКР в промышленности, кажется чем-то поистине фантастическим. Между тем это не случайно. В развитых странах государство постоянно оказывает финансовую помощь промышленности. Так, ее доля в условно чистой продукции промышленности в начале 80-х годов в Швеции оценивалась в 15,4%, в Италии — в 7,1%, в ФРГ — в 4,0%, в Англии — в 3,6% [4, с.43]. Подобная финансовая «щедрость» слишком явно разнится с рестриктивной финансовой политикой «прижимистого» российского правительства. Словом, по вопросам финансирования госсектора Россия выпадает из общемировой линии развития, что в решающей степени предопределяет его низкую эффективность.

Но самый большой урон отечественному госсектору нанесла абсолютно никчемная система управления им. В результате многочисленных институциональных перестроек в 2001 г. работа по формированию системы управления госсектором «захлебнулась» и восторжествовала идеология нового руководства, провозгласившего, что госсектор — это зло, которое нужно минимизировать. Управленческая проблема перешла в русло разработки программы по окончательной приватизации того, что еще не было приватизировано.

Бездумное разрушение госсектора в ходе масштабной приватизации явилось одной из причин инвестиционного кризиса и производственного спада в России 90-х годов. По сути дела, здесь мы наблюдаем интересный парадокс в области государственной политики: масштабная приватизация госсектора, призванная стабилизировать макроэкономическую ситуацию, повлекла за собой ухудшение всех основных макроэкономических параметров. Меры государственного воздействия привели к прямо противоположному результату, нежели тот, который изначально предполагался. Налицо классическая ошибка системы государственного регулирования.

Зададимся другим вопросом: что же получило государство, подавив госсектор и инвестиционную активность в стране, смогло ли оно наполнить свою казну настолько, чтобы хоть как-то компенсировать урон от инвестиционного кризиса?

По имеющимся оценкам, вырученные государством средства от приватизации государственной собственности составляют лишь 15% от ее истинной стоимости [4, с.72]. В абсолютных цифрах доход государства за 1992-2001 гг. равен 123,1 млрд руб., что по текущему валютному курсу эквивалентно 4,1 млрд долл. (Для сравнения: за 1988-1992 гг. в результате «микроскопической» приватизации Япония получила 23 млрд долл. «Легкая» пятилетняя японская приватизация дала финансов в 5,6 раза больше, чем тотальная десятилетняя российская приватизация.)

85″ стоимости приватизированного государственного имущества прошло мимо государственной казны и осело в карманах отдельных лиц, вызвав колоссальное перераспределение накопленного богатства среди немногих. Механизм такого перераспределения довольно прост: предприятия, находящиеся в состоянии банкротства или близкого к тому, распродавались за бесценок. Стихийно возникла система оплаты решений властей о признании предприятия банкротом [4, с.80]. Такой подход в корне противоречит мировой практике. Например, во Франции в период волны приватизации 1986-1988 гг. было продано 31 предприятие, большинство из которых принадлежали к высоко конкурентоспособным отраслям и на момент приватизации приносили прибыль [3, с.82]. Весь мир уже признал, что приватизация убыточных предприятий во время экономического кризиса себя не оправдывает. Значительно выгоднее сначала «поднять» государственное предприятие, сделать его работоспособным, а потом продать по существенно возросшей цене. Ликвидация российского госсектора шла по совершенно другой схеме. В результате инвестиционный кризис дополнился острым дефицитом бюджетных средств, что исключило возможность финансовой поддержки государством даже самых нужных и важных хозяйственных участков.

Неправильная приватизация привела к ухудшению общего морального климата в стране. Согласно социологическим опросам, 39% россиян ассоциируют предпринимательский доход со спекуляцией, 34% — с разворовыванием общегосударственной собственности, 17% — с отмыванием мафиозных денег [4, с.67]. В обществе практически полностью отсутствует доверие к бизнесменам и их деятельности, что чревато многими негативными последствиями для новоявленного капиталистического государства.

Население утратило доверие к чиновникам. Взяточничество, коррупция, низкий профессионализм и бюрократия российского чиновничества стали преградой на пути нормализации экономической жизни страны. Положение усугубляется постоянной институциональной ломкой, когда органы исполнительной власти то разделяются, то сливаются на фоне высокой текучести кадров и радикального пересмотра ранее принятых решений. В итоге любое вмешательство государства в экономику воспринимается и обычными людьми, и деловыми кругами как заведомая ошибка. Доказательством порочности российской действительности служит уже ставший классическим пример, когда на вопрос лауреата Нобелевской премии В.В. Леонтьева, почему японские компании следуют рекомендациям Министерства торговли и промышленности Японии, не имеющим обязательной силы, японский коммерсант ответил: деловые круги придерживаются советов правительственных служащих потому, что последние считаются высококвалифицированными и опытными людьми. Действительно, кадры Министерства торговли и промышленности Японии традиционно пополняются наиболее сильными выпускниками Токийского университета.

Взаимное отчуждение бизнеса, чиновничества и населения означает утрату государством рычагов воздействия на экономику. В России до сих пор отсутствует промышленная политика как таковая; она нигде в явной форме не прописана, нигде четко не указаны отраслевые приоритеты, не определены инструменты и временные горизонты достижения целевых установок.

Между тем в Японии уже после Второй мировой войны была проведена в жизнь классическая схема инициативной промышленной политики. Японские власти определили перечень перспективных отраслей, в число которых в 60-е годы попали автомобильная промышленность, тяжелое машиностроение, производство ЭВМ и нефтехимия [4, с.57]. В настоящее время не менее открыто обнародуют свои приоритеты и США, которые поставили задачу в ближайшие 10 лет полностью перестроить экономику на основе энергосберегающих технологий и за счет этого отказаться от закупок нефти за рубежом. На разработку новых технологий, включая микрогенерирующие топливные элементы, США инвестировали 4 млрд долларов. К сожалению, Россия до сих пор не освоила элементарный зарубежный опыт, который позволил бы ей сделать необходимый шаг вперед.

Грубые ошибки были допущены российскими властями при приватизации топливно-сырьевых отраслей экономики. Фактически государство выпустило из рук сверхприбыльные сферы деятельности. Аргумент, что оно якобы не имело средств для финансирования данных предприятий, просто смехотворен. Накопленные резервы крупных частных нефтяных компаний России оцениваются примерно в 15 млрд долларов. Понятно, что сохранение нефтяных предприятий в составе госсектора позволило бы сейчас государству распоряжаться этой суммой.

Допущенная ошибка могла бы быть уже неоднократно исправлена путем внедрения механизма изъятия природной ренты с предприятий топливно-сырьевого комплекса. Но этого сделано не было. Оценки рентабельности экспортных операций от продажи российской нефти показывают, что ее значение достигает 300%. Если допустить, что нормальный уровень рентабельности составляет 20%, то величина рентного дохода, подлежащего изъятию в пользу государства и оставшаяся в частных руках, только в 2000 г. равнялась 11,4 млрд долл., что примерно в 3 раза больше, чем весь доход от приватизации, полученный российской казной за предыдущие 10 лет.

Не лучше действуют власти и в отношении предприятий госсектора. Фактически все последние годы государство не только не сдерживало, но, наоборот, поощряло рост цен на продукцию естественных монополий. Их рост был в 3-4 раза выше розничных цен. Благодаря такой «помощи» своим предприятиям установилась неоправданно высокая эффективность естественных монополий. Объем их продукции в ВВП составлял лишь 10%, а объем прибыли — 25%. Однако полученные сверхприбыли расходуются на сомнительные нужды самих монополий, а главное — продолжающийся рост цен сдерживает экономический рост.

Среди других перекосов можно назвать отсутствие государственной поддержки предприятий госсектора, имеющих стратегическое значение. Более того, многим из них не перечислялись деньги даже за выполненные государственные заказы, в то время как крупный частный бизнес, в лице таких банков, как СБС-Агро, Мостбанк, банк «Империал» и др., получал громадные кредиты, которые чаще всего не возвращались.

Рассмотрим в заключение некоторые идеологические предрассудки, сформировавшиеся из-за отсутствия нормативно-правового обеспечения функционирования госсектора и его управления со стороны государства [5]. Во-первых, чиновники недопонимают разницу между понятиями «государственный сектор» и «государственная собственность» («государственное имущество»), которые лежат в совершенно различных экономических плоскостях и не сводимы друг к другу. В частности, управление государственным сектором предполагает не только отношения собственности, возникающие по поводу владения, использования и распоряжения имуществом государственных унитарных предприятий, но и отношения по поводу участия государства в управлении акционерным капиталом, нормами обязательного права, а не права собственности. Данный факт требует внесения изменений и дополнений в действующие нормативно-правовые акты с соответствующими разъяснениями и комментариями. В противном случае юридические коллизии будут и дальше тормозить становление эффективной системы управления госсектором. Во-вторых, в сознании подавляющего большинства чиновников управление госсектором сводится к управлению государственной собственностью. Ложное представление, что управление абсолютными и относительными масштабами госсектора обеспечивается только путем приватизации государственных предприятий, привело к тому, что сам госсектор в России был сформирован по остаточному принципу. До сих пор подразумевается, что госсектор следует сокращать и дальше. На самом деле приватизация — это только один из способов изменения масштабов госсектора. Применение национализации частных предприятий становится сейчас все более насущным. Наконец, в-третьих, пока недостаточно четко осознается тот факт, что управление имуществом (собственностью), решаемое с помощью инструментов приватизации и деприватизации, отнюдь не тождественно управлению функционирующим капиталом.

Все вышеперечисленные недостатки современной системы управления отечественным госсектором можно устранить. Для этого необходима готовность высших эшелонов российской власти.

Литература

1. Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дж. Э. Лекции по экономической теории государственного сектора. М., 1995.

2. Балацкий Е.В. Проблемы оценки масштабов и эффективности государственного участия в экономике // Вестник Московского университета. 1997. № 6. С.24.

3. Национальная промышленная политика конкурентоспособности: опыт Запада в интересах России. М., 2002.

4. ЭКО. 2003. № 3.

5. Балацкий Е.В. Особенности российской модели управления государственным сектором // Проблемы теории и практики управления. 2002. № 2.

Written by admin

Март 10th, 2017 | 3:35 пп